Demandante: Idelisa Mosquera Córdoba Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” Rad: 11001-03-15-000-2022-03038-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., treinta (30) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación N.º: 11001-03-15-000-2022-03038-00 Demandante: IDELISA MOSQUERA CÓRDOBA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “F” Temas: Tutela contra providencia judicial – Defecto por desconocimiento del precedente – Ampara SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela formulada por la señora Idelisa Mosquera Córdoba contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. Con escrito presentado el 3 de junio de 2022 al buzón web del aplicativo de Tutelas y Habeas Corpus de la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, la señora Idelisa Mosquera Córdoba, actuando a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, con el fin de que sean amparados sus derechos fundamentales al “debido proceso, principio de seguridad jurídica, el derecho a la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, el principio que prohíbe menoscabar los derechos de los trabajadores, derechos adquiridos en materia laboral y expectativas legítimas (…)”. 2.
La accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales con ocasión de la sentencia proferida por la autoridad judicial accionada el 1º de marzo de 2022, mediante la cual revocó el fallo dictado por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá del 7 de julio de 2020, que encontró probada la excepción de inexistencia de la relación laboral y negó las demás pretensiones, para en su lugar, declarar de oficio la excepción de falta de jurisdicción respecto del cargo de camillera y el reconocimiento de las prestaciones para el periodo en que se desempeñó como auxiliar de enfermería. Demandante: Idelisa Mosquera Córdoba Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” Rad: 11001-03-15-000-2022-03038-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
Lo anterior, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado N.º 11001-33-35-011-2017-00496-00/01, presentado contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. 1.2. Pretensiones 4. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos invocados y, en consecuencia, pidió: “(…)
SEGUNDO: Que se ORDENE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección F que a partir de la notificación de la decisión que ampara los derechos alegados, se dicte de nuevo la Sentencia que desate el recurso de apelación presentado por la parte actora conforme al principio de consonancia teniendo en cuenta todo el periodo laborado por la accionante con la entidad accionada SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR E.S.E.
TERCERO: En consecuencia, DEJAR SIN EFECTO la Sentencia de fecha 1 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección F.” 1.3. Hechos La Sala encontró demostrados los hechos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la presente sentencia: 5.
La señora Idelisa Mosquera Córdoba prestó sus servicios a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., primero como camillera desde el 4 de enero de 2011 hasta el 1º de enero de 2015 y después como auxiliar de enfermería desde el 2 de enero hasta el 30 de noviembre de 2015. 6. La accionante instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. con el fin de que se declarara la existencia de una relación laboral y se nulitara el Oficio N.º OJU-E-1178-2017 de 29 de junio de 2017 a través del cual se negó el reconocimiento y pago de prestaciones sociales a su favor. 7.
En primera instancia, el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia de 7 de julio de 2020 declaró probada la excepción de inexistencia de la relación laboral y negó las demás pretensiones. 8. Inconforme con la decisión, las partes interpusieron recurso de apelación, el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, por medio de la providencia del 1º de marzo de 2022, que revocó la decisión del a quo, para en su lugar: (i) declarar de oficio la excepción de falta de jurisdicción “(…) para conocer las pretensiones que buscan el reconocimiento de la relación laboral de la demandante como camillera realizada por el periodo comprendido entre el 4 de enero de 2011 al 01 de enero de 2015 (…)”, (ii) declarar la nulidad del oficio OJU-E-1178-2017 de 29 de junio de 2017 y, (iii) condenar a la Subred Integrada de Servicio de Salud Sur E.S.E a reconocer y Demandante: Idelisa Mosquera Córdoba Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” Rad: 11001-03-15-000-2022-03038-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pagar todas las prestaciones que devengara un empleado de planta en desempeño de su mismo cargo, en el periodo comprendido entre el 2 de enero al 30 de noviembre de 2015, 9.
La anterior decisión tuvo fundamento lo siguiente: “(…) la labor que desempeñó la demandante como camillera debe asimilarse a trabajadora oficial y no a empleada pública. Sobre tal aspecto se pronunció el Departamento Administrativo de la Función Pública en el concepto emitido el 30 de enero de 2020 bajo la radicación 20206000038161, en el cual precisó: “De lo anterior se colige que en las Empresas Sociales del Estado del sector salud, la ley dispone con claridad que la regla general es que los servidores públicos ostenten la calidad de empleados públicos de libre nombramiento y remoción y de carrera, y sean trabajadores oficiales quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones, como lo son los camilleros y el personal de archivo y correspondencia. En tal virtud, el personal que presta sus servicios en el aérea (sic) de servicios generales, quien desempeña en labores de aseo, jardinería, celaduría, mensajería, el "transporte y el traslado de pacientes", el conductor de ambulancia, el camillero, son de trabajadores oficiales”. 10.
Dicho fallo fue notificado el 7 de marzo de 2022. 1.4. Fundamentos de la vulneración 11. La parte actora consideró que se configuró el defecto por desconocimiento del precedente en la sentencia dictada el 1º de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”. 12. En atención a que la accionante ejerció dos cargos dentro del periodo que estuvo vinculada a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., la autoridad judicial accionada determinó que cuando esta se desempeñó como camillera en el lapso comprendido entre el 4 de enero de 2011 al 1 de enero de 2015, fue considerada como trabajadora oficial y no como empleada pública, razón por la cual la jurisdicción contencioso administrativo no era la indicada para resolver sus pretensiones frente a ese cargo. 13.
Sin embargo, la tutelante alegó que nunca adquirió la calidad de trabajadora oficial ni de empleada pública, puesto que siempre fue contratista y por ello, el tribunal accionado no debió omitir el periodo que laboró como camillera para declarar la relación laboral. 14. Por consiguiente, señaló las siguientes providencias como desconocidas: • Corte Constitucional, Auto N.º 492 de 2021, expediente CJU-3171. • Corte Constitucional, Auto N.º 1093 de 2021, expediente CJU-5722. • Corte Constitucional, Auto N.º 901 de 2021, expediente CJU-1543 1 Corte Constitucional, Sala Plena, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, Auto 492 de 11.08.21, Exp.
CJU-317. 2 Corte Constitucional, Sala Plena, M.P. Diana Fajardo Rivera, Auto 1093 de 01.12.21, Exp. CJU- 572. Demandante: Idelisa Mosquera Córdoba Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” Rad: 11001-03-15-000-2022-03038-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Corte Constitucional, Auto N.º 399 de 2022, expediente CJU-12124. 1.5.
Tramite de la acción de tutela 15. Mediante auto de 7 de junio de 2022, la magistrada ponente admitió la demanda de tutela y dispuso su notificación a la accionante y a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, como autoridades judiciales accionadas. 16. Igualmente, ordenó la vinculación en calidad de terceros con interés jurídico al Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E. S. E. y al Ministerio Público, por haber formado parte del extremo pasivo en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado N.º 11001-33-35-011-2017-00496-00/01. 17.
Asimismo, se le reconoció personería para actuar al abogado Jorge Enrique Garzón Rivera, en calidad de apoderado judicial de la parte accionante. 1.6. Intervención Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en el expediente, se presentó la siguiente intervención: 1.6.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F 18.
Mediante escrito enviado el 10 de junio de 2022, la magistrada ponente que suscribió la providencia recurrida indicó que los argumentos planteados por la accionante no se encuentran llamados a prosperar, dado que de acuerdo con los artículos 104 del CPACA y 26 de la Ley 10 de 1990 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, la jurisdicción contenciosa administrativa no puede conocer de las controversias que se susciten entre las entidades públicas y los trabajadores oficiales, por ser competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. 19.
En atención a ello, solicitó que se denegaran las pretensiones. 20. Pese a ser notificados en debida forma, el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E. S. E. y el Ministerio Público guardaron silencio5. 3 Corte Constitucional, Sala Plena, M.P. Cristina Pardo Schlesinger, Auto 901 de 03.11.21, Exp.
CJU-154. 4 Corte Constitucional, Sala Plena, M.P. Alejandro Linares Cantillo, Auto 399 de 24.03.22, Exp. CJU-1212. 5 Índice 7 de SAMAI. Demandante: Idelisa Mosquera Córdoba Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” Rad: 11001-03-15-000-2022-03038-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 21. El Consejo de Estado es competente para conocer de la demanda presentada por la señora Idelisa Mosquera Córdoba, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021, además del Acuerdo 080 de 2019. 22.
Lo anterior, por cuanto la acción de tutela se dirige contra Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, por tanto, debe aplicarse el numeral 5º de la referida norma. 2.2. Problema jurídico 23. Corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: • En primer lugar, se determinará si la presente solicitud de amparo cumple con los requisitos de procedencia adjetiva que haga pertinente el análisis de fondo. • Solo en el evento se superar tales requisitos, se determinará si ¿el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” incurrió en el defecto de desconocimiento del precedente y vulneró los derechos fundamentales deprecados de la señora Mosquera Córdoba al señalar que el periodo en el que se desempeñó como camillera estuvo vinculada como trabajadora oficial y no como servidora pública? 24.
Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva; (iii) de las generalidades del defecto alegado; y (iv) caso concreto. 2.3. Razones jurídicas de la decisión 2.3.1.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 25. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del 31 de julio de 20126, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema7.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 31 de julio de 2012, Expediente No. 2009-01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 7 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada.
Demandante: Idelisa Mosquera Córdoba Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” Rad: 11001-03-15-000-2022-03038-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencias judiciales8. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. 26.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20149, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200510, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional, y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. 27.
Sobre el tema, la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia11 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho de amparo – procedencia sustantiva – y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto – procedencia adjetiva -. 28.
Esta Sección ha determinado que, en primer lugar, se debe verificar que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad adjetiva, esto es: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) subsidiariedad, es decir, el agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; e iv) inmediatez. 29.
Después de ello, sería posible realizar el estudio de la procedibilidad sustantiva, a través de los posibles errores específicos en que podría incurrir una providencia judicial. Estos últimos, según la doctrina fijada en la sentencia C-590 de 2005, y acogida por esta Sección12. 30. De esta manera, la acción de tutela será procedente una vez verificada i) la ocurrencia de los requisitos adjetivos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales13; ii) la configuración de alguno de los requisitos específicos siempre y cuando hayan sido alegados por el interesado; y que iii) el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales14. 8 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia” 9 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Expediente No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 M.P. Jaime Córdoba Triviño. 11 Entre otras sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C- 590 de 2005. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Sentencia 07.09.16, Rad. 2016-02213-01. 13 Sentencia T-309 de 2005. 14 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
Demandante: Idelisa Mosquera Córdoba Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” Rad: 11001-03-15-000-2022-03038-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.2. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.3.2.1.
Relevancia constitucional 31. Para la Sala es necesario precisar que, este requisito se encuentra plenamente superado, lo anterior, por cuanto al realizar el test de procedibilidad de la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicitó la garantía de sus derechos fundamentales al “debido proceso, principio de seguridad jurídica, el derecho a la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, el principio que prohíbe menoscabar los derechos de los trabajadores, derechos adquiridos en materia laboral y expectativas legítimas (…)”, en atención a que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” revocó el fallo dictado por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá del 7 de julio de 2020, que encontró probada la excepción de inexistencia de la relación laboral y negó las demás pretensiones. para en su lugar, entre otras, declarar de oficio la excepción de falta de jurisdicción. 32.
En vista de lo anterior, las garantías constitucionales en mención subyacen en el sublite, por tener un rango constitucional al tenor de lo dispuesto en el artículo 29 de la Carta Política, lo que implica que la misma trascienda el ámbito meramente legal. 33. Así las cosas, se observa que no se trata de un debate de orden exclusivamente legal, el cual basado en la tutela judicial efectiva no admite que el titular del derecho o el interesado legítimo quede en un estado de indefensión, de tal manera que al existir la eventualidad de que no haya obtenido la protección de sus garantías constitucionales ante el juez contencioso administrativo, natural de la causa ordinaria, quien tenía igualmente la obligación de constituirse en preservador de los derechos fundamentales asumiendo el rol de juez de constitucionalidad y/o de convencionalidad, puede comparecer al juez de tutela quien deberá realizar el análisis del caso a la luz de los postulados del Estado Social de Derecho, salvaguardando la dignidad humana. 34.
En virtud de lo expuesto, el asunto es de relevancia constitucional cuando prima facie resulta necesario verificar si subsiste violación o amenaza a los derechos fundamentales, después de haber agotado el procedimiento legal administrativo o judicial establecido por la ley para su protección. 35. Adicionalmente, la relevancia constitucional implica que el asunto de la acción de tutela tiene importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación, para su eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas. 2.3.2.2.
Tutela contra decisión de tutela 36. En el caso objeto de estudio, es imperioso concluir que no existe reparo alguno en cuanto hace referencia a este requisito de procedibilidad, toda vez que Demandante: Idelisa Mosquera Córdoba Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” Rad: 11001-03-15-000-2022-03038-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza, pues la providencia de 1º de marzo de 2022 fue proferida al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N.º 11001-33-35-011- 2017-00496-00/01, instaurado por la accionante contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. 2.3.2.3.
Inmediatez 37. No se advierte reproche alguno frente a este requisito, puesto que la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” fue proferida el 1º de marzo de 2022 y notificada de forma personal y electrónica el 7 siguiente. Mientras que la solicitud de tutela fue presentada el 3 de junio de 2022, es decir en menos de 6 meses, tiempo que esta Sala ha considerado razonable para uso de este mecanismo excepcional15, con ocasión de los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200516. 2.3.2.4.
Subsidiariedad 38. Este requisito se encuentra superado, pues la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” que se cuestiona en sede de tutela puso fin al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado N.º 11001-33-35-011- 2017-00496-00/01 y frente a tal providencia no procede recurso ordinario alguno. 39.
Tampoco los extraordinarios, pues los motivos que sustentan esta solicitud de amparo no se enmarcan en las causales que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión ni el de unificación de jurisprudencia. 40. Analizados los requisitos adjetivos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala advierte que los mismos han sido superados, motivo por el cual se realizará el estudio del caso concreto. 2.4.
De las generalidades del defecto de desconocimiento del precedente 41. La Sala precisa que el precedente es aquella regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como precedente. También se considera que constituyen precedente las sentencias de constitucionalidad y las de unificación, expedidas tanto por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado. 42.
Sin embargo, resulta necesario advertir que “(…) debe aceptarse que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes generan una regla o subregla, 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta, M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Sentencia 05.09.14, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01. 16 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Demandante: Idelisa Mosquera Córdoba Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” Rad: 11001-03-15-000-2022-03038-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez17”. 2.5.
Caso concreto 43. La accionante adujo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente al proferir la providencia de 1º de marzo de 2022 en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N.º 11001-33-35- 011-2017-00496-01. 44.
En lo referente al cargo formulado, la señora Mosquera Córdoba adujo que nunca adquirió la calidad de trabajadora oficial ni empleada pública, puesto que siempre fue contratista y por ello, el tribunal accionado no debió omitir el periodo que laboró como camillera para declarar la relación laboral. 45. Frente a este, señaló como desconocidas las siguientes providencias: • Corte Constitucional, Auto N.º 492 de 2021, expediente CJU-31718. • Corte Constitucional, Auto N.º 1093 de 2021, expediente CJU-57219. • Corte Constitucional, Auto N.º 901 de 2021, expediente CJU-15420 • Corte Constitucional, Auto N.º 399 de 2022, expediente CJU-121221. 46.
En la decisión recurrida, la autoridad judicial accionada advirtió que la labor que desempeñó la accionante como camillera debía asimilarse a trabajadora oficial y no a empleada pública, en atención al concepto de 30 de enero de 2020 proferido por el Departamento Administrativo de la Función Pública22 en el que se sostuvo que “(…) en las Empresas Sociales del Estado del sector salud, la ley dispone con claridad que la regla general es que los servidores públicos ostenten la calidad de empleados públicos de libre nombramiento y remoción y de carrera, y sean trabajadores oficiales quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones, como lo son los camilleros y el personal de archivo y correspondencia. En tal virtud, el personal que presta sus servicios en el aérea (sic) de servicios generales, quien desempeña en labores de aseo, jardinería, celaduría, mensajería, el "transporte y el traslado de pacientes", el conductor de ambulancia, el camillero, son de trabajadores oficiales”.
(Subrayado propio) 47. Asimismo hizo referencia a los artículos 26 de la Ley 10 de 1990 y 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011, frente a los cuales concluyó que a pesar de que de forma general la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de: i) la legalidad 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Sentencia 19.02.15, Rad.
No. 11001-03-15-000-2013-02690-01. 18 Corte Constitucional, Sala Plena, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, Auto 492 de 11.08.21, Exp. CJU-317. 19 Corte Constitucional, Sala Plena, M.P. Diana Fajardo Rivera, Auto 1093 de 01.12.21, Exp. CJU- 572. 20 Corte Constitucional, Sala Plena, M.P. Cristina Pardo Schlesinger, Auto 901 de 03.11.21, Exp.
CJU-154. 21 Corte Constitucional, Sala Plena, M.P. Alejandro Linares Cantillo, Auto 399 de 24.03.22, Exp. CJU-1212. 22Identificada con el radicado N.º 20206000038161. Demandante: Idelisa Mosquera Córdoba Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” Rad: 11001-03-15-000-2022-03038-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los actos administrativos generales con contenido laboral que expidan las entidades públicas y particulares que desempeñen funciones públicas; ii) las controversias laborales que surjan entre los servidores públicos sometidos a una relación legal y el Estado como su empleador; y, iii) la seguridad social en aquellas controversias que surjan entre los servidores públicos vinculados a través de una relación legal y una entidad administradora del sistema, siempre y cuando esta sea de derecho público; se excluyeron los conflictos de carácter laboral surgidos entre trabajadores oficiales y entidades públicas. 48.
Por consiguiente, determinó que el juez natural competente para desatar la controversia era el ordinario laboral, por lo cual no era posible hacer un pronunciamiento de fondo sobre el cargo. 49. A continuación, se estudiarán cada una de las providencias que citó como desconocidas, con el fin de comprobar si en efecto se incurrió en el defecto alegado al desconocer las reglas de interpretación en ellas contenidas. 2.5.1.
Corte Constitucional – Auto 492 de 202123 50. En el caso, el accionante prestó sus servicios como celador por más de 10 años en varias entidades y solicitó el reconocimiento de la relación laboral, sin embargo, se suscitó un conflicto de competencias entre la jurisdicción contenciosa administrativa y la ordinaria laboral. 51. Con el fin de resolver el asunto, la Sala Plena de la Corte Constitucional indicó que la ley es la que determina cuáles servidores ostentan la calidad de trabajador oficial o de empleado público, según la naturaleza jurídica de la entidad o las funciones que se desempeñen.
Así, mencionó que: “(…) por regla general, las personas que trabajan en los entes territoriales, ministerios o entidades descentralizadas son empleados públicos, pues en dichas entidades los trabajadores oficiales son la excepción al desempeñar primordialmente actividades de obra y mantenimiento. En las empresas industriales y comerciales del Estado predominan los trabajadores oficiales y a los empleados públicos se les encargan labores de administración y dirección”. 52.
Aunado a ello, expresó que es claro que corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de los procesos laborales en los que son parte trabajadores oficiales y a la jurisdicción contenciosa administrativa aquellos relacionados con la vinculación legal y reglamentaria de los empleados públicos. 53. Asimismo, recalcó que cuando existe certeza de la existencia de un vínculo laboral, es procedente definir la jurisdicción competente con base en las funciones que dice haber ejercido el empleado (criterio funcional) y la entidad a la cual se encontraba vinculado (criterio orgánico). 54.
Sin embargo, especificó que no puede suceder lo mismo cuando el objeto de la controversia es precisamente el reconocimiento del vínculo laboral y el pago de las acreencias derivadas de la aparente celebración indebida de contratos de 23 Corte Constitucional, Sala Plena, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, Auto 492 de 11.08.21, Exp. CJU-317.
Demandante: Idelisa Mosquera Córdoba Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” Rad: 11001-03-15-000-2022-03038-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prestación de servicios con el Estado, ya que en aquellos casos se debe examinar lo siguiente: “(…) i) la actuación desplegada por entidades públicas en la suscripción de ii) contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral.
Adicionalmente, la única autoridad judicial competente para validar si la labor contratada corresponde a una función que “no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados” es el juez contencioso”. 55. Por consiguiente, el alto tribunal constitucional resolvió aplicar la cláusula especial de competencia establecida en el artículo 104 del CPACA, por cuanto lo pretendido al interior de la demanda era la declaración de la existencia de un vínculo laboral con el Estado que se encontraba camuflada en sucesivos contratos de prestación de servicios.
Por lo tanto, creó la siguiente regla de decisión “la Corte determina que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”. 2.5.2.
Corte Constitucional – Auto 1093 de 202124 56. En el caso, el actor prestó sus servicios a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E., como camillero y solicitó el pago de las prestaciones sociales derivadas de la relación laboral. 57. En esta ocasión, la Sala Plena de la Corte Constitucional al resolver el conflicto de competencia entre la jurisdicción contenciosa y la ordinaria laboral adujo que: “(…) la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reiterado que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado, porque es la jurisdicción que el ordenamiento jurídico ha habilitado para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración, a partir del acervo probatorio y las circunstancias específicas del caso concreto.
Este Tribunal ha establecido además, que dicha jurisdicción, dispone de los mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratos laborales y el cobro de acreencias derivadas de la celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado. En consecuencia, cuando el litigio planteado cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública o la validez de un acto administrativo, la competencia es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. 58.
Además reiteró la regla de decisión referida anteriormente. 24 Corte Constitucional, Sala Plena, M.P. Diana Fajardo Rivera, Auto 1093 de 01.12.21, Exp. CJU- 572. Demandante: Idelisa Mosquera Córdoba Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” Rad: 11001-03-15-000-2022-03038-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.3.
Corte Constitucional – Auto 901 de 202125 59. En el caso de la referencia, el accionante se desempeñó como conductor de diferentes vehículos pertenecientes a la E.S.E Hospital San Rafael de Chinú y solicitó la declaratoria de la existencia de un contrato de trabajo a pesar de haber suscrito la modalidad de prestación de servicios. 60.
La Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió el conflicto de competencia suscitado entre la jurisdicción contenciosa administrativa y la ordinaria laboral tras reiterar que la jurisdicción contenciosa administrativa debía conocer de “(…) las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado, toda vez que es la jurisdicción que el ordenamiento jurídico ha habilitado para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración, a partir del acervo probatorio y las circunstancias específicas del caso concreto”. 61.
Así las cosas consideró que debía ser la jurisdicción contenciosa administrativa quien conociera del proceso. 2.5.4. Corte Constitucional – Auto 399 de 202226 62. En aquel caso el accionante buscaba que se decretara la existencia de un contrato realidad, ya que se había desempeñado de manera ininterrumpida en el cargo de conductor de ambulancia de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. 63.
Para dirimir el conflicto negativo de competencia entre la jurisdicción contenciosa administrativa y la ordinaria laboral, la Sala Plena de la Corte indicó que “en los autos 492 de 2021, 901 de 2021 y 194 de 2022, esta corporación ya se pronunció sobre la misma materia que ahora es objeto de controversia y concluyó que, de acuerdo con el artículo 104 del CPACA, “(…) la Jurisdicción [de lo] Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”. 64.
Además, iteró que en casos como el suscitado “(…) no cabe aplicar la regla que se utiliza para definir la autoridad judicial que conoce de las controversias suscitadas entre el Estado y los trabajadores oficiales o empleados públicos, toda vez que su operancia se sujeta a que exista certeza sobre la naturaleza de un vínculo contractual o legal y reglamentario, y no cuando el objeto del litigio es, precisamente, el reconocimiento de una relación laboral”.
(Subrayado propio) 65. En consecuencia, la Corte puso de presente la siguiente regla de decisión: “(…) de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido 25 Corte Constitucional, Sala Plena, M.P. Cristina Pardo Schlesinger, Auto 901 de 03.11.21, Exp.
CJU-154. 26 Corte Constitucional, Sala Plena, M.P. Alejandro Linares Cantillo, Auto 399 de 24.03.22, Exp. CJU-1212. Demandante: Idelisa Mosquera Córdoba Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” Rad: 11001-03-15-000-2022-03038-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”. 66.
Después de la revisión realizada a cada una de las providencias traídas como desconocidas, esta Sala de Decisión considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección “F” sí incurrió en el defecto alegado. 67. En primer lugar debe indicarse que las sentencias estudiadas sí constituyen precedente en tanto fueron proferidas por la Sala Plena del órgano de cierre de la jurisdicción constitucional27, además de que en ellas se establecieron reglas de decisión que deben ser acatadas. 68.
En segundo lugar, se evidencia que el fundamento del tribunal accionado para señalar que la señora Mosquera Córdoba tenía la modalidad de trabajadora oficial para la época en que se desempeñó como camillera es un concepto del año 2020 proferido por el Departamento Administrativo de la Función Pública. 69. En atención a ello, es importante recordar la vinculatoriedad de un concepto, frente a lo cual el CPACA en su artículo 2828 que no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, al igual que la Corte Constitucional la cual ha referido que “los conceptos no configuran, en principio, decisiones administrativas pues no se orientan a afectar la esfera jurídica de los administrados, esto es, no generan deberes u obligaciones ni otorgan derechos.
En el evento que el concepto se emita a solicitud de un interesado, éste tiene la opción de acogerlo o no acogerlo29”. 70. Es decir que, los conceptos expedidos por el Departamento Administrativo de la Función Pública no son vinculantes y por ende no generan obligaciones, lo cual se traduce en que pierde su valor al confrontarse con la jurisprudencia vigente proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional que sí es vinculante. 71.
De igual forma, es pertinente señalar que el precitado concepto advierte frente al tema de la delimitación de trabajadores oficiales que “(…) no se ha expedido reglamentación alguna que precise qué actividades comprende el mantenimiento de la planta física, como tampoco las que integran los servicios generales, se deberá acudir a la interpretación por el método de análisis semántico, o a la ayuda de la doctrina y la jurisprudencia”. 72.
Lo cual deja entrever que lo conceptuado son meras conjeturas, más no se remite a una base legal ni deja por sentado la siguiente afirmación, por lo contrario, siembra un manto de duda: “(…) el personal que presta sus servicios en el aérea de servicios generales, quien desempeña en labores de aseo, jardinería, celaduría, mensajería, el "transporte y el traslado de pacientes", el conductor de ambulancia, el camillero, son de trabajadores oficiales; sin embargo, es necesario que se evalúen bajo los parámetros anteriormente dados”.
(Subrayado propio) 27 A partir del Acto Legislativo N.º 2 de 2015 se le confirió la competencia a la Corte Constitucional para resolver los conflictos de competencia entre distintas jurisdicciones, por lo que no solo es el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, sino que es la autoridad a la que la Constitución Política le confiere la labor de resolver sobre la competencia y por lo tanto todos los jueces deben acatar lo dispuesto por ella al momento de definir una excepción como lo es la falta de jurisdicción. 28 Modificado por el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015. 29 Corte Constitucional, Sentencia T-542 de 2005, M.P. Humberto Sierra Porto.
Demandante: Idelisa Mosquera Córdoba Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” Rad: 11001-03-15-000-2022-03038-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 73. Por otro lado, es importante analizar que los cargos desempeñados por los accionantes de los casos objeto de conflicto de competencia, son los mismos que fueron nombrados y denominados en el concepto como `trabajadores oficiales`, razón por la cual su sustento jurídico y conclusiones son aplicables al presente caso30. 74.
Así, es evidente para esta Sala de Decisión que lo pretendido por la actora en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es que se determinara si las funciones que desempeñó como camillera y auxiliar de enfermería constituían o no un vínculo contractual simulado. 75. Por lo tanto, como lo determinó el alto tribunal constitucional en su jurisprudencia reiterada al momento de dirimir conflictos de competencia, cuando el objeto de la controversia es el reconocimiento del vínculo laboral y el pago de las acreencias derivadas de la aparente celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado, el caso debe ser conocido por el juez contencioso administrativo.
Lo anterior en aplicación del artículo 104 del CPACA. 76. Así las cosas, se determina que la autoridad judicial accionada sí debió conocer sobre el asunto, específicamente en relación con el cargo de camillera de la señora Mosquera Córdoba, dado que lo pretendido era la revisión de la existencia o no de una relación laboral. 2.6.
Conclusión 77. La autoridad judicial accionada incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente y, en ese sentido, vulneró los derechos fundamentales al “debido proceso, principio de seguridad jurídica, el derecho a la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, el principio que prohíbe menoscabar los derechos de los trabajadores, derechos adquiridos en materia laboral y expectativas legítimas (…)” de la señora Mosquera Córdoba. 78.
En ese contexto, esta Sala de Decisión concederá el amparo deprecado en la presente acción de tutela. III. DECISIÓN Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley 30 De acuerdo con el concepto, el personal que presta sus servicios en el área de servicios generales son quienes desempeñan labores de aseo, jardinería, celaduría, mensajería, el "transporte y el traslado de pacientes", el conductor de ambulancia, el camillero, y por ende, son de trabajadores oficiales.
Demandante: Idelisa Mosquera Córdoba Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” Rad: 11001-03-15-000-2022-03038-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA:
PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso de la señora Mosquera Córdoba, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de 1º de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” únicamente frente al numeral primero que hace referencia a la falta de jurisdicción, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado N.º 11001-33-35-011-2017-00496-01.
TERCERO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” que, en el término de veinte (20) días, contados a partir de la notificación de esta providencia, profiera una sentencia de reemplazo en la que también decida sobre la presunta existencia de la relación laboral entre la señora Idelisa Mosquera Córdoba y la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., cuando esta se desempeñó en el cargo de camillera aplicando los precedentes desconocidos.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, al día siguiente a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.