1 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06830-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinticinco 2025 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2024-06830-00 Accionante: Doris Consuelo Palomino Ulloa Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y otro Temas: Acción de tutela contra providencia que confirmó decisión de primera instancia en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que negó pretensiones de reintegro al cargo que desempeñaba y pago de salarios y prestaciones.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Doris Consuelo Palomino Ulloa, mediante apoderado, en contra del Juzgado 1º Administrativo del Circuito de Zipaquirá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A.

ANTECEDENTES La accionante solicita que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad, al mínimo vital y al acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados con la expedición de las providencias de 20 de marzo y 1º de agosto de 2024, proferidas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25899-33-33-003-2019- 00293-00 [01].

HECHOS Manifiesta que mediante la Resolución núm. 024 de 8 de enero de 2008 el 2 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06830-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co municipio de Cajicá la nombró en provisionalidad en el cargo de profesional universitario, código 219, grado 03 en la Gerencia de Desarrollo Económico y Social, el cual ostentó hasta el año 2017.

Que a través del Memorando AMC-DA-51-2017 de 09 de febrero de 2017 la directora administrativa de Cajicá le notificó a la accionante que debía trasladarse a la Secretaría de Planeación en cargo de igual denominación. Afirma que el municipio empezó Proceso de Selección núm. 512 de 2017 para proveer definitivamente 78 empleos y 11 vacantes permanentes y no incluyó el cargo de profesional universitario, código 219, grado 03 de la Secretaría de Planeación. Que mediante Memorando AMC-SG-080-2019 del 15 de mayo de 2019 la devolvieron a la Secretaría de Desarrollo Económico y Social, Dirección para la Equidad y la Familia, del cual solicitó aclaración y el municipio le indicó que «ella no cumplía con el perfil del cargo en la Secretaría de Planeación».

Aduce que mediante la Resolución núm. 265 del 5 de junio de 2019 el ente territorial dio por terminado el nombramiento provisional en el cargo de profesional universitario, código 219, grado 03, adscrito a la Secretaría de Desarrollo Económico y Social. Expone que mediante apoderado interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio.

El Juzgado 1.° Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá negó las pretensiones de la demanda al considerar que si bien el municipio cometió errores en el procedimiento administrativo no se logó desvirtuar la legalidad del acto demandando. El 1.° de agosto de 2024 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A confirmó la decisión de primera instancia. Considera que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos: fáctico y falta de motivación, por indebida valoración probatoria, toda vez que no se tuvo en cuenta que 1) la señora Palomino fue nombrada en la Secretaría de 3 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06830-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Planeación del municipio de Cajicá por decisión y orden de la Administración y no por voluntad de la accionante; 2) el traslado de la accionante lo realizó el municipio pese a que ella no cumplía con los requisitos académicos exigidos para el cargo y 3) no se analizó que la desvinculación obedeció a la existencia de lista de elegibles, pero que ésta no correspondía al cargo donde estaba la accionante, sino a otro en la Secretaría de Desarrollo Económico y Social.

En violación de la Constitución, «en virtud de lo dispuesto en el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia, que consagra el principio de igualdad y prohíbe cualquier forma de discriminación, se sostiene que la decisión adoptada por la entidad demandada vulnera los derechos fundamentales de mi poderdante». Además, indicó que el traslado injustificado de la accionante no solo afectó la estabilidad laboral de la misma sino también su capacidad económica para garantizar el acceso de su hija a la educación superior en condiciones normales.

PRETENSIONES Solicita que se amparen los derechos invocados, dejando sin efectos las providencias de 20 de marzo y 1º de agosto de 2024, proferidas por el Juzgado 1º Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y, en consecuencia, ordenar al Tribunal proferir una nueva decisión, «teniendo en cuenta los lineamientos establecidos por la ley y la jurisprudencia que versa sobre la presente Litis».

TRÁMITE DEL PROCESO La acción de tutela fue recibida por reparto en el despacho del consejero ponente, donde el 13 de enero de 2025 se dispuso su admisión, se ordenó la notificación de las autoridades judiciales accionadas y se vinculó al municipio de Cajicá, como tercero interesado. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06830-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Zipaquirá señaló que la acción de tutela no satisface el requisito de relevancia constitucional y que la actuación judicial objeto de ataque se ajustó a los parámetros legales y procesales establecidos, respetando el debido proceso y las garantías de las partes.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A señaló que en la decisión del 1° de agosto de 2024 no se incurrió en los defectos fáctico y falta de motivación, pues se examinaron todas las pruebas que obraban en el expediente y de acuerdo con ello se consideró que el acto demandado no se encontraba incurso en las causales de nulidad alegadas.

POSICIÓN DEL VINCULADO El municipio de Cajicá fue debidamente notificado de la acción de tutela; sin embargo, guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA A la Sala le corresponde decidir sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, para lo cual abordará los siguientes temas: i) generalidades de la acción de tutela;

II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y III) caso concreto. I) Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06830-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II) Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumplan la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.

(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.

(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.

(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).

(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño 6 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06830-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.

“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.

III) Caso concreto En síntesis, la señora Doris Consuelo Palomino Ulloa solicita la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad, al mínimo vital y al acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados por el Juzgado 1º Administrativo del Circuito de Zipaquirá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A al proferir las sentencias de 20 de marzo y 1º de agosto de 2024 en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25899-33-33-003-2019- 7 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06830-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 00293-00 [01].

Sea del caso mencionar que la providencia que será objeto de estudio es la del 1° de agosto de 2024 que emitió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dado que fue la decisión que puso fin al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Aclarado lo anterior, encuentra la Sala que la acción de tutela contra la providencia del 1.° de agosto de 2024 cumple los requisitos de procedencia, pues a) la relevancia constitucional está dada, en la medida en que se debe examinar la presunta vulneración de los derechos fundamentales por los defectos fáctico, decisión sin motivación y violación directa de la Constitución, la demandante argumentó suficientemente la solicitud; b) la accionante no cuenta con otro medio de defensa para discutir lo aquí expuesto; c) se cumple con el requisito de inmediatez, pues la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia; d) no se invoca una irregularidad procesal y e) la tutela no se dirige contra un fallo de la misma naturaleza.

El Tribunal tuvo en cuenta el siguiente material probatorio: Acto Cargo Dependencia Resolución núm. 024 del 8 de enero de 2008 nombró en provisionalidad y lo dio por terminado en la Resolución núm. 439 del 14 de agosto de 2008. Profesional universitario, código 219, grado 03 Gerencia del Desarrollo Económico y Social. Resolución núm. 450 del 15 de agosto de 2008 y prorrogó el nombramiento en la Resolución núm. 2010 del 13 de febrero de 2009.

Profesional universitario, código 219, grado 03 Gerencia del Desarrollo Económico y Social. Oficio núm. AMC-DM-106 del 28 de febrero de 2013 le comunica a la demandante que fue incorporada a una nueva dependencia. Profesional universitario, código 219, grado 03 Secretaría de Desarrollo Social, Dirección de Desarrollo Social.

Memorando núm. AMC-DA-51-2017 del 9 de febrero de 2017, la directora del municipio de Cajicá traslada a la señora Palomino Profesional universitario, nivel profesional, código 219, grado 03 Secretaría de Planeación Memorando del 15 de mayo de 2019 el municipio le informó a la accionante que debía regresar al cargo anterior. Profesional universitario, código 219, grado 03 Secretaría de Desarrollo Social, Dirección para la Equidad y la Familia Adicionalmente, señaló que la Comisión Nacional del Servicio Civil- CNSC mediante la Resolución núm. 20192210000718 de 2 de mayo de 2019 conformó lista de elegibles para proveer empleos de carrera administrativa de la planta 8 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06830-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co global de personal de la Alcaldía de Cajicá, dentro de la cual se encuentra el empleo denominado profesional universitario, código 219, grado 3; de ahí que, el municipio a través de la Resolución núm. 265 del 5 de junio de 2019, dio por terminado el nombramiento provisional de la accionante.

De lo anterior, el Tribunal concluyó que el acto enjuiciado no está incurso en la causal de falsa motivación, bajo el entendido que la terminación del nombramiento en provisionalidad obedeció a la necesidad de implementar la carrera administrativa, esto es, nombrar en periodo de prueba a la persona3 que se encontraba en la lista de elegibles para ocupar el cargo, lo que «constituye una verdadera explicación que evidencia las razones por las cuales se retiró del servicio a la demandante».

Resaltó que se encuentra demostrado que al momento en que se terminó el nombramiento en provisionalidad la accionante no se encontraba desempeñando el cargo en la Secretaría de Planeación, sino que había retornado a la Secretaría de Desarrollo Social, Dirección para la Equidad y la Familia. Frente al nombramiento de la accionante en la Secretaría de Planeación destacó que tal y como lo señaló el juez de primera instancia la señora Palomino no cumplía con los requisitos para ejercer el cargo de profesional universitario, código 219, grado 03, pues de acuerdo con el Manual Específico de Funciones de la Planta de Personal se debía acreditar «[t]ítulo Profesional en disciplina académica correspondiente al área de conocimiento de economía, administración, contaduría y afines; en los siguientes núcleos básicos de conocimiento Administración, Economía, Contaduría y afines; o área de ingeniería, arquitectura, urbanismo y afines».

Sin embargo, la accionante es trabajadora social con especialización en gerencia de proyectos, es decir que, no ostenta el título profesional en las áreas de conocimiento antes citadas, por lo cual, «la señora Palomino Ulloa no podía pretender que la entidad continuara en el error manteniéndola en un cargo al que no podía acceder». 3 Se posesionó el 10 de junio de 2019 9 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06830-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conforme a lo expuesto, el Tribunal confirmó la decisión de primera instancia, por no desvirtuarse la presunción de legalidad, al no probar la demandante que la terminación del nombramiento en provisionalidad obedeció a una decisión arbitraria o caprichosa, sino que atendió a un nombramiento en periodo de prueba de la persona que superó el concurso de méritos.

Al respecto, evidencia la Sala que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A al desatar el asunto bajo examen realizó un estudio detallado de los presupuestos fácticos y jurídicos del caso, de acuerdo con las pruebas recaudadas y valoradas conforme a la sana crítica, lo que lo llevó a concluir, por un lado, que la terminación del nombramiento en provisionalidad de la señora Palomino no fue arbitrario, sino que fue para nombrar en periodo de prueba a una persona que superó el concurso de méritos y, por otro, que el último cargo que ostentaba la demandante fue en la Secretaría de Desarrollo Social, Dirección para la Equidad y la Familia y no en la Secretaría de Planeación. Es del caso mencionar que los argumentos que trae a colación la accionante para alegar el defecto fáctico en relación con que el Tribunal no tuvo en cuenta que el traslado de cargo a la Secretaría de Planeación no se dio por voluntad propia sino por decisión de la Administración y que ésta conocía que la señora Palomino no cumplía con los requisitos del cargo y aun así la cambió, no resultan procedentes para el estudio del proceso ordinario, pues no desvirtúan la legalidad del acto administrativo, es decir, no demuestran que fuera falsa la motivación. En ese orden de ideas, la Sala advierte que lo planteado en esta sede constitucional se limita a evidenciar la inconformidad de la accionante con la decisión adoptada por el Tribunal, lo que no es suficiente para calificar una providencia como arbitraria o caprichosa, y menos aún, violatoria de derecho fundamental alguno, pues, como quedó visto, la autoridad judicial accionada resolvió el asunto bajo un análisis plausible, con una carga de argumentación suficiente y razonable que debe ser respetada en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial.

Señalado lo anterior, no encuentra esta Subsección que en el caso particular se configure el defecto fáctico y decisión sin motivación, toda vez que las 10 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06830-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conclusiones a las que llegó la autoridad judicial accionada para resolver el asunto y confirmar la decisión de primera instancia, no obedecieron a un capricho o arbitrariedad, ni se fundaron en su simple voluntad, sino que, por el contrario, se basaron en la debida valoración de las pruebas allegadas al expediente.

La accionante alegó la violación directa de la Constitución; sin embargo, no explicó la manera como la sentencia objeto de discusión incurrió en tal defecto. Por lo tanto, se negará el amparo invocado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: Negar el amparo invocado por la señora Doris Consuelo Palomino Ulloa, conforme a las consideraciones plasmadas en esta providencia. Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado 11 Radicado: 11001-03-15-000-2024-06830-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. HAPC