REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SALA PLENA Bogotá DC, diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Expediente: 11001-03-26-000-2021-00229-01 (67.753) Demandante: YILMAR MORENO PALACIOS Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL Medio de control: Asunto: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA ACLARACIÓN DE VOTO En consonancia con lo manifestado en la respectiva sesión de la Sala, aclaro el voto en tanto que en la providencia se reitera dos criterios mayoritarios fijados en decisiones del 19 de septiembre de 20221 y del 27 de febrero de 20252, oportunidades en las cuales se concluyó que la sentencia invocada en el recurso no es de unificación y que al momento de admitir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se deben actualizar las pretensiones de la demanda a la fecha de interposición del recurso, respectivamente, conclusiones frente a la cuales me aparto con fundamento en el siguiente razonamiento: 1) En el recurso interpuesto, la parte actora invocó como desconocida por el Tribunal Administrativo del Chocó la sentencia proferida del 6 de junio de 2013, expediente 26.011 proferida por esta Sala Plena de la Sección Tercera; la mayoría de la Sala considera que la mencionada providencia no constituye una sentencia de unificación. Contrario a lo sostenido por el criterio mayoritario, la sentencia de 6 de junio de 2013, expediente 26.011 sí tiene carácter de unificación, tal como se expresa inequívocamente en esa decisión, aunado al hecho de que se trató de una providencia con un carácter 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Sala Plena, sentencia del 19 de septiembre de 2022, expediente no. 66.461, MP José Roberto Sáchica Méndez, con salvamento de voto del suscrito magistrado. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Sala Plena, auto del 27 de febrero de 2025, expediente no. 59.699, MP Alberto Montaña Plata, con salvamento de voto del suscrito magistrado 2 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00229-01 (67.753) Demandante: Yilmar Moreno Palacios y otros Aclaración de voto armonizador y con vocación de generalidad aplicable a futuros casos objeto de juzgamiento. 2) De la sola lectura del fallo invocado como desconocido se desprende su naturaleza unificadora, pues, en el segundo párrafo inicial de la sentencia del 6 de junio de 2013, expediente 26.011, la Sala Plena de la Sección Tercera puntualizó: “Ahora bien, es preciso señalar, que conoce la Sala Plena de la Sección Tercera de la actuación, ante la necesidad de unificar el criterio jurisprudencial en relación materia de juzgamiento, comoquiera que se han proferido fallos contradictorios en dos subsecciones sobre el particular”.

(Negrillas adicionales). Luego, en las páginas 25 a 27 del proveído de unificación se indicó: “Así las cosas, aun cuando la Subsección B condenó por estos hechos con fundamento en que se acreditó una falla del servicio, para la Sala Plena de la Sección Tercera, las pruebas que se allegaron y las circunstancias que rodearon el presente caso, no permiten compartir esta posición, como ya se explicó. En efecto, la imputación con fundamento en el título de daño especial o riesgo excepcional no es aplicable al asunto sub examine, toda vez que el atentado no estaba dirigido contra una institución o persona representativa del Estado, lo que generaría una carga que los demandantes no estaban obligados a soportar, por el contrario, fue un acto terrorista indiscriminado que alteró la tranquilidad y el orden público.

Considera la Sala Plena de la Sección Tercera, que con el material probatorio que obra en el presente caso, no es posible deducir que la Policía Nacional prestó inadecuadamente el servicio de protección y vigilancia en el lugar donde sucedieron los hechos. Es preciso tener en cuenta que ese día se estaba realizando un festival al que tenía acceso ilimitado la ciudadanía, toda vez que la finalidad del mismo era la recreación, esparcimiento y la difusión de la cultura cartagenera en la capital antioqueña. Además, no se puede desconocer, que el festival contaba con la vigilancia de la Policía Nacional, a través de 20 auxiliares bachilleres y un Sargento al mando, cantidad que la Sala considera razonable y proporcionada para efectuar las requisas y vigilar un evento público de carácter cultural y recreativo, que se realizaba en un espacio abierto.

Igualmente, es necesario resaltar que el lugar donde se realizó el festival era un parque público al que tiene acceso libremente la población, y adicionalmente, no existen pruebas que acrediten que en el parque San Antonio se hubiera limitado el ingreso de los asistentes como si se estuviera en un escenario o recinto cerrado con entradas debidamente delimitadas.

En este punto, cobra especial relevancia el concepto de la relatividad de la falla, que se relaciona con la imposibilidad de exigir de manera absoluta a la organización estatal, prevenir cualquier tipo de daño o resultado antijurídico, 3 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00229-01 (67.753) Demandante: Yilmar Moreno Palacios y otros Aclaración de voto comoquiera que el Estado no se encuentra en capacidad de brindar una protección personalizada a cada individuo que integra el conglomerado social.

En esa perspectiva, para la Sala Plena de la Sección Tercera, en el caso concreto la Policía Nacional cumplió de manera razonable la obligación de protección y seguridad que tenía respecto de la ciudadanía que asistió al evento cultural, toda vez que el análisis serio y detenido de los medios de convicción, permite plenamente dar por acreditado que la entidad demandada desplegó las medidas adecuadas y necesarias para prestar el servicio de vigilancia. En efecto, se probó que los policiales a cargo efectuaron operaciones de requisa y registro a las personas que acudieron al lugar, lo que permitió detener y capturar a un sospechoso que portaba dinamita.

Esta circunstancia demuestra que la actuación de la demandada fue acorde con sus deberes, es decir, desde el punto de vista lógico o formal y material, cumplió a cabalidad e íntegramente con las medidas de prevención y protección a las que estaba obligado, de lo contrario, se le estaría endilgando una obligación de imposible cumplimiento al Estado, en los términos de la relatividad de la falla del servicio” (se destaca).

En ese orden de ideas, la Sala Plena advirtió una contradicción entre las distintas Subsecciones al decidir los casos de daños sufridos como consecuencia del atentado terrorista perpetrado el 10 de junio de 1995 en el parque San Antonio de la ciudad de Medellín, motivo por el cual procedió a unificar su jurisprudencia en relación este tipo de sucesos cuando el accionar ilícito no va dirigido contra una instalación o elemento representativo del Estado, tal como ocurrió en el caso concreto.

En otras palabras, la sentencia sí estableció el criterio jurisprudencial unificado respecto de un tema específico, esto es, la responsabilidad del Estado por atentados terroristas frente a elementos que no son constitutivos de representatividad estatal, tales como una escultura. Por consiguiente, no cabe duda de la vocación unificadora, armonizadora y de generalidad que contiene la mencionada providencia, de allí que no comparta la conclusión mayoritaria de la Sala al señalar que esta no constituye una sentencia de unificación y, por lo tanto, que no puede servir de fundamento para interponer recursos extraordinarios de unificación. 2) El artículo 257 del CPACA prevé la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de única y segunda instancias dictada por los tribunales administrativos en los siguientes eventos: “ARTÍCULO 257.

PROCEDENCIA. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos. Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre que la 4 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00229-01 (67.753) Demandante: Yilmar Moreno Palacios y otros Aclaración de voto cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda de los siguientes montos vigentes al momento de la interposición del recurso: 1.

Noventa (90) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad. 2. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad. 3.

Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales. 4. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos sobre contratos de las entidades estatales, en sus distintos órdenes. 5.

Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de reparación directa y en las acciones de repetición que el Estado ejerza contra los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones públicas. El recurso de unificación de jurisprudencia no procederá para los asuntos previstos en los artículos 86, 87 y 88 de la Constitución Política” (se resalta).

En ese contexto normativo, cuando se trata de sentencias de contenido patrimonial o económico el recurso procederá siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda de unos montos específicos señalados por el legislador en salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la interposición del recurso que, para el caso del medio de control jurisdiccional de reparación directa, se consagró en 450 salarios mínimos legales mensuales vigentes. 3) Ahora bien, cuando la sentencia no es condenatoria, como ocurrió en este caso concreto, la cuantía para la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se determina por la sumatoria de las pretensiones de la demanda, sin tener que actualizar ese valor a la fecha de interposición del recurso3.

El criterio de interpretación que se imponía era precisamente el restrictivo, fundado en el hecho cierto de que se trata de un recurso extraordinario con el cual se pretende cuestionar una decisión judicial debidamente ejecutoriada adoptada en segunda o en 3 Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, sentencia de 3 de octubre de 2018, expediente 59.840. 5 Expediente: 11001-03-26-000-2021-00229-01 (67.753) Demandante: Yilmar Moreno Palacios y otros Aclaración de voto única instancia por un tribunal administrativo, luego de haber agotado todas las herramientas propias de los procesos ordinarios, con fundamento en una única causal, también restringida, consistente en el desconocimiento de una sentencia de unificación. La interpretación de las normas que regulan este tipo de recursos debe obedecer a un criterio restrictivo, porque esa es justamente la naturaleza de esta herramienta judicial y el ámbito excepcional en el que está llamado a operar, más aún si se tiene en cuenta que se trata de una norma procesal que es de orden público y de obligatorio cumplimiento.

En otros términos, no puede equipararse la situación del demandante que precluidas las instancias ordinarias logra un fallo favorable, con la de aquel que no obtiene una condena judicial en su favor, por manera que, si las situaciones sin distintas, está plenamente justificado que el legislador haya establecido un tratamiento disímil en uno y otro caso, sin que le corresponda al juez alterar el contenido y alcance de la norma.

En suma, considero que el articulo 257 del CPACA es claro en establecer la fórmula para la verificación del requisito de cuantía para la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, sin que pudiera afirmarse que el precepto es “restrictivo”, “propone un trato desigual” y “sugiere una operación equivocada”, tal como se sostuvo en la providencia del 27 de febrero de 2025, reiterada en esta oportunidad, caso en el cual, lo procedente hubiera sido inaplicar la disposición con fundamento en la excepción de inconstitucionalidad que, en últimas, fue lo que materialmente ocurrió en el referido auto, debido a que se modificó la norma para darle un contenido y alcance totalmente distinto al previsto por el legislador.

FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente aclaración de voto fue firmada electrónicamente por el magistrado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.