Radicado: 11001-03-15-000-2022-01283-00 Actor: ÓSCAR GUILLERMO HERNÁNDEZ PANTOJA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., doce (12) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-01283-00 Demandante: ÓSCAR GUILLERMO HERNÁNDEZ PANTOJA Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Y JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE PASTO Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Reconocimiento del contrato realidad. Defectos fáctico y por violación directa de la Constitución. Requisito general de la relevancia constitucional cuando se acude como instancia adicional SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por el señor Óscar Guillermo Hernández Pantoja, quien actúa mediante apoderada judicial, contra el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto, en la que pide el amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, supuestamente vulnerados con las decisiones de 25 de agosto de 2021 y 24 de enero de 2018, en su orden, por medio de las cuales se negó el reconocimiento del contrato realidad y el pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir durante del vínculo contractual con el municipio de Ipiales.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos El accionante relató que laboró como profesional universitario en la Subsecretaría de Urbanismo de la Secretaría de Planeación del municipio de Ipiales desde el 7 de enero de 2008 hasta el 31 de octubre de 2014, mediante contratos de prestación de servicios. Afirmó que el 5 de febrero de 2016, radicó ante la Alcaldía Municipal de Ipiales una solicitud de reconocimiento y pago de los valores equivalentes a las prestaciones sociales y demás emolumentos que se hubiesen causado a favor del demandante de haber sido vinculado como servidor público a la entidad territorial.

Señaló que mediante Oficio No. 1063-13-013-01-184 de 23 de febrero de 2016, la Jefe de la Oficina Asesora de Planeación del ente territorial negó la petición del actor, “toda vez que el contrato que suscribió con la Alcaldía municipal de Ipiales fue por prestaciones de servicios, mas no contrato laboral, por otra parte, el Radicado: 11001-03-15-000-2022-01283-00 Actor: ÓSCAR GUILLERMO HERNÁNDEZ PANTOJA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 mencionado estuvo en algunas vigencias vinculado a una Cooperativa de Trabajo, por lo cual no hubo subordinación directa con la Alcaldía municipal de Ipiales”.

Indicó que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra el municipio de Ipiales, con el fin de que fuera anulado el acto administrativo de 23 de febrero de 2016, y a título de restablecimiento del derecho se declarara la existencia de la relación laboral y se ordenara el pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir.

Sostuvo que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto en sentencia de 24 de enero de 2018, negó las pretensiones de la demanda, con sustento en que la parte actora no demostró que la cooperativa Ardicoop lo destinara para laborar en el municipio de Ipiales, además que si bien se probó que durante agosto de 2008 a mayo de 2009 hubo continuidad en la prestación por parte del accionante, lo cierto es que no se evidenciaron los demás elementos del contrato realidad como la subordinación. Por último, manifestó que contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Nariño en sentencia de 25 de agosto de 2021, la confirmó, bajo el argumento de que no se aportaron las pruebas que demostraran los vínculos contractuales suscritos directamente entre el demandante y la cooperativa Cooptrasip, por lo que no era posible establecer el objeto contractual, el monto, los periodos, las condiciones de la prestación del servicio, las actividades contratadas, continuidad y permanencia, lo que no se suple con los certificados expedidos por la cooperativa Ardicoop ni por el Secretario de Planeación Municipal de Ipiales.

Adicionalmente, concluyó que existen periodos donde se evidencia interrupción entre los contratos de prestación de servicios, además que no se probó el elemento subordinación, necesario para la declaratoria del contrato realidad. 2. Fundamentos de la acción La parte actora presentó acción de tutela con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, supuestamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto con las decisiones de 25 de agosto de 2021 y 24 de enero de 2018, en su orden, por medio de las cuales se negó el reconocimiento del contrato realidad y el pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir durante del vínculo contractual con el municipio de Ipiales.

El demandante refirió que la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedencia, específicamente frente a la relevancia constitucional manifestó que “[e]l fallo de primera y segunda instancia proferidos por el Juzgado Primero Administrativo oral del Circuito de Pasto y Tribunal Administrativo de Nariño son contrarios a la Constitución, jurisprudencia y la ley, afectando de manera directa los derechos fundamentales al Debido Proceso, acceso a la administración de Justicia y a la igualdad consagrados en la Carta Política Colombiana”.

Por otra parte, indicó que las autoridades judiciales incurrieron en defecto fáctico por indebida valoración o valoración defectuosa de las pruebas, toda vez que no analizaron en debida forma los contratos celebrados entre las cooperativas y el municipio de Ipiales entre el 7 de enero de 2008 al 31 de octubre de 2014 1. 1 Folios 14 a 16 del escrito de tutela.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-01283-00 Actor: ÓSCAR GUILLERMO HERNÁNDEZ PANTOJA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Agregó que en el curso del proceso ordinario no se tachó de falsa la certificación de 24 de enero de 2011, expedida por el Secretario de Planeación Municipal de Ipiales, en la que consta que el actor se encuentra vinculado a la entidad territorial por medio de la cooperativa Ardicoop, en el cargo de Profesional Universitario desde el 10 de enero de 2008, y en la que se ilustran las funciones que este desempeñaba.

Por consiguiente, al no ser valorada adecuadamente en las sentencias objetadas se desconoció el sentido y alcance de la mencionada certificación. Sostuvo que es desproporcionado “exigir al demandante que pruebe su vinculación con la cooperativa de trabajo asociado únicamente con certificado expedido por el Gerente de dicha entidad, teniendo en cuenta, como está demostrado en el proceso, que la Cooperativa se encuentra DISUELTA Y LIQUIDADA desde el 30 de marzo del 2012”.

Indicó que “el certificado demuestra la prestación personal del servicio por parte del demandante siendo beneficiario el municipio de Ipiales, desde el 10 de enero del 2008 hasta el 24 de enero del 2011, posterior a esta fecha, Óscar Guillermo Hernández y el Municipio de Ipiales suscribieron el Contrato de prestación de servicios. No. SPM006 vigente hasta el 28 de febrero del 2011.

HASTA ESE MOMENTO ya puede concluirse que el trabajo desarrollado por mi poderdante fue CONTINUO por superar los tres años continuos de servicio”. De otro lado, el demandante hizo alusión al certificado de aportes expedido por el fondo de pensiones Porvenir, respecto del cual señaló que se le restó valor, sin embargo, insistió en que si este se analizara en conjunto con el certificado de la Secretaría de Planeación evidenciaría que las labores del actor si se desarrollaron en el municipio de Ipiales.

Asimismo, afirmó que las autoridades judiciales accionadas no hicieron mención del certificado de pago emitido por la Tesorería Municipal de Ipiales, los extractos bancarios, las solicitudes de permiso y los compensatorios. Finalmente, manifestó que en las sentencias objetadas se incurrió en violación directa de la Constitución, porque se desconoció el principio de la realidad sobre las formas consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política. 3.

Pretensiones La parte accionante formuló las siguientes: “1) Se brinde Amparo Tutelar a favor del señor ÓSCAR GUILLERMO HERNÁNDEZ PANTOJA para que se le garanticen el ejercicio pleno de sus DERECHOS CONSTITUCIONALES al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, a la IGUALDAD. 2) Dejar sin efecto las sentencias de primera instancia del 24 de enero del 2018 y de segunda instancia del 25 de agosto del 2021 proferidas por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE PASTO y [el] TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO – Sala segunda de decisión, dentro del radicado No: 5200 1333100120160021101 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO seguido por ÓSCAR GUILLERMO HERNANDEZ PANTOJA en contra del MUNICIPIO DE Ipiales. 3) En consecuencia, se ordene al JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE PASTO, que dentro del término que le sea concedido, expida una sentencia en reemplazo, en la cual se concedan las pretensiones de la demanda”.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-01283-00 Actor: ÓSCAR GUILLERMO HERNÁNDEZ PANTOJA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 4. Pruebas relevantes En correo electrónico de 8 de marzo de 2022, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto remitió copia digital del expediente N° 52001-33-33-001- 2016-00211-01, correspondiente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó el señor Óscar Guillermo Hernández Pantoja contra el municipio de Ipiales. 5.

Trámite procesal Por auto de 28 de febrero de 2022, el despacho de la Magistrada Sustanciadora admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a las autoridades judiciales demandadas, así como al municipio de Ipiales y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios 26304 a 26308 de 4 de marzo de 2022 2, con el fin de notificar a las partes. 6.

Oposición 6.1. Respuesta del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto En escrito de 8 de marzo de 2022, la juez encargada del despacho pidió que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, bajo el argumento de que el demandante utiliza la solicitud de amparo para revivir términos y constituir una nueva instancia. Afirmó que para lograr la declaratoria del contrato realidad en el caso del demandante, este debió acreditar la relación existente entre la cooperativa Cooptrasip y el municipio, así como el vínculo que el actor mantenía con esta y finalmente la prestación personal efectiva en favor de este municipio.

Agregó que el certificado al que hace mención el demandante en el escrito de tutela, con el que pretendía probar que se encontraba vinculado a la dependencia de la Secretaría de Planeación del municipio de Ipiales por medio de la cooperativa Ardicoop en el cargo de Profesional Universitario desde el 10 de enero de 2008, no era idóneo ni suficiente para demostrar que el accionante era miembro de esa cooperativa durante el periodo de tiempo al que se refiere, pues de esa precisa circunstancia únicamente podía dar fe el Gerente de la mencionada cooperativa, pero no el municipio demandado.

Sostuvo que lo afirmado en el mencionado certificado fue desvirtuado con las pruebas restantes recaudadas, toda vez que se demostró que durante el tiempo que se relaciona en la certificación, el accionante prestó servicios personales al municipio, pero vinculado a través de contratos de prestación de servicios, esto es, sin la intermediación de la cooperativa de trabajo asociado Ardicoop. Indicó que se acreditó que hubo continuidad en la prestación del servicio desde agosto de 2008 a mayo de 2009, además que la razón que llevó a negar lo solicitado por el actor fue la falta de prueba del elemento de la subordinación. 2 La parte accionante, la autoridad judicial demandada y los terceros interesados fueron notificados a las siguientes direcciones de correo electrónico: casajuridica.isge@hotmail.com, tadminconjnrn@notificacionesrj.gov.co; sgtadminnrn@notificacionesrj.gov.co; secgraltadmpso@cendoj.ramajudicial.gov.co, tutelasnacionales@defensajuridica.gov.co, adm01pas@cendoj.ramajudicial.gov.co, notificacionesjudiciales@ipiales- narino.gov.co y contactenos@ipiales-narino.gov.co.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-01283-00 Actor: ÓSCAR GUILLERMO HERNÁNDEZ PANTOJA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Señaló que el demandante no demostró que hubiera identidad entre las labores por él desarrolladas y alguno o algunos empleados de planta del municipio, es decir, no probó que existiera un cargo en la entidad territorial que desarrollara labores similares a las que este ejecutó en cumplimiento de los contratos de prestación de servicio.

Finalmente, manifestó que no incurrió en los defectos fáctico, sustantivo o en desconocimiento del precedente judicial, por lo que no se vulneraron los derechos fundamentales del demandante. 6.2. El Tribunal Administrativo de Nariño y el municipio de Ipiales, guardaron silencio a pesar de que se notificaron del auto admisorio en debida forma.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala verificar si la acción de tutela cumple con el requisito de la relevancia constitucional, en atención a que fue un argumento propuesto por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto en el escrito de contestación. En caso de que la respuesta se afirmativa y se cumplan los restantes requisitos de procedencia, se determinará si la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 25 de agosto de 2021, que confirmó el fallo de 24 de enero de 2018, proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto en el que se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, y si incurrió en los defectos i) fáctico, por indebida valoración de los contratos de prestación de servicio, el certificado de 24 de enero de 2011, expedido por el Secretario de Planeación del municipio de Ipiales y el certificado de aportes pensionales, así como la omisión en la valoración de las constancias de pago emitidas por la Tesorería Municipal de Ipiales, los extractos bancarios y las solicitudes de permiso y compensatorios y ii) violación directa de la Constitución, en tanto desconoció el principio de realidad sobre las formas consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política. 3.

El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones3. 3 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018.

Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01283-00 Actor: ÓSCAR GUILLERMO HERNÁNDEZ PANTOJA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales.

Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 20054, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional5.

Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala6, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.

Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.

Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. 4 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. 5 la Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014.

Expediente 2012-02201-01. 6 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01283-00 Actor: ÓSCAR GUILLERMO HERNÁNDEZ PANTOJA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. El accionante manifestó que el Tribunal Administrativo de Nariño en sentencia de 25 de agosto de 2021, que confirmó el fallo de 24 de enero de 2018, proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto en el que se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, y si incurrió en los defectos i) fáctico, por indebida valoración de los contratos de prestación de servicio, el certificado de 24 de enero de 2011, expedido por el Secretario de Planeación del municipio de Ipiales y el certificado de aportes pensionales, así como la omisión en la valoración del certificado de pago emitido por la Tesorería Municipal de Ipiales, los extractos bancarios y las solicitudes de permiso y compensatorios y ii) violación directa de la Constitución, porque se desconoció el principio de la realidad sobre las formas consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política. 4.2.

De manera previa, la Sala verificará el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional. El señor Oscar Guillermo Hernández Pantoja presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Ipiales, en la que solicitó la nulidad del Oficio No. 1063-13-013-01-184 de 23 de febrero de 2016, por medio del cual se negó la existencia de la relación laboral entre el accionante y la entidad territorial, así como el reconocimiento y pago de los emolumentos derivados de la vinculación del demandante desde el 7 de enero de 2008 al 31 de octubre de 2014.

El actor sustentó sus pretensiones en que prestó sus servicios de manera directa, personal y subordinada y sin solución de continuidad como Profesional Universitario de la Subsecretaría de Urbanismo de la Secretaría de Planeación del municipio de Ipiales entre el 17 de enero de 2008 hasta el 31 de octubre de 2014, para lo cual aportó 11 contratos de prestación de servicios que suscribió con la entidad territorial y, adicionalmente, allegó 5 contratos que cuales celebró el municipio con la cooperativa de trabajo Ardicoop, con el fin de que ejecutara labores en la mencionada subsecretaría. Asimismo, aportó varios certificados expedidos por la cooperativa Ardicoop, por el fondo de pensiones Porvenir, así como las solicitudes de permisos y Radicado: 11001-03-15-000-2022-01283-00 Actor: ÓSCAR GUILLERMO HERNÁNDEZ PANTOJA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 compensatorios radicados ante la Subsecretaría de Urbanismo del municipio de Ipiales y los comprobantes de pago realizados por la Tesorería Municipal de dicha entidad territorial, con el fin de probar cada uno de los elementos del contrato realidad, y que en ese orden, se le reconociera el vínculo laboral y el pago de cada una de las prestaciones que por ley le correspondían en el cargo de Profesional Universitario que ocupaba.

El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto en fallo de 24 de enero de 2018, negó las pretensiones de la demanda con sustento en que, en primer lugar, el actor no acreditó ningún vínculo con la cooperativa Cooptrasip, quien fue la encargada del contrato de prestación de servicios ejecutado entre los meses de abril a mayo y junio de 2008, por lo que se evidenció una interrupción en el servicio.

En segundo término, consideró que la certificación del Secretario de Planeación del municipio de Ipiales de 24 de mayo de 2011, en la que se manifestó que el señor Hernández Pantoja se encontraba vinculado a la entidad territorial a través de la cooperativa Ardicoop desde enero de 2008, no era la idónea para demostrar la relación entre el actor y la mencionada cooperativa.

Respecto a la certificación de los aportes al fondo de pensiones Porvenir desde diciembre de 2008 hasta enero de 2012, el juzgador de primera instancia consideró que esa prueba no demostraba ni otorgaba certeza que la cooperativa Ardicoop destinara al demandante como asociado al servicio del municipio de Ipiales. Por último, sostuvo que el demandante no cumplió con la carga de la prueba para demostrar “los requisitos señalados por la jurisprudencia para que se declare la existencia de una relación laboral encubierta por contratos de prestación de servicios”.

El accionante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, para lo cual alegó que el a quo no valoró las pruebas en conjunto ni de acuerdo con las reglas de la sana crítica. Igualmente, afirmó que hubo una indebida valoración de los testimonios rendidos en el curso del proceso ordinario, los contratos de prestación de servicios, los extractos bancarios, la relación de pagos efectuados por la Tesorería Municipal de Ipiales, la certificación del fondo de pensiones Porvenir y, además, le negó valor al certificado expedido por el Secretario de Planeación de la mencionada entidad territorial.

El Tribunal Administrativo de Nariño en sentencia de 25 de agosto de 2021, confirmó el fallo de primera instancia, para lo cual, luego de analizar las pruebas aportadas y practicadas en el curso del proceso, precisó lo siguiente: “En tal sentido, de la relación probatoria que precede se extrae que la parte demandante aportó los contratos suscritos entre la parte demandada y algunas cooperativas de trabajo asociado como Ardicoop y Coptrasip, sin embargo, no se aportaron al proceso los vínculos contractuales suscritos directamente entre el señor Óscar Guillermo Hernández Pantoja y las mentadas cooperativas.

Al no haberse aportado dicha prueba, no solo se concluye que la parte demandante incumplió con la carga probatoria que le correspondía, sino que, además, no es posible establecer cuál era el objeto contractual, el monto del mismo, en qué periodos exactamente tuvo lugar esa vinculación, las condiciones de prestación del servicio, las actividades contratadas, ni mucho menos, la continuidad y permanencia en los contratos suscritos.

Y esa falencia probatoria no se suple con las certificaciones fechas a (sic) 15 de mayo de 2009 y 24 de enero de 2011, expedidas por el Gerente de la Cooperativa Ardicoop y el Radicado: 11001-03-15-000-2022-01283-00 Actor: ÓSCAR GUILLERMO HERNÁNDEZ PANTOJA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 entonces Secretario de Planeación Municipal de Ipiales, respectivamente, a través de las cuales se certificó que el demandante se vinculó como profesional universitario en el ente territorial, pues en dichas pruebas documentales apenas se reseñó la fecha de inicio de la vinculación laboral, sin mayor información al respecto, es decir, se desconoce el monto de la contratación, cuándo terminó, en qué condiciones se prestó el servicio y cuáles fueron las actividades contratadas.

Por lo anterior, la Sala considera que no se pueden tener en cuenta los periodos en los que el demandante se vinculó mediante cooperativas de trabajo asociado”. Posteriormente, el tribunal evidenció que los elementos relacionados con la prestación personal del servicio y remuneración se habían demostrado en el presente asunto, sin embargo, respecto de la subordinación manifestó que no se probó que dentro de la entidad existieran otros empleados que cumplieran las mismas labores o un cargo similar al desempeñado por el accionante, además que en razón a las diferentes interrupciones que se presentaron entre los contratos, que en algunas ocasiones eran por tres meses, no se observaba de manera clara la intención de emplear en forma permanente al actor.

Finalmente, concluyó que el señor Hernández Pantoja no demostró “el elemento de la subordinación, pues la labor contratada implica el desempeño de una función especializada y técnica, pero además, porque pese al cumplimiento de un horario de trabajo no se vislumbra con claridad el ánimo de la administración de contratar en forma sucesiva y permanente al demandante, por el contrario, se aprecian varias interrupciones prolongadas que impiden dar por acreditados los criterios de temporalidad y continuidad”.

De lo antes expuesto, se evidencia que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho cuyo propósito era la declaratoria del contrato realidad, toda vez que al analizar en su conjunto el abundante material probatorio, constató que el demandante no cumplió con la carga de probar el elemento de la subordinación, a lo que se agrega que se evidenció que de los diferentes contratos celebrados con el municipio de Ipiales varios fueron a través de dos cooperativas y frente a una no demostró vínculo alguno con el actor.

Igualmente, se presentaron varias interrupciones entre un acto jurídico y otro, algunas hasta por tres meses, lo que descartaba la intención de la entidad territorial de emplear de manera sucesiva al señor Hernández Pantoja. Adicionalmente, en relación con los certificados expedidos por el Secretario de Planeación y del fondo pensional Porvenir señalaron que no era la prueba idónea, pues se desconoció el monto de la contratación, la fecha de terminación, las condiciones en las que se prestó el servicio y cuáles fueron las actividades contratadas. 4.3.

Descendiendo al caso concreto, la Sala observa que los reproches formulados por el accionante en el escrito de tutela, independientemente que se invoquen los defectos fáctico y por violación directa de la Constitución, lo que en realidad pretenden es darle continuidad al debate relacionado con el reconocimiento del contrato realidad y el pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos que dejó de percibir durante la vinculación con el municipio de Ipiales, lo cual ya fue motivo de estudio en el curso del proceso ordinario en sus dos instancias y en el que se concluyó que el actor no probó el elemento subordinación. En efecto, las autoridades judiciales accionadas analizaron lo relacionado con el contrato realidad a partir de los diferentes elementos de convicción que les resultaron relevantes para el asunto, como los contratos de prestación de servicios, la certificación del Secretario de Planeación Municipal de Ipiales, el certificado del fondo de pensiones Porvenir, la constancia de pago emitida por la Radicado: 11001-03-15-000-2022-01283-00 Actor: ÓSCAR GUILLERMO HERNÁNDEZ PANTOJA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Tesorería Municipal de Ipiales, los testimonios practicados en el curso del proceso, entre otros.

De hecho, se evidenció que los cargos que plantea el demandante en la solicitud de amparo, bajo la supuesta configuración del defecto fáctico y por violación directa de la Constitución, fueron presentados de manera similar en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y en el recurso de apelación, los cuales se estudiaron con suficiencia por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño. Cuestión diferente es que la parte actora al no estar de acuerdo con la apreciación que se hicieron de las pruebas presentara la acción de tutela bajo la supuesta vulneración de derechos fundamentales con sustento en argumentos subjetivos, lo que no es razón suficiente para omitir el hecho de que el mecanismo de tutela se está utilizando como una instancia adicional, lo que desconoce el requisito de la relevancia constitucional.

Al respecto, es necesario recordar que la Corte Constitucional en sentencia SU- 573 de 20197, estableció que la relevancia constitucional tiene tres finales, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;

(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”8 (Negrilla y resalta de la Sala) En conclusión, la solicitud de amparo constitucional desatendió el requisito de la relevancia constitucional, toda vez que el actor insiste en el mismo debate de naturaleza litigiosa relacionado con la declaratoria del contrato realidad y la valoración de las pruebas allegadas al proceso como los contratos de prestación de servicios, el certificado de aportes pensionales, las constancias de pago emitido por la Tesorería Municipal de Ipiales, los extractos bancarios y las solicitudes de permiso y compensatorios, lo que de contera tiene como propósito continuar con el debate adelantado en el proceso ordinario en el curso de sus dos instancias.

No basta con mencionar, como lo hace el accionante, la supuesta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia e igualdad, para dar por superado el requisito de la relevancia constitucional cuando se cuestionan providencias judiciales, sino que se requiere, entre otros supuestos, como lo recordó recientemente la Corte Constitucional en la sentencia SU-134 de 2022, que se involucre el contenido, alcance y goce de un derecho fundamental, lo que no ocurre en esta oportunidad, sencillamente la parte actora se limita a proponer unos argumentos que, en últimas, llevarían al juez de tutela a reabrir una discusión estrictamente probatoria que ya fue resuelta por los jueces naturales de la causa.

Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, 7 M.P.: Carlos Bernal Pulido. 8 Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01283-00 Actor: ÓSCAR GUILLERMO HERNÁNDEZ PANTOJA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Oscar Guillermo Hernández Pantoja contra el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto, por las razones aquí expuestas. Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO