11001031500020250105501 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-03-15-000-2025-01055-01 Demandantes: Duverney Ardila Germán de Ribón CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-01055-01 Accionante: Duverney Ardila Germán de Ribón Accionado: Presidencia de la República Referencia: Acción de tutela Tema: Acción de tutela.

Subtema: La libertad de expresión del presidente de la República. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora en contra de la sentencia del 21 de marzo de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El señor Duverney Ardila Germán de Ribón, en nombre propio, presentó escrito de tutela en el que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la dignidad humana; la seguridad ciudadana y orden público; la vida, a la libertad; la integridad personal; a recibir información veraz e imparcial; a la paz y a la prohibición del presidente de hacer proselitismo político1, que consideró vulnerados por el presidente de la República, Gustavo Petro Urrego, pues en actividades institucionales en las que actúa como jefe de gobierno y jefe de Estado, ha “ordenado exhibir” la bandera del extinto grupo guerrillero M-19. 2.

Hechos 2.1. En la solicitud de amparo el accionante indicó que: “1. El 26 de abril de 2024, En medio de una visita al colegio San Juan Bautista de La Salle, en el municipio de Zipaquirá, el presidente Gustavo Petro ordenó exhibir la bandera del M-19, grupo guerrillero 2. El 4 de diciembre de 2024, durante una visita oficial a Montevideo, Uruguay, en actos gubernamentales, promovió la exhibición de la bandera del M-19 junto a la bandera Nacional de Colombia. 1 Índice 00002 del expediente digital de primera instancia del aplicativo SAMAI, certificado 0A091373467F4A63 2885073B4CC2D941 CACD9E0DADD73150 0F189FF480FCB3DA. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01055-01 Accionante: Duverney Ardila Germán de Ribón 2 3.

El 23 de febrero de 2025, en la firma del Pacto por la Tierra y la Vida, volvió a aparecer la bandera del M-19 en una alocución de Gustavo Petro, lo que generó indignación pública (…)”2. 2.2. El accionante afirmó que estas acciones han sido divulgadas ampliamente por los medios de comunicación, “generando zozobra y afectando la tranquilidad emocional de la población, revictimizando a quienes han sufrido actos de violencia. La falta de acción de las autoridades frente a estos hechos vulnera derechos constitucionales fundamentales como la seguridad ciudadana, el derecho a la paz, la dignidad humana y la confianza en las instituciones democráticas”. 3.

Pretensiones y argumentos de la solicitud La parte actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales y, como consecuencia de ello, (i) pidió que se ordene al presidente de la República, Gustavo Petro Urrego, abstenerse de exhibir símbolos o bandera de cualquier grupo armado ilegal en actos oficiales del Estado; (ii) exigir al presidente que emita un comunicado público en el que reconozca el impacto negativo de sus acciones en las víctimas del conflicto armado, y;

(iii) solicita al Ministerio del Interior que implemente medidas para evitar la revictimización de “las víctimas del conflicto armado”. El solicitante indicó que la exhibición de la bandera del M-19, un grupo armado ilegal que participó en el conflicto armado colombiano revive memorias dolorosas asociadas con la violencia y el terrorismo que este grupo perpetró. Sostuvo que esto genera un ambiente de inestabilidad emocional y social, contrario a la construcción de una paz estable y duradera.

Esto, bajo el entendido que el derecho a la paz no solo implica la ausencia de conflicto armado, sino también la reconciliación y la no revictimización de quienes sufrieron las consecuencias de la violencia. Afirmó que, al exhibir símbolos de un grupo armado se deslegitima el proceso de paz y se envía un mensaje contradictorio a la sociedad, especialmente a las víctimas.

Adujo que la sentencia C-291 de 2007 de la Corte Constitucional establece que el Estado debe promover la paz como un principio fundamental, por lo que la exhibición de la bandera del M-19 en actos oficiales va en contra de este mandato, ya que fomenta divisiones y resentimientos en lugar de unidad y reconciliación. Por último, expuso que la exhibición de la bandera del M-19 en actos oficiales afecta directamente los derechos fundamentales mencionados, ya que revictimiza a las víctimas del conflicto armado, genera zozobra en la ciudadanía, distorsiona la memoria histórica y debilita la confianza en las instituciones.

Esta acción también podría interpretarse como una forma de proselitismo político, lo que violaría las normas constitucionales que 2 Ibidem. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01055-01 Accionante: Duverney Ardila Germán de Ribón 3 prohíben a los servidores públicos utilizar su cargo para promover intereses personales o partidistas. 4.

Trámite en primera instancia El asunto correspondió en primera instancia a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado que, mediante auto del 26 de febrero de 20253 admitió la acción y ordenó notificar a las partes y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado Enviadas las notificaciones de rigor, se recibieron los siguientes informes: 4.1.

La Presidencia de la República, por intermedio de su delegada, presentó la contestación de la tutela y solicitó que se declarara la improcedencia de la acción o que, de manera subsidiaria, se negaran las pretensiones de la solicitud. Sostuvo que, las veces que el presidente de la República ha expresado sus opiniones políticas, “permitiendo que se exhiban banderas de grupos indultados y perdonados por el Estado Colombiano”, lo ha hecho en el legítimo ejercicio del derecho fundamental a la libertad de expresión del que es titular toda la ciudadanía. Esto de conformidad a lo establecido en la Constitución, sin que se trasgredan sus límites.

Afirmó que los actos de comunicación se han llevado a cabo con un ánimo constructivo, reconociendo la importancia de la reinserción, la resocialización y la paz en la sociedad colombiana. Manifestó que el presidente de la República, al compartir sus pensamientos, contribuía al debate público, sin comprometer la integridad y el respeto hacia otros actores políticos o sociales, esto bajo el contexto que el marco constitucional de la libre expresión aplica a todas las personas en Colombia.

Expuso que esta posición ya fue reconocida por el Consejo de Estado en la acción de tutela con radicado número 11001 03-15-000-2024-02198-00, “que planteó una situación similar a la expuesta por el hoy accionante, debido a que se cuestionó al presidente de la República por exhibir una bandera del M-19 en una conmemoración del 01 de mayo.

Esta Corporación encontró que se estaba manifestando un disgusto con las expresiones y actos del primer mandatario, pero no que dichas expresiones o actos no vulneraron derechos fundamentales y que sólo evidenciaron las tensiones que son propias del ejercicio de la libertad de expresión en un sistema democrático”. Adicionalmente, indicó que la solo exhibición de una bandera no constituye una vulneración a los derechos fundamentales, máxime si se trata de una bandera asociada a un grupo armado que participó en un proceso de paz con el Estado, en el que se comprometió al desarme, desmovilización y reintegración a la sociedad.

Por lo tanto, consideró que dicha exhibición no implica per se una incitación a la violencia ni una violación de derechos subjetivos, siempre que se enmarque dentro de los principios de 3 Índice 00004 del expediente digital de tutela de primera instancia en el aplicativo SAMAI, certificado A854AC24EE9334AB D74D2D89FBB49C93 95671F1AB92BF036 BB1E4B5031AA92EE. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01055-01 Accionante: Duverney Ardila Germán de Ribón 4 reintegración y respetando los límites legales, conforme al proceso de paz y la Constitución. Por otra parte, explicó que las expresiones y acciones que ha hecho el presidente de la República de Colombia, Gustavo Petro, constituyen un ejercicio legítimo de la libertad de expresión, un derecho fundamental amparado por la Constitución Colombiana, pues en sus expresiones y acciones ha compartido opiniones que, aunque pueden ser interpretadas de distintas formas, incluso como polémicas, no incurre en ataques personales o directos contra individuos o funcionarios públicos concretos ni tampoco intenta enaltecer actividades delictivas de un grupo en concreto. 4.2.

El señor Duverney Ardila Germán de Ribón aportó un escrito en el que afirmó que la defensa de la Presidencia de la República desconocía la realidad de un perjuicio irremediable, pues minimiza el impacto de la exhibición de la bandera del M-19 cuando estaba demostrado que las víctimas del conflicto armado continuaban sufriendo los efectos de la violencia y la revictimización. Manifestó su desacuerdo en que la entidad accionada haya solicitado que se declarara la improcedencia de la acción y reiteró los argumentos expuestos en la solicitud de amparo. 5.

Sentencia de primera instancia La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 21 de marzo de 20254 negó el amparo deprecado, al considerar que no se vulneraron los derechos invocados por el actor. Sostuvo que a pesar de que el debate constitucional planteado es de gran complejidad, ya que involucra la determinación de los límites constitucionales del derecho a la libertad de expresión del jefe del Estado, particularmente en lo relativo al manejo del pasado reciente, lo cierto es que, en este caso concreto, el actor no aportó elementos de prueba que demuestren una vulneración específica de sus derechos fundamentales, ni de los de otras personas que pudiera representar como agente oficioso.

Adujo que, si bien alega la vulneración de varios derechos, el solicitante no allegó pruebas concretas que acrediten que la exposición de la bandera del M-19 conlleve una violación subjetiva de garantías constitucionales. Además, aunque menciona los eventos en los que se ha exhibido la bandera del M-19, no proporciona prueba, ni siquiera sumaria, que demuestre una vulneración específica de algún derecho constitucional del que sea titular.

Expuso que esta Corporación, en otra oportunidad ya se pronunció de cara al ejercicio de la libertad de expresión del presidente de la República cuando ha exhibido la bandera del M-19. En dicha oportunidad se consideró que esta simple acción no era vulneradora de derechos fundamentales, pues provenían de la mera liberalidad del presidente y 4 Índice 00018 del expediente digital de primera instancia del aplicativo SAMAI, certificado ED6B73DCA5017A23 4AEE9AAC4FF1C51E 564DF36FF7E4732D 32AE4B68D9E97DDB. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01055-01 Accionante: Duverney Ardila Germán de Ribón 5 corresponde a su interpretación de diferentes circunstancias que conforman simplemente su opinión personal respecto a los asuntos mencionados. 6.

Impugnación La parte actora presentó escrito de impugnación contra la decisión de primera instancia y reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela. Sostuvo que la Corte Interamericana de Derechos Humanos y los tratados internacionales ratificados por Colombia establecen que ciertos discursos no están protegidos por la libertad de expresión, en particular: (i) La prohibición de la apología del odio, la violencia y el delito (Convención Americana sobre Derechos Humanos) y (ii) la prohibición de la propaganda de la guerra (Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial).

Reiteró que la exhibición de símbolos asociados a organizaciones terroristas afecta directamente su bienestar emocional y psicológico y el de las víctimas y sus familias, en tanto fue víctima de secuestro por parte de estos grupos terroristas. Afirmó que la Corte Constitucional ha considerado que el Estado tiene el deber de garantiza la protección de la integridad física y mental de las víctimas del conflicto y del terrorismo.

El magistrado ponente de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través de auto del 7 de abril de 20255, concedió la impugnación interpuesta por la parte accionante. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.

Legitimación en la causa La legitimación por activa en la acción de tutela es un presupuesto necesario para emitir decisión de fondo y tiene fundamento en el artículo 86 de la Constitución Política, el cual establece que toda persona que considere que sus derechos fundamentales han sido vulnerados o se encuentran amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad, o incluso por los particulares, podrá interponer tutela a través de un representante o en nombre propio. 5 Índice 00025 del expediente digital de primera instancia del aplicativo SAMAI, certificado 4F4AB2D01CDBBD2B 5D0D8B4A52580ACD 97BA477F21794A3D 4247BEDB82C300E2. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01055-01 Accionante: Duverney Ardila Germán de Ribón 6 En línea con lo anterior, el artículo 10 del Decreto 2591 de 19916 establece que la acción de tutela es un mecanismo al que puede acudir, de forma directa, la persona que se considera vulnerada en sus derechos fundamentales, o a través de apoderado judicial para lo cual se debe presentar el respectivo poder; o de manera indirecta mediante agente oficioso o por conducto del defensor del pueblo.

Sobre la agencia oficiosa, es preciso destacar que está cimentada en los principios de eficacia de los derechos fundamentales, de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas y de solidaridad, y que tiene como requisitos para su procedencia excepcional: i) la manifestación o inferencia de que el agente actúa en tal condición; y ii) la imposibilidad del agenciado de acudir de manera directa ante la administración de justicia7.

Respecto del segundo requisito, el juez de tutela debe ser flexible al momento de analizar la prueba de la imposibilidad, lo que implica que existe libertad probatoria, que la imposibilidad puede inferirse de los hechos narrados y que la autoridad judicial debe desplegar sus atribuciones constitucionales para establecer la certeza de las afirmaciones en relación con la capacidad del titular para defender sus derechos8.

De acuerdo con la Corte Constitucional, la imposibilidad puede presentarse, entre otros escenarios, “por “circunstancias físicas, como la enfermedad”, “razones síquicas” que hubieren afectado el estado mental del accionante, o un “estado de indefensión que le impida acudir a la justicia”9. En consecuencia, la legitimación en la causa por activa es el primer presupuesto que debe estudiar el juez de tutela para proferir sentencia y, con ocasión de este, debe verificar que, en efecto, quien presenta la acción sea el titular de los derechos que aduce vulnerados y que pide sean amparados, salvo que actúe como agente oficioso, circunstancia en la cual es preciso establecer que el agenciado no se encuentra en condiciones de acudir de manera directa. 2.1.

La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa de Duverney Ardila Germán de Ribón, porque es el titular de las garantías constitucionales que afirma son vulneradas, en su condición de ciudadano, pues considera que, con las actuaciones del presidente de la República en los actos oficiales se transgreden sus derechos fundamentales.

Sin embargo, no se advierte que actúe como agente oficioso, pues no acreditó que alguna víctima del conflicto armado no se encuentre en condiciones de ejercer la defensa de los derechos que considere vulnerados por el señor presidente de la República con la acción objeto de controversia. 6 ARTICULO 10. LEGITIMIDAD E INTERÉS. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.

Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. 7 Corte Constitucional, sentencia T-382 de 2021. 8 Corte Constitucional, sentencias T-720 de 2016 y T-729 de 2017. 9 Ibid. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01055-01 Accionante: Duverney Ardila Germán de Ribón 7 2.2.

Por otra parte, se encuentra probada la legitimación en la causa por pasiva porque el presidente de la República es la autoridad que fue cuestionada por la exhibición de la bandera del M-19 durante actos oficiales, comportamiento que, según el tutelante, vulneró sus derechos fundamentales. 3. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 20 de febrero de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado.

Previa verificación de los requisitos de procedencia, corresponde a la Sala establecer si el señor presidente de la República, Gustavo Petro Urrego, vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante con ocasión a la exhibición de la bandera del M-19 en los diferentes actos oficiales 4. Procedibilidad de la acción La acción de tutela, dispuesta en el artículo 86 de la Constitución Política, es un procedimiento preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley10.

Antes de abordar el fondo del caso objeto de estudio, teniendo en cuenta que ya se realizó el estudio de la legitimación en la causa, la Sala analizará el cumplimiento de los demás presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela. Para ello, de forma concreta se establecerá si se cumplen las siguientes exigencias: i) inmediatez y ii) subsidiariedad. 4.1.

El accionante cuestiona las actuaciones del presidente de la República en las siguientes fechas: 26 de abril de 2024, 4 de diciembre de 2024 y 23 de febrero de 2025, que corresponden a diferentes eventos en los que se realizó pronunciamientos en calidad de mandatario. Al respecto, la Sala advierte que le asiste razón al a quo, al considerar que no se supera el requisito de inmediatez respecto del evento celebrado el “26 de abril de 2024, En medio de una visita al colegio San Juan Bautista de La Salle, en el municipio de Zipaquirá”, en la medida en que, como la acción de tutela fue presentada el 24 de febrero de 2025, han transcurrido casi 10 meses desde la alegada vulneración del derecho, lo que supera un plazo razonable para la interposición de la tutela. 10 Sentencia T-867 de 2013 de la Corte Constitucional: “Esta Corporación, en ejercicio de su labor como intérprete autorizado de la Constitución, ha determinado en reiterada jurisprudencia, el alcance y contenido que el Constituyente otorgó al artículo 86 de la Carta Política, resaltando que la acción judicial en él contemplada, además de ostentar un carácter preferente y sumario, tiene por principal objeto, la protección concreta e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de los ciudadanos, siempre que estos se vean afectados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, o de un particular que se encuentre dentro de los supuestos de hecho contemplados en la ley”. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01055-01 Accionante: Duverney Ardila Germán de Ribón 8 El requisito de inmediatez se encuentra superado, respecto de las otras dos fechas, esto es, 4 de diciembre de 2024 y 23 de febrero de 2025, en la medida en que la solicitud de amparo se interpuso a los tres meses de los acontecimientos, lo que, a la luz de la jurisprudencia constitucional, es un plazo razonable para ello. 4.2.

En cuanto a la subsidiariedad, se advierte que la acción de tutela procede únicamente cuando no existen otros recursos o medios de defensa judiciales, a menos que esta se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o cuando a pesar de existir el medio, este carezca de idoneidad o eficacia para proteger de forma adecuada y efectiva los derechos fundamentales en cada caso concreto.

En el caso bajo estudio, el accionante busca la protección de los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la seguridad ciudadana y orden público, a la vida, a la libertad y la integridad personal, a recibir información veraz e imparcial, a la paz y la prohibición del presidente de hacer proselitismo político. Bajo este contexto esta judicatura denota que la tutela resulta procedente como mecanismo principal, toda vez que es el único medio judicial que prevé el ordenamiento jurídico para obtener la protección integral y efectiva de estos derechos que alega. 5.

Exposición de la conducta vulneradora La parte accionante fundamenta su petición de amparo en la posible afectación a sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la seguridad ciudadana y orden público, a la vida, a la libertad y la integridad personal, a recibir información veraz e imparcial, a la paz y a la prohibición del presidente de hacer proselitismo político, con fundamento en las acciones desplegadas por parte del presidente de la República, señor Gustavo Petro Urrego, al exhibir la bandera del M-19 el 4 de diciembre de 2024, durante una visita oficial a la ciudad de Montevideo, Uruguay; y el 23 de febrero de 2025 en la firma del Pacto por la Tierra y la Vida en el departamento del Tolima.

Revisado el enlace que aportó el accionante sobre la noticia publicada por el diario EL PAÍS11, respecto a la visita del presidente Gustavo Petro a la ciudad de Montevideo, la Sala observa que a pesar de que en el escrito de tutela manifestó que esta ocurrió el 4 de diciembre de 2024, lo cierto es que, al revisar la página oficial de la presidencia de la República, fue posible constatar que este evento tuvo lugar el día 5 de diciembre de 202412.

Allí, el primer mandatario de la República de Colombia le otorgó la Orden de Boyacá en el Grado de Gran Cruz Extraordinaria al exmandatario uruguayo José “Pepe” Mujica. Según la noticia publicada por el diario EL PAÍS: “Petro viajó a Uruguay para condecorar el jueves a Mujica, al que destacó como defensor de la paz y promotor del diálogo, con la Cruz de Boyacá, la máxima distinción 11 “Enlace 2: Artículo sobre la exhibición de la bandera del M-19 durante un acto público en Uruguay.

El presidente de Colombia exhibe una vez más los colores de la antigua guerrilla terrorista al condecorar en Uruguay a Pepe Mujica https://elpais.com/america-colombia/2024-12-07/petro-insiste-enlevantar-las-banderas-del-m-19-ante-otros- lidereslatinoamericanos.html”. 12 https://www.presidencia.gov.co/prensa/Paginas/Presidente-Gustavo-Petro-otorgo-la-Orden-de-Boyaca-en-el-Grado- de-Gran-Cruz-Extraordinaria-al-exmandatario-241205.aspx 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01055-01 Accionante: Duverney Ardila Germán de Ribón 9 que otorga el Estado colombiano. En el pasaje que atrajo la mayoría de los focos, le entregó una bandera azul, blanca y roja del M-19 durante la ceremonia que se celebró en el jardín de la modesta casa del uruguayo, en las afueras de Montevideo.

“Gracias, hermano”, le dijo el expresidente de 89 años, que perteneció en su día al Movimiento de Liberación Nacional-Tupamaros y es un faro de la izquierda regional. “Ambos terminamos dejando las armas porque entendimos que la paz era lo más importante, lo más revolucionario en una sociedad”, declaró el colombiano”13. Por otra parte, en cuanto a la actuación reprochada por el accionante, relacionada con la conducta del presidente Petro Urrego, durante el evento la firma del Pacto por la Tierra y la Vida, esta judicatura, pudo corroborar que dicha actividad efectivamente fue realizada el 22 de febrero de 2025, y no el 23 de febrero como lo afirmó el solicitante, en el municipio del Chicoral, Tolima, según la página oficial de la Presidencia de la República14.

En línea con lo anterior, verificado el enlace aportado por el accionante respecto al mencionado evento, esta judicatura destaca que el medio de comunicación MSN relató lo siguiente: “En medio de la firma del Pacto por la Tierra y la Vida que se realizó en el municipio de El Espinal, Tolima el presidente, Gustavo Petro, volvió a defender la presencia en medio de la multitud de la bandera del M-19.

“Por eso esa banderita que está allá atrás, que dicen que no la debo sacar porque no se qué y no se qué, tiene esos tres colores, esos tres colores no son de un movimiento terrorista tienen otro significado”, aseguró Petro ante campesinos de diferentes regiones del país. El mandatario de los colombianos mencionó que “Por eso hay que recordarle a la Cabal, a la Paloma, a las Milei, la que dice las cosas de frente y la que se disfraza, no leen la historia de Colombia”.

El presidente, Gustavo Petro, explicó que el azul de la bandera del M-19 significa el color del Partido Conservador, mientras que el blanco significa el color de la paz y el rojo significa el color liberal. “Era la paz de Colombia en ese entonces, porque los liberales y los conservadores años 50, años 60 se mataban entre sí y el Tolima es testigo yo lo recordé hablando con viejos campesinos en sus casas y durmiendo en sus catres”, resaltó. Finalmente, Gustavo Petro sostuvo que “todavía hay gente que levanta la bandera, la bandera de una paz que se forjó pero que no terminó con la guerra en Colombia porque la violencia continuó. Pero debemos preguntar ¿Cómo se hace la paz en Colombia? Se hace no repitiendo el 19 de abril de 1.970 y el 9 de enero de 1.972”15.

En estos términos queda contextualizada y circunscrita la conducta que el accionante cuestiona como vulneradora de sus derechos fundamentales. 13 https://elpais.com/america-colombia/2024-12-07/petro-insiste-en-levantar-las-banderas-del-m-19-ante-otros-lideres- latinoamericanos.html 14 https://www.presidencia.gov.co/prensa/Paginas/Ante-mas-de-5000-personas-Comunidades-y-Gobierno-acuerdan- transformar-el-campo-en-historico-pacto-firmado-250222.aspx 15 https://www.msn.com/es-co/noticias/other/petro-explic%C3%B3-la-presencia-de-la-bandera-del-m-19-en-el-pacto- por-la-tierra-y-la-vida-en-el-tolima/ar-AA1zANbb 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01055-01 Accionante: Duverney Ardila Germán de Ribón 10 6.

Derecho a la libertad de expresión de los servidores públicos y del presidente de la República La jurisprudencia constitucional ha indicado que, en cuanto a los servidores públicos, existen deberes de veracidad y objetividad en la expresión que difunden. Por lo tanto, ha sostenido que estos gozan del derecho a la libertad de expresión, no obstante, hasta unos límites constitucionales y legales relacionados con las responsabilidades que ostentan.

En cuanto al contenido de los discursos constitucionalmente protegidos, la jurisprudencia de la Corte ha distinguido que, si bien cualquier servidor público es titular del derecho a la libertad de expresión, en todo caso, por su situación administrativa, existen específicas restricciones al ejercicio de la libertad. Por lo tanto, ha diferenciado dos escenarios jurisprudenciales.

Por un lado, el contenido genérico de la libertad de expresión, en tanto derecho humano y cuya titularidad está en cabeza de todo individuo de la especie humana. Otro escenario relacionado es cuando un servidor público ejerce el mismo derecho fundamental, pero sometido a otras restricciones en atención a la responsabilidad que constitucional y legalmente cumple.

Pues bien, en la sentencia T-124 de 2021, la Corte Constitucional resolvió una acción de tutela formulada por una persona particular, quien cuestionó que la vicepresidenta de la República, a través de sus redes sociales, hiciera uso de su libertad de expresión para hacer manifestaciones de contenido religioso, consideró que: “50. El artículo 20 de la Constitución Política reconoce la garantía de toda persona para expresar y difundir libremente su pensamiento y opiniones, informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicación, los cuales son libres y tienen responsabilidad social.

Dicha norma proscribe la censura y garantiza además el derecho a la rectificación en condiciones de equidad. La jurisprudencia constitucional ha desarrollado el contenido del citado artículo constitucional, siguiendo los fines que éste persigue, y los tratados internacionales ratificados por Colombia sobre la materia, concluyendo que éste se compone por: (i) la libertad de expresión stricto sensu, la cual consiste en la libertad de expresar y difundir el propio pensamiento, opiniones, informaciones e ideas, sin limitación de fronteras y a través de cualquier medio de expresión -sea oral, escrito, impreso, artístico, simbólico, electrónico u otro de elección de quien se expresa-, y el derecho a no ser molestado por ellas;

(ii) la libertad de información, con sus componentes de libertad de búsqueda y acceso a la información, libertad de informar y la libertad y derecho de recibir información veraz e imparcial sobre sobre hechos, ideas y opiniones de toda índole a través de cualquier medio de expresión; (iii) la libertad de prensa, que comprende la libertad de fundar medios masivos de comunicación y de administrarlos sin injerencias, y la libertad de funcionamiento de los mismos, con la consiguiente responsabilidad social;

(iv) el derecho a la rectificación en condiciones de equidad; (v) la prohibición de censura; y (vi) la prohibición de los discursos relativos a la pornografía infantil, instigación pública y directa al genocidio, propaganda de la guerra y apología del odio, la violencia y el delito”. Así entonces, en cuanto a la libertad de expresión en estricto sensu, la misma sentencia se refirió en que se han distinguido ocho rasgos del ámbito constitucionalmente protegido, en términos del alcance y el contenido de este derecho, a saber: 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01055-01 Accionante: Duverney Ardila Germán de Ribón 11 “su titularidad es universal sin discriminación, compleja, y puede involucrar intereses públicos y colectivos, además de los intereses privados del emisor de la expresión;

(2) sin perjuicio de la presunción de cobertura de toda forma de expresión por la libertad constitucional, existen ciertos tipos específicos de expresión respecto de los cuales la presunción es derrotada, por consenso prácticamente universal plasmado en tratados internacionales que obligan al Estado colombiano; (3) existen diferentes grados de protección constitucional en los variados ámbitos de la expresión humana amparados por la libertad de expresión stricto senso, por lo cual hay tipos de discurso que reciben una protección más reforzada que otros lo cual tiene efectos directos sobre la regulación estatal admisible y el estándar de control constitucional al que se han de sujetar las limitaciones;

(4) la expresión protegida por esta libertad puede ser tanto la del lenguaje convencional, como la manifestada a través de conducta simbólica o expresiva convencional o no convencional; (5) la expresión puede efectuarse a través de cualquier medio elegido por quien se expresa, teniendo en cuenta que cada medio en particular plantea sus propios problemas y especificidades jurídicamente relevantes, ya que la libertad constitucional protege tanto el contenido de la expresión como su forma y su manera de difusión;

(6) la libertad constitucional protege tanto las expresiones socialmente aceptadas como las que son inusuales, alternativas o diversas, lo cual incluye las expresiones ofensivas, chocantes, impactantes, indecentes, escandalosas, excéntricas o simplemente contrarias a las creencias y posturas mayoritarias, ya que la libertad constitucional protege tanto el contenido de la expresión como su tono;

(7) su ejercicio conlleva, en todo caso, deberes y responsabilidades para quien se expresa; y (8) impone claras obligaciones constitucionales a todas las autoridades del Estado, así como a los particulares”16. En relación con los funcionarios públicos, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el derecho a la libertad de expresión, cuando es ejercido por servidores públicos en el desempeño de sus funciones, “tiene limitaciones mayores a las que ostenta cuando lo ejerce un particular, puesto que al pronunciarse como una autoridad pública no está ejerciendo “la simple libertad de expresión reconocida en general a los ciudadanos, sino que están utilizando un medio legítimo para el ejercicio de la autoridad pública”.

En todo caso, sostuvo que la libertad de expresión de los funcionarios públicos, al igual que la de cualquier persona, también estaba sujeta a las reglas de los discursos prohibidos, conforme al criterio de la Corte Constitucional. El presidente de la República ostenta las calidades de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, conforme a lo dispuesto en el artículo 189 de la Constitución Política17.

La Corte Constitucional ha indicado que estas calidades imponen el “poder—deber” de mantener un contacto permanente con los ciudadanos, a través de sus discursos o intervenciones públicas18. Lo anterior, con las siguientes finalidades, entre otras: “(…) (i) suministrarles información sobre los asuntos de orden nacional e internacional en el ámbito económico, político, social, etc., que sean de interés para el país;

(ii) fijar la posición oficial del Gobierno frente a los mismos asuntos; (iii) informar sobre las políticas gubernamentales; (iv) analizar, comentar, y, en general, defender la política gubernamental que desarrolla; (v) fomentar el ejercicio de una participación ciudadana responsable, etc (…)”19. 16 Corte Constitucional, sentencia T-124 de 2021. 17 “Corresponde al presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa”. 18 Corte Constitucional.

Sentencia T-1191 de 2004. 19 Ibid. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01055-01 Accionante: Duverney Ardila Germán de Ribón 12 La jurisprudencia constitucional20 precisó que ese poder—deber del presidente de la República difiere de manera sustancial de la simple libertad de expresión reconocida en general a los ciudadanos, en el sentido de que no se reduce a difundir un pensamiento, información y una opinión, como así lo dispone el artículo 20 de la Carta Política, sino que se constituye como un mecanismo que facilita la conformación de una opinión pública libre e informada; presupuesto esencial para contribuir a la participación democrática de los ciudadanos y en el control del poder público.

Ahora bien, en ejercicio de ese poder—deber que tiene el presidente de la República, es posible distinguir dos escenarios: (i) las manifestaciones que pretenden trasmitir información objetiva a los ciudadanos sobre asuntos de interés general; y (ii) las declaraciones en las que, más allá de la transmisión objetiva de información, se indican cuestiones acerca de la política oficial, defienden su gestión, responden a sus críticos, o expresan su opinión acerca de algún asunto, casos estos últimos en los cuales caben apreciaciones subjetivas formuladas a partir de criterios personales21.

En el primero de los escenarios, en el que el presidente de la República tiene la intención de presentar una información como autentica, son exigibles las cargas de veracidad e imparcialidad22, conforme al artículo 20 Superior23, para así evitar cualquier tipo de manipulación en la construcción de la opinión pública. En el segundo, no existe el propósito de trasmitir una información, sino de exponer una apreciación personal y subjetiva sobre un determinado asunto, por lo que no es exigible “la estricta objetividad”24.

No obstante, en este último evento, las opiniones deben ser formuladas a partir de un mínimo de justificación fáctica real y de criterios de razonabilidad, aspecto que, en criterio de la Corte Constitucional, conduce a la “verificación del sustento de las mismas para evaluar si resultan totalmente infundadas o si, por el contrario, ofrecen un sustento razonable que las haga dignas de la protección a la libre expresión establecida en la Constitución”25. 7.

Alcance constitucional y jurisprudencial del “poder-deber” de comunicación del presidente de la República En suma, ya sea que el Presidente haga manifestaciones de carácter objetivo o subjetivo, siempre estará sujeto a unas cargas de veracidad. La diferencia estriba en una cuestión de grado, pues, si lo que se propone es brindar información objetiva, la carga se acentúa al punto de que no solamente debe ser veraz, sino que también imparcial; mientras que, si se trata de información subjetiva, la carga no desaparece por completo, ya que subsiste un reducto de fidelidad a la realidad, a la cual debe replegarse.

En este último evento, aun cuando no está compelido a la imparcialidad, lo sigue estando a la plataforma fáctica desde la que opina o emite su apreciación. 20 Ibid. 21 Corte Constitucional. Sentencia T-446 de 2016. 22 Al respecto, consultar, entre otras, la sentencia T-391 de 2007. 23 “Se garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicación”. [Negrilla fuera del texto]. 24 Corte Constitucional.

Sentencias T-1191 de 2004 y T-276 de 2015. 25 Corte Constitucional. Sentencia T-446 de 2016. 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01055-01 Accionante: Duverney Ardila Germán de Ribón 13 En su condición de Jefe de Estado, esto es, cuando se encuentra en función del manejo de las relaciones internacionales, mediante las cuales proyecta o simboliza la unidad nacional26, ejerce el “poder-deber de comunicación” y, por tanto, sus manifestaciones deben ajustarse al marco constitucional ya referido.

Para el caso concreto, en cuanto al evento realizado en Uruguay, de acuerdo con el escenario donde se profirieron las expresiones cuestionadas, esto es, en un evento propiciado en un país extranjero, es factible advertir que la condición que suscitó la participación del señor Presidente, no era otra que la de Jefe de Estado. En aquel acto, “por destacarse en la defensa de la paz y ser un firme promotor del diálogo como única salida para resolver los conflictos, el presidente Gustavo Petro le otorgó este jueves al exmandatario uruguayo José ‘Pepe’ Mujica la Orden de Boyacá en el Grado de Gran Cruz Extraordinaria, máxima distinción del gobierno colombiano”27.

En cuanto a la otra actuación reprochada, 22 de febrero de 2025, está fue realizada en el marco de la firma del Pacto por la Tierra y la Vida28, en Chicoral Tolima, en donde se celebró “un acuerdo con las comunidades campesinas, indígenas y negras en relación con la construcción colectiva del plan decenal de la Reforma Agraria”. 8. Caso concreto Duverney Ardila Germán de Ribón solicitó el amparo de sus derechos a la dignidad humana, a la seguridad ciudadana y orden público, a la vida, a la libertad y la integridad personal, a recibir información veraz e imparcial, a la paz y la prohibición del presidente de hacer proselitismo político, que consideró vulnerados por la Presidencia de la República, en su condición de víctima del conflicto armado.

Concretamente cuestiona que en actividades institucionales en las que el presidente Gustavo Petro Urrego actúa como jefe de gobierno y jefe de Estado, ha ordenado “exhibir la bandera” del extinto grupo guerrilero M-19, lo que a su juicio puede llegar a vulnerar los derechos de las víctimas por las actuaciones de ese grupo subversivo. Conforme a los criterios teóricos descritos en precedencia, el examen del caso concreto partirá de definir si la actuación realizada por el señor presidente de la República, Gustavo Petro Urrego, el 5 de diciembre de 2024 y el 22 de febrero de 2025, vulneró los derechos invocados por el accionante en el escrito de tutela.

A juicio de la Sala, si bien el contexto en el que se realizaron las actuaciones cuestionadas por parte del señor presidente fueron en el marco de una condecoración y la firma de un pacto relativo a la reforma agraria, lo cierto es que las acciones y afirmaciones rendidas por el dignatario no tenían como finalidad trasmitir una información objetiva a los ciudadanos sobre asuntos de interés general.

En realidad, formó parte de un discurso 26 Ver al respecto: Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 18 de abril de 2023, Radicación interna 110010306000202300073 00, Número Único: 2501. 27 https://www.presidencia.gov.co/prensa/Paginas/Presidente-Gustavo-Petro-otorgo-la-Orden-de-Boyaca-en-el-Grado- de-Gran-Cruz-Extraordinaria-al-exmandatario-241205.aspx 28 https://www.presidencia.gov.co/prensa/Paginas/Ante-mas-de-5000-personas-Comunidades-y-Gobierno-acuerdan- transformar-el-campo-en-historico-pacto-firmado-250222.aspx 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01055-01 Accionante: Duverney Ardila Germán de Ribón 14 destinado a justificar el cambio que ha vivido el país que se ha sumergido en una constante guerra, por lo que hizo un llamado a la paz y a la reconciliación. Tal circunstancia se evidencia en la nota periodística realizada por el medio de diario EL PAÍS, aportada por el accionante, en la que se lee: “Petro viajó a Uruguay para condecorar el jueves a Mujica, al que destacó como defensor de la paz y promotor del diálogo, con la Cruz de Boyacá, la máxima distinción que otorga el Estado colombiano. En el pasaje que atrajo la mayoría de los focos, le entregó una bandera azul, blanca y roja del M-19 durante la ceremonia que se celebró en el jardín de la modesta casa del uruguayo, en las afueras de Montevideo.

Ahora bien, en lo relativo a la otra conducta objeto de estudio, según la nota periodística aportada por el accionante, realizada por MSN, se tiene que el presidente realizó un comentario al ver una bandera de la agrupación M-19 entre el público, y luego de brindar una explicación sobre sus colores, afirmó que: “Era la paz de Colombia en ese entonces, porque los liberales y los conservadores años 50, años 60 se mataban entre sí y el Tolima es testigo yo lo recordé hablando con viejos campesinos en sus casas y durmiendo en sus catres”, resaltó. Finalmente, Gustavo Petro sostuvo que “todavía hay gente que levanta la bandera, la bandera de una paz que se forjó pero que no terminó con la guerra en Colombia porque la violencia continuó. Pero debemos preguntar ¿Cómo se hace la paz en Colombia? Se hace no repitiendo el 19 de abril de 1.970 y el 9 de enero de 1.972”30.

Pues bien, se observa que, respecto de las dos situaciones que el solicitante reclama como vulneradoras de sus garantías, el primer mandatario exteriorizó su opinión en torno a la bandera del M-19 en las que rememoró el contexto en el cual se erigió tal agrupación y manifestó su posición sobre sus ideales. Asimismo, en las mencionadas circunstancias se encontraba en ejercicio de sus funciones como presidente, ya que la primera ocurrió con ocasión de una condecoración al expresidente José Mujica en la República de Uruguay; y la otra fue con ocasión a la suscripción del Pacto por la Tierra y la Vida que se realizó en el municipio de El Espinal, tal y como consta en la página oficial de la Presidencia de la República.

Ahora bien, la Sala advierte que, en el escrito de tutela, así como en el de impugnación, el accionante no explicó claramente cuáles son los motivos y las razones por las cuales con dichos actos se vulneran o amenazan sus derechos fundamentales, pues, no logró acreditar la afectación del núcleo esencial de las garantías invocadas como transgredidas. 29 https://elpais.com/america-colombia/2024-12-07/petro-insiste-en-levantar-las-banderas-del-m-19-ante-otros-lideres- latinoamericanos.html 30 https://www.msn.com/es-co/noticias/other/petro-explic%C3%B3-la-presencia-de-la-bandera-del-m-19-en-el-pacto- por-la-tierra-y-la-vida-en-el-tolima/ar-AA1zANbb 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01055-01 Accionante: Duverney Ardila Germán de Ribón 15 En efecto, el accionante considera vulnerados sus derechos a la dignidad humana, a la seguridad ciudadana y orden público, a la vida, a la libertad y la integridad personal, a recibir información veraz e imparcial, a la paz y la prohibición del presidente de hacer proselitismo político, sin embargo, no describió de modo alguno la relación directa entre la actuación del primer mandatario y la violación de sus garantías, pues circunscribió su solicitud de amparo a mencionar que tales hechos “revictimiza a las víctimas del conflicto armado, genera zozobra en la ciudadanía, distorsiona la memoria histórica y debilita la confianza en las instituciones”.

Pues bien, a pesar de que la Sala advierte el conflicto constitucional que existe entre la libertad de expresión del Jefe de Estado y la vulneración de derechos de las “víctimas del conflicto armado”, el accionante no presentó pruebas concretas que evidencien que la exposición de la bandera del M-19 y unas palabras alrededor de esta, desemboque en la conculcación subjetiva de garantías constitucionales.

Esto sumado a que, si bien allegó pruebas de los discursos en los que se evidencia que el símbolo con los colores del M-19 fue exhibido, no proporciona prueba alguna que acredite una vulneración específica de algún derecho constitucional del que sea titular, más allá de su simple palabra. Por último, cabe precisar que, esta Corporación, al analizar una acción de tutela presentada por hechos similares al de la referencia, negó la solicitud de amparo en los siguientes términos: “Cosme Evelio Henao Ospina acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se adoptaran las medidas necesarias para conjurar lo que representa una vulneración de quienes no comparten el ideario político e ideológico del presidente de la República.

Lo anterior, según se insistió en el escrito de impugnación, al considerar que el discurso que profirió y el hecho haber enarbolado la bandera del movimiento M-19 junto con la de Colombia, constituyen una apología a la violencia y el uso de las armas, ya que incita a sus seguidores a la violencia y a la continuidad de la lucha armada, con pleno desconocimiento de que el presidente de la República es símbolo de la unidad nacional.

Al respecto, llama la atención de la Sala el hecho que los argumentos traídos por el demandante se dirigen a endilgar al presidente de la República acciones que, según su entender, podría constituir conductas delictivas en contra de un sector de la población colombiana; circunstancia respecto de la cual se advierte la improcedencia de la solicitud de tutela, cuyo único objeto es velar por la protección de derechos fundamentales en condición de amenaza o vulneración. Así pues, examinados los apartes transcritos del referido discurso, no es posible concluir que se vulnerara derecho fundamental alguno ni inferir que de tales expresiones se haga apología a la violencia o división del país, en tanto provienen de la mera liberalidad del presidente de la República y corresponden a su interpretación de diferentes circunstancias que conforman simplemente su opinión personal respecto a los asuntos mencionados.

Lo cual deja ver que los argumentos traídos por Cosme Evelio Henao Ospina, lejos de configurar vulneración de derecho fundamental alguno, son la manifestación de sus 0000 Radicado: 11001-03-15-000-2025-01055-01 Accionante: Duverney Ardila Germán de Ribón 16 diferencias frente al discurso y los actos del primer mandatario, lo que también resultan válidos, precisamente, bajo el amparo de su derecho a la libertad de expresión”31.

En consecuencia, la Sala confirmará la decisión impugnada, pues no se advierte la vulneración de los derechos alegados por el accionante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 21 de marzo de 2025 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que negó la solicitud de amparo de Duverney Ardila Germán de Ribón en contra del presidente de la República, Gustavo Petro Urrego.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado SABF 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de agosto de 2024. Exp. 11001-03-15-000- 2024-02198-01.