Radicado: 11001-03-24-000-2023-00282-00 Demandante: Laura Buendía Grigoriu CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2023-00282-00 Demandante: LAURA BUENDÍA GRIGORIU Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y OTRO RESUELVE MEDIDA CAUTELAR La señora Laura Buendía Grigoriu, actuando en causa propia, promovió demanda de nulidad con el fin de que se declare la nulidad del Decreto 1684 de 2023 y del Decreto 0016 de 2024 proferidos por el Presidente de la República y el Ministerio de Defensa Nacional.
El Decreto 1684 de 2023 estableció1: “[…] DECRETO 1684 DE 2023 (Octubre 16) Por medio del cual se decreta el Cese al Fuego Bilateral y Temporal de carácter Nacional con impacto Territorial (CFBTNT) sobre la base de un Acuerdo para el respeto de la población civil, en el marco de la Mesa de Diálogos de Paz entre el Gobierno Nacional y el Estado Mayor Central de las FARC-EP, y se dictan otras disposiciones EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las conferidas en los artículos 22, 188 y los numerales 4° y 11 del artículo 189 de la Constitución Política, la Ley 418 de 1997, modificada y prorrogada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014, 1779 de 2016, 1941 de 2018 y 2272 de 2022 CONSIDERANDO 1 El despacho aclara que no se transcribe en su totalidad el contenido del Decreto 1684 de 2023 debido a la extensión; no obstante, se precisa que la parte actora pretende la nulidad de la totalidad del decreto.
Radicado: 11001-03-24-000-2023-00282-00 Demandante: Laura Buendía Grigoriu (…)
DECRETA: CAPÍTULO l: Del Acuerdo para el respeto a la población civil y la implementación del Cese al Fuego Bilateral y Temporal de carácter Nacional con impacto Territorial (CFBTNT) ARTÍCULO 1°. Cese al Fuego Bilateral y Temporal de carácter Nacional con impacto Territorial sobre la base de un Acuerdo para el respeto de la población civil.
Se decreta el Cese al Fuego Bilateral y Temporal de carácter Nacional con impacto Territorial (CFBTNT), sobre la base de un acuerdo para el respeto de la población civil entre el Gobierno Nacional y el Estado Mayor Central de las FARC-EP, a partir de las 00:00 horas del día 17 de octubre de 2023 hasta las 24:00. horas del día 15 de enero de 2024.
El Gobierno Nacional podrá prorrogar el CFBTNT. En consecuencia, se ordena la suspensión de las operaciones militares ofensivas y las operaciones especiales de la Policía Nacional en contra de los integrantes del Estado Mayor Central de las FARC-EP, a partir de las 00:00 horas del día 17 de octubre de 2023 hasta las 24:00 horas del día 15 de enero de 2024 (…). […]”.
A su turno, el Decreto 0016 de 2024 señaló lo siguiente: “[…] DECRETO 0016 DE 2024 (Enero 14) Por el cual se prorroga el Cese al Fuego Bilateral y Temporal de carácter Nacional con impacto Territorial (CFBTNT) sobre la base de un Acuerdo para el respeto de la población civil entre el Gobierno Nacional y el Estado Mayor Central de las FARC-EP EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las conferidas por los artículos 22, 188 y los numerales 4 y 11 del artículo 189 de la Constitución Política, la Ley 418 de 1997, modificada y prorrogada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014, 1779 de 2016, 1941 de 2018 y 2272 de 2022.
CONSIDERANDO
(….)
DECRETA
Radicado: 11001-03-24-000-2023-00282-00 Demandante: Laura Buendía Grigoriu ARTÍCULO 1º. Prorrogar el Cese al Fuego Bilateral y Temporal de carácter Nacional con impacto Territorial (CFBTNT) entre el Gobierno Nacional y el Estado Mayor Central de las FARC-EP a partir de las 00:00 horas del día 16 de enero de 2024 y hasta las 24:00 horas del 15 de julio de 2024.
En consecuencia, ordenar la suspensión de las operaciones militares ofensivas y operativos policiales, así como de los actos contrarios a lo establecido en el Protocolo de Reglas y Compromisos acordado entre las partes en la Mesa de Diálogos de Paz, incluyendo sus modificaciones, a partir de las 00:00 del día 16 de enero de 2024 hasta las 24:00 horas del día 15 de julio de 2024, en contra de los integrantes del Estado Mayor Central de las FARC-EP que participen en el proceso de paz y se encuentren dentro de los procedimientos para la ejecución del Acuerdo del CFBTNT y los protocolos correspondientes.
Los acuerdos y protocolos firmados y los que se suscriban en la Mesa de Diálogos de Paz, referidos al CFBTNT, son de obligatorio cumplimiento. El Ministro de Defensa Nacional emitirá los lineamientos necesarios a la Fuerza Pública para el cumplimiento de lo dispuesto en el presente decreto. ARTÍCULO 2º. Además de los establecidos en artículo 2º del Decreto 1684 de 2023, la Mesa de Diálogos de Paz entre el Gobierno Nacional y el Estado Mayor Central de las FARC-EP podrá acordar nuevos objetivos del CFBNTN dirigidos al fortalecimiento del proceso de paz, la profundización de las transformaciones territoriales y el reemplazo de las económicas ilícitas, la protección del ambiente, la participación de la sociedad y la protección humanitaria de la población civil.
ARTÍCULO 3 º. Las demás disposiciones incorporadas en el Decreto 1684 del 16 de octubre de 2023, que no sean contrarias a este decreto, quedan vigentes y sin modificación […]”. 1. La solicitud de suspensión provisional2 En escrito aparte, la demandante alegó que el Decreto 1684 de 2023, en particular, el artículo 1, es manifiestamente incompatible con la Ley 2272 de 20223 “puesto que ésta ley en ningún artículo autoriza al Presidente de la República para decretar, mediante acto administrativo general, la suspensión de operaciones del Ejército y la Policía contra un grupo armado ilegal”.
Agregó que el Decreto 1684 de 2023 “invoca múltiples apartes fragmentarios de la Ley 2272/22 en sus considerandos, dando a entender que este cuerpo 2 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 0324 000 2023 00282 00. 3 “Por medio de la cual se modifica, adiciona y prorroga la ley 418 de 1997, prorrogada, modificada y adicionada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018, se define la política de paz de Estado, se crea el servicio social para la paz, y se dictan otras disposiciones”.
Radicado: 11001-03-24-000-2023-00282-00 Demandante: Laura Buendía Grigoriu normativo contiene una habilitación para que el Gobierno desactive la Fuerza Pública cuando lo considere procedente, mediante decreto. Es evidente que la Ley 2272/22 no contiene semejante autorización, por lo cual la incompatibilidad entre ambos cuerpos normativos se deduce de una simple confrontación entre sus textos”.
Aclaró que el artículo 8 de la Ley 2272 “permite definir la ubicación y las modalidades de acción de la Fuerza Pública, figura completamente diferente a un acuerdo de cese al fuego bilateral o a una pausa unilateralmente declarada”. Arguyó que el artículo 6 de la Constitución Política establece el principio de legalidad que implica que las funciones de todo servidor público, incluido el Presidente, deben estar expresamente previstas en la ley, por lo que “en ausencia de una facultad legal expresa para decretar la suspensión de operaciones de la Fuerza Pública contra determinado grupo ilegal, el Presidente de la República no puede adoptar semejante determinación, puesto que ninguna lectura o interpretación del texto de la Ley 2272/22 permite derivar esa atribución que no fue conferida por el texto de la norma”.
Concluyó que “la ilegalidad se proyecta de manera manifiesta a todo lo largo del decreto y se torna particularmente protuberante en el artículo 5, en el cual el propio decreto reconoce que después se acordarán los protocolos de protección de la población civil, es decir, que después se firmará el acuerdo o lo esencial del mismo en el punto medular de “proteger a la población civil y disminuir los efectos de la confrontación”, según el lenguaje usado en los considerados del decreto.
Dejar para después la protección de la población viola de manera manifiesta lo dispuesto en el artículo 5, parágrafo 6 de la Ley 2272/22”. Afirmó que “esta disposición contiene un claro mandato de suscripción de dichos acuerdos parciales o finales de paz con miras a proteger los derechos de la población civil, mandato desestimado por el artículo 5º del Decreto”.
Radicado: 11001-03-24-000-2023-00282-00 Demandante: Laura Buendía Grigoriu 2. Tramite de la medida cautelar Por auto del 14 de marzo de 20244, el despacho corrió traslado de la medida cautelar a la parte demandada para que ejerciera el derecho de contradicción. 2.1. La apoderada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República5 solicitó negar la medida cautelar de suspensión provisional de los actos acusados porque no cumple con los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA.
Para ello, en relación con el primer requisito que denominó que “la demanda no está razonablemente fundada en derecho” explicó que la parte atora ignora que el Presidente de la República, en calidad de jefe de Estado y comandante supremo de las fuerzas armadas, es la primera autoridad en la línea de mando de la fuerza pública y, en esa medida, está constitucional y legalmente facultado para implementar las medidas necesarias, incluyendo un temporal cese de hostilidades, con el fin de mantener el orden público dentro del territorio nacional.
Acotó que no es cierto que exista incongruencia entre la Ley 2272 de 2022 y los actos demandados “pues la ley no proscribe ni se refiere a un cese al fuego, luego yerra la parte actora al interpretar de forma extensiva y subjetiva la disposición legal”. Precisó que “(…) tampoco es verdad que, en los actos bajo estudio se postergue la protección de la población civil, pues precisamente el artículo 5 del decreto establece que: “Los acuerdos y protocolos del CFBTNT sobre la base de un acuerdo para el respeto de la población civil, aprobados por la Mesa de Diálogos, harán parte integral de esta disposición”.
Es decir, es un artículo que extiende la calidad normativa a estos protocolos (…)”. En cuanto al segundo requisito, indicó que no está probado el impacto negativo de los actos acusados; frente al tercero, agregó que la parte actora 4 Visto en el índice 19 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 0324 000 2023 00282 00. 5 Visto en el índice 27 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 0324 000 2023 00282 00.
Radicado: 11001-03-24-000-2023-00282-00 Demandante: Laura Buendía Grigoriu no evidencia “el perjuicio irremediable que resultaría de no otorgarse la medida cautelar solicitada, puesto que no justifica ni prueba un perjuicio grave, inminente, urgente e impostergable como resultado de los efectos de los actos administrativos demandados” y, por último, aseguró que no está demostrada la necesidad de la medida cautelar para garantizar los efectos de la sentencia. Por otra parte, afirmó que “si se tiene en cuenta el marco constitucional y legal de forma integral que ampara el Decreto 1684 de 2023 resulta claro, y no hay ninguna contradicción legal o constitucional, entre su contenido y el marco que lo ampara en torno a la suspensión de operaciones militares.
Por el contrario, el marco constitucional habilita al Presidente a disponer de las acciones que considere, en su calidad de comandante supremo de las fuerzas armadas; y el marco legal habilita a los delegados, en el marco de la búsqueda de la paz, de desarrollar acuerdos cuyo contenido, explícitamente se indica, serán los que juicio (sic) del Gobierno sean necesarios para adelantar el proceso de paz”. 2.2.
La medida cautelar ingresó a despacho el 13 de abril de 20246. 3. Consideraciones Conforme con lo establecido por el artículo 238 de la Constitución Política, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.
El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo definió un conjunto de requisitos para la procedencia de la medida de suspensión provisional, tanto para el medio de control de nulidad, como de nulidad y restablecimiento del derecho. Al efecto, en el inciso primero del 6 Visto en el índice 29 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 0324 000 2023 00282 00.
Radicado: 11001-03-24-000-2023-00282-00 Demandante: Laura Buendía Grigoriu artículo 231 estableció que la suspensión provisional procederá “por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”.
En este sentido, la medida de suspensión provisional pretende evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos mientras se decide su constitucionalidad y legalidad, y para su procedencia resulta necesario que, del análisis efectuado por el juez, se concluya que el acto acusado infringe las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud.
Sobre este aspecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia del 17 de marzo de 2015, expediente número 2014-03799, explicó7 que del inciso primero del artículo 231 ibidem se desprende que para el estudio de la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional se requiere una valoración inicial del acto acusado con las normas superiores invocadas y, en ese sentido, precisó que si bien dicha valoración inicial permite abordar la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, se trata de un examen sumario, propio de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud el derecho de defensa, además, tal valoración inicial no constituye prejuzgamiento. 4.
El caso concreto La parte actora solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los actos acusados porque: (i) la Ley 2272 de 2022 no autoriza al Presidente de la República para decretar la suspensión de las operaciones del Ejército y la Policía Nacional contra un grupo armado ilegal y (ii) el artículo 5 del Decreto 1684 de 2023 desconoce el parágrafo 6 del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022 7 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia del 17 de marzo de 2015 C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Expediente radicación nro. 11001 03 15 000 2014 03799 00. Radicado: 11001-03-24-000-2023-00282-00 Demandante: Laura Buendía Grigoriu en la medida que “el propio decreto reconoce que después se acordarán los protocolos de protección de la población civil”8.
El despacho para resolver si hay lugar a decretar la medida cautelar solicitada se detendrá en cada uno de los reparos formulados por la parte demandante. 4.1. En lo relativo a que la Ley 2272 de 2022 no autoriza al Presidente de la República para decretar la suspensión de las operaciones del Ejército y la Policía Nacional contra un grupo armado ilegal La parte demandante sustentó la solicitud de medida cautelar en que la Ley 2272 de 2022 en ninguna de las disposiciones autoriza al Presidente de la República para decretar la suspensión de las operaciones del Ejército y la Policía contra un grupo armado ilegal.
Alegó que conforme con el artículo 6 de la Constitución Política, las funciones de los servidores públicos, incluido el Presidente, deben estar expresamente atribuidas por la ley, de manera que, “en ausencia de una facultad legal expresa para decretar la suspensión de operaciones de la Fuerza Pública contra determinado grupo ilegal, el Presidente de la República no puede adoptar semejante determinación, puesto que ninguna lectura o interpretación del texto de la Ley 2272/22 permite derivar esa atribución, que no fue conferida por el texto de la norma”9.
Para resolver este reparo, el despacho considera pertinente examinar cuáles fueron las disposiciones en las que se fundamentó la expedición de los actos acusados y así determinar si prima facie son contrarios al ordenamiento jurídico. (i) En relación con el Decreto 1684 de 2023, el despacho advierte que se expidió con fundamento en las “atribuciones constitucionales y legales, en 8 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 0324 000 2023 00282 00. 9 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 0324 000 2023 00282 00.
Radicado: 11001-03-24-000-2023-00282-00 Demandante: Laura Buendía Grigoriu especial de las conferidas en los artículos 22, 188 y los numerales 4 y 11 del artículo 189 de la Constitución Política, la Ley 418 de 1997, modificada y prorrogada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014, 1779 de 2016, 1941 de 2018 y 2272 de 2022”.
Adicionalmente, en la parte considerativa del Decreto 1684 de 2023 se indicó: “[…] Que el artículo 22 de la Constitución Política dispone que la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento, y de conformidad con los artículos 2 y 189 de la misma, es obligación del Gobierno Nacional garantizar la plena eficacia del derecho a la paz.
Que el artículo 188 de la Constitución Política señala que el presidente de la República simboliza la unidad nacional y al jurar el cumplimiento de la Constitución y de las leyes, se obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos. Que de conformidad con el numeral 4° del artículo 189 de la Constitución Política, corresponde al presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado, y de acuerdo con el numeral 3 de la misma norma constitucional, el presidente de la República dirige la fuerza pública y dispone de ella como comandante supremo de las fuerzas armadas.
Que el artículo 10 de la Ley 418 de 1997, modificada, adicionada y prorrogada por la Ley 2272 de 2022, establece que la dirección de todo proceso de paz corresponde exclusivamente al presidente de la República como responsable de la preservación del orden público en toda la Nación. Que el artículo 1° de la Ley 2272 de 2022 señala: “la política de paz es una política de Estado” y el artículo 2° de la misma norma define que la política de paz “será prioritaria y transversal en los asuntos de Estado, participativa, amplia; incluyente e integral, tanto en lo referente a la implementación de acuerdos, como con relación a procesos de negociación, diálogo y sometimiento a la justicia. Los instrumentos de la paz total tendrán como finalidad prevalente el logro de la paz estable y duradera, con garantías de no repetición y de seguridad para todos los colombianos; estándares que eviten la impunidad y garanticen en el mayor nivel posible, los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación”.
(…) Que el artículo 8 de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 5° de la Ley 2272 de 2022, establece que los representantes autorizados expresamente por el Gobierno Nacional, con el fin de promover la reconciliación entre los colombianos, la convivencia pacífica y lograr la paz, siguiendo los lineamientos del Presidente de la República, podrán: “( ) realizar todos los actos tendientes a entablar y adelantar diálogos, así como negociaciones y lograr acuerdos con los voceros o miembros representantes de los grupos armados organizados al margen de la ley, dirigidos a: obtener soluciones al conflicto armado, lograr la efectiva aplicación del Derecho Internacional Humanitario, el respeto de los Radicado: 11001-03-24-000-2023-00282-00 Demandante: Laura Buendía Grigoriu Derechos Humanos, el cese de hostilidades o su disminución, la reincorporación a la vida civil de los miembros de estas organizaciones o su tránsito a la legalidad y la creación de condiciones que propendan por un orden político, social y económico justo (…)”.
Que el parágrafo 8° del artículo 8 de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 5° de la Ley 2272 de 2022 señala que la dirección de todo tipo de acercamientos, conversaciones, negociaciones y diálogos tendientes a facilitar el desarme y la desmovilización de los Grupos Armados Organizados al margen de la ley, corresponde exclusivamente al Presidente de la República como responsable de la preservación del orden público en toda la Nación. El parágrafo 6° del artículo 8 de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 5° de la Ley 2272 de 2022 señala que “las partes en la mesa de diálogos podrán acordar la realización de acuerdos parciales, cuando lo estimen conveniente, los que deberán ser cumplidos de buena fe”.
De igual forma, la norma dispone “las disposiciones de carácter humanitario contenidas en los acuerdos de paz, incluidos los parciales, así como los protocolos que suscriban las partes en la Mesa de Diálogos, que tengan por propósito proteger a la población civil de los enfrentamientos armados, así como a quienes no participan directamente de las hostilidades, hacen parte del DIH, conforme a lo dispuesto en los artículos 93 y 94 de la Constitución Política, en consecuencia, serán vinculantes para las partes”.
Que el parágrafo 4° del artículo 8 de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 5° de la Ley 2272 de 2022 dispone que el presidente de la República, mediante orden expresa y en la forma que estime pertinente, determinará la localización y las modalidades de acción de la Fuerza Pública, siendo fundamental para ello que no se desconozcan los derechos y libertades de la comunidad.
(…) Que el cumplimiento del Cese al Fuego Bilateral y Temporal de carácter Nacional con impacto Territorial (CFBTNT) sobre la base de un Acuerdo para el Respeto de la Población Civil, tiene como marco de referencia el Derecho Internacional Humanitario-DlH, en particular el artículo 3 común de los convenios de Ginebra de 1949 y el Protocolo adicional ll de 1977 […]”.
(ii) A su turno, el Decreto 016 de 2024 se profirió con sustento en las “atribuciones constitucionales y legales, en especial de las conferidas por los artículos 22, 188 y los numerales 4 y 11 del artículo 189 de la Constitución Política, la Ley 418 de 1997, modificada y prorrogada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014, 1779 de 2016, 1941 de 2018 y 2272 de 2022”.
En la parte considerativa del Decreto 016 de 2024, se hizo alusión a los siguientes fundamentos: Radicado: 11001-03-24-000-2023-00282-00 Demandante: Laura Buendía Grigoriu “[…] Que el artículo 22 de la Constitución Política dispone que la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento y que, de acuerdo con el artículo 188 de la misma, el presidente de la República simboliza la Unidad Nacional, y al jurar el cumplimiento de la Constitución y de las leyes, se obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos. Que de conformidad con el numeral 4 del artículo 189 de la Constitución Política, corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado, y en virtud del numeral 3º del artículo anotado, el Presidente de la República dirige la fuerza pública y es el comandante supremo de las Fuerzas Armadas.
Que el artículo 1 de la Ley 2272 de 2022 señala que “la política de paz es una política de Estado” y su artículo 2, al referirse a la paz total, dispone: “La política de paz es una política de Estado. Será prioritaria y transversal en los asuntos de Estado, participativa, amplia, incluyente e integral, tanto en lo referente a la implementación de acuerdos, como con relación a procesos de negociación, diálogo y sometimiento a la justicia. Los instrumentos de la paz total tendrán como finalidad prevalente el logro de la paz estable y duradera, con garantías de no repetición y de seguridad para todos los colombianos; estándares que eviten la impunidad y garanticen en el mayor nivel posible, los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación”.
Que el Gobierno Nacional, mediante Resolución 309 del 13 de octubre de 2023, autorizó la instalación de la Mesa de Diálogos de Paz entre el Gobierno Nacional y el Estado Mayor Central de las FARC- EP, lo cual se realizó el 16 de octubre de 2023 en el municipio de Tibú, Norte de Santander, con presencia de los países garantes y observadores internacionales la Iglesia Católica, el Consejo Mundial de Iglesias, autoridades civiles y representantes de la sociedad civil.
Que el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 1684 del 16 de octubre de 2023, decretó el Cese al Fuego Bilateral y Temporal de carácter Nacional con impacto Territorial (CFBTNT) entre el Gobierno Nacional y Estado Mayor Central de las FARC-EP a partir de las 00:00 horas del día 17 de octubre de 2023 hasta las 24:00 horas del día 15 de enero de 2024, sobre la base de un Acuerdo para el respeto de la población civil alcanzado en el marco de la Mesa de Diálogos de Paz.
Que la Mesa de Diálogos de Paz entre el Gobierno Nacional y el Estado Mayor Central de las FARC- EP aprobó el 11 de diciembre de 2023 el Protocolo XI, el cual hace referencia a la Evaluación, Prorroga, Suspensión o finalización del Cese al Fuego Bilateral, Temporal de Carácter Nacional con Impacto Territorial, indicando que “considerando el resultado de la evaluación realizada por parte de la Mesa de Diálogo de Paz y de acuerdo con las circunstancias propias del momento, corresponde al señor presidente de la República decretar la prórroga, suspensión o terminación del CFBTNT”.
Que el Mecanismo de Veeduría, Monitoreo y Verificación del Cese al Fuego Bilateral y Temporal de Carácter Nacional con impacto Territorial — CFBTNT recomendó su prórroga considerando ‘los resultados contenidos en su informe periódico. De acuerdo con lo anterior, las partes en la Mesa de Diálogos de Paz acordaron la prórroga del CFBTNT del 16 de enero al 15 de julio de 2024.
Que la prórroga del Cese al Fuego Bilateral y Temporal de carácter Nacional con impacto Territorial (CFBTNT) busca, en el marco del proceso de paz, Radicado: 11001-03-24-000-2023-00282-00 Demandante: Laura Buendía Grigoriu fortalecer y mantener las reglas y compromisos en materia de protección a la población civil y, en esa medida, evitar su afectación y la de los bienes protegidos por el Derecho Internacional Humanitario […]”.
(iii) Del recuento anterior, el despacho advierte que los actos acusados se expidieron atendiendo las disposiciones constitucionales y legales, y no exclusivamente en lo regulado por la Ley 2272 de 2022. En efecto, en los actos acusados se hizo referencia a los numerales 3 y 4 del artículo 189 de la Constitución Política que señalan: “[…]
ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: 3. Dirigir la fuerza pública y disponer de ella como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de la República. (…) 4. Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado (…). […]”.
(iv) Vale la pena mencionar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha explicado que la dirección de la fuerza pública está en cabeza del Presidente de la República y que de conformidad con el numeral 3 del artículo 189 de la Constitución Política puede ordenar, coordinar, dirigir la actuación de la fuerza pública y determinar la presencia o el retiro de las tropas en el territorio colombiano, así10: “[…] Dirección general de la fuerza pública y el retiro de tropas de algunas zonas del territorio.
(…) 16. Ahora bien, contrario a lo sostenido por el demandante, la determinación presidencial de localización y la modalidad de acción de la fuerza pública, encuentra sustento constitucional en el numeral tercero del artículo 189 superior, el cual señala que corresponde al Presidente de la República “dirigir la fuerza pública y disponer de ella como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de la República”.
Así, la Constitución le reconoce a la fuerza pública un acento institucional que tiene una perspectiva jurídica como institución del Estado constitucional, pero la enmarca dentro del contexto jerárquico, cuya dirección máxima está en manos del Presidente de la República. 10 M.P.: Eduardo Montealegre Lynett. Radicado: 11001-03-24-000-2023-00282-00 Demandante: Laura Buendía Grigoriu En efecto, al igual que la Constitución de 1886, la de 1991 consagra el principio de supremacía del poder civil sobre la función castrense, el cual se manifiesta en el otorgamiento de ciertas facultades al ejecutivo para determinar la estructura, organización y dirección de la fuerza pública.
En este sentido, se mantiene la tradicional separación y la consecuente subordinación entre los poderes civil y militar. De hecho, los cuerpos sometidos a la disciplina militar, si bien tienen un pleno sometimiento a las autoridades civiles, tienen una doble relación con los órganos constituidos, esto es, de separación y de subordinación. Por ello, el ejecutivo tiene a su cargo el mantenimiento de la paz y del orden público interno, para lo cual tiene capacidad de adoptar las decisiones ordinarias y excepcionales del caso, puesto que en el Estado liberal democrático, las fuerzas armadas jamás podrán decidir sobre la necesidad de un estado de excepción. Esto es lo que precisamente explica la diferencia entre el poder de disposición y el poder de mando en las fuerzas armadas.
El primero se refiere a las decisiones políticas, puesto que existe un ámbito de decisión política en la especialización y complejidad del manejo castrense. Por su parte, el poder de mando está limitado a la defensa, dirección y ejecución de labores, que están garantizadas por la disciplina y la organización jerárquica. En síntesis, corresponde al Presidente la dirección de la administración militar y las políticas de defensa del Estado.
Con base en esta atribución constitucional, ejerce su autoridad para ordenar, coordinar, dirigir la actuación de la fuerza pública, la definición de los grandes planteamientos de política militar y la determinación de la presencia o el retiro de las tropas en todo el territorio colombiano, lo que incluye las zonas destinadas a las negociaciones de paz.
Por ello, no puede el estamento militar, decidir la conveniencia del retiro o el retorno de la fuerza pública en las llamadas zonas de distensión. Esta es una atribución exclusiva del Presidente, y su inobservancia, por parte de la Fuerza Pública, genera graves consecuencias en el ámbito penal y disciplinario. 17. Así las cosas, puede pensarse que ante el evidente conflicto armado que se desarrolla en Colombia, es perfectamente posible que los instrumentos para conseguir la paz no se obtengan con la presencia de la fuerza pública sino con su excepcional y transitoria ausencia. En consecuencia, si las “zonas de distensión” se instauran con el propósito de llegar a acuerdos políticos serios y se conciben como instrumentos de negociación para el logro de la paz, la fuerza pública no puede entenderse a partir de una simple concepción militarista cuyas reglas se oponen a los propios fines para lo cual fueron creadas.
De ahí que ni la función castrense tiene objetivos propios ajenos al de las autoridades civiles ni puede confundirse su especialidad con la excepción de su utilización. Por lo tanto, la determinación presidencial de la localización y forma de acción de la fuerza pública encuentra sustento constitucional en el numeral 3º del artículo 189 superior […]”.
(v) Por consiguiente, en los términos en los que fue presentada la solicitud de medida cautelar, el despacho considera que no es procedente acceder a lo pedido frente a este primer reparo. Radicado: 11001-03-24-000-2023-00282-00 Demandante: Laura Buendía Grigoriu Lo anterior, dado que para expedir el Decreto 1684 de 2023 y el Decreto 016 de 2024 no solo se hizo referencia a la Ley 2272 de 2022, sino a diferentes disposiciones, entre las que se encuentran los numerales 3 y 4 del artículo 189 de la Constitución Política que facultan al Presidente de la República para ordenar, coordinar, dirigir la actuación de la fuerza pública, definir los planteamientos de política militar y la determinación de la presencia o el retiro de las tropas en todo el territorio colombiano. (vi) Aunado a lo señalado, se desprende de la parte considerativa de los actos acusados que fueron expedidos en el marco de la mesa de diálogos de paz que se adelanta entre el Gobierno Nacional y el Estado Mayor Central de las FARC – EP.
Al respecto, en el Decreto 016 de 2024 se indicó que “el Gobierno Nacional, mediante Resolución 309 del 13 de octubre de 2023, autorizó la instalación de la Mesa de Diálogos de Paz entre el Gobierno Nacional y el Estado Mayor Central de las FARC- EP, lo cual se realizó el 16 de octubre de 2023 en el municipio de Tibú, Norte de Santander, con presencia de los países garantes y observadores internacionales la Iglesia Católica, el Consejo Mundial de Iglesias, autoridades civiles y representantes de la sociedad civil”.
(vii) En consecuencia, en los términos en los que se solicitó la medida cautelar, se reitera que, el despacho no advierte prima facie que los actos demandados sea contrarios al ordenamiento jurídico, por cuanto para su expedición no solo se basó en lo dispuesto en la Ley 2272 de 2022, sino también en las facultades constitucionales del Presidente de la República relacionadas con la dirección de la fuerza pública como comandante supremo de las fuerzas armadas y la de conservar en el territorio nacional el orden público.
Sumado a que, los actos atacados fueron proferidos en el escenario de un proceso de paz, de modo que, las precitadas atribuciones fueron utilizadas, tal y como se desprende de la parte considerativa de los mismos, con el fin de garantizar la convivencia pacífica y lograr la paz, que constituye un fin esencial del Estado, un derecho, y un deber.
Radicado: 11001-03-24-000-2023-00282-00 Demandante: Laura Buendía Grigoriu 4.2. En lo relativo a que el artículo 5 del Decreto 1684 de 2023 desconoce el parágrafo 6 del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022 La parte actora alegó que el artículo 5 del Decreto 1684 de 2023 desconoce el parágrafo 6 del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022 porque “el propio decreto reconoce que después se acordarán los protocolos de protección de la población civil, es decir, que después se firmará el acuerdo o lo esencial del mismo en el punto medular de “proteger a la población civil y disminuir los efectos de la confrontación” (…).
Dejar para después la protección de la población viola de manera manifiesta lo dispuesto en el artículo 5, parágrafo 6 de la Ley 2272/22. (…) Esta disposición contiene un claro mandato de suscripción de dichos acuerdos parciales o finales de paz con miras a proteger los derechos de la población civil, mandato desestimado por el artículo 5 del Decreto”11.
Al respecto, se tiene que el artículo 5 del Decreto 1684 de 2023 establece: “ARTÍCULO 5°. Los acuerdos y protocolos del CFBTNT sobre la base de un acuerdo para el respeto de la población civil, aprobados por la Mesa de Diálogos, harán parte integral de esta disposición”. A su vez, el parágrafo 6 del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022, que la parte actor alega como desconocido, dispone: “[…] ARTÍCULO 5o.
Modifíquese el artículo 3o de la Ley 1941 de 2018 <Art. 8 de la Ley 418 de 1997>, el cual quedará así: Artículo 8o. Los representantes autorizados expresamente por el Gobierno nacional, con el fin de promover la reconciliación entre los colombianos, la convivencia pacífica y lograr la paz, siguiendo los lineamientos del Presidente de la República, podrán: (…)
PARÁGRAFO 6 o. Las partes en la mesa de diálogos podrán acordar la realización de acuerdos parciales, cuando lo estimen conveniente, los que deberán ser cumplidos de buena fe. 11 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 0324 000 2023 00282 00. Radicado: 11001-03-24-000-2023-00282-00 Demandante: Laura Buendía Grigoriu Las disposiciones de carácter humanitario contenidas en los acuerdos de paz, incluidos los parciales, así como los protocolos que suscriban las partes en la mesa de diálogos, que tengan por propósito proteger a la población civil de los enfrentamientos armados, así como a quienes no participan directamente de las hostilidades, hacen parte del DIH, conforme a lo dispuesto en los artículos 93 y 94 de la Constitución Política, en consecuencia, serán vinculantes para las partes […]”.
De este modo, en los términos en los que se formuló la solicitud de medida cautelar, el despacho tampoco advierte prima facie frente a este reparo que el artículo 5 del Decreto 1684 de 2023 desconozca el parágrafo 6 del artículo 5 de la Ley 2272 de 2022, más aún cuando el motivo de reproche radica en que se infringe la precitada disposición porque el decreto “reconoce que después se acordarán los protocolos de protección de la población civil”.
Por lo anotado, el despacho negara la solicitud de suspensión de los efectos de los actos acusados, advirtiendo que, acorde con el artículo 229 del CPACA la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala Unitaria, Sección Primera, RESUELVE Primero: DENEGAR la medida cautelar solicitada por la parte actora, por las razones explicadas en la parte motiva.
Segundo: En firme vuelvan las diligencias al despacho para proseguir el trámite correspondiente.
NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.