Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 68001-23-33-000-2017-00356-01 (3007-2022) Demandante: Ricardo Herrera Correa Demandadas: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional- Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía Tema: Marco normativo aplicable a la disminución de la capacidad psicofísica y laboral del personal de la fuerza pública.
Pensión de invalidez. Índices lesionales. Actas de las autoridades médico- laborales. Valor probatorio de los dictámenes emitidos por médicos particulares. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes, contra la sentencia proferida el veinte (20) de octubre de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.
ANTECEDENTES El señor Ricardo Herrera Correa instauró demanda en contra de la Nación-Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional - Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del Acta No. 5013 del 10 de junio de 2015, por medio de la cual la Junta Médico Laboral de Policía le determinó una pérdida de capacidad laboral correspondiente al 27.13%; y la nulidad parcial del Acta No. TML15-2-756 del 7 de julio de 2016, mediante la cual el Tribunal Médico Laboral de Policía modificó la anterior acta y determinó que el porcentaje de pérdida de capacidad laboral correspondía al 39.84%.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene la realización de una nueva valoración en la que se incluyan las patologías que no fueron tenidas en cuenta por la Junta y el Tribunal Médico Laborales de Policía. Radicado: 68001-23-33-000-2017-00356-01 (3007-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que sean considerados los índices lesionales a los que se aludirá en el concepto de violación, los cuales deberán sumarse al porcentaje otorgado por el Tribunal Médico Laboral de Policía. Que teniendo en cuenta que las lesiones y secuelas que no fueron valoradas contienen índices de lesión y porcentaje de disminución superior al 50%, se ordene reconocer y pagar la pensión de invalidez, a partir del 9 de abril de 2013.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que ingresó a la Policía Nacional, como patrullero del nivel ejecutivo, el 2 de diciembre de 2002 y el 26 de noviembre de 2006, sufrió un accidente laboral cuando realizaba un patrullaje a pie, cuya consecuencia médica fue la ruptura de meniscos y ligamentos, así como sinovitis postraumática.
Que el 27 de diciembre de 2007, encontrándose de servicio, fue sorprendido por unos delincuentes armados, quienes le propiciaron una serie de golpes en el rostro y cráneo, causándole heridas abiertas, tinnitus o zumbido en los oídos, pérdida auditiva bilateral y síndrome vertiginoso. Que el 2 de mayo de 2012, prestando sus servicios, se resbaló y cayó tres escalones, lo cual le causó una luxación en la rodilla derecha, desgarro con rotura total del recto anterior del muslo derecho y traumatismo de fracturas múltiples de la rodilla derecha, lo cual supuso una serie de incapacidades médicas por más de tres años.
Que se retiró de la Policía Nacional el 1° de mayo de 2013, luego de haber prestado sus servicios a la institución por un período de 10 años, 11 meses y 22 días. Que el 10 de junio de 2015 fue valorado por la Junta Médico Laboral de Policía, que le determinó una pérdida de capacidad laboral correspondiente al 27.13%. Que, tras apelar la anterior decisión, fue valorado por el Tribunal Médico Laboral de Policía, que modificó la anterior acta y determinó que el porcentaje de pérdida de capacidad laboral correspondía al 39.84%.
Que hubo patologías, como la del desgarro de los dedos de los pies, que no fueron valoradas por las autoridades médico-laborales, aun cuando constan en su historia clínica y se determinó que fueron adquiridas en servicio. Que el 7 de diciembre de 2016, el médico particular José Luis Villalobos determinó que su pérdida de capacidad laboral corresponde a un porcentaje entre el 68.3% y el 69.6%.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Se indicaron como normas violadas los artículos 2º, 3º, 23, 29 y 58 de la Constitución Política; la Ley 923 de 2004; los artículos 15, 19, 26, 77, 79, 81 y 82 del Decreto 94 Radicado: 68001-23-33-000-2017-00356-01 (3007-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de 1989; y el Decreto 1796 de 2000, considerando que las autoridades médico- laborales incurrieron en ostensibles violaciones al debido proceso, porque desconocieron la calificación de algunas de las patologías que presenta y que están debidamente sustentadas en la historia clínica.
Que el médico particular José Luis Villalobos calificó, integralmente, las patologías, razón y concluyó que su pérdida corresponde al 69.6%. Que los índices lesionales considerados por este profesional de la medicina son los que debieron tenerse en cuenta cuando se calificó su estado de invalidez. Que era importante separar la calificación hecha a ambas rodillas, toda vez que los eventos que originaron las lesiones fueron bajo circunstancias de tiempo, modo y lugar diferentes, máxime cuando se soportaron en informes administrativos por lesiones distintos.
Que lo anterior da cuenta que las actas emitidas por la Junta y el Tribunal Médico Laborales de Policía están viciadas de falsa motivación y desviación de poder. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda se admitió el 4 de septiembre de 20171. El Ministerio de Defensa Nacional contestó oponiéndose a las pretensiones, tras indicar que los resultados del Tribunal Médico Laboral de Policía fueron reflejo de la anamnesis y la valoración realizada al demandante, de conformidad con los índices establecidos en el Decreto 94 de 1989.
Propuso como excepciones las de caducidad frente al Acta No. TML15- 2-756 del 7 de julio de 2016 y falta de legitimación en la causa por pasiva2. La Policía Nacional contestó la demanda, expresando que las actas se expidieron de acuerdo con los Decretos 94 de 1989 y 1791 de 2000. Que no hay lugar a condena alguna en su contra puesto que no fue quien expidió el acto administrativo de retiro del demandante; que las actas que calificaron las patologías fueron proferidas por una dependencia de la subsecretaría del Ministerio de Defensa y no de la Policía Nacional.
Que tampoco hay lugar a ordenar el reintegro o el pago de algún tipo de emolumento, debido a que el actor se retiró de la institución por solicitud propia, con ocasión de sus presuntos quebrantos de salud. Propuso como excepción la de indebida representación de la Policía Nacional frente al Tribunal Médico Laboral3. El 8 de octubre de 2019 se celebró audiencia inicial, en la que se fijó el litigio y se decretaron las pruebas4.
Una vez se corrió traslado para alegar de conclusión, se dictó sentencia, que fue apelada en el plazo oportuno por las partes. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del veinte (20) de octubre de dos mil veintiuno (2021), accedió parcialmente a las pretensiones tras indicar que sí debía declararse la nulidad del Acta No. 5013 del 10 de junio de 2015 1 Véase el archivo «017AutoAdmiteDemanda», visible a índice 97 de SAMAI del Tribunal. 2 Véase el archivo «020ContestacionDemanda», visible a índice 97 de SAMAI del Tribunal. 3 Véase el archivo «025ContestacionDemandaPolicia», visible a índice 97 de SAMAI del Tribunal. 4 Véase el archivo «033ActaAudienciaInicial», visible a índice 97 de SAMAI del Tribunal.
Radicado: 68001-23-33-000-2017-00356-01 (3007-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 y la nulidad parcial del Acta No. TML15-2-756 del 7 de julio de 2016, porque se demostró que al demandante no le fue evaluada y calificada en debida forma la lesión denominada tinnitus bilateral, de conformidad con lo contemplado en el numeral 6-037, literal b) del artículo 82 del Decreto 94 de 1989.
Que se ordenaba a la Junta Médica Laboral y al Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía incluir, dentro del dictamen médico practicado, el índice lesional derivado del diagnóstico «tinnitus bilateral» pero que, en todo caso, no se ordenaba el reconocimiento de la pensión de invalidez, debido a que no se acreditó que la disminución de la capacidad psicofísica fuera superior al 50%5.
RECURSOS DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación en el que manifestó que la razón de no acceder a la totalidad de las pretensiones se debió a una incorrecta interpretación del Decreto 94 de 1989 y a la no valoración objetiva de las patologías presentadas, las cuales están debidamente demostradas en la historia clínica.
Que, respecto a la patología de rotura del recto anterior de la pierna derecha, el Tribunal solo valoró lo expuesto por el perito, pero no lo contemplado en la historia laboral que dio como resultado que la Junta Médico Laboral, la cual lo valoró personalmente, le asignara el numeral 1-172 literal a) con 2 índices, lo que significa que, en la actualidad, inclusive, persiste la lesión en esa parte.
Que, revisada la historia clínica, puede concluirse que por esa patología nunca se realizó una cirugía, por lo que existe pérdida del músculo en su totalidad, puesto que la fuerza y la movilidad se afectaron en grados considerables al haber obstrucción de esta parte del cuerpo para caminar, ya que el mismo quedó recogido, afectando otros músculos.
Que sobre la forma en la que el fallador de primera instancia valoró las patologías de tinnitus y síndrome vertiginoso no tenía reparo alguno, pero que ese mismo método debió aplicarse a la valoración de la patología de fascitis plantar, la cual se encuentra en la historia clínica y es reconocida como calificable con base en el artículo 77 del Decreto 94 de 1989.
Que, respecto a la patología de las rodillas, el Tribunal Administrativo incurrió en un error porque al sostener que «la norma no precisa que se deba calificar teniendo en cuenta las fechas de las lesiones», no solo se vulneraron los principios de favorabilidad y pro homine, sino que hizo una interpretación equivocada del Decreto 94 de 1989.
Que dichas patologías se causaron por hechos y lesiones diferentes, razón por la que debió realizarse una junta médico laboral para cada una de ellas. Que como no se procedió de esa forma, y se acumuló la valoración de estas, el resultado fue que se vio afectado en lo que respecta a sus intereses administrativos de índice, indemnización e, incluso, de porcentaje de disminución de capacidad laboral.
Que, así las cosas, a cada lesión debió asignársele el índice 7, por tratarse de lesiones que ocurrieron en eventos y fechas diferentes. 5 Véase el archivo «071SentenciaPrimeraInstancia», visible a índice 97 de SAMAI del Tribunal. Radicado: 68001-23-33-000-2017-00356-01 (3007-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Que sobre la fractura en el maléolo tobillo derecho, desgarro de los dedos de los pies y lumbalgia mecánica, el fallador de primera instancia tan solo se fundamentó en el dictamen pericial, cuando las patologías también estaban soportadas en la historia clínica, dando cuenta que le causan serias limitaciones para permanecer de pie o caminar por largos periodos de tiempo6.
El Ministerio de Defensa Nacional interpuso recurso de apelación en el que consideró que la valoración inicial que se hizo de la tinnitus fue acertada, puesto que a folio 2 del acta del Tribunal Médico Laboral reposa el análisis de la situación actual del señor Ricardo Herrera Correa, de la que se lee que se anexaron 3 audiometrías para estudio, con conclusiones de buenas condiciones generales.
Que a folio 4 se advierte que las autoridades médico-laborales examinaron las condiciones y antecedentes del demandante en contraste con la valoración actual, para lo que emitieron conclusiones de su estado de salud de acuerdo con la evidencia arrojada en cada una de las patologías. Que la sentencia de primera instancia contraría el material probatorio que reposa en el expediente, que no es otro que el mismo sustento justificado y probado de las resultas de las actas que ordenó nulitar7.
La Policía Nacional interpuso recurso de apelación señalando que se cumplieron a cabalidad los requisitos exigidos por la ley y la jurisprudencia para retirar al señor Ricardo Herrera Correa de la institución, por disminución de la capacidad sicofísica. Que el nominador lo que hace es producir el acto de ejecución de la decisión que tomó el Tribunal Médico Laboral, para lo cual, según ficción jurídica creada jurisprudencialmente, se le otorga un plazo de 3 meses, de modo que, si en ese término no retira al funcionario, este recobra su aptitud sicofísica.
Que las actas demandadas fueron expedidas de conformidad con la normativa y los criterios jurisprudenciales que regulan el tema de retiro por disminución de la capacidad sicofísica. Que cuando personal profesional, altamente capacitado, con la experiencia y experticia suficiente para valorar la capacidad sicofísica del personal uniformado de la fuerza pública, como lo son los funcionarios que conforman el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, concluyen que un funcionario no es apto para la actividad policial y que no puede reubicarse, es porque existen los suficientes argumentos médicos, laborales y ocupacionales para proferir dicha decisión y así se evidencia en el contenido del acta del Tribunal cuya nulidad se solicita8.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 17 de junio de 2022 se admitieron los recursos9 y se dispuso que, una vez ejecutoriado, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad 6 Véase el archivo «076RecursoApelaciónParteDemandante», visible a índice 97 de SAMAI del Tribunal. 7 Véase el archivo «074RecursoApelación», visible a índice 97 de SAMAI del Tribunal. 8 Véase el archivo «078RecursoApelaciónPoliciaNacional», visible a índice 97 de SAMAI del Tribunal. 9 Véase a índice 4 de SAMAI.
Radicado: 68001-23-33-000-2017-00356-01 (3007-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 de traslados y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara para fallo. El Ministerio de Defensa Nacional alegó de conclusión, reiterando, en general, los argumentos expuestos en el recurso de apelación10.
La parte demandante, la Policía Nacional y el Ministerio Público no se pronunciaron. Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES De conformidad con los recursos de apelación interpuestos, los problemas jurídicos que deberá resolver la Sala consisten en determinar si los actos administrativos demandados están viciados o no de nulidad, para lo cual se estudiará la normativa que establece los índices lesionales, de acuerdo con la situación física y psicológica del demandante.
De estar viciados, se verificará si el accionante puede acceder o no a la pensión de invalidez. Naturaleza jurídica de los actos acusados Los actos demandados son las actas de calificación de la pérdida de capacidad laboral del actor, motivo por el cual la Sala deberá determinar si tales decisiones constituyen actos administrativos enjuiciables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o si, por el contrario, son actos de trámite que no ponen fin a una actuación administrativa.
Las actas cuya nulidad se pretende «[…] no crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular, sólo determinan el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral, determinando para el efecto las lesiones y enfermedades valoradas por los especialistas al momento de la revisión y los conceptos que obran en la historia clínica, lo que permite deducir, en principio, que se trata de actos de trámite o preparatorios al acto definitivo que reconoce las prestaciones que se generan como consecuencia de la pérdida de la capacidad laboral»11.
Sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado, con el fin de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, que las referidas valoraciones científicas tienen la connotación propia de un acto administrativo definitivo, siempre y cuando, imposibiliten la continuidad de la actuación administrativa. Así se indicó: «[…] Los actos expedidos por la Junta Médica Laboral y recurridos ante el Tribunal Médico Laboral, en cuanto determinan una incapacidad inferior a la requerida para tener derecho a la pensión de invalidez, son actos definitivos en la medida en que impiden seguir adelante con la actuación. […] En las anteriores condiciones, no es posible exigir al interesado que a pesar de no alcanzar el porcentaje mínimo de incapacidad para tener derecho a la 10 Véase a índice 9 de SAMAI. 11 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 8 de septiembre de 2016. Exp. 1835-11. C.P. César Palomino Cortés. Radicado: 68001-23-33-000-2017-00356-01 (3007-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 pensión de invalidez, acuda ante la entidad en procura de tal derecho, siendo en cambio procedente, ante la irrevocabilidad de tales actos, acudir en su demanda para que se estudie si estuvo bien fijado el índice lesional, y si además la pérdida de la capacidad es imputable al servicio, lo que conllevaría, en caso de ser favorable al actor, al reconocimiento de la prestación. En conclusión, si el acto del Tribunal Médico Laboral impide continuar con la actuación en la medida en que no permite al afectado solicitar el reconocimiento de la pensión de invalidez, no se le puede dar el calificativo de simple acto de trámite y en tal caso, es susceptible de demanda ante esta jurisdicción»12.
Lo anterior permite concluir, en este caso las actas proferidas por el Tribunal Médico Laboral que determinan el porcentaje de disminución de la capacidad laboral sí son actos definitivos porque a partir de estos el demandante puede reubicarse laboralmente, siempre que incluyan tal recomendación, o lograr el reconocimiento de la indemnización o, en su defecto, de la pensión13.
Teniendo en cuenta que los recursos de apelación son el marco de juzgamiento que delimita la segunda instancia, procede la Sala al estudio de los argumentos planteados por las partes, tendiente a sostener que las actas sí tuvieron en cuenta toda la historia clínica del demandante, lo que permitió determinar los índices lesionales conforme con la normativa aplicable al caso; así como que no se valoraron, íntegramente, los antecedentes médicos del accionante, motivo por el cual no pudo reconocerse la pretensión económica perseguida.
Marco normativo aplicable a la disminución de la capacidad psicofísica y laboral del personal de la fuerza pública Con la adopción de la Constitución Política de 1991, a la seguridad social se le ha atribuido una doble connotación, esto es, como derecho irrenunciable que el Estado debe garantizar a todos los habitantes del territorio nacional y como servicio público que debe prestarse bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con plena observancia de los principios de eficiencia, solidaridad y universalidad.
En lo que se refiere a la seguridad social de los miembros de la fuerza pública, si bien es cierto la Ley 100 de 1993, en principio, no les resulta aplicable por expresa disposición legal ─artículo 279─, ello no implica que estos no cuenten con un sistema especial que propenda por la salvaguarda de su dignidad e integridad física y moral, con observancia de los mismos principios que informan el régimen general, pues ha sido amplio el desarrollo legal y reglamentario que ha experimentado la seguridad social para los miembros de la fuerza pública, en vigencia de la Constitución Política de 1991.
De ese modo, el Congreso de la República profirió la Ley 578 de 2000, por medio de la cual otorgó al presidente facultades extraordinarias para, entre otras cosas, expedir el reglamento de aptitud psicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. 12 Consejo de Estado. Sección Segunda.
Auto del 16 de agosto de 2007. Exp. 1836-05. C.P. Alfonso Vargas Rincón. 13 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 20 de marzo de 2014. Exp. 08001-23- 31-000-2004-02106-01 (0319-2013). C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Radicado: 68001-23-33-000-2017-00356-01 (3007-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En virtud de esas facultades, se profirió el Decreto 1796 de 2000 que estableció, como organismos médico-laborales, a la Junta Médico-Laboral de Policía y al Tribunal Médico-Laboral, para lo cual se dispuso así: «ARTICULO 15.
JUNTA MÉDICO-LABORAL MILITAR O DE POLICÍA. Sus funciones son en primera instancia: 1 Valorar y registrar las secuelas definitivas de las lesiones o afecciones diagnosticadas. 2 Clasificar el tipo de incapacidad sicofísica y aptitud para el servicio, pudiendo recomendar la reubicación laboral cuando así lo amerite. 3 Determinar la disminución de la capacidad psicofísica. 4 Calificar la enfermedad según sea profesional o común. 5 Registrar la imputabilidad al servicio de acuerdo con el Informe Administrativo por Lesiones. 6 Fijar los correspondientes índices de lesión si hubiere lugar a ello. 7 Las demás que le sean asignadas por Ley o reglamento. […]
ARTICULO 21. TRIBUNAL MÉDICO-LABORAL DE REVISIÓN MILITAR Y DE POLICÍA. El Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía conocerá en última instancia de las reclamaciones que surjan contra las decisiones de las Juntas Médico-Laborales y en consecuencia podrá ratificar, modificar o revocar tales decisiones. Así mismo, conocerá en única instancia la revisión de la pensión por solicitud del pensionado.
PARÁGRAFO 1. El Gobierno Nacional determinará la conformación, requisitos de los miembros, funciones, procedimientos y demás aspectos relacionados con el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía.
PARÁGRAFO 2. Las normas correspondientes al funcionamiento del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía contenidas en el decreto 094 de 1989, continuarán vigentes hasta tanto se adopte la correspondiente normatividad por parte del Gobierno Nacional» (subrayas fuera de texto). Atendiendo a la remisión que hace la norma en cita, el Decreto 0094 de 1989, en su Título Noveno, reguló la clasificación de las lesiones o afecciones que originan incapacidad, para lo cual las agrupó en 10 categorías y determinó que la incapacidad sería medida, según su intensidad, en tres grados, a saber: mínimo ─cuando se tiene una incapacidad permanente parcial en su forma más leve o estado primario─; medio ─estado intermedio de gravedad por sus condiciones definitivas─; y máximo ─mayor incapacidad definitiva que puede dejar determinada lesión o afección─.
Igualmente, atendiendo al grado otorgado, a cada patología se le asigna un índice lesional definido por la norma en mención. Resolución del caso concreto A fin de determinar la legalidad o ilegalidad de la evaluación realizada por las autoridades médico-laborales, aspecto debatido por las partes en sus impugnaciones, la Subsección encuentra probado los siguientes hechos: Radicado: 68001-23-33-000-2017-00356-01 (3007-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Mediante formato de reporte de accidentes en la Policía Nacional del 25 de diciembre de 2006, se registró el accidente que sufrió el demandante el 26 de noviembre de ese año, en el que se consignaron las siguientes secuelas médicas: ruptura de meniscos, contusión ósea y derrame articular en la rodilla izquierda14.
De este traumatismo se elaboró el Informe Administrativo Prestacional por Lesión No. 048 del 30 de septiembre de 2014, que concluyó que la lesión se originó en el servicio, por causa y razón de este15. La historia clínica también da cuenta que para el 2011 fue atendido por una contusión en el tobillo, cuyo diagnóstico derivó en fractura del maléolo peroné derecho16.
En formato de reporte de accidentes en la Policía Nacional del 7 de mayo de 2012, se reportó el accidente que tuvo el demandante el 2 de mayo de ese año, en el que la E.S.E. San Antonio de Rionegro registró que tuvo un traumatismo en la rodilla derecha17. De este accidente se elaboró el Informe Administrativo Prestacional por Lesión No. 402 del 31 de julio de 2014, que concluyó que la lesión se originó en el servicio, por causa y razón de este18.
Con ocasión de ambas lesiones, obra prueba de que el accionante fue atendido, en varias oportunidades ─2009, 2012, 2013─, por miembros de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, quienes le prescribieron diferentes cuidados, tratamientos y ayudas diagnósticas para tratar las secuelas que presentaba, lo que permitió diagnosticarle, en el 2013, la ruptura de espesor total del músculo recto anterior19.
Mediante formato de reporte de accidentes en la Policía Nacional del 27 de diciembre de 2007, se registró el accidente que sufrió ese mismo día, en el que terceros le propiciaron un golpe en la nuca y heridas en el cuero cabelludo, que supusieron atención médica20. De dicho incidente se elaboró el Informe Administrativo Prestacional por Lesión No. 049 del 30 de septiembre de 2014, que concluyó que la lesión se originó en el servicio, por causa y razón de este21.
La historia clínica también demuestra que la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional le brindó atención médica por las afecciones asociadas a ambos oídos, razón por la que fue remitido al otorrinolaringólogo en el 200922, con tratamientos que datan hasta el 2013, donde se le diagnosticó hipoacusia mixta, trauma acústico y tinnitus23.
Igualmente, en el 2013 se le proporcionó atención para los síntomas asociados a la columna lumbar24 y en el 2014 para los de la visión25. 14 Véase a folio 34 PDF, del archivo «003Anexos», visible a índice 97 de SAMAI del Tribunal. 15 Véase a folios 169-171 PDF, del archivo «026AnexosContestacionPolicia», visible a índice 97 de SAMAI del Tribunal. 16 Véase a folios 15-33 PDF, del archivo «005AnexosHistoriaClinica», visible a índice 97 de SAMAI del Tribunal. 17 Véase a folio 194 PDF, del archivo «003Anexos», visible a índice 97 de SAMAI del Tribunal. 18 Véase a folios 104-108 PDF, ibid. 19 Véase a folio 114 PDF, ibid. 20 Véase a folio 277 PDF, ibid. 21 Véase a folios 305-307 PDF, ibid. 22 Véase a folio 229 PDF, ibid. 23 Véase a folios 263-267 PDF, ibid. 24 Véase a folios 67-68 PDF, del archivo «005AnexosHistoriaClinica», visible a índice 97 de SAMAI del Tribunal. 25 Véase a folios 88-89 PDF, ibid.
Radicado: 68001-23-33-000-2017-00356-01 (3007-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Por Acta No. 5013 del 10 de junio de 201526, la Junta Médico Laboral de Policía valoró los siguientes antecedentes médicos del demandante: 1 HIPOACUSIA MIXTA BILATERAL CON PTA PROMFDIO 25 DB 2 RUPTURA TOTAL RECTO ANTERIOR MUSLO DERECHO SECUELA DOLOR 3 CICATRICES NO QUIRÚRGICAS DESCRITAS 4 AGUDEZA VISUAL QUE CORRIGE 20/20 AMBOS OJOS 5 LUMBAGO CRONICO SIN REPERCUSION FUNCIONAL 6 RODILLAS ESTABLES SIN REPERCUSION FUNCIONAL 7 FRACTURA CONSOLIDADA MALÉOLO LATERAL DERECHO SIN SECUELAS Con base en lo anterior, se concluyó: i) que presentaba una incapacidad permanente parcial, pero que era apto para el servicio; ii) que su pérdida de capacidad laboral se correspondía al 27.13%; y iii) que los índices lesionales eran los siguientes: INDICE SIGNIFICADO 1 Numeral 6-034, literal b, 5 puntos Sorderas parciales de 20 hasta 40 decibeles, bilateral, índice 5 2 Numeral 1-172, literal a, 2 puntos Lesiones o afecciones del muslo según la alteración ósea y de las partes blandas, unilateral, índice 2 3 Numeral 10-004, literal a, 2 puntos Cicatrices no quirúrgicas de cualquier localización y no susceptible de corrección, grado mínimo, índice 2 4 NO AMERITA INDICE LESIONAL N/A 5 NO AMERITA INDICE LESIONAL N/A 6 NO AMERITA INDICE LESIONAL N/A 7 NO AMERITA INDICE LESIONAL N/A En Acta No. TML15-2-756 del 7 de julio de 201627, el Tribunal Médico Laboral de Policía valoró los siguientes antecedentes médicos del accionante: 1 HIPOACUSIA MIXTA BILATERAL CON PROMEDIO TONAL AUDITIVO DE 25 DECIBELES 2 RUPTURA TOTAL RECTO ANTERIOR MUSLO DERECHO RESUELTO SIN SECUELAS 3 CICATRICES TRAUMATICAS DESCRITAS 4 AGUDEZA VISUAL 20/20 AMBOS OJOS CON CORRECCION 5 LUMBAGO CRONICO SIN REPERCUSION FUNCIONAL DE MANEJO MEDICO 6 RODILLAS CON LEVE LIMITACION FUNCIONAL 7 FRACTURA CONSOLIDADA DE MALÉOLO DERECHO SIN SECUELAS FUNCIONALES DE MANEJO MEDICO 8 TINITUS DE OIDO DERECHO De acuerdo con esto, el Tribunal Médico modificó los resultados a los que llegó la Junta Médico Laboral, concluyendo: i) que presentaba una incapacidad permanente parcial, pero que no era apto para el servicio; ii) que su pérdida de capacidad laboral se correspondía al 39.84%; y iii) que los índices lesionales eran los siguientes: INDICE SIGNIFICADO 1 Numeral 6-034, literal b, 5 puntos Sorderas parciales de 20 hasta 40 decibeles, bilateral, índice 5 2 NO AMERITA INDICE LESIONAL N/A 26 Véase a folios 1-6 PDF, del archivo «003Anexos», visible a índice 97 de SAMAI del Tribunal. 27 Véase a folios 8-13 PDF, ibid.
Radicado: 68001-23-33-000-2017-00356-01 (3007-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 3 Numeral 10-004, literal a, 2 puntos Cicatrices no quirúrgicas de cualquier localización y no susceptible de corrección, grado mínimo, índice 2 4 NO AMERITA INDICE LESIONAL N/A 5 NO AMERITA INDICE LESIONAL N/A 6 Numeral 1-190, literal a, 7 puntos Lesiones o afecciones que produzcan alteración de la función de las dos (2) rodillas, grado mínimo, índice 7 7 NO AMERITA INDICE LESIONAL N/A 8 Numeral 6-037, literal a, 3 puntos Acufenos que correspondan a una afección orgánica rebelde al tratamiento, unilateral, índice 3 En la audiencia inicial se decretó el dictamen pericial aportado con la demanda28, el cual fue suscrito por el médico particular José Luis Villalobos, quien concluyó: i) que el demandante presentaba pérdida de capacidad laboral correspondiente al 69.6%; y ii) identificó los índices lesionales: Visto lo anterior, son 4 los reparos que tiene la parte demandante frente a la sentencia de primera instancia, a saber: i) el Tribunal no valoró la patología asociada a la ruptura total recto anterior muslo derecho, a la cual el perito sí le asignó un índice lesional, mientras que los organismos médico-laborales no; ii) el fallador, al igual que las autoridades médico-laborales, no valoró la patología asociada a la fascitis plantar, la cual se encuentra en la historia clínica y es reconocida como calificable con base en el artículo 77 del Decreto 0094 de 1989; iii) el Tribunal ratificó la evaluación conjunta que hicieron los organismos médico-laborales de la patología asociada a las rodillas; y iv) el fallador, al igual que las autoridades médico- laborales, no valoró las patologías asociadas a la lumbalgia, desgarro de los dedos de los pies y fractura consolidada del maléolo.
Respecto al primer argumento de inconformidad, la Sala pone de presente que la competencia para determinar la capacidad psicofísica de los miembros de la fuerza pública corresponde, únicamente, a las autoridades médico-laborales, ya sean militares o de policía, de acuerdo con el artículo 19 del Decreto 0094 de 1989, que preceptúa así: «Artículo 19.
ORGANISMOS MEDICO-LABORALES MILITARES Y DE POLICIA. Con excepción de lo determinado en los artículos 6º y 7º para los exámenes sicofísicos en el exterior, la capacidad sicofísica del personal de que trata el presente Decreto, será determinada únicamente por las autoridades Médico-Militares y de Policía. Parágrafo. Son autoridades Médico-Militares y de Policía: a) Los Médicos Generales, Médicos Especialistas y Odontólogos al servicio del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional. b) Junta Médica Científica. c) Junta Médico-Laboral. e) Tribunal Médico Laboral de Revisión» (subrayas fuera de texto). 28 Véase el archivo «039ContestacionOficio», visible a índice 97 de SAMAI del Tribunal.
Radicado: 68001-23-33-000-2017-00356-01 (3007-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Como los únicos documentos aptos para calificar la pérdida de capacidad laboral respecto del personal de las fuerzas armadas y de policía son los provenientes de esas autoridades29, en este caso, solo pueden valorarse los dictámenes que profirieron la Junta y el Tribunal Médico Laborales, razón por la que el dictamen emitido por el doctor José Luis Villalobos, médico particular, no es el medio probatorio apropiado para este tipo de controversias, ya que no otorga certeza y convencimiento para dejar sin efecto un porcentaje determinado por la autoridad competente.
Por consiguiente, que el perito sí le haya asignado un índice lesional a la patología asociada a la ruptura total recto anterior muslo derecho, no es un argumento suficiente para desvirtuar la decisión de los organismos médico-laborales y del fallador de primera instancia, puesto que la determinación que se hizo sobre tal lesión se correspondió con lo que obra en la historia clínica del demandante.
En cuanto al segundo argumento de inconformidad, se considera que fue correcto que ni el fallador de primera instancia, ni las autoridades médico-laborales, le asignaran algún índice lesional a la patología asociada a la fascitis plantar, dado que el acervo probatorio tan solo dio cuenta que el señor Ricardo Herrera Correa puso de presente esta enfermedad en febrero de 2017, es decir, cuando ya se habían practicado las sesiones de la Junta y del Tribunal Médico Laborales30.
Si bien la historia clínica de esa consulta registró que el paciente presentaba sintomatología desde hacía 9 años, lo cierto es que, para el 2008, no hay constancia alguna de que tal enfermedad lo aquejaba, ya que los registros médicos dan cuenta que la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional lo atendió el 24 y 30 de mayo de 2008 por una caries dental y el 21 de noviembre por los síntomas asociados al oído interno31.
Respecto al tercer argumento, la Sala estima como acertado que el Tribunal ratificara la evaluación conjunta que hicieron los organismos médico-laborales de las patologías asociadas a las rodillas pues, aun cuando ambas lesiones se causaron en eventos distintos, lo cierto es que la norma dispone un índice lesional exclusivo para las «afecciones que produzcan alteración de la función de las dos rodillas», así como otro para las «afecciones que produzcan alteraciones de la función de una rodilla».
Como en este caso, médicamente, fueron ambas articulaciones las que estaban afectadas, es claro que no podían calificarse de manera individual, por tratarse de una evaluación médica integral. En cuanto al cuarto argumento, se estima como acertado que el fallador, al igual que las autoridades médico-laborales, no valoraran las patologías asociadas a la lumbalgia, desgarro de los dedos de los pies y fractura consolidada del maléolo pues, frente a la primera patología, la historia clínica da cuenta que el accionante tan solo fue atendido en una ocasión, esto es, el 9 de mayo de 201332, donde le prescribieron, como ayuda diagnóstica, una resonancia nuclear magnética de 29 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 15 de febrero de 2024. Exp. 81001233300020160000601 (1952-2020). C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 30 Véase a folio 382 PDF, del archivo «003Anexos», visible a índice 97 de SAMAI del Tribunal. 31 Véase a folios 6-7 PDF, del archivo «005AnexosHistoriaClinica», visible a índice 97 de SAMAI del Tribunal. 32 Véase a folios 67-68 PDF, ibid.
Radicado: 68001-23-33-000-2017-00356-01 (3007-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 columna lumbosacra simple, la cual se le practicó el 3 de septiembre de ese año, concluyendo que la columna lumbar estaba dentro de lo normal33. En lo que tiene que ver con la segunda patología ─desgarro de los dedos de los pies─, la historia clínica prueba que se trató de un diagnóstico asociado al esguince del tobillo derecho.
En otras palabras: un diagnóstico asociado a la tercera patología, esto es, fractura consolidada del maléolo. En todo caso, como el reparo concreto del accionante tiene que ver con que el dictamen pericial sí les asignó un índice lesional a estas, lo cual no hicieron el fallador de primera instancia ni las autoridades médico-laborales, la Sala considera que el argumento no está llamado a prosperar con base en lo expuesto previamente sobre el valor probatorio de los dictámenes emitidos por médicos particulares.
Ahora, frente a la inconformidad que expuso el Ministerio de Defensa Nacional, se considera que la sentencia de primera instancia no contrarió el material probatorio que reposa en el expediente pues, si bien al demandante se le practicaron 3 audiometrías de retiro, lo cierto es que las dos primeras reportaron una disminución auditiva y la última de ellas reportó, como diagnóstico final, la presencia de hipoacusia mixta bilateral de grado leve34, motivo por el cual no se trataba de una sordera parcial, como se calificó originalmente por las autoridades médico laborales.
Finalmente, en cuanto a los argumentos de inconformidad expuestos por la Policía Nacional, la Sala pone de presente que el objeto de este litigio nunca versó sobre el retiro del demandante y el reintegro y la posterior reubicación laboral, tampoco fueron sus pretensiones. Con base en lo anterior, la Sala considera que aun cuando sí debe declararse la nulidad del Acta No. 5013 del 10 de junio de 2015 y la nulidad parcial del Acta No. TML15-2-756 del 7 de julio de 2016, el porcentaje de pérdida de capacidad laboral establecido por las autoridades médico-laborales no alcanza para que pueda reconocérsele la pensión de invalidez.
Por ende, se confirmará la sentencia proferida el veinte (20) de octubre de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones. De la condena en costas en segunda instancia Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202135 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los argumentos esbozados por los apelantes en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto, por el contrario, en los escritos de alzada se manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. 33 Véase a folio 122 PDF, del archivo «003Anexos», visible a índice 97 de SAMAI del Tribunal. 34 Véase a folios 76-77 PDF, del archivo «005AnexosHistoriaClinica», visible a índice 97 de SAMAI del Tribunal. 35 ARTÍCULO 47.
Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Radicado: 68001-23-33-000-2017-00356-01 (3007-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el veinte (20) de octubre de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones, por las razones expuestas.
Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente