Radicado: 11001-03-15-000-2022-06089-00 Demandante: Milagro del Rosario Díaz Meriño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., dos (2) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia ACCIÓN DE TUTELA Radicación 11001-03-15-000-2022-06089-00 Demandante MILAGRO DEL ROSARIO DÍAZ MERIÑO Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Requisitos Especiales de procedibilidad. Defecto procedimental, desconocimiento del precedente judicial y violación directa a la Constitución. Medio de control de reparación directa. La caducidad de la acción en eventos de lesiones personales. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado decidir, en primera instancia, la acción de tutela instaurada por la señora Milagro del Rosario Díaz Meriño de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 16 de noviembre de 20221, por conducto de apoderado judicial, la señora Milagro del Rosario Díaz Meriño interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, y por el desconocimiento de los principios de legalidad, igualdad, buena fe y seguridad jurídica.
En consecuencia, formuló la siguiente pretensión2: “Con fundamento en los hechos relacionados, solicito al H. Despacho, se sirva tutelar los derechos fundamentales de la Accionante al debido proceso y al acceso a la administración de justicia y en consecuencia se sirva revocar la decisión proferida por la Subsección C – Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del pasado 7 de septiembre de 2022.” 2.
Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La señora Milagro del Rosario Díaz Meriño y su grupo familiar interpusieron demanda de reparación directa contra la Nación, Ministerio de Defensa- Policía Nacional, pretendiendo que se declarara la responsabilidad administrativa y patrimonial de esta entidad con ocasión de las lesiones de las 1 Samai, índice 1. 2 Página 26 de la acción de tutela.
Expediente digitalizado, Consultado a través del sistema de gestión judicial del Consejo de Estado: Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06089-00 Demandante: Milagro del Rosario Díaz Meriño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 que fue objeto la señora Díaz Meriño el 1° de febrero de 2012 en el municipio de Mocoa, cuando estalló un artefacto explosivo cerca a la Estación de Policía. La demandante en la época de los hechos era agente de la Policía. En los antecedentes del proceso de reparación directa se lee que, como consecuencia de dicho evento, la patrullera Díaz Meriño sufrió trauma cervical y lumbar, secuelas de lumbago con ciática, trauma acústico y trastorno de estrés postraumático. 2.2.
Del asunto conoció, en primera instancia, el Juzgado Cuarenta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que, en auto del 16 de marzo de 2018, declaró probada la caducidad de la acción y, en consecuencia, rechazó la demanda. El proceso fue radicado con el número 11001-33-37-041-2017- 00199-00. 2.3. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión de rechazo de la demanda.
Por auto del 30 de mayo de 2018, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la decisión y ordenó al a quo que admitiera la demanda. Como fundamento de esta decisión indicó que las pruebas del expediente con las que se contaba, en esa etapa del proceso, daban cuenta de que si bien el hecho dañoso ocurrió el 1° de febrero de 2012, lo cierto es que la afectada tuvo conocimiento de la magnitud del hecho dañoso hasta el 7 de abril de 2017, cuando se realizó la Junta del Tribunal Médico Laboral.
En cumplimiento del anterior proveído, el Juzgado emitió auto del 29 de agosto de 2018, por medio del cual admitió la demanda y se surtieron las demás actuaciones procesales pertinentes. 2.4. El 24 de abril de 2020, el Juzgado 41 Administrativo del Circuito de Bogotá profirió sentencia de primera instancia en la que negó las pretensiones de la demanda.
Consideró que el daño padecido por la demandante fue resultado de la concreción de un riesgo propio del servicio que asumió de manera voluntaria al vincularse a la institución. El juez tampoco encontró acreditada la falla en el servicio atribuible a la demandada debido a que el daño alegado se originó en la actuación terrorista de un tercero, que resultó imprevisible e irresistible. 2.5.
La parte demandante interpuso recurso de apelación contra esta determinación en el que expuso los argumentos jurídicos y fácticos por los que estima sí se concretó y probó la falla en el servicio atribuible a la Policía Nacional. Además, expuso que el hecho de un tercero no exime la responsabilidad de la demandada en el caso concreto porque, el ataque era previsible y resistible para la administración y lo que se discute es su inacción para evitarlo. 2.6.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, en sentencia del 7 de septiembre 2022, modificó la decisión de primera instancia, para, declarar probada la (i) excepción de caducidad de la acción que propuso la Policía Nacional y (ii) la falta de legitimación en causa por activa de los señores Javier Iván Aponte Meriño e Iván Felipe Cartagena Franco.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-06089-00 Demandante: Milagro del Rosario Díaz Meriño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Como fundamento de su determinación, presentó, en primera medida una cuestión previa relativa a la inexistencia de cosa juzgada frente a la caducidad de la acción. Dijo que la tesis sobre la caducidad que expuso en el auto del 30 de mayo de 2018 fue desarrollada en la etapa de admisión de la demanda, es decir, cuando aún no se encontraba conformado en integridad el contradictorio ni el acervo probatorio.
Establecido lo anterior, invocó el deber de saneamiento del proceso y procedió con el análisis de la caducidad para concluir, conforme a las pruebas recaudadas en el proceso, que la demanda fue inoportuna. Destacó que el último diagnóstico registrado en la historia clínica fue el de estrés postraumático, el 19 de febrero de 2015. Luego, la demanda debió presentarse a más tardar el 20 de febrero de 2017, pero su radicación fue el 16 de noviembre de 2017, es decir, cuando ya había caducado la acción. La providencia se notificó por correo electrónico enviado a las partes, el 9 de septiembre de 20223. 3.
Fundamentos de la acción Relativo a las causales generales de procedencia de la acción, se destaca la argumentación sobre el presupuesto de relevancia constitucional. Estima la accionante que la sentencia acusada desconoce su derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y a la reparación integral por las lesiones que sufrió en el año 2012, porque la autoridad accionada emitió en diferentes momentos del proceso decisiones contradictorias en torno a la operancia de la caducidad de la acción. En el auto del 30 de mayo de 2018, dispuso la admisión de la demanda porque no se concretó la caducidad, pero en la sentencia del 7 de septiembre de 2022, declaró probada la excepción de caducidad.
Ya en lo que respecta al fondo del asunto, manifestó que la sentencia accionada adolece de defecto procedimental absoluto, desconocimiento del precedente judicial y violación directa a la Constitución. a) Defecto procedimental absoluto: Consideró que el Tribunal accionado “trasgredió” el procedimiento dado que, en la sentencia del 7 de septiembre de 2022, soslayó su propia providencia del 30 de mayo de 2018.
Dijo que la autoridad abandonó de manera arbitraria su tesis frente al momento en el cual debía iniciar el cómputo de caducidad y que sobre este tema ya había operado la cosa juzgada. De esta manera vulneró los derechos fundamentales de la demandante al acceso a la administración de justicia y a la reparación integral. b) Desconocimiento del precedente judicial: La accionante manifestó que aunque es cierto que el hecho generador del daño (atentado terrorista), ocurrió el 1° de febrero de 2012, la autoridad judicial de la segunda instancia desconoció que las consecuencias del daño “sólo pudieron ser conocidas con certeza a partir del concepto emitido por la Junta Médico Laboral No. 1560 de 7 de marzo de 2016, notificada personalmente el día 18 de marzo de 2016 y que fuera modificada por el Acta de Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía No. TML 17-2-168 de 7 de abril de 2017.”4 3 Samai para Tribunales Administrativos, proceso número 11001333704120170019903, Índice 11. 4 Página 14 del escrito de tutela.
Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06089-00 Demandante: Milagro del Rosario Díaz Meriño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Destacó que la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en materia de lesiones personales, ha defendido la tesis de que el inicio de la caducidad dependerá de la fecha de conocimiento de las afectaciones a la salud derivadas del hecho dañoso.
Al respecto relacionó las siguientes providencias del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca: ● Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 20 de septiembre de 2016. Proceso número. 05001-33-33-004- 2014-00463-01. ● Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 27 de septiembre de 2017, expediente 58.5490. M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. ● Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 29 de marzo de 2019. Expediente 44001. M.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. En consideración de la accionante en esta providencia el Consejo de Estado explicó que “el término de caducidad del medio de control de reparación directa depende de la notoriedad del daño, es decir, desde que el afectado tiene pleno conocimiento de este (…)”5 ● Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 19 de septiembre de 2019. Proceso nro.13001-23- 31-000-2003-00863-01(52898). C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. ● Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 28 de julio de 2016, proceso nro. 2015-00517. M.P. Bertha Lucy Ceballos Posada. ● Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Sección Tercera, Subsección A. proceso nro. 2016-00603. M.P. Bertha Lucy Ceballos Posada. También consideró desconocido el precedente de la propia Sala de decisión que, dentro del proceso sub examine, había decidido el asunto de la caducidad en el sentido de indicar que no debía computarse desde la ocurrencia del hecho sino desde la notificación del acta de Junta Médica.
Todo esto en el auto del 30 de mayo de 2018. Con fundamento en estas providencias, reiteró, el parámetro del cómputo de la caducidad de la acción en el caso particular es la notificación a la demandante de la decisión de la Junta Médico Laboral 1560, que se surtió el 18 de marzo de 2016. Luego, destacó que la demanda radicada el 14 de noviembre de 2017 fue oportuna.
De otra parte, expuso que el Tribunal accionado al aplicar la jurisprudencia que estimaba vinculante y que permitía que la caducidad se computara desde la ocurrencia del hecho, 1° de febrero de 2012, cambió de manera abrupta las cargas probatorias y argumentativas en desmedro de los derechos fundamentales de la parte demandante. Dentro de los argumentos que sustentan este defecto también acusó el desconocimiento de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 (Exp. 61033) “en la cual se afirmó que sobre los delitos de lesa humanidad o de guerra no opera la caducidad.” 5 Página 15 del escrito de tutela.
Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06089-00 Demandante: Milagro del Rosario Díaz Meriño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 c) Violación directa a la Constitución: En la acción de tutela se acusa al juez de la segunda instancia de decidir sobre la caducidad de la acción al margen de la jurisprudencia judicial vigente y vinculante, en desmedro de los derechos de la demandante al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto del 24 de noviembre de 2022, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela presentada por la señora Milagro del Rosario Díaz Meriño contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C Adicional a lo anterior, dispuso vincular, en calidad de terceros con interés, a los señores Iván Felipe Cartagena Franco, Román Antonio Díaz Vence, Edicta del Rosario Meriño Manjarrez, Francisca Isabel Zabaleta Meriño, Ángela María Díaz Meriño, Maylen Alejandra Díaz Meriño, Weisner Alberto Díaz Armenta, Javier Iván Aponte Meriño, Luis Alberto Díaz Meriño, José Miguel Díaz Meriño y Sara Violeth Cartagena Díaz, y al Juzgado 41 Administrativo de Bogotá. Todos estos sujetos procesales en el medio de control nro. 1001-33-37-041- 2017-00199-00/03. 4.2.
En oficio radicado el 10 de diciembre de 2022 ante esta Corporación, Iván Felipe Cartagena Franco, Román Antonio Díaz Vence, Edicta del Rosario Meriño Manjarrez, Francisca Isabel Zabaleta Meriño, Ángela María Díaz Meriño, Maylen Alejandra Díaz Meriño, Weisner Alberto Díaz Armenta, Javier Iván Aponte Meriño, Luis Alberto Díaz Meriño, José Miguel Díaz Meriño, Saine Yurema Meriño y la menor Sara Violeth Cartagena Díaz presentaron solicitud de coadyuvancia a las pretensiones de la acción de tutela. 4.3.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, por conducto del magistrado ponente de la decisión, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción porque las razones de disenso no comportan relevancia constitucional, sino que tratan de una mera inconformidad con la decisión desfavorable a sus intereses.
De manera subsidiaria, se pronunció frente a los argumentos que fundamentan los defectos en particular. En esa vía precisó que, en su calidad de juez de segunda instancia dentro del proceso ordinario sub examine, le correspondía verificar de oficio los presupuestos de la acción de reparación directa, entre ellos, la caducidad de la acción. Indicó que el auto de 30 de mayo de 2018 no comporta una decisión con efectos de cosa juzgada sobre la excepción de caducidad de la acción, comoquiera que esa determinación se adoptó con fundamento en “consideraciones y elementos de juicio que fueron expuestos de manera clara y específica, pero que de ninguna manera concluyen el debate jurídico del proceso, sino que se hace parte de camino dialogal que construye el proceso judicial y que debe terminar con la sentencia.” En la misma línea, agregó: “(…) esta decisión previa [la del 30 de mayo de 2018] que atendió al estudio y a los principios pro damnato y pro actione, que deben gobernar la etapa de admisión de la demanda, no ataba el estudio sobre la caducidad de la acción, al contrario, posponía su análisis a la sentencia de mérito, a partir de la conformación del material probatorio y los alegatos de las partes.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-06089-00 Demandante: Milagro del Rosario Díaz Meriño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Tesis que garantiza los derechos de la demandada, según se advirtió en la sentencia del 7 de septiembre de 2022, y no constituye lesión al debido proceso de la actora, pues en el traslado de las excepciones podía pronunciarse sobre la caducidad, asimismo solicitar pruebas, también, podía afirmarse en su no acaecimiento en alegatos.
Asumir la tesis que en sede de tutela se propone constituye fragante violación a los derechos de la contraparte, porque ello supondría la limitación del ejercicio de defensa en favor de la demandante, o lo mismo, que la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional no pudiera proponer la excepción de caducidad, si quiera pronunciarse, porque según lo afirma el tutelante el debate ya había sido cerrado en el proceso.
De ninguna manera podía admitirse tal supuesto, menos aun cuando en memorial del 14 de diciembre de 2018 la demandada propuso la excepción de caducidad de la acción, con fundamento en la jurisprudencia ahora vigente. Entonces, no podía este Tribunal pasar por alto dichos argumentos, sino que le correspondía hacer control sobre este asunto.
(…) En efecto, en el auto del 30 de mayo de 2018 se dio prevalencia al derecho de acceso a la administración de Justicia, para evitar el rechazo de la demanda in limine, sin que esto significara, como mal interpreta la parte accionante, que el debate de caducidad había quedado agotado.” De otra parte, expuso que la sentencia acusada, contrario a lo considerado por la accionante, sí acogió la jurisprudencia aplicable y vigente para resolver el caso concreto, como lo era la sentencia del 29 de noviembre de 2018 (exp. 47308).
Precisó que esta providencia del Consejo de Estado recoge el criterio pacífico y reiterado frente al cómputo de la caducidad en casos de lesiones personales. El análisis oficioso de este presupuesto llevó a declarar configurada esta figura procesal a la luz del conocimiento de cada una de las lesiones en que se fundamentó la demanda de reparación. Precisó que, tratándose de afecciones psicofísicas, corresponde al momento en el cual la parte actora advirtió de forma cierta y precisa el daño. 4.4.
La Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, por conducto del Jefe del Área Jurídica de la entidad, solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela, porque la sentencia del 7 de septiembre de 2022 no materializa afectación alguna de los derechos fundamentales de la hoy accionante. Indicó que la providencia accionada estuvo debidamente fundamentada en el deber de saneamiento en cabeza de los jueces de instancia, en las pruebas recolectadas en el proceso, en la aplicación del marco normativo pertinente en torno a la caducidad de las pretensiones de reparación directa y en la jurisprudencia que le ha dado alcance.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19916, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, 6 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-06089-00 Demandante: Milagro del Rosario Díaz Meriño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales7 y especiales8 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional9 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por lo anterior, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3.
Cuestión preliminar: la solicitud de coadyuvancia propuesta por la señora Saine Yurema Meriño y la menor Sara Violeth Cartagena Díaz Relativo a la señora Saine Yurema Meriño, aunque firmó la solicitud de coadyuvancia radicada en la Secretaría de esta Corporación el 10 de diciembre de 2022, no explicó cuál es su interés en la acción de tutela ni esta Sala lo evidencia a partir del análisis de los documentos que conforman el expediente digitalizado de esta acción de tutela.
Se observa que la mayoría de las personas que firmaron la solicitud de coadyuvancia sub examine, conformaron el extremo activo de la demanda de reparación directa nro. 11001-33-37-041-2017-00199-00/03, pero de la lectura de las piezas procesales del proceso ordinario a disposición de esta Sala, no se desprende que la señora Saine Yurema Meriño haya ostentado la calidad de sujeto procesal en el mencionado medio de control. 7 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 8 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 9 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06089-00 Demandante: Milagro del Rosario Díaz Meriño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En esa medida al no encontrarse acreditado su interés en este proceso constitucional, en los términos de los artículos 10 y 13 del Decreto 2591 de 1991, debe negarse su solicitud de coadyuvancia. Relativo a la menor Sara Violeth Cartagena Díaz, quien firma la solicitud de coadyuvancia, se tiene que con el escrito se aportó la copia de su tarjeta de identidad, cuyo contenido da cuenta de que en la actualidad tiene 8 años.
En tal virtud, en principio, no puede actuar de manera directa en esta acción de tutela. Conforme deriva del artículo 54 del Código General del proceso y el artículo 1504 del Código Civil, los menores de edad deben comparecer al proceso por medio de sus representantes, comúnmente, sus padres. Así las cosas, considerando que la menor no tiene capacidad para acudir de manera directa al proceso, que no se solicita la coadyuvancia a través de su representante y que tampoco se aportó algún documento con idoneidad para corroborar quienes son sus padres, esta Sala debe negar la solicitud. 4.
Planteamiento del problema jurídico La accionante pretende que se deje sin efectos la sentencia que declaró la caducidad de la acción en segunda instancia, por considerar que tal determinación desconoció de manera arbitraria la providencia del 30 de agosto de 2018, en la que la misma autoridad ya había analizado esta figura y concluido su no materialización. Alega que la sentencia es arbitraria y desconoce el principio de cosa juzgada, y advierte que la tesis de caducidad contenida en la providencia desconoce la jurisprudencia vigente sobre el momento en que debe iniciar su computo, en los eventos en que se persigue la reparación por lesiones personales.
Establecido lo anterior, corresponde a esta Sala establecer si al proferir la sentencia del 7 de septiembre de 2022, en el marco del medio de control de reparación directa tramitado bajo el radicado Nro. 11001-33-37-041-2017-00199-03, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en defecto procedimental absoluto, desconocimiento del precedente judicial y violación directa a la Constitución. 5.
La sentencia acusada no comporta los defectos alegados por la accionante, pues no desconoció el principio de cosa juzgada ni el precedente vigente y vinculante 5.1. La accionante fundamentó los cargos por defecto procedimental absoluto y desconocimiento del precedente judicial en que la autoridad judicial acusada al decidir sobre la caducidad desconoció su pronunciamiento previo sobre la no operancia de esta figura y sus efectos de cosa juzgada.
Vista la providencia acusada, es dable manifestar que tal desconocimiento frente a la decisión previa sobre la caducidad y sus efectos no se materializó. Por el contrario, en la sentencia del 7 de septiembre del 2022, el Tribunal accionado hizo referencia expresa a tal antecedente en el acápite que denominó: "1.3. Cuestión previa: inexistencia de cosa juzgada”.
En este apartado del fallo, la accionada recordó que, en el auto del 16 de marzo de 2018, en el que conoció de la apelación contra la decisión de rechazar por caducidad la demanda, consideró pertinente revocar la determinación y disponer de la admisión de la demanda en aplicación de los principios pro actione y pro damnato. Pero, advirtió que tal determinación no Radicado: 11001-03-15-000-2022-06089-00 Demandante: Milagro del Rosario Díaz Meriño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 estaba dotada de efectos de cosa juzgada, porque en esa etapa del proceso, aún no se encontraba conformado el contradictorio ni el acervo probatorio.
Debido a lo anterior, advirtió que la decisión relativa a la no operancia del fenómeno de caducidad, en la etapa de la admisión de la demanda, no hace tránsito a cosa juzgada ni releva al juez de ejercer sus deberes de saneamiento del proceso en las demás fases del proceso. Descartada la afirmación relativa al desconocimiento arbitrario de una decisión previa sobre la caducidad y sus efectos, debe agregar esta Sala que la argumentación expuesta por la autoridad judicial accionada para proceder con el análisis de esta figura procesal se estima razonable y justificada en el ordenamiento procesal aplicable al caso particular.
Recuérdese que el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), establece que el juez en su sentencia debe pronunciarse, entre otros, sobre las excepciones propuestas y, de oficio, sobre cualquier otra que encuentre probada. Entre estas excepciones se encuentra la de la caducidad de la acción. Esta determinación expuesta por el legislador materializa, el deber de saneamiento del proceso que corresponde al juez como director del proceso, obligación que se encuentra sustentada, a su vez, en el artículo 42.5 del Código General del Proceso10.
Adicional a lo anterior debe considerarse que el auto que resuelve en etapa de admisión revocar la decisión de caducidad y seguir adelante con el proceso no tiene efectos de cosa juzgada en tanto, como se explicó, no se trata de una decisión inmutable, vinculante y definitiva. Sino que se trata de un asunto que puede ser retomado en etapas posteriores del proceso, tal como se hizo en el caso particular.
En línea con lo anterior, conviene recordar que la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional ha manifestado, de manera reiterada, que la caducidad es una figura procesal de orden público, lo que determina además su carácter irrenunciable y la potestad del juez natural de la causa de declararla aún de oficio11. Entonces, se tiene que la decisión de retomar en la sentencia de segunda instancia la discusión sobre la caducidad de la acción no comporta el desconocimiento del precedente de la propia Sala de decisión ni defecto procedimental absoluto por desconocer los efectos de cosa juzgada del auto del 30 de mayo de 2018. 10 Artículo 42.
Deberes del juez: son deberes del juez: (…) 5. Adoptar las medidas autorizadas en este código para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos, integrar el litisconsorcio necesario e interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto. Esta interpretación debe respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia. 11 Al respecto se pueden consultar: la sentencia C-832 de 2001, de la Corte Constitucional y la sentencia del 13 de febrero de 2015, proferida dentro del proceso nro. 73001-23-31-000-1999-00952-02(31187), por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. En la última sentencia, se indicó lo siguiente sobre la naturaleza de la figura de la caducidad de la acción: “( ) la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado".
Por ser de orden público, la caducidad es indisponible, irrenunciable y el juez, cuando encuentre probados los respectivos supuestos fácticos, puede declararla de oficio, aún en contra de la voluntad de las partes.” Radicado: 11001-03-15-000-2022-06089-00 Demandante: Milagro del Rosario Díaz Meriño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 5.2.
Las demás alegaciones de la acción de tutela se dirigieron a evidenciar que la providencia acusada vulneró los derechos fundamentales de la accionante, porque ignoró el precedente del Consejo de Estado según el cual, tratándose de lesiones personales, en determinados casos, el cómputo del término de caducidad del medio de control de reparación directa debe iniciar desde que el afectado tuvo conocimiento de la magnitud del daño y no desde su ocurrencia. De acuerdo con lo anterior, la parte accionante advirtió que, en el caso concreto, el cómputo de la caducidad de la acción debió iniciar “(…) a partir del concepto emitido por la Junta Médico Laboral No. 1560 de 7 de marzo de 2016, notificada personalmente el día 18 de marzo de 2016 y que fuera modificada por el Acta de Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía No. TML 17-2-168 de 7 de abril de 2017.”12 5.3.
Vista la sentencia acusada, se precisa que la autoridad judicial accionada no inició el cómputo de la caducidad de la acción desde la ocurrencia del hecho dañoso (1° de febrero de 2012), sino desde la fecha en que estimó, a partir de la apreciación de las pruebas del proceso, que la hoy accionante conoció las afecciones por las que reclamaba la indemnización. Esta tesis se fundamentó en la sentencia del 29 de noviembre de 2018, en la que la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado (exp. 47308) reiteró las reglas para el cómputo de la caducidad de la acción en eventos relacionados con lesiones personales.
Recordó que en esta providencia se establecieron dos parámetros para el inicio del cómputo de la caducidad. Cuando las lesiones en la integridad psicofísica se pueden percibir de manera inmediata, el cómputo de los dos años inicia al día siguiente de la ocurrencia del hecho dañoso. Pero, en los casos en que la existencia de las lesiones solo se conoce o se concreta en momento posterior al hecho dañoso, el juez de la causa deberá decidir si el cómputo debe iniciar desde el momento del conocimiento de la lesión. En esa línea, el Tribunal agregó que “es una carga de la parte demandante demostrar cuándo conoció el daño, y, si es pertinente, la imposibilidad de haberlo conocido en el momento de su causación (…)” y “la fecha de conocimiento sobre la magnitud del daño, a través de la notificación del dictamen proferido por una Junta de Calificación de Invalidez no puede constituirse, en ningún caso, como parámetro para contabilizar el término de caducidad” …”13 (Subraya propia) Dada esta premisa jurídica, el tribunal encontró que lo razonable era computar la caducidad desde el momento del conocimiento de las lesiones padecidas, a saber: (i) discopatía L4 – L5, sin radiculopatía, que ocasiona lumbalgia con leve limitación funcional;
(ii) hipoacusia neurosensorial de 30 decibeles bilateral; y (iii) trastorno de estrés postraumático. Sobre el momento en que la demandante conoció de sus lesiones, expuso el siguiente juicio probatorio: “a) Frente a la primera afección en la salud de la víctima directa, discopatía L4 – L5, sin radiculopatía, que ocasiona lumbalgia con leve limitación funcional, se tiene que, conforme se observa en la historia clínica, se logró diagnosticar de forma cierta para el 1 de noviembre de 2013 (1.5). 12 Página 14 del escrito de tutela.
Samai, índice 2. 13 Página 25 de la sentencia del 7 de septiembre de 2022. Samai para Tribunales Administrativos proceso número 11001-33-37-041-2017-00199-03, índice 13. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06089-00 Demandante: Milagro del Rosario Díaz Meriño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Sobre tal patología, la Sala evidencia que no es exigible un conocimiento concomitante al hecho dañoso, por cuanto, por su complejidad y tratamiento, debía ser dictaminada a través del conocimiento experto de un especialista en medicina, que lograr atar causalmente esta lesión en la salud de la demandante con el hecho del cual se origina.
Por lo anterior, aunque se tiene constancia que tan pronto se presentó evento traumático la víctima experimentó trauma lumbar por la onda explosiva, sólo hasta evaluación realizada por el neurocirujano Joab Muranda Herrera, se evidenció un diagnóstico cierto de trastorno del disco lumbar con radiculopatía, es decir, que sólo con el transcurso del tiempo se desarrolló y fue evidente como lesión adicional al trauma cervical y lumbar por la explosión del 1 de febrero de 2012 (1.2, 1.5).
Por lo anterior, este daño como aminoración de la salud de la demandante Rosario Díaz Meriño sólo pudo ser conocido en este diagnóstico registrado en su historia clínica, sobre el cual se fundamenta la imputación de responsabilidad, sin que su recolección posterior en acta Médico Laboral varié dicho conocimiento, que valga decir, la víctima directa experimenta como primer acercamiento. b) Por otra parte, en lo referente a la hipoacusia neurosensorial de 30 decibeles bilateral, igualmente, se advierte un conocimiento posterior del daño, dada su especial detección temporal, ello porque sólo fue conocida con diagnóstico del 16 de febrero de 2015, luego de seguimiento por otorrinolaringología, siendo asociada a trauma acústico (1.3, 1.5). c) Finalmente, el cuadro clínico de trastorno de estrés postraumático, dado que se trata de una patología que se presenta con el paso del tiempo y cuyo diagnóstico no suele ser efectuado a la par del evento traumático que lo genera, fue conocido hasta el 19 de febrero de 2015, fecha en la que se efectuó evento de identificación y se ordenó el control de tal afección, tratándose de una evaluación confirmada y repetida, misma que en diagnóstico posterior fuera reiterada, el 7 de octubre de 2015, en análisis de psiquiatría para Junta Médico Laboral (1.3, 1.5) Lo anterior, sin que se desconozcan los antecedentes exteriores de tal trastorno, ello porque incluso desde el 10 de noviembre de 2014 se venían presentando episodios de alteración psicológica, como insomnio, ansiedad, temor y dificultades de adaptación, a los cuales se prestó apoyos psicoterapéuticos (1.3), pero sólo hasta la fecha en mención se estableció un diagnóstico repetido y confirmado.
(…).”14 5.4. Considerando estas fechas, el Tribunal realizó el cómputo de la caducidad en el caso concreto, así: (sic para toda la cita) “En este orden de ideas, como quiera que el dies a quo más próximo corresponde al 19 de febrero de 2015, la Sala realizará la respectiva contabilización del término de caducidad de la acción contenciosa, ejercida a través del medio de control de reparación directa, a partir del día siguiente a dicha fecha, en el entendido que de resultar que operó el precitado fenómeno jurídico para tal momento, lo hará igualmente para las fechas antecedentes.
Así, el término bienal del ordinal i) del numeral 2º del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) transcurrió entre el 20 de febrero de 2015 y el 20 de febrero de 2017, por lo que la demanda del 16 de noviembre de 2017 (fl. 87, c. 1), resultó extemporánea, incluso teniendo en consideración la suspensión de términos acaecida entre el 13 de septiembre y el 9 de noviembre de 2017.” (sic para toda la cita) 5.5.
La providencia citada da cuenta de que, la autoridad judicial realizó el análisis de la caducidad de acuerdo con las particularidades del caso concreto y relacionó el marco jurídico pertinente y vigente. La sentencia del 29 de noviembre de 2018, proferida por la Sección Tercera en pleno contiene el precedente aplicable y vigente para el caso concreto en relación con el cómputo del término de caducidad en los casos de lesiones a la integridad de las personas, por lo que no es cierto que la sentencia haya incurrido en desconocimiento del precedente judicial ni violación directa a la Constitución. 14 Página 26 de la sentencia del 7 de septiembre de 2022.
Samai para Tribunales Administrativos proceso número 11001-33-37-041-2017-00199-03, índice 13. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06089-00 Demandante: Milagro del Rosario Díaz Meriño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 También es claro que en la providencia se siguen las subreglas allí establecidas en el sentido de que el juez consideró que no debía computarse la caducidad desde la ocurrencia del hecho dañoso, el atentado del 1° de febrero de 2012, sino desde que la afectada conoció las lesiones que padece.
Y bajo esa lógica, la autoridad judicial accionada determinó, en armonía con las pruebas del proceso, cuando se concretó ese conocimiento. Además, en la providencia se explicó que la calificación del porcentaje de incapacidad laboral emitida por la Junta Médica no constituye el parámetro para determinar el conocimiento del daño, sino su magnitud.
En esa medida, no puede ser tomado como punto de inicio del cómputo de caducidad de la acción. 5.6. Ahora, relativo a la sentencia del 29 de enero de 2020, debe precisar esta Sala que su alcance no es el indicado por la señora Díaz Meriño en el escrito de tutela. Recordemos: “(…) la Subsección C – Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no tuvo en cuenta la Sentencia de Unificación No. 61033 de 29 de enero de 2020 proferida por el Consejo de Estado, en la cual se afirmó que sobre los delitos de lesa humanidad o de guerra no opera la caducidad”.
Al respecto baste con recordar que, en la sentencia en comento, la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su postura en torno a la caducidad de la acción en casos de crímenes de lesa humanidad, de guerra o graves violaciones a los derechos humanos, para concluir que en estos eventos debe atenderse a los términos del artículo 164 del CPACA y que no hay lugar a inaplicar la figura procesal por esta razón. 6.
Conclusión De conformidad con lo expuesto, la Sala negará la acción de tutela incoada por la señora Milagro del Rosario Díaz Meriño, porque no encontró acreditados los cargos por defecto procedimental, violación directa a la Constitución y desconocimiento del precedente judicial. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Negar la solicitud de coadyuvancia propuesta por la señora Saine Yurema Meriño y la menor Sara Violeth Cartagena Díaz, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Negar las pretensiones de la acción de tutela promovida por la señora Milagro del Rosario Díaz Meriño, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06089-00 Demandante: Milagro del Rosario Díaz Meriño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 5. De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN