11001031500020250308501 — Consejo de Estado

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-03085-01 Accionantes: ROOSVELT RODRÍGUEZ RENGIFO, COMO SUPERINTENDENTE DE NOTARIADO Y REGISTRO, Y OTRA Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO Tema: Tutela contra incidente de desacato - solicitud de inaplicación de la sanción – confirma amparo.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala es competente para resolver la impugnación presentada por el señor Armith Moreno Torres contra la sentencia de primera instancia proferida el 19 de agosto de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como en el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

Por auto del 26 de mayo de 20252, dicha autoridad judicial admitió la acción constitucional y, mediante la providencia del 8 de septiembre de 2025 concedió la impugnación. I.

ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. Los señores Roosvelt Rodríguez Rengifo3 y Gisselle Carolina Martínez Freiter4, actuando por medio de apoderado judicial, presentaron acción de tutela en contra del Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad. Con la solicitud de 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 4 Samai.

Al respecto, resulta oportuno precisar que el juez de primera instancia notificó como autoridades accionadas al Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, ordenó vincular al proceso al señor Armith Moreno Torres y negó la medida provisional solicitada. 3 Actuando en su calidad de superintendente de Notariado y Registro 4 Actuando en su calidad de jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la planta global de personal de la Superintendencia de Notariado y Registro.

Las anteriores garantías las consideraron vulneradas con ocasión de las providencias del 4 y 7 de febrero de 2025, dictadas por el Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, respectivamente, en el marco del incidente de desacato con radicado 05001-33-33-020-2024-00310-00/02. 3.

En concreto, la parte actora formuló las siguientes pretensiones: 1. Se amparen los derechos fundamentales al debido proceso y derecho de defensa del Doctor ROOSVELT RODRÍGUEZ RENGIFO, en su calidad de Superintendente de Notariado y Registro y de la Doctora GISSELLE CAROLINA MARTINEZ FREITER, en su calidad de jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro, conculcados en las providencias del 4 y 7 de febrero de 2025, proferidas por el Juzgado Veinte (20) Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, respectivamente. 2.

Se declare que las providencias del 4 y 7 de febrero de 2025, proferidas por el Juzgado Veinte (20) Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo del Circuito de Antioquia, incurrieron en defectos generales y particulares que permiten la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. 3. Se revoque la medida de multa adoptada en el marco del incidente de desacato contra el Doctor ROOSVELT RODRÍGUEZ RENGIFO, en su calidad de Superintendente de Notariado y Registro y de la Doctora GISSELLE CAROLINA MARTINEZ FREITER, en su calidad de jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro, en las providencias del 4 y 7 de febrero de 2025, proferidas por el Juzgado Veinte (20) Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia. 4.

Se ordene la compulsa de copias a la Comisión de Disciplina Judicial de los funcionarios judiciales que participaron en el caso concreto, para que se revise la conducta desplegada por ellos en el caso concreto.5 1.2. Hechos 4. El señor Armith Moreno Torres presentó acción de tutela contra la Superintendencia de Notariado y Registro, con el propósito de que se protegiera su derecho de petición frente a una solicitud que radicó el 30 de mayo de 20236, mediante la cual solicitó la entrega de los documentos que él aportó para la inscripción en el concurso de méritos para notarios realizado en 2015. 5.

El proceso correspondió al Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Medellín y le fue asignado el radicado 05001-33-33-020-2024-00310-00. Mediante sentencia del 29 de noviembre de 2024, el juzgado declaró la 5 Transcripción literal que puede contener errores. 6 El 24 de octubre de 2024, el accionante insistió a la entidad que le dieran respuesta a su petición que fue radicada el 30 de mayo de 2023.

El señor Moreno Torres impugnó dicha decisión8. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, en fallo del 13 de diciembre de 2024, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, amparó el derecho de petición del señor Moreno Torres. En consecuencia, ordenó a la accionada emitir «respuesta de fondo en la que se otorgue de manera completa la información pretendida en la solicitud del 30 de mayo de 2023, y/o se justifiquen suficientemente las razones por la cuales se origina la inconsistencia en la información». 7.

Lo anterior, al considerar que la respuesta emitida por la entidad fue incompleta. Esto, porque, según los registros del aplicativo Alephsa, el señor Moreno Torres contaba con cuatro certificaciones laborales9. No obstante, en la documentación que la entidad remitió en respuesta a la petición no se incluyó la certificación correspondiente al cargo de asesor administrativo en los Municipios Asociados de Urabá (en adelante, MADU), ni se expusieron las razones por las cuales no se aportó la información completa. 8.

La Superintendencia de Notariado y Registro, en cumplimiento de la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, el 18 de diciembre de 2024, remitió nuevamente un correo electrónico al señor Moreno Torres. En dicho mensaje, la entidad informó que, tras revisar el aplicativo10 Alephsa, se evidenció que en la sección correspondiente a la experiencia laboral solo se encontraban adjuntas tres certificaciones.

Precisó que, respecto de la experiencia relacionada con MADU, únicamente se había anexado la certificación correspondiente al cargo de director ejecutivo. 9. Asimismo, la entidad señaló que, mediante la Resolución n. ° 000456 de 2015 que resolvió el recurso de reposición interpuesto por el señor Moreno Torres en contra del Acuerdo 004 de 201511, se le indicó que, si bien inscribió la experiencia como asesor administrativo en MADU, esta no fue acreditada, ya que 7 En dicho correo electrónico la entidad envío en 25 folios los documentos cargados por el actor durante la etapa de inscripción del concurso. 8 Alegó que la información recibida estaba incompleta.

Había presentado cuatro constancias de experiencia laboral, pero la entidad solo remitió tres, lo que provocó que no se le asignaran trece puntos en el concurso de notarios de 2015. Por ello, solicitó que la información le fuera enviada en un CD. 9 Se indicó que el señor Moreno Torres registró dentro del aplicativo Alephsa 4 certificaciones laborales: i) Superintendencia de Notariado y Registro – técnico operativo, ii) Contraloría Municipal de Tuebo Antioquia Colombia – contralor, iii) Municipios Asociados de Urabá – MADU - asesor administrativo y iv) Municipios Asociados de Urabá - MADU - director ejecutivo. 10 Información que fue puesta a disposición por la Universidad Nacional de Colombia por ser el operador logístico del concurso de méritos. 11 «Por el cual se aprueba y se ordena la publicación de la lista preliminar de admitidos e inadmitidos, así como el puntaje preliminar de la valoración de la experiencia laboral y académica de los concursantes admitidos al Concurso de Méritos Público y Abierto para el Nombramiento de Notarios en Propiedad e Ingreso a la Carrera Notarial».

En consecuencia, no fue posible certificar dicha experiencia. 10. Posteriormente, el señor Moreno Torres solicitó la apertura de un incidente de desacato, y el Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Medellín, por auto del 23 de enero de 2025, dio apertura al trámite. 11. En la oportunidad procesal prevista, la Superintendencia de Notariado y Registro intervino en el trámite incidental, e indicó que: i) realizó todas las acciones necesarias para cumplir la orden emitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad; ii) requirió a la Universidad Nacional de Colombia, en su calidad de operador logístico del concurso, para que certificara las razones por las cuales la experiencia del señor Moreno Torres, correspondiente al cargo de asesor administrativo de MADU, no fue tenida en cuenta; iii) solicitó la vinculación de la Universidad Nacional de Colombia al proceso12; e iv) informó sobre la existencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el señor Moreno Torres13, en el cual la autoridad judicial competente negó las pretensiones de la demanda, al determinar que las pruebas presentadas no fueron suficientes para acreditar la entrega del certificado de experiencia como asesor administrativo de MADU. 12.

Mediante auto del 4 de febrero de 2025, el Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Medellín impuso una sanción de 1 salario mínimo mensual legal vigente a los accionantes, al determinar que la entidad vulneró los «derechos fundamentales» del señor Moreno Torres al supeditar el cumplimiento de la orden de tutela a trámites administrativos. 13.

Consideró que los conflictos interinstitucionales no constituían justificación válida para desconocer una decisión judicial que la entidad debía acatarla de manera inmediata y efectiva. Asimismo, advirtió que la Superintendencia de Notariado y Registro contó con el tiempo necesario para requerir la información a la Universidad Nacional de Colombia, pero solo lo hizo en una fase posterior del proceso, lo que evidenció falta de diligencia y generó una dilación indebida en el trámite. 14.

La Superintendencia de Notariado y Registro solicitó la nulidad de lo actuado dentro del incidente de desacato por la indebida integración del contradictorio. Esto, porque, en su criterio, debió vincularse a la Universidad Nacional de Colombia. Además, reiteró los argumentos previamente expuestos relativos a la ausencia del certificado que acreditara la experiencia laboral del señor Moreno Torres como asesor administrativo de MADU. 15.

En este sentido, la entidad señaló que excedía su competencia entregar 12 Con el propósito de que rindiera un informe relacionado con los hechos que eran objeto de debate. 13 Ello al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33- 35-030-2021-00360-00. Accionantes: Roosvelt Rodríguez Rengifo, como superintendente de Notariado y Registro, y otra Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03085-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un documento que no fue aportado, remitió un CD con los documentos que se encontraban cargados en el aplicativo Alephsa y ofreció la posibilidad de que se verificaran los documentos de manera presencial. 16.

En grado jurisdiccional de consulta, por medio del auto de 7 de febrero de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, confirmó la sanción impuesta. Hizo referencia a la sentencia SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional y examinó los elementos objetivo y subjetivo del desacato. Respecto al factor objetivo, concluyó que la Superintendencia de Notariado y Registro no cumplió con la orden judicial.

En cuanto al factor subjetivo, determinó que la entidad no ofreció una respuesta de fondo sobre la acreditación de la experiencia laboral, dado que, aunque afirmó que solo se habían registrado tres certificaciones, en el sistema se encontraban cuatro, cada una respaldada con su respectivo documento en formato PDF. 17. El 11 de febrero de 2025, la Superintendencia de Notariado y Registro interpuso un recurso de reposición contra la decisión anterior.

En dicho recurso, sostuvo que no se había resuelto la solicitud de nulidad, que se había desconocido la jurisprudencia constitucional establecida en la sentencia SU-034 de 2018, y que, al analizar el presunto incumplimiento de la orden judicial, únicamente se había considerado el elemento objetivo de la responsabilidad. 18. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, señaló que le correspondía al juzgado de primera instancia pronunciarse sobre la eventual «inaplicación de la sanción», por lo que le remitió el «recurso». 19.

El 17 de febrero de 2025, el Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Medellín resolvió el recurso de reposición. El despacho aclaró que la petición de vincular a la Universidad Nacional de Colombia no era procedente, puesto que dicha solicitud no se había planteado en el trámite de tutela14. 20. Posteriormente, el 19 de febrero de 2025, la Superintendencia de Notariado y Registro remitió un nuevo memorial en el que reiteró su solicitud de inaplicación de la sanción, en el que señaló que había entregado un CD con los documentos cargados por el señor Moreno Torres, los informes del sistema y la Resolución n. ° 000456 de 2015, además de haber permitido la verificación presencial de los archivos. 21.

En atención a esto, el Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Medellín puso en conocimiento del señor Moreno Torres la información aportada y le concedió un término de tres días para pronunciarse, quien manifestó su 14 Precisó que el incidente de desacato se tramitaba únicamente para garantizar el cumplimiento de la orden judicial, sin que en esta etapa fuera posible incorporar a terceros.

Finalmente, el Juzgado recordó que la Superintendencia de Notariado y Registro continuaba obligada a cumplir la orden impartida y que no había demostrado un cumplimiento total ni presentado una justificación suficiente frente a las inconsistencias detectadas. Accionantes: Roosvelt Rodríguez Rengifo, como superintendente de Notariado y Registro, y otra Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03085-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inconformidad, alegando que la entidad solo entregó un resumen de la información y no la copia completa del registro en el aplicativo Alephsa, omitiendo su experiencia como asesor administrativo de MADU. 22.

Mediante auto del 6 de marzo de 2025, el Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Medellín advirtió que la información remitida por la entidad evidenciaba un cumplimiento parcial, pues no se acreditó la entrega total del documento requerido ni la justificación suficiente de su ausencia. En consecuencia, negó la solicitud de inaplicación de la sanción impuesta a los funcionarios accionados, y reiteró la obligación de la Superintendencia de Notariado y Registro de cumplir integralmente la orden emitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, en favor del señor Armith Moreno Torres. 23.

El 19 de marzo de 2025, el juzgado requirió nuevamente a la Superintendencia de Notariado y Registro ante una nueva solicitud del señor Moreno Torres para que se iniciara otro incidente de desacato. 24. Al respecto, la entidad respondió al requerimiento en el sentido de señalar que la información solicitada dependía de la respuesta de la Universidad Nacional de Colombia, la cual ya había sido requerida en varias ocasiones.

Indicó, además, que se había interpuesto una acción de tutela15, y que mediante fallo del 18 de marzo de 2025 se le ordenó a dicha institución académica proporcionar la información solicitada. 25. Mediante auto del 2 de abril de 2025, el Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Medellín dispuso la apertura de un segundo incidente de desacato debido al cumplimiento parcial de la orden dada en el fallo del 13 de diciembre de 2024. 26.

Por medio de auto del 11 de abril de 2025, el Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Medellín impuso una segunda sanción a los accionantes. Consideró que, pese a la acción constitucional presentada contra la Universidad Nacional de Colombia, la entidad no había aportado pruebas suficientes que explicaran la inconsistencia detectada respecto del certificado laboral como asesor administrativo de MADU16. 27.

En providencia del 22 de abril de 2025, en grado jurisdiccional de consulta, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, revocó la sanción. Para esta autoridad judicial, la Superintendencia de Notariado y Registro adelantó gestiones concretas para obtener la información solicitada, como la presentación de solicitudes formales ante la Universidad Nacional de Colombia y la interposición de una acción de tutela por la falta de respuesta de esa institución. 15 Ello al interior de la acción de tutela con radicado 11001-33-42-052-2025-00080-00. 16 Ese mismo día, la Superintendencia informó al accionante sobre la imposibilidad de entregar el documento solicitado y mantuvo esta posición en respuesta a las consultas posteriores, dejando constancia de que no contaba con la información requerida.

Posteriormente, el señor Moreno Torres solicitó que se abriera un nuevo incidente de desacato. Esto, porque el 16 de abril de 2025 la Superintendencia de Notariado y Registro le envió, por correo certificado, un sobre que contenía «un escrito de 3 folios y una memoria USB con 10 archivos y un video». Alegó que la entidad incumplió la orden judicial, ya que la información debía entregarse en un CD, y además señaló irregularidades en el contenido proporcionado. 29.

Mediante auto del 29 de abril de 2025, el Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Medellín rechazó el incidente de desacato presentado por el señor Moreno Torres, tras concluir que la entidad había realizado todas las gestiones necesarias para cumplir el fallo, y que el cambio en el formato o medio de entrega de la información no impedía el cumplimiento de la orden judicial. 1.3.

Sustento de la vulneración 30. Los accionantes mencionaron que en el asunto objeto de estudio se acreditan las causales genéricas y específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En particular, refirió que el asunto goza de relevancia constitucional porque les fueron vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso. 31.

Indicaron que las autoridades accionadas incurrieron en un defecto fáctico al no valorar correctamente los informes de cumplimiento y los soportes aportados con el fin de dar respuesta a la solicitud del señor Moreno Torres y de la orden judicial, pues en ellos no solo se justificó la ausencia de la certificación solicitada, sino que también se informó sobre todas las gestiones que la entidad realizó para asegurar que la respuesta fuera comunicada efectivamente al accionante y cumpliendo con lo ordenado. 32.

Señalaron que las autoridades accionadas no valoraron las actuaciones realizadas para dar cumplimiento al fallo constitucional del 13 de diciembre de 2024 y se pasó por alto la importancia de vincular al trámite a la Universidad Nacional de Colombia, quien era el operador logístico del concurso de méritos para notarios de 2015 y, en consecuencia, quien tenía en custodia los documentos que se radicaron. 33.

Argumentaron que las accionadas también incurrieron en un desconocimiento del régimen jurídico aplicable a la imposición de sanciones en incidentes de desacato. Para el efecto, se refirió a que, en las sentencias SU-034 de 2018, T-744 de 2003, T-939 de 2005 y T-652 de 2010, la Corte Constitucional estableció que, para imponer dichas sanciones, es necesario acreditar el componente subjetivo de la responsabilidad, es decir, la existencia de dolo o culpa, elementos que no se evidenciaron en el presente caso.

Situación que, a su juicio, ignoraba la participación de la Universidad en el proceso y hacía recaer toda la responsabilidad únicamente sobre la entidad. 35. También consideraron que dicha exigencia excedía las competencias legales de la entidad y hacía que la sanción impuesta resultara desproporcionada, contraria al objetivo del incidente de desacato, que busca garantizar la ejecución de las órdenes judiciales y reconocer las gestiones efectivas realizadas para su efectivo cumplimiento. 36.

Finalmente, señalaron que resulta contradictorio que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, en su primera decisión del 7 de febrero de 2025, considerara que no se había cumplido con el fallo de tutela, mientras que, en un análisis posterior sobre la segunda sanción (providencia del 22 de abril de 2025), concluyera que se había dado cumplimiento pleno a lo ordenado. 1.4.

Intervenciones 37. Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad. Indicó que en el primer incidente de desacato se consideró insuficiente su actuación realizada por la Superintendencia de Notariado y Registro; en el segundo incidente se comprobó que la entidad carecía de la información solicitada, pero actuó diligentemente, realizando múltiples gestiones, incluidas acciones judiciales. 38.

Juzgado 20 Administrativo del Circuito Medellín. Sostuvo que, al momento de imponer la sanción del 4 de febrero de 2025, la Superintendencia de Notariado y Registro no había acreditado gestiones concretas para dar cumplimiento al fallo de tutela, pues se limitó únicamente a informar que el documento solicitado no estaba disponible y sin explicar las inconsistencias. 39.

Manifestó que solo posteriormente la entidad inició actuaciones ante la Universidad Nacional de Colombia y presentó la acción de tutela correspondiente, lo cual da cuenta de que fue la falta de diligencia inicial la que justificó la imposición de la sanción por desacato. 40. Armith Moreno Torres. Reiteró que la Superintendencia no cumplió con el fallo de tutela.

Además, arguyó que la omisión de una de sus constancias laborales tuvo posibles fines políticos y afectó el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Accionantes: Roosvelt Rodríguez Rengifo, como superintendente de Notariado y Registro, y otra Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03085-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.

Sentencia de primera instancia 41. Mediante sentencia del 19 de agosto de 2025, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado amparó el derecho fundamental al debido proceso de Roosvelt Rodríguez Rengifo y Gisselle Carolina Martínez Freiter, en sus calidades de superintendente y jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro, respectivamente. 42.

Indicó que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, incurrió en un defecto sustantivo al desconocer la jurisprudencia constitucional aplicable (sentencias SU-034 de 2018, T-939 de 2005 y T-744 de 2003), que exige acreditar tanto los elementos objetivo como subjetivo para imponer una sanción en un incidente de desacato. 43.

Asimismo, determinó que dicha autoridad judicial también incurrió en un defecto fáctico ya que no valoró de manera integral las pruebas aportadas. La decisión sancionatoria se basó únicamente en el elemento objetivo, ignorando la necesidad de demostrar dolo o negligencia, y no consideró la gestión realizada por la entidad ni la posibilidad fáctica y jurídica de cumplir la orden. 44.

En consecuencia, concluyó que el auto del 7 de febrero de 2025 debía dejarse sin efectos y ordenó que el tribunal adoptara una decisión de reemplazo, en la que valorara correctamente la responsabilidad de los accionantes conforme a la jurisprudencia, la ley, las pruebas aportadas, y así garantizar así el respeto al debido proceso. 1.6.

Impugnación 45. El señor Armith Moreno Torres solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia. Sostuvo que, pese a haber presentado múltiples solicitudes para la entrega de los documentos radicados en el concurso, los accionantes impidieron el acceso a la información requerida, lo cual vulneró su derecho al debido proceso. II.

CONSIDERACIONES 46. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia proferida el 19 de agosto de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que amparó el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes. Para ello, se estudiará: (i) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; y (ii) el cumplimiento de los elementos establecidos jurisprudencialmente para la configuración del defecto fáctico y desconocimiento del precedente judicial.

Accionantes: Roosvelt Rodríguez Rengifo, como superintendente de Notariado y Registro, y otra Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03085-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1. Cuestión previa 47. La Sala advierte que la parte actora adjudica tanto al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, como al Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Medellín la vulneración de sus garantías constitucionales con ocasión de las providencias proferidas el 7 y 4 de febrero de 2025, respectivamente. 48.

No obstante, esta Sección se limitará a analizar la providencia proferida el 7 de febrero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, comoquiera que fue la que puso fin a la discusión debatida en el marco del incidente de desacato con radicado 05001-33-33-020-2024-00310- 00/02. 2.2. Caso concreto 2.1.1.

La solicitud cumple con los requisitos de procedencia de tutela contra providencias judiciales 49. El Consejo de Estado17 y la Corte Constitucional18, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales19 y a la configuración de algún defecto especial20 en el que puede incurrir una autoridad judicial.

Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 50. De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se declarará improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto.

Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.

No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 18 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019; T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 19 (i) Legitimación en la causa; (ii) inmediatez; (iii) subsidiariedad (iv) relevancia constitucional; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal;

(vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza, una sentencia de control abstracto de constitucionalidad (v.gr., acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad) o una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz. 20 (i) Defecto orgánico;

(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionantes: Roosvelt Rodríguez Rengifo, como superintendente de Notariado y Registro, y otra Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03085-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51.

En este caso, esta Sección considera que la solicitud de amparo cumple con todos los requisitos generales de procedencia referidos, como pasa a exponerse. 52. Legitimación en la causa. Consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 53.

La Sala advierte que los señores Roosvelt Rodríguez Rengifo21 y Gisselle Carolina Martínez Freiter22 están legitimados en la causa por activa, al ser las personas sancionadas por desacato en el auto reprochado en la presente acción constitucional. 54. Asimismo, se evidencia que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, está legitimado en la causa por pasiva por haber proferido la decisión reprochada en este trámite. 55.

Relevancia constitucional. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional23, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos; (ii) que el debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales.

Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretende reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase. 56. Como se expuso previamente, la parte accionante cuestionó el auto del 7 de febrero de 2025 del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, que confirmó la decisión proferida por el Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Medellín en auto del 4 de febrero de 2025, mediante el cual fueron sancionados por desacato por haber incumplió con la orden judicial de emitir una respuesta de fondo a la solicitud de 30 de mayo de 2023, a través de la cual pidió los documentos radicados en el concurso de notarios de 2015. 57.

Ello, al considerar que, pese a las gestiones realizadas por la entidad, no se dio una respuesta completa ni se ofreció una justificación válida que exonerara su responsabilidad, incumpliéndose así la orden de tutela concedida para proteger el derecho fundamental de petición del señor Armith Moreno Torres. 21 Actuando en su calidad de superintendente de Notariado y Registro 22 Actuando en su calidad de jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la planta global de personal de la Superintendencia de Notariado y Registro. 23 Sentencia SU-215 de 2022.

En primer lugar, se incurrió en un defecto fáctico al no valorar adecuadamente los informes y soportes aportados para dar respuesta a la solicitud del señor Moreno Torres y atender la orden judicial. Documentos que demostraban tanto la imposibilidad de expedir la certificación solicitada como las gestiones realizadas para garantizar la efectiva ejecución de lo requerido. 60.

En segundo lugar, se incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial al confirmar la sanción dentro del trámite del incidente de desacato sin que se encontrara acreditado el componente subjetivo de la responsabilidad, es decir, la existencia de dolo o culpa, como lo establecen las sentencias SU-034 de 2018, T-744 de 2003, T-939 de 2005 y T- 652 de 2010, proferidas por la Corte Constitucional. 61.

Asimismo, no se valoraron las gestiones realizadas por la entidad para dar cumplimiento a la orden judicial ni se tuvo en cuenta la participación de la Universidad Nacional de Colombia como operador logístico y custodia de los documentos pertinentes, lo que convirtió la obligación en imposible y la sanción en desproporcionada. 62. En tercer lugar, destacaron la contradicción en la que incurrió del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, pues en el auto del 7 de febrero de 2025 consideró que no se había cumplido con el fallo de tutela, mientras que, en la providencia del 22 de abril de 2025, cuando conoció en grado jurisdiccional de consulta sobre la segunda sanción, concluyó que lo ordenado se había cumplido plenamente. 63.

Por lo expuesto anteriormente, esta Sección advierte que las razones presentadas por los accionantes no se refieren a un asunto meramente legal y/o económico, sino que estas reflejan una posible vulneración de su derecho fundamental al debido proceso derivado de los defectos endilgados a las autoridades judiciales accionadas. 64. En este sentido, es necesario precisar que este requisito se encuentra superado24, por cuanto la parte actora explicó que la vulneración del derecho fundamental referido en el numeral anterior se originó en la providencia del 7 de febrero de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, mediante la cual se confirmó la sanción impuesta a la Superintendencia de Notariado y Registro, lo que desconoce la jurisprudencia aplicable en materia de sanciones por desacato, particularmente en lo relativo al 24 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencia del 23 de mayo de 2024, radicado núm. 11001-03-15-000-2024-01069-00 y 11001-03-15-000-2024-02053-00. Accionantes: Roosvelt Rodríguez Rengifo, como superintendente de Notariado y Registro, y otra Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03085-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co análisis del elemento subjetivo de responsabilidad, y omitiendo además la valoración integral de las pruebas obrantes en el expediente. 65.

En consecuencia, se concluye que se acreditaron los criterios fijados por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022 para encontrar superado el requisito de relevancia constitucional, en atención a que se está en presencia de una posible transgresión de las garantías constitucionales de los tutelantes, cuya controversia no se enfocó en un debate de orden legal y/o económico, sino que se justificó en una notoria tensión entre las garantías invocadas y la decisión judicial objeto de reproche. 66.

Tutela contra tutela. La Sala observa que no existe reparo alguno en relación con este requisito de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza, pues la providencia reprochada fue proferida en el marco del incidente de desacato identificado con el radicado 05001-33-33-020-2024-00310-00/02. 67.

Inmediatez. También se acredita el requisito de inmediatez, pues, el auto que se cuestiona fue proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, el 7 de febrero de 2025. Es decir, que los tutelantes promovieron la acción de tutela dentro de los seis meses que estableció la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, como plazo razonable para ejercer la acción constitucional25. 68.

Subsidiariedad. De conformidad con lo dispuesto en los Decretos 2591 y 2067 de 1991, contra las providencias dictadas dentro del trámite de un incidente de desacato no procede recurso alguno. En consecuencia, la parte actora no cuenta con mecanismos judiciales ordinarios ni extraordinarios para controvertir el auto del 7 de febrero de 2025, mediante el cual se confirmó la sanción impuesta, razón por la cual acude a esta vía constitucional. 69.

Identificación razonable de los hechos. En el escrito de tutela se presentó una explicación clara y suficiente de los hechos y argumentos por los que la parte actora consideró que le fueron vulnerados sus derechos fundamentales. Por ende, cumplió con la carga mínima en dar las razones por las cuales considera que la autoridad accionada incurrió en una vulneración de las garantías. 2.2.1 La providencia controvertida incurrió en el defecto fáctico y desconocimiento del precedente judicial 70.

Como se expuso previamente, los accionantes cuestionan el auto del 7 de febrero de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, confirmó la decisión del 4 de febrero de 2025 proferida por el Juzgado 20 Administrativo del Circuito de Medellín, en la que se sancionó a 25 La acción constitucional de referencia fue radicada el 21 de mayo de 2025.

Accionantes: Roosvelt Rodríguez Rengifo, como superintendente de Notariado y Registro, y otra Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03085-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los tutelantes por desacato, imponiéndoles una multa equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente, al considerar que la Superintendencia de Notariado y Registro no acreditó el cumplimiento efectivo de la orden de tutela del 13 de diciembre de 2024 mediante la cual se amparó el derecho fundamental de petición del señor Armith Moreno Torres. 71.

Los tutelantes alegaron la configuración de un defecto fáctico, al considerar que la autoridad judicial no valoró de manera integral las pruebas obrantes en el expediente ni las actuaciones adelantadas por la Superintendencia de Notariado y Registro para dar cumplimiento a la orden judicial, con lo cual desconocieron los elementos que acreditaban la imposibilidad material y jurídica de cumplirla en su totalidad. 72.

Asimismo, señalaron que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, incurrió en un defecto sustantivo, al confirmar la sanción dentro del trámite del incidente de desacato sin verificar la existencia del elemento subjetivo de responsabilidad, esto es, sin determinar si medió dolo o culpa en la actuación de los funcionarios. 73.

De conformidad con lo anterior, la Sala considera que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, al proferir el auto del 7 de febrero de 2025, incurrió en los defectos aludidos, por las razones que pasan a explicarse. 74. Resulta pertinente indicar que, una vez revisado el expediente, se advierte que la autoridad judicial accionada, al momento de confirmar la sanción impuesta a los accionantes, no valoró en su integridad los informes y las pruebas allegadas por estos.

Dichos elementos demostraban la existencia de circunstancias excepcionales que configuraban una imposibilidad para cumplir completamente lo dispuesto en el fallo de tutela del 13 de diciembre de 2024. 75. Lo anterior, debido a que, conforme a la información aportada por la Superintendencia de Notariado y Registro —desde el primer trámite de desacato en el que se impuso la sanción cuestionada en esta oportunidad—, la Universidad Nacional de Colombia, en su calidad de operador logístico del concurso de notarios de 2015, era la única entidad que tenía bajo su custodia los documentos radicados en el aplicativo Alephsa.

En consecuencia, el acceso a dicha información dependía exclusivamente de esa institución, lo cual configuraba una imposibilidad material que impedía que la Superintendencia de Notariado y Registro cumpliera a cabalidad la orden judicial. 76. Sin embargo, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, no ponderó dicha circunstancia ni evaluó correctamente las pruebas que daban cuenta de las gestiones adelantadas por la entidad para obtener la información requerida.

Accionantes: Roosvelt Rodríguez Rengifo, como superintendente de Notariado y Registro, y otra Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03085-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 77. En efecto, la deficiente valoración probatoria se refleja en que el tribunal restó mérito a evidencias determinantes, como (i) la Resolución n. ° 000456 de 2015, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición contra el Acuerdo 004 de 201526, y en la que se le informó al actor que, si bien inscribió la experiencia como asesor administrativo en MADU, la certificación correspondiente no fue cargada al aplicativo; y (ii) lo decidido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Moreno Torres contra los actos proferidos en el marco del concurso de notarios de 2015. 78.

En ambas actuaciones se acreditó que la Superintendencia de Notariado y Registro no contaba en sus archivos con el certificado laboral solicitado, por cuanto dicho documento no estaba bajo su custodia. Esto demostraba que la entidad actuó con diligencia y dentro de los límites de sus competencias, agotando todas las gestiones a su alcance. 79.

Al omitir dicho análisis, el tribunal incurrió en un defecto fáctico, pues basó su decisión en una lectura fragmentaria del acervo probatorio, desconociendo hechos y pruebas que fueron puestas de presente por la entidad. En consecuencia, esta sección evidencia que la decisión de confirmar la sanción se sustentó en una valoración probatoria incompleta y contraria a la realidad fáctica acreditada en el expediente. 80.

Ahora bien, también se evidencia la configuración del desconocimiento del precedente judicial vigente sobre imposición de sanciones de desacato en el trámite de tutela. Al respecto, la Corte Constitucional ha indicado que, en este tipo de casos, es necesario que el juez verifique la existencia de dos elementos: i) el objetivo, que hace referencia al incumplimiento del fallo, y ii) el subjetivo, que, dada la naturaleza disciplinaria de la sanción por desacato, exige establecer que el responsable actuó a título de dolo o culpa en la omisión de acatar el fallo judicial. 81.

En particular, en la sentencia SU-034 de 2018, la cual la parte actora considera desconocida se señaló lo siguiente: El juez que instruye un incidente de desacato debe examinar el conminado a cumplir la orden se encuentra inmerso en una circunstancia excepcional de fuerza mayor, caso fortuito o imposibilidad absoluta jurídica o fáctica para conducir su proceder según lo dispuesto en el fallo de tutela.

Bajo esa óptica, no habría lugar a imponer una sanción por desacato en los casos en que (i) la orden de tutela no ha sido precisa, porque no se determinó quién debía cumplirla o porque su contenido es difuso, y/o (ii) el obligado ha adoptado alguna conducta positiva tendiente a cumplir la orden de buena fe, pero no se le ha dado la oportunidad de hacerlo.

(Énfasis de la Sala) 26 «Por el cual se aprueba y se ordena la publicación de la lista preliminar de admitidos e inadmitidos, así como el puntaje preliminar de la valoración de la experiencia laboral y académica de los concursantes admitidos al Concurso de Méritos Público y Abierto para el Nombramiento de Notarios en Propiedad e Ingreso a la Carrera Notarial».

Accionantes: Roosvelt Rodríguez Rengifo, como superintendente de Notariado y Registro, y otra Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03085-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 82. Para la Sala es dable concluir que, aun cuando el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, afirmó encontrar acreditados los elementos para la imposición de la sanción, esto es, los elementos objetivo y subjetivo de la responsabilidad, una vez revisada la providencia acusada, se advierte que en ella únicamente se hizo un estudio respecto del elemento objetivo, pero no del subjetivo. 83.

Lo anterior, toda vez que a lo largo del trámite incidental la Superintendencia de Notariado y Registro explicó detalladamente las gestiones realizadas para cumplir con la orden dada en la sentencia de tutela del 13 de diciembre de 2024, así como los límites normativos y funcionales que enmarcaban su actuación. No obstante, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, desconoció dicho contexto al imponer una sanción sustentada únicamente en el incumplimiento material de la orden, sin verificar la existencia de culpa o dolo en la conducta de los funcionarios.

Esta Interpretación desconoce la jurisprudencia constitucional que exige la acreditación del elemento subjetivo en los incidentes de desacato. 84. En este sentido, resulta evidente que la Superintendencia de Notariado y Registro, durante todo el trámite del incidente, acreditó su actuación diligente, pues informó oportunamente las gestiones adelantadas para cumplir con la orden judicial, solicitó formalmente a la Universidad Nacional de Colombia —operador logístico del concurso de notarios de 2015 y responsable de la custodia de la documentación—, la información requerida. 85.

Asimismo, explicó de manera clara y sustentada las razones por las cuales el certificado laboral solicitado no reposaba en sus archivos, conforme consta en la Resolución n. ° 000456 de 2015 y en los oficios de 18 de diciembre de 2024 y 24 de enero de 2025. Estas actuaciones evidencian una conducta diligente y ajustada al marco de sus competencias, lo que desvirtúa cualquier atribución de culpa o negligencia en el cumplimiento de la orden impartida. 86.

En ese orden, para la Sala resulta claro que se configuró el desconocimiento del precedente judicial alegado, toda vez que la autoridad judicial accionada omitió analizar los informes y comunicaciones presentadas por la Superintendencia de Notariado y Registro, encaminadas a demostrar que, aunque no fue posible allegar el certificado laboral requerido, dicha circunstancia no obedeció a una actitud negligente o de desinterés frente al cumplimiento de la orden judicial, sino a la inexistencia material del documento en sus archivos y a la dependencia funcional respecto de la Universidad Nacional de Colombia, entidad encargada de la custodia de la información del concurso de notarios de 2015. 87.

Así las cosas, esta Sección concluye que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, desconoció lo dispuesto en la Sentencia Accionantes: Roosvelt Rodríguez Rengifo, como superintendente de Notariado y Registro, y otra Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03085-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional, en la que se precisó que el juez, al resolver un incidente de desacato, debe verificar tanto el elemento objetivo como el subjetivo de la responsabilidad. 88.

En este caso, el tribunal omitió valorar, desde la óptica de la responsabilidad subjetiva, las pruebas que demostraban la diligencia de la Superintendencia de Notariado y Registro y la imposibilidad real de allegar el documento solicitado, y basó la sanción exclusivamente en el incumplimiento material de la orden. Tal proceder configuró un defecto por desconocimiento del procedente, que proscribe la responsabilidad objetiva en los trámites sancionatorios y vulnera el derecho fundamental al debido proceso de los funcionarios accionantes. 2.2.

Conclusión 89. Con fundamento en las consideraciones expuestas con antelación, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que concedió amparo el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes, por encontrarse configurados los defectos fáctico y desconocimiento del precedente judicial. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 19 de agosto de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que amparó el derecho fundamental al debido proceso del señor Roosvelt Rodríguez Rengifo y de la señora Gisselle Carolina Martínez Freiter.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Accionantes: Roosvelt Rodríguez Rengifo, como superintendente de Notariado y Registro, y otra Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-03085-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx