Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., treinta (30) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por las partes demandada y accionante contra la sentencia de 27 de mayo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 14). La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la señora Nohemy Silva Padilla, para que se acojan las súplicas que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones 2715 de 24 de junio de 1993 y 12967 de 9 de diciembre de 1994, por las que la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) reconoce y reliquida, en su orden, una pensión gracia a la accionada. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene reintegrar los dineros pagados por concepto de la aludida prestación, debidamente indexados. 1.1.2 Fundamentos fácticos.
Relata la parte actora que la señora Nohemy Silva Padilla nació el 1º de junio de «1927» y trabajó como maestra de carácter territorial y nacional del 2 de noviembre de 1944 al 4 de febrero de 1957 y desde el 3 de noviembre de 1958 hasta el 31 de agosto de 1992. Que, a través de Resolución 2715 de 24 de junio de 1993, otorgó a la demandada pensión gracia a partir del 29 de diciembre de 1989, «[…] fecha de vigencia de la Ley 91 de [ese año], sin acredita[r] retiro por ser del ramo docente» (sic); reliquidada con Resolución 12967 de 9 de diciembre de 1994, efectiva desde el 1º de septiembre de 1992, por desvinculación del servicio oficial.
Dice que, con fallo de tutela de 15 de diciembre de 2005, el Juzgado Diecisiete (17) Penal del Circuito de Bogotá ordenó a esa entidad reajustar la mencionada prestación, con base en «[…] todos los factores salariales de conformidad con la sentencia T-174 d[e] 2005 […]», a lo que dio cumplimiento con Resolución 7541 de 21 de febrero de 2006; empero, «[…] no aplic[ó] en nómina general de pensionados la reliquidación ordenada teniendo en cuenta que era exactamente igual a la obtenida en el acto administrativo de reconocimiento […], resultando conveniente que la beneficiaria continúe percibiendo la pensión acostumbrada» (sic).
Que, por medio de auto ADP 7356 de 26 de septiembre de 2017, solicitó de la accionada su consentimiento para revocar las Resoluciones 2715 de 1993 y 12967 de 1994, «[…] porque no se tenía certeza sobre el tipo de vinculación de la docente […]», sin obtener respuesta de la interesada. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos censurados los artículos 13, 29 y 128 de la Constitución Política; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 24 de 1947, 4ª de 1966, 33 y 62 de 1985, 71 de 1988 y 91 de 1989; y los Decretos 1743 de 1966 y 224 de 1972. En resumen, aduce que la demandada era profesora con vinculación nacional, por lo que no puede ser beneficiaria de la pensión gracia. 1.2 Medida cautelar.
La UGPP, en el escrito de demanda, solicitó suspender provisionalmente los efectos jurídicos de los actos cuestionados; medida cautelar negada con auto de 5 de diciembre de 2019 del Tribunal Administrativo de Nariño, confirmado (en sede de reposición) a través de proveído de la misma fecha, porque las pruebas adosadas «[…] no son suficientes para decretar la medida, hasta este momento existe buena fe de la señora […]» (ff. 347 a 351). 1.3 Contestación de la demanda (ff. 307 a 319).
La accionada, por conducto de apoderado, se opuso a las pretensiones del medio de control y se pronunció frente a cada uno de los hechos, en el sentido de que son ciertos. Asimismo, propuso las excepciones denominadas cosa juzgada y buena fe y confianza legítima. Asevera que no es dable desconocer, como lo pretende la actora, su vinculación como educadora «[…] normalista […], desligando la interpretación del artículo 6 de la Ley 116 de 1928 de su carácter ontológico, toda vez que la norma extendió el beneficio de la Pensión Gracia a los Docentes Normalistas sin importar que los nombramientos se hubieran realizad[o] de carácter territorial o nacional» (sic). 1.4 La providencia apelada.
El Tribunal Administrativo de Nariño, en sentencia de 27 de mayo de 2021, accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda (con condena en costas), al considerar que los medios de convicción allegados evidencian que la demandada «[…] no cumple con 20 años de servicio en colegios de orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, pues de ello sólo acredita 13 años, siendo que su experiencia restante, se generó por su vinculación a través del Ministerio de Educación Nacional» (sic).
Por otro lado, negó la devolución de los dineros sufragados por concepto de mesadas pensionales, por cuanto la accionante «[…] no cumplió con la carga de probar la mala fe por parte de la [demandada] al momento de solicitar la pensión gracia […]». 1.5 Los recursos de apelación: 1.5.1 Accionada. Inconforme con el anterior fallo, interpuso recurso de apelación, para lo cual, además de reiterar los argumentos expuestos en el escrito de contestación, en el sentido de que satisfizo los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, sostiene que la UGPP «[…] no est[á] solicitando la nulidad de la Resolución No 007541 del 21 de febrero de 2006 […] por medio de la cual se da cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Juzgado diecisiete Penal del Circuito de Bogotá, donde […] ordenó tutelar [sus] derechos […]» (sic), lo que desconoce «[…] el derecho de la pensión gracia […] perpetuando con ello la actividad vulnerante y el desgreño administrativo de la extinta CAJANAL» (sic). 1.5.2 Entidad demandante.
La UGPP también formula alzada con el propósito de que se ordene a la demandada devolver los valores sufragados por concepto de pensión gracia, habida cuenta de que ella, «[…] a pesar de conocer, comprender y tener claridad del hecho de que por sus circunstancias personales y laborales no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia, […] de mala fe, guardó silencio y aceptó convenientemente un concepto económico desacertado y desfasado de las normas de derecho» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL Los recursos de apelación fueron concedidos mediante auto de 23 de agosto de 2021 y admitidos por esta Colegiatura a través de proveído de 19 de enero de 2023, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes y el correspondiente agente del Ministerio Público guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problemas jurídicos. Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar (i) si a la demandada le asistía derecho al reconocimiento de su pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales; y, en caso negativo, (ii) si procede o no la devolución a la UGPP de las sumas pagadas a aquella por concepto de dicha prestación, que le fue indebidamente concedida. 3.3 Marco normativo.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Cédula de ciudadanía de la accionada, según la cual nació el 1º de junio de 1930 (ff. 220, 381 y 403).
Constancias expedidas por el departamento de Nariño, en las que figura que la demandada prestó sus servicios como maestra para ese ente territorial del 8 de noviembre de 1944 (nombrada con Decreto 694) al 4 de marzo de 1957 (ff. 80 a 82). Actas de 31 de octubre de 1967, 6 de diciembre de 1971, 17 de noviembre de 1976 y 24 de abril de 1979, en las que aparece que en esas fechas la accionada se posesionó, respectivamente, (i) como pedagoga de la Normal Nacional de Varones de Ricaurte, «[…] cargo para el cual ha sido nombrada por Resolución 2546 de 25 de Septiembre de [1967 de] la Sección de Normales del Ministerio de Educación Nacional […]» (sic), con efectos a partir del 1º de octubre de la misma anualidad;
(ii) en el empleo de profesora de la Normal Nacional de Señoritas de Popayán, desde el 1º de octubre de 1971; (iii) en calidad de educadora del Colegio Seminario Instituto María Goretti de Pasto, de acuerdo con la orden de traslado contenida en «[…] Resolución No. 8713 de octubre 13 [de 1976] […] emanada» (sic) de esa cartera; y (iv) en condición de directora de la Escuela Anexa del último de los citados planteles, conforme a la Resolución 4998 de 28 de marzo de 1979 del referido Ministerio, con retroactividad a partir del 1º de enero de ese año (ff. 415, 440, 443 y 446).
Certificaciones de 17 de octubre de 1969 y 20 de febrero de 1981, por las que el Ministerio de Educación Nacional informa que la demandada ha laborado para esa cartera desde el 3 de noviembre de 1958, como docente y directora en las Normales Nacionales de Señoritas de La Cruz (Nariño), de Roldanillo (Valle del Cauca), de Popayán (Cauca) y de Varones de Ricaurte (Nariño) y el Colegio Seminario Instituto María Goretti de Pasto (ff. 83 y 92).
Certificados provenientes del Colegio Nacional de Bachillerato de La Cruz, de la Normal Jorge Isaacs de Roldanillo, del Colegio Nacional de Ricaurte, de la Normal Nacional de Señoritas de Popayán y del Colegio Seminario Instituto María Goretti de Pasto, en los que se consigna que la accionada trabajó como maestra del «5» de noviembre de 1958 al 30 de septiembre de 1965, desde el 1º de octubre de 1965 hasta el 8 de octubre de 1967, entre el 1º de octubre de 1967 y el 30 de septiembre de 1971, del 1º de octubre de 1971 al 16 de noviembre de 1976 y desde el 17 de noviembre de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1978 (ff. 84 a 91, 94 a 97, 384 a 385, 388 a 389 y 406).
Oficios de 26 y 29 de enero de 2018, por cuyo conducto el rector de la Institución Educativa Municipal María Goretti informa que (i) el entonces Centro de Educación Media Diversificada y Estudios Superiores María Goretti «[…] era un plantel educativo que funcionaba en virtud a un convenio suscrito entre la Asociación Escolar María Goretti y el Ministerio de Educación Nacional» (ff. 418 y 419). «FORMATO» único para la expedición de certificado de historia laboral, elaborado por la secretaría de educación de Nariño (ff. 259 a 261), en el que se indica que la accionada trabajó en condición de pedagoga del 28 de noviembre de 1958 al 18 de agosto de 1992, con vinculación nacional, así: Resolución 673 de 28 de julio de 1992, con la que el municipio de Pasto «Acepta a partir del 18 de agosto de 1992, la renuncia presentada por [la demandada], del cargo Directivo Docente de la Escuela Anexa a la normal María Goretti […]» (f. 405).
Resolución 2715 de 24 de junio de 1993 de la desaparecida Cajanal (ff. 188 a 191), que reconoció pensión gracia a la accionada a partir del 29 de diciembre de 1989, «[…] fecha de vigencia de la Ley 91 de 1989, sin acreditar retiro por ser del Ramo Docente», en la suma de $6.080,50, para lo cual tuvo en cuenta: La señora NOHEMY SILVA PADILLA prestó los siguientes servicios al Estado: ENTIDAD A. M. D. DEPARTAMENTO DE NARIÑO […] Noviembre 8/44 – Marzo 4/57 12 3 27 MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL […] Noviembre 3/58 – Septiembre 30/71 12 10 28 Enero 1/71 – Septiembre 21/87 16 8 20 Total 41 11 15 Fecha de Status: Junio 1 de 1977. […] (sic para toda la cita).
Resolución 12967 de 9 de diciembre de 1994, mediante la cual la aludida entidad reliquida la pensión gracia desde el 1º de septiembre de 1992, día siguiente al retiro definitivo, por nuevos tiempos de trabajo en el «MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL» desde el «870922» hasta el «920830» (ff. 202 a 203). Resolución 7541 de 21 de febrero de 2006, por la que la referida entidad, en cumplimiento de un fallo de tutela de 15 de diciembre de 2005 proferido por el Juzgado Diecisiete (17) Penal del Circuito de Bogotá (ff. 207 a 208 vuelto), reajusta la pensión gracia de la demandada por nuevos factores de salario; empero, comoquiera que «[…] la cuantía arrojada en la resolución que reconoció el derecho[] […] es exactamente igual a la obtenida en la presente reliquidación[], […] dando aplicación al principio de economía procesal no es procedente aplicar en nómina el presente acto administrativo, siendo conveniente que la beneficiaria continúe cobrando la pensión acostumbrada» (sic) [ff. 209 a 213].
Autos ADP 7356 de 26 de septiembre y ADP 8132 de 24 de octubre, ambos de 2017, por los que la actora solicita de la accionada «[…] CONSENTIMIENTO PREVIO, EXPRESO Y ESCRITO para que dado el caso se pueda proceder a la revocatoria […]» de las Resoluciones 2715 de 24 de junio de 1993 y 12967 de 9 de diciembre de 1994, puesto que ella «[…] no tendría derecho al reconocimiento ni reliquidación de la pensión gracia por cuanto no es posible computar tiempos de carácter nacional ni efectuar reliquidación de la pensión gracia por retiro definitivo del servicio oficial» (ff. 238 a 245).
De las pruebas antes enunciadas se desprende que la demandada nació el 1º de junio de 1930 y prestó sus servicios como docente territorial y nacional, así: Asimismo, se tiene que la extinguida Cajanal, a través de Resolución 2715 de 24 de junio de 1993, le reconoció a la demandada pensión gracia a partir del 29 de diciembre de 1989, para lo cual tuvo en cuenta los tiempos de servicio como educadora en el departamento de Nariño (8 de noviembre de 1944 a 4 de marzo de 1957 [12 años, 10 meses y 27 días]) y el Ministerio de Educación Nacional (3 de noviembre de 1958 a 21 de septiembre de 1987); reliquidada inicialmente con Resolución 12967 de 9 de diciembre de 1994, por nuevos tiempos laborados para esa cartera desde el «870922» hasta el «920830»; y reajustada con posterioridad por medio de Resolución 7541 de 21 de febrero de 2006, en virtud de lo ordenado en un fallo de tutela de 15 de diciembre de 2005 del Juzgado Diecisiete (17) Penal del Circuito de Bogotá, en el sentido de computar nuevos factores de salario, empero, no fue incluida en nómina, dado que el valor resultante de la mesada es igual al calculado en la citada Resolución 2715 de 1993.
Luego, por autos ADP 7356 de 26 de septiembre y ADP 8132 de 24 de octubre, ambos de 2017, la actora pidió de la demandada el consentimiento para revocar las Resoluciones 2715 de 24 de junio de 1993 y 12967 de 9 de diciembre de 1994, en atención a que los tiempos incluidos para el reconocimiento de la aludida pensión son nacionales, sin embargo, ella guardó silencio.
En el asunto sub judice, la accionada cuestiona la decisión del a quo, en cuanto accedió parcialmente a las pretensiones, comoquiera que «[…] desconoce […] de contera el carácter de normalista [que tuvo], desligando la interpretación del artículo 6 de la Ley 116 de 1928 de su carácter ontológico, toda vez que la norma extendió el beneficio de la Pensión Gracia a los Docentes Normalistas sin importar que los nombramientos se hubieran realizada de carácter territorial o nacional» (sic).
Con el propósito de dilucidar los reparos de la recurrente, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre profesores nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Sobre este aspecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos (2) categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 10 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
La importancia de tal clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, de la referida composición de los empleos docentes, se echa de menos la del «personal normalista» del que, según la accionada, hizo parte y no está excluido del beneficio de la pensión gracia. Acerca de este tema, recuérdese que, conforme al parágrafo del artículo 112 de la Ley 115 de 1994, las escuelas normales son aquellas instituciones educativas «[…] debidamente reestructuradas y aprobadas, […] autorizadas para formar educadores en el nivel de preescolar y en el ciclo de educación básica primaria.
Estas operarán como unidades de apoyo académico para la formación inicial de docentes y, mediante convenio celebrado con instituciones de educación superior, podrán ofrecer formación complementaria que conduzca al otorgamiento del título de normalista superior», es decir, son entes cuya finalidad es formar y capacitar nuevos maestros, condición que, en todo caso, no muta o varía el tipo de nombramiento de quienes laboran en esos centros académicos.
De acuerdo con lo expuesto, en lo atinente al período servido por la accionada desde el 8 de noviembre de 1944 hasta el 4 de marzo de 1957 en el departamento de Nariño (12 años, 3 meses y 27 días), este certifica que, a través de Decreto 694 de 8 de noviembre de 1944, la nombró como pedagoga territorial, motivo por el cual ese período es susceptible de ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada.
En lo que concierne al segundo lapso laborado por la demandada (3 de noviembre de 1958 a 17 de agosto de 1992), obran en el expediente actas de 31 de octubre de 1967, 6 de diciembre de 1971, 17 de noviembre de 1976 y 24 de abril de 1979, en las que se consigna que en esas fechas se posesionó en los empleos de profesora y directora, según los nombramientos y traslados efectuados por el Ministerio de Educación Nacional, con Decretos 2439 de 3 de noviembre de 1958 y 3631 de 3 de noviembre de 1965, y Resoluciones 2546 de 25 de septiembre de 1967, 6978 de 26 de noviembre de 1971, 8718 de 13 de octubre de 1976 y 4998 de 28 de marzo de 1979, de lo que se colige entonces que su vinculación, conforme a lo explicado en líneas previas, es de carácter nacional, lo que impide que esos tiempos puedan ser tenidos en cuenta para la prestación reclamada en el sub lite; condición que también fue ratificada por la secretaría de educación de Nariño, al informar sobre su naturaleza «Nacional».
Así las cosas, dado que tanto las actas de posesión como las certificaciones expedidas por la secretaría de educación de Nariño y los centros académicos en los que trabajó la accionada denotan que prestó sus servicios para la docencia oficial como maestra nacional del 3 de noviembre de 1958 al 17 de agosto de 1992, carece del derecho a la pensión gracia que le fue concedida, tal como lo concluyó el a quo.
Por otra parte, en el escrito de alzada la demandada afirma que la entidad accionante omitió deprecar la nulidad de la Resolución 7541 de 21 de febrero de 2006, que reajustó la pensión gracia en cumplimiento de una orden judicial de tutela, con lo que «[…] est[á] desconociendo [su] derecho […]». Al respecto, se precisa que el problema jurídico planteado en las presentes diligencias se encuentra dirigido a determinar la legalidad del reconocimiento pensional, de manera que, desvirtuada aquella, las decisiones posteriores que dispongan reajustes o modificaciones corren la misma suerte, al perder sus fundamentos de derecho y, en consecuencia, no pueden producir efectos en favor del beneficiario.
En lo atañedero al recurso de apelación interpuesto por la actora, en cuanto sostiene que la demandada actuó de mala fe, en la medida en que «[…] guardó silencio y aceptó convenientemente un concepto económico desacertado y desfasado de las normas de derecho» (sic), lo que impone condenarla a devolver las sumas de dinero pagadas con ocasión de los actos administrativos acusados, cabe precisar que al tenor del artículo 83 de la Constitución Política, la buena fe se presume en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, por ende, en lo que se refiere al reintegro de los valores recibidos por ella, la Sala lo negará, habida cuenta de que en el proceso no se encuentra acreditada la mala fe con que actuó para obtener el reconocimiento y reajuste de la pluricitada prestación, toda vez que no existe prueba orientada a demostrar fraude, maniobras o actos ilegales tendientes a lograr ese beneficio.
Lo anterior, por cuanto no basta que la entidad exponga la falta de legalidad del reconocimiento pensional, sino que resulta necesario que aporte todo el material probatorio tendiente a demostrar que la conducta de la accionada se apartó del postulado de buena fe, en atención a que este mandato constitucional está estrechamente ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana, lo que se echa de menos dentro de las presentes diligencias, contrario sensu, se colige que el demandada actuó con la convicción de que le asistía el derecho a ello.
Por tanto, debe darse aplicación a la letra c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA, comoquiera que al estar ante un caso de prestaciones periódicas, «[…] no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». Por otra parte, dado que la accionada en el recurso de apelación solicita se revoque en su integridad el fallo de primera instancia, incluida la condena en costas, la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, análisis que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, se revocará la condena en costas.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda; y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la accionada.
Por último, en razón a que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder en nombre de la UGPP, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de este. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 27 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió en forma parcial a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la señora Nohemy Silva Padilla, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.
Revócase la condena en costas impuesta a la demandada, que incluye las agencias en derecho, de conformidad con lo indicado en la motivación. 3º. Reconócese personería al abogado Cristian Felipe Muñoz Ospina, con cédula de ciudadanía 75.096.530 y tarjeta profesional 131.246 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la UGPP, en los términos del poder conferido. 4º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS