CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., veintidós (22) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001032500020210019000 (1125-2021) Demandante: UNIÓN NACIONAL DE TRABAJADORES Y EMPLEADOS DE LA DIAN, UTRADIAN Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES, DIAN Temas: Procedencia de sentencia anticipada, fijación del litigio e incorporación de documentos Auto Interlocutorio O-052-2022 1.
ASUNTO De acuerdo con la etapa en la que se encuentra el proceso, corresponde al despacho estudiar si procede imprimirle el trámite propio de la sentencia anticipada, de conformidad con el artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021.
2. PROCEDENCIA DE LA SENTENCIA ANTICIPADA El artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 20211, reguló las diferentes etapas procesales en las que es posible dictar sentencia anticipada en el juicio contencioso administrativo. Así, en lo que resulta pertinente para el caso sub examine, previó la posibilidad de acudir a dicha figura: […] 1.
Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; 1 El régimen de vigencia y transición normativa de esta ley fue fijado en su artículo 86 en los siguientes términos: «La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley […] De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 […]».
Radicado: 11001032500020210019000 (1125-2021) Demandante: UTRADIAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles […] En el proceso del asunto, están dados los supuestos para que se profiera sentencia anticipada antes de la celebración de la audiencia inicial, con fundamento en los literales c) y d) previamente citados.
Lo anterior como quiera que las pruebas que solicitó la DIAN fueron todas de naturaleza documental y se aportaron con la contestación de la demanda. Por su parte, aunque UTRADIAN, además de la incorporación de los documentos que allegó con la demanda, solicitó la consecución de otras pruebas documentales a través de oficio, el despacho la denegará por las razones que se expondrán en el acápite pertinente.
Así las cosas, en los términos del citado artículo 182A2, se procederá a fijar el objeto de controversia para, entonces, emitir un pronunciamiento sobre las pruebas.
3. FIJACIÓN DEL LITIGIO En el juicio que regula el CPACA, la fijación del litigio es la piedra basal. Su relación con la sentencia es la de «tuerca y tornillo», porque es guía y ajuste de esta última. A través de la fijación del litigio se preserva la congruencia necesaria para garantizar el debido proceso pues, una vez se delimitan los aspectos sobre los cuales ha de versar la controversia, el juez debe fallar en forma concordante.
Por tal motivo, los problemas jurídicos adecuadamente formulados se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones y la sentencia. Estas consideraciones adquieren una connotación especial en el medio de control de nulidad simple pues los problemas jurídicos que se determinen en la etapa de fijación del litigio se caracterizan por una suerte de provisionalidad.
Lo anterior puesto que si lo que se busca es el restablecimiento del orden jurídico en abstracto, luego ha de ser la sentencia la que, a partir de las pruebas y las alegaciones, prevea en definitiva el problema o los problemas jurídicos que deban ser resueltos en derecho. Visto lo anterior, se procederá a fijar el litigio dentro de la presente causa judicial.
Con tal fin, se expondrán de manera concreta las posiciones de cada una de las partes. 2 El inciso segundo del artículo 182A del CPACA dispone que «[…] El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia […]».
Radicado: 11001032500020210019000 (1125-2021) Demandante: UTRADIAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 3.1. Demanda3 En ejercicio del medio de control de nulidad que consagra el artículo 137 del CPACA, la Unión Nacional de Trabajadores y Empleados de la DIAN, UTRADIAN, presentó demanda en contra de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.
Como pretensiones solicitó la declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos, proferidos por esta última: • Resolución 000059 del 11 de junio de 2020, «Por la cual se adopta el Diccionario de Competencias Laborales Conductuales o interpersonales y se compilan los porcentajes mínimos de exigencia del nivel requerido para los procesos de selección en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN». • Resolución 000060 del 11 de junio de 2020, ««Por la cual se adopta el Manual Específico de Requisitos y Funciones para los empleos de la planta permanente de personal de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN». • Resolución 000061 del 11 de junio de 2020 «Por la cual se establecen los requisitos mínimos exigidos para los empleos en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN». • Resolución 000089 del 8 de septiembre de 2020, «Por la cual se modifica la Resolución 060 del 11 de junio de 2020 que adopta el Manual Específico de Requisitos y Funciones para los empleos de la planta permanente de personal de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN». • Resolución 000090 del 8 de septiembre de 2020, «Por la cual se modifica la Resolución 061 del 11 de junio de 2020 que establece los requisitos mínimos exigidos para los empleos en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN».
Como fundamento de la demanda la organización sindical adujo que los actos administrativos acusados vulneran las siguientes normas superiores: El preámbulo de la Constitución Política y sus artículos, 1, 2, 25, 26, 29, 40-7, 53, 55, 83, 93, 123, 125, 209 y 215; la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales de la OEA, en su artículo 24; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en sus artículos 2 y 7 (literal c); la Convención Americana de Derechos Humanos en su artículo 4; el Convenio 151 de la OIT, artículo 7; la Convención de Viena, artículos 26 y 27; el Decreto Ley 770 de 2005 en sus artículos 5 (par) y 10; el Decreto 1785 de 2014, artículos 19, 24 (par), 27, 29 y 36; y la Ley 1437 de 2011, artículos 3, 37, 38, 40, 42, 44 y 46. 3 Índice 2, expediente electrónico.
Radicado: 11001032500020210019000 (1125-2021) Demandante: UTRADIAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 En su criterio, la transgresión alegada se concreta en los siguientes vicios de nulidad: (i) Expedición irregular o con violación del derecho de defensa. En su criterio, este vicio se configura fundamentalmente por dos razones.
La primera de ellas es que, tratándose de actos administrativos como los demandados, en los que se adoptó y modificó el manual específico de funciones y competencias laborales de una entidad pública, su proceso de formación debió incluir un trámite de consulta previa a las organizaciones sindicales, a través del cual se garantizara el diálogo y la deliberación con estas últimas.
Explicó que el fundamento jurídico de dicha obligación es amplio. A nivel constitucional descansa en el principio democrático sobre el cual se encuentra fundado el Estado Social de Derecho, así como en el derecho a la negociación colectiva para regular las condiciones de trabajo, en los términos de los artículos 55 y 56 Superiores. En materia convencional, el Convenio 144 de la OIT «Sobre la consulta tripartita» y en especial la Recomendación 113 «Sobre la consulta» contemplan la adopción de medidas para promover dicho mecanismo entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleadores y de trabajadores; además el Convenio 151 prevé la importancia de fomentar el uso de procedimientos de negociación acerca de las condiciones del empleo entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleados públicos.
En el orden interno, a nivel legal, las Leyes 489 de 1998 y 1474 de 2011 consagran la aplicación efectiva de la democracia participativa en la administración pública, mientras que el Decreto 498 de 2020, plasmó en forma expresa el deber de consulta previa a las organizaciones sindicales presentes en la respectiva entidad, para que a través de dicho trámite se les dé a conocer el alcance de las modificaciones o actualizaciones de los manuales de funciones y competencias laborales, y se escuchen las observaciones e inquietudes existentes, ordenando dejar constancia de todo ello.
La Ley 1437 de 2011, por su parte, desarrolla los principios de participación y el derecho al debido proceso en toda clase de actuaciones administrativas, además su artículo 46 dispone explícitamente que cuando la Constitución o la ley ordene la realización de una consulta previa a la adopción de una decisión administrativa, su no realización en los términos previstos es causal de nulidad de la decisión. Con base en ello, sostuvo que la DIAN infringió la anterior normativa pues, previo a la expedición de los actos demandados, no agotó debidamente el requisito de consulta previa con las formalidades que se exigen.
Al respecto, indicó que la DIAN convocó y celebró una única reunión con las organizaciones sindicales, el 19 de diciembre de 2019, en la que compartió una información general y de manera verbal, sin que previamente hubiese entregado la documentación informativa a los sindicatos, lo que impidió que en ese escenario se generaran observaciones e inquietudes.
De acuerdo con ello, sostuvo que con esa única reunión no puede Radicado: 11001032500020210019000 (1125-2021) Demandante: UTRADIAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 entenderse agotado el proceso de consulta en todas sus etapas y mucho menos respeto de todos los actos acusados.
En segundo lugar, consideró que el vicio de expedición irregular se configura porque la DIAN no cumplió con la obligación de realizar un estudio técnico previo a la expedición de los actos en los que actualizó o modificó su manual específico de funciones y competencias laborales, de conformidad con el artículo 2.2.2.6.1. del Decreto 1083 de 2015.
Señaló que, como ese estudio debe realizarse por especialistas, la entidad tuvo que solicitar y permitir la asistencia técnica del Departamento Administrativo de la Función Pública, sin que los jefes o directores de gestión de la DIAN fueran personal idóneo para tales efectos. Sumado a ello, estimó infringido aquel artículo pues la DIAN no consignó en actas las decisiones adoptadas durante el proceso de formación de los actos administrativos correspondientes.
(ii) Infracción de las normas superiores en que debía fundarse el acto. Expuso que el manual de funciones y competencias laborales que se adoptó mediante los actos acusados excluyó, para ciertos cargos y sin justificación, algunas carreras de las áreas misionales e inteligencia corporativa que sí estaban incluidas en el manual anterior, tales como licenciaturas, mecatrónica, administración pública, ingeniería química, relaciones económicas internacionales, psicología. Adujo que la exclusión de profesiones que estaban consagradas en el manual de funciones y competencias anterior, sin la consagración de un régimen de transición normativa, se tradujo en alguna de las siguientes situaciones ilegales: - Que el empleado con requisitos ya acreditados quede condenado a permanecer en el cargo, inmóvil, sin derecho a movilidad en el empleo a través de un encargo o por ascenso. - La imposibilidad de participar en el proceso de selección 1461 de 2020 y en futuros concursos por el no cumplimiento de los requisitos académicos del cargo.
Situación similar se produjo en el área de Operación Aduanera de la entidad pues a quienes ingresaron en vigencia del anterior manual no se les exigió el idioma inglés como requisito académico, último que sí se encuentra consignado en el nuevo manual. En su criterio, lo anterior se traduce en la violación del derecho convencional, constitucional y legal a la promoción o ascenso laboral, así como el de acceso a cargos públicos y el principio de no regresividad, consagrados en la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales de la OEA (art. 24), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 2 y 7, literal c), el Protocolo de San Salvador y en los artículos 26 y 40-7 de la Constitución Política.
Radicado: 11001032500020210019000 (1125-2021) Demandante: UTRADIAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 3.2. Contestación de la demanda4 La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.
Con tal fin defendió la legalidad de los actos administrativos demandados al considerar que sí se agotó la consulta previa que permitiera la participación de las organizaciones sindicales. Adujo que este proceso inició el 19 de diciembre de 2019 en una sesión en la que se le dio publicidad a la propuesta de manual específico de funciones y competencias laborales, al igual que al diccionario de competencias laborales conductuales y al proyecto de requisitos mínimos para los empleos de la DIAN.
Explicó que mediante correo del 26 de diciembre de 2019 se le remitieron a las organizaciones sindicales las fichas del manual de funciones propuesto, para observaciones y comentarios. Posteriormente, el 27 de diciembre de 2019 se publicaron en la intranet de la entidad (Diannet) los proyectos de los actos demandados para que todas las personas, incluidas las organizaciones sindicales, tuvieran conocimiento de su contenido y presentaran sus opiniones o sugerencias.
Esta oportunidad fue aprovechada efectivamente por UTRADIAN y por las demás organizaciones sindicales, quienes plantearon sendas inquietudes sobre el particular, que fueron analizadas y consideradas en el proceso de elaboración del manual. Indicó que dicho trámite culminó en junio de 2020 con la expedición de la Resoluciones 00059, 00060 y 00061 de 2020.
Explicó que la modificación de las Resoluciones 060 de 2020, que adopta el manual de funciones, y 061 de 2020, que establece los requisitos mínimos exigidos para los empleos en la DIAN, obedeció a la expedición del Decreto 989 del 9 de julio de 2020 que introdujo una nueva regulación en lo relacionado con las competencias y requisitos específicos para el empleo de jefe de oficina, asesor, coordinador o auditor de control interno o quien haga sus veces en las entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional y territorial.
Indicó que estos proyectos fueron socializados con los sindicatos el día 22 de julio de 2020. Con lo anterior, concluyó que se dio cumplimiento al numeral 8, artículo 8 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y a lo dispuesto en el artículo 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015. En todo caso, se refirió a la sentencia del 3 de junio de 2021, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado (expediente 5060-18), para señalar que la publicidad de los proyectos específicos de regulación debe ponderarse con la presunción de legalidad de los actos y el principio de eficacia en la función pública.
Frente al soporte técnico del manual de funciones y competencias laborales, señaló que la Resolución 00060 de 2020 se apoyó en las directrices trazadas por el DAFP 4 Índice 26, expediente electrónico. Radicado: 11001032500020210019000 (1125-2021) Demandante: UTRADIAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 y contó con la participación de expertos en los procesos de la DIAN, así como la validación y ajuste de las Direcciones de Gestión de la misma entidad, sin que pueda afirmarse que existía un documento u opinión técnica adicional que tuviera que ser consultada con carácter obligatorio.
Finalmente, el reproche relativo a la exclusión de ciertas profesiones como requisito académico para el ejercicio de ciertos cargos fue refutado por la entidad demandada, bajo el entendido que las disciplinas administración pública, ingeniería química, relaciones económicas internacionales, psicología, ingeniería mecatrónica y las licenciaturas, hacen parte de los requisitos de estudios de los empleos del nivel directivo, profesional y técnico adscritos a la planta de personal de la DIAN. 3.3.
Problemas jurídicos provisionales A partir de lo precedente, los problemas jurídicos que se fijan provisionalmente son los siguientes: Primero. ¿Las Resoluciones 00059, 00060 y 00061 del 11 de junio de 2020, y las 00089 y 00090 del 8 de septiembre de 2020, fueron expedidas irregularmente por la DIAN al haber desconocido el procedimiento previo de consulta, publicación y socialización de las modificaciones o actualizaciones al manual específico de funciones y competencias laborales? Segundo. ¿Las resoluciones demandadas fueron expedidas irregularmente porque no contaron con un estudio técnico que justificara la modificación del manual de funciones de la DIAN y que presuntamente es exigido por el artículo 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015? Tercero. ¿Las resoluciones demandadas incurren en el vicio de infracción de las normas superiores en que debían fundarse porque, al excluir algunas profesiones de los requisitos académicos para desempeñar ciertos niveles de empleos, desconocieron los derechos de acceso a cargos públicos y al ascenso o promoción laboral que tenían los empleados de la entidad, así como el principio de no regresividad?
4. DECRETO DE PRUEBAS 4.3. Parte demandante - Se incorporan como prueba, con el alcance que permita la ley, los documentos aportados con la demanda, los cuales obran en el índice 2 del expediente electrónico. Radicado: 11001032500020210019000 (1125-2021) Demandante: UTRADIAN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 - No se accede al decreto de la prueba documental por oficio tendente a obtener copia «[…] del expediente contentivo del procedimiento administrativo, estudio técnico y guías, que justifican y antecedieron a la expedición» de los actos demandados puesto que dicho requerimiento a la parte demandada ya se surtió en el auto admisorio de la demanda, en virtud de lo cual, con la contestación de la demanda, allegó la documentación que manifestó tener al respecto. 4.4.
Parte demandada Se incorporan como prueba, con el alcance que permita la ley, los documentos aportados con la contestación de la demanda, los cuales obran en el índice 26 del expediente electrónico. Definido lo anterior, el despacho, RESUELVE Primero: Abstenerse de convocar a la celebración de la audiencia inicial para, en su lugar, disponer la aplicación del trámite propio de la sentencia anticipada, de conformidad el artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021.
Segundo: Fijar el litigio en los términos señalados en el presente auto. Tercero: Incorporar como pruebas, con el alcance que permita la ley, los documentos aportados por las partes con la demanda y su contestación. Cuarto: Negar el decreto de la prueba documental por oficio solicitada por la parte demandante, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Quinto: Reconocer personería al abogado Nelson Javier Otalora Vargas, quien se identifica con cédula de ciudadanía 79.643.659 y es portador de la tarjeta profesional 93.275 del C. S. de la J., para actuar como apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, en los términos del poder que le fue otorgado y que obra en el índice 26 del expediente electrónico.
Notifíquese y Cúmplase WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ