Radicado: 11001-03-15-000-2025-00845-00 Demandante: Forvis Mazars Tax & Legal S.A.S. 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C, veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-00845-00 Demandante: FORVIS MAZARS TAX & LEGAL S.A.S. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA Temas: Mora judicial dentro de proceso de acción de cumplimiento.
Carencia actual de objeto. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la empresa Forvis Mazars Tax & Legal S.A.S., quien actúa por medio de su representante legal, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 333 de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 14 de febrero de 2025, la parte actora interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones: «(…) se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA que en el término máximo de 24 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela resuelva el incidente de desacato radicado ante dicho cuerpo colegiado el 12 de agosto de 2024, dando una resolución de fondo al incidente de desacato propuesto.
Y de esa forma, verificado el incumplimiento por parte del Ministerio de Ambiente, se proceda a imponer las sanciones que la ley trae para los funcionarios responsables del incumplimiento, además de desencadenar las consecuencias propias de los incidentes de desacato, esto es, las ordenes (sic) de arresto y multas a quienes sean los responsables del cumplimiento de lo ordenado en la sentencia proferida en el proceso de la acción de cumplimiento». 2.
Hechos De la demanda de tutela, se indican como hechos relevantes los siguientes: El 22 de octubre de 2023, el accionante radicó acción de cumplimiento contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la que le correspondió el número de radicado 25000-23-41-000-2023-01110-00, con el objetivo de exigir el cumplimiento del artículo 19 de la Ley 2173 del 30 de diciembre de 20211. 1 Por medio de la cual se promueve la restauración ecológica a través de la siembra de árboles y creación de bosques en el territorio nacional, estimulando conciencia ambiental al ciudadano, responsabilidad civil ambiental a las empresas y compromiso ambiental a los entes territoriales; se crean las áreas de vida y se establecen otras disposiciones.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00845-00 Demandante: Forvis Mazars Tax & Legal S.A.S. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 27 de octubre de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A dictó sentencia en la que declaró el incumplimiento por parte del ministerio y ordenó que, en término de seis meses siguientes a la notificación, expidiera la reglamentación ordenada en el artículo 19 de la Ley 2173 de 2021, según el cual «El Ministerio de Medio Ambiente reglamentará la presente Ley y establecerá las excepciones para el cumplimiento de la misma, dentro de los seis (6) meses después de la expedición de esta ley».
Contra dicha sentencia, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible interpuso impugnación y el 7 de diciembre de 2023, la Sección Quinta del Consejo de Estado confirmó la sentencia de primera instancia, porque encontró acreditado que no se reglamentó dicha ley en el término previsto para el efecto. El plazo otorgado por el Consejo de Estado para que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible cumpliera venció el 7 de junio de 2024, sin que la entidad hubiera acatado la orden judicial.
Ante la persistencia en el incumplimiento, el 9 de agosto de 2024 la empresa accionante solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A la apertura de incidente de desacato, que fue admitido mediante auto del 13 de septiembre de 2024, en el que se ordenó correr traslado al Ministerio demandado. El 23 de septiembre de 2024, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible respondió el traslado del incidente y mediante auto notificado por estado el 30 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A corrió traslado a la parte demandante, Forvis Mazars Tax & Legal, para que se pronunciara sobre la contestación, respecto de la cual allegó pronunciamiento el 7 de octubre de 2024.
El 8 de octubre, el proceso ingresó al despacho; el 23 de enero y el 5 de febrero de 2025, la parte demandante radicó escrito de impulso procesal y hasta la fecha de presentación de la presente acción de tutela el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A no ha emitido pronunciamiento. 3. Argumentos de la acción de tutela La parte actora indicó que la mora judicial injustificada en la que incurrió la autoridad judicial demandada contraría el trámite preferencial de la acción de cumplimiento, establecido en el artículo 11 de la Ley 393 de 1997 y vulnera el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, además de afectar el interés legítimo del accionante de obtener el efectivo cumplimiento de la sentencia proferida. 4.
Trámite previo El 21 de febrero de 2025, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la demandante, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, en calidad de demandados al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y a la Sección Quinta del Consejo de Estado, como terceros interesados.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00845-00 Demandante: Forvis Mazars Tax & Legal S.A.S. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. Oposiciones El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A informó que la acción de cumplimiento identificada con radicado núm. 25000-23- 41-000-2023-01110-00 se encuentra en trámite ante esa corporación. Al respecto, anotó que mediante auto del 28 de febrero de 2025 el Tribunal declaró en desacato a la Ministra “Lena Yanina Estrada Añokazi”, por lo que le impuso multa y le ordenó cumplir con la sentencia. Además, señaló que remitió esa decisión al Consejo de Estado para el respectivo grado jurisdiccional de consulta.
Con fundamento en lo anterior, afirmó que no existe vulneración alguna de los derechos fundamentales alegados por la accionante, al haber adelantado todas las actuaciones pertinentes para garantizar el cumplimiento del fallo judicial. Posteriormente, remitió escrito en el que anexó la providencia del 28 de febrero de 2025, mediante la cual resolvió el incidente de desacato y aclaró que la persona sancionada no es la ministra Lena Yanina Estrada Añokazi, sino María Susana Muhamad González.
La Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca informó que actualmente cursan dos acciones de cumplimiento y dos incidentes de desacato contra la ministra María Susana Muhamad González, mediante los cuales se pretende obtener el cumplimiento del artículo 19 de la Ley 2173 de 2021. Asimismo, precisó que la Sección Tercera, Subsección C, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, adelanta la acción de cumplimiento con número de expediente 1001-33-35-029-2023-00268-01, que se encuentra en trámite. 6.
Intervención de los terceros con interés El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva porque las pretensiones de la acción de tutela no están dirigidas contra esa entidad. Por otro lado, señaló que, contrario a lo afirmado por la sociedad actora, la autoridad judicial demandada sí ha dado tramite al asunto, pues el 3 de febrero de 2025 requirió a ese ministerio para que presentara informe sobre las razones del incumplimiento de lo ordenado en la sentencia. Asimismo, dijo que presentó informe el 2 de marzo de 2025, en el que detalló las acciones ejecutadas para dar cumplimiento a la sentencia mencionada y un cronograma con los respectivos avances.
La Sección Quinta del Consejo de Estado expresó que de los argumentos expuestos en la demanda de tutela no se observaba que esa sección hubiese incurrido en algún defecto, porque lo reclamado por el accionante consiste en la supuesta mora en la que el tribunal ha incurrido en el trámite de incidente de desacato. Por ello, pidió que la presente solicitud de amparo sea declarada improcedente o, en su lugar, se deniegue el amparo.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00845-00 Demandante: Forvis Mazars Tax & Legal S.A.S. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Problema jurídico A la Sala le corresponde determinar si en el presente caso la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales invocados por la demandante, con ocasión de la presunta mora en el trámite de desacato en la acción de cumplimiento 25000-23-41-000-2023-01110-00, pues asegura que no se ha proferido decisión de fondo, pese a los múltiples escritos de impulso procesal.
De manera previa, se resolverá en relación con la falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Legitimación en la causa por pasiva En relación con la solicitud de declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva planteada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, se aclara que dicha entidad se encuentra vinculada al presente trámite constitucional en calidad de terceros con interés, porque hizo parte de la acción de cumplimiento de la cual se predica la mora judicial, lo que justifica su vinculación al presente trámite.
Por lo tanto, se negará la solicitud. De la mora judicial La mora judicial, entendida como el incumplimiento injustificado de los plazos legales por parte de los funcionarios judiciales, se configura siempre que se cumplan los siguientes presupuestos: (i) la inobservancia de los plazos dispuestos por la ley para adelantar la actuación judicial;
(ii) la inexistencia de un motivo razonable que justifique la demora y, (iii) la tardanza debe ser imputable a la falta de diligencia u omisión sistemática de los deberes por parte del juez2. El juez de tutela, en cada caso, debe valorar si la conducta del funcionario o corporación judicial es injustificada y negligente, pues, como bien lo han dicho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial ni vulnera derechos fundamentales.
Existen causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Por ejemplo, se presentan condiciones estructurales, como la excesiva carga laboral, la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas. 2 Ver, entre otras, las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: T-230 de 2013, T-186 de 2016, T-052 de 2018 y T- 441 de 2020.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00845-00 Demandante: Forvis Mazars Tax & Legal S.A.S. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el particular, la sentencia T-186 de 2017 señaló que existe relación de conexidad necesaria entre la noción de plazo razonable y el concepto de dilación injustificada, a tal punto que esos son los criterios que deben analizarse para establecer si se configuró o no una amenaza o violación al debido proceso o de acceso a la administración de justicia. De modo que el funcionario incumplido debe demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de dichos derechos y, por ende, la mora judicial solo estará justificada cuando: - Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende, - Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles.
Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario encargado no ha sido diligente y su comportamiento ha obedecido a una omisión sistemática de sus deberes. Caso concreto Corresponde a la Sala determinar si la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la parte accionante, al incurrir en una presunta mora en la resolución del incidente de desacato dentro de la acción de cumplimiento identificada con el radicado núm. 25000234100020230111000.
Lo anterior, porque, según lo sostiene la accionante, la última actuación procesal se surtió el 2 de septiembre de 2024, sin que hasta la fecha se haya emitido una decisión de fondo, a pesar de los múltiples escritos de impulso procesal presentados. Para empezar, se encuentra que la sociedad Forvis Mazars Tax & Legal S.A.S. presentó incidente de desacato el 12 de agosto de 2024, con fundamento en que el Ministerio no cumplió con lo ordenado en la sentencia de 27 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, esto es, la efectiva implementación de la Ley 2173 de 2021, que establece la obligación de crear áreas de vida en todos los municipios del país. Asimismo, consta que la autoridad judicial demandada, mediante auto del 13 de septiembre de 2024, requirió al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para que informara sobre las actuaciones adelantadas para dar cumplimiento a la sentencia. Posteriormente, el 26 de septiembre de 2024, el tribunal requirió a la parte accionante para que se pronunciara sobre las pruebas allegadas por la entidad demandada.
El 7 de octubre de 2024, la parte actora se pronunció sobre el informe del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. De igual forma, está acreditado que el 3 de febrero de 2025, el despacho del ponente de la acción de cumplimiento abrió formalmente incidente de desacato contra la ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en el sentido de ordenar la presentación de un informe detallado sobre las razones del incumplimiento.
Ante la falta de respuesta oportuna, el 28 de febrero de 2025, el Tribunal declaró en desacato a la ministra María Susana Muhamad González, impuso multa Radicado: 11001-03-15-000-2025-00845-00 Demandante: Forvis Mazars Tax & Legal S.A.S. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co equivalente a dos salarios mínimos mensuales legales vigentes.
Además, ordenó al ministerio que en el término de tres meses cumpliera con lo ordenado en la sentencia y se remitió el asunto al Consejo de Estado para la consulta obligatoria del incidente de desacato. En este contexto, se advierte que la presunta vulneración de derechos fundamentales, consistente en la mora judicial alegada por la parte accionante en proferir decisión de fondo en el incidente de desacato desapareció, porque la autoridad judicial demandada adoptó decisiones concretas dentro del trámite de la acción de cumplimiento.
Como se vio, en providencia de 28 de febrero de 2025, la autoridad judicial demandada declaró en desacato a la ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible, impuso una sanción y remitió el expediente al Consejo de Estado para la consulta de la sanción. Por lo tanto, la solicitud de amparo pierde fundamento en la medida en que la pretensión de obtener pronunciamiento dentro del incidente de desacato ya fue satisfecha.
Así las cosas, se configura la carencia actual de objeto, conforme con la jurisprudencia constitucional, al haberse agotado la finalidad de la acción de tutela en el marco del proceso judicial respectivo. El fenómeno de la carencia actual de objeto se caracteriza principalmente por hacer que la orden impartida por el juez en la sentencia tutela se torne inocua.
Es decir, que resulta intrascendente que el juez de tutela se pronuncie de fondo frente a la vulneración o amenaza de derechos fundamentales. En reiterada jurisprudencia, la Corte Constitucional ha establecido que la carencia actual de objeto puede presentarse a partir de dos eventos que a su vez sugieren consecuencias distintas: el hecho superado y el daño consumado3.
En lo que aquí interesa, hay que decir que el hecho superado exige que la pretensión de tutela se satisfaga sin que medie orden judicial. Se precisa que el objetivo fundamental de la acción de tutela es la protección efectiva e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, en aquellos casos en que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular en los términos que establece la Constitución y la ley.
Obsérvese que la eficacia de esta acción se manifiesta en la posibilidad que tiene el juez constitucional, si encuentra probada la vulneración o amenaza alegada, de impartir una orden encaminada a la defensa actual e inminente del derecho en disputa. Pero si la situación de hecho que generó la violación o la amenaza ya ha sido superada, el mandato que pueda proferir el juez en defensa de los derechos fundamentales conculcados, ningún efecto podría tener, el proceso carecería de objeto y la tutela resultaría improcedente; en otras palabras, la acción de amparo perdería su perdería su razón de ser4.
En esa medida, en el presente caso, se declarará la existencia de la carencia actual de objeto, ya que la situación que generó la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por la actora ya fue satisfecha. 3 Ver, entre otras, las sentencias: T-988 de 2007 y T-585 de 2010, ambas con ponencia del magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, y T-200 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada. 4 Ver sentencia T-167 del 2 de abril de 1997.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00845-00 Demandante: Forvis Mazars Tax & Legal S.A.S. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Negar la solicitud de desvinculación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 2. Declarar la carencia actual de objeto en el presente caso. 3. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 4. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 5. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRIGUEZ MONTAÑO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador