Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001-23-33-000-2021-02161-01 (2980-2023) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Luz Inés Sierra García Temas: Reconocimiento diferencia pensional, subrogación de la entidad empleadora, reintegro de dinero SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada contra la sentencia proferida el 30 de enero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la Universidad de Antioquia, por conducto de apoderada, formuló demanda en orden a que se anule la Resolución 093 del 16 de marzo de 2006, que dispuso pagar a la señora Luz Inés Sierra García «el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso 2 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02161-01 (2980-2023) Demandante: Universidad de Antioquia tercero del artículo 36 de la ley 100 de 1993».
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la entidad accionante solicitó condenar a la demandada a lo siguiente: i) devolver, de manera indexada, las sumas que se le han pagado con respaldo en el acto administrativo censurado, más los valores que se generen con posterioridad y hasta que la sentencia se encuentre en firme; y ii) sufragar las costas procesales. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, la apoderada de la parte demandante señaló los siguientes: i) Antes de la Ley 100 de 1993, la Universidad de Antioquia, sin efectuar deducción alguna, reconocía las pensiones de sus empleados con base en todo lo devengado, teniendo como referentes normativos las Leyes 6 de 1945 y 4 de 1966 y los Decretos 1743 de 1966 y 1848 de 1969. ii) A la entrada en vigencia del sistema general de pensiones, dicho establecimiento de educación superior afilió a todos sus servidores al ISS,1 hoy Colpensiones.2 Además, perdió competencia para continuar asumiendo el pago de las pensiones. iii) Conforme al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la sentencia del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010,3 la entidad actora consideró que, a los beneficiarios del régimen de transición, el ISS debía reconocerles la pensión con base en todo lo devengado, incluyendo las primas de navidad, servicios y vacaciones; sin embargo, el instituto no compartía dicho entendimiento. 1 Instituto de Seguros Sociales. 2 Administradora Colombiana de Pensiones. 3 Radicado 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-09). 3 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02161-01 (2980-2023) Demandante: Universidad de Antioquia iv) Por Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, la Universidad de Antioquia resolvió «subrogarse en la parte de la obligación que tiene y no reconoce el Instituto de Seguros Sociales con los servidores de la universidad, en el régimen de transición, y que al momento de entrar en vigencia el Sistema les faltaba menos de diez años para adquirir su derecho, de liquidarles sus pensiones según el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, conforme al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, hasta que el Instituto de Seguros Sociales, bien motu proprio o por orden judicial, la asuma». v) La accionada prestó sus servicios en la Universidad de Antioquia y, una vez cumplidos los requisitos para acceder a la pensión de vejez, el ISS le reconoció la prestación, por Resolución 19718 del 25 de octubre de 2005, sin tener en cuenta en su liquidación las primas de navidad, servicios y vacaciones. vi) Mediante la Resolución 093 del 16 de marzo de 2006, el ente universitario ordenó «pagar el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no reconoce el Seguro Social, a la señora LUZ INÉS SIERRA GARCÍA», en cuantía de $674.459.
Los pagos efectuados por ese concepto ascienden a $223.286.674. vii) Por Resolución Rectoral 35823 del 17 de octubre de 2012, se derogó la Resolución 12094 del 4 de mayo de 1999. La Resolución Rectoral 35823 fue demandada ante el Tribunal Administrativo de Antioquia y este la encontró ajustada a derecho, en razón a que la Universidad actuó por mera liberalidad al subrogarse en un deber que no le correspondía. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 48 de la Constitución Política; 10 de la Ley 4 de 1992; 18, 36, 131 y 151 de la Ley 100 de 1993; 1 del Decreto 1158 de 1994; 5 del Decreto 1068 de 1995; y 4 del Decreto 2337 de 1996. 4 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02161-01 (2980-2023) Demandante: Universidad de Antioquia Al desarrollar el concepto de violación, la apoderada de la parte demandante expuso lo siguiente: i) Conforme a las Sentencias C-258 de 2013 y SU-210 de 2017, proferidas por la Corte Constitucional, las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición únicamente pueden liquidarse con base en el promedio de los salarios que sirvieron de base para los aportes en los último 10 años anteriores al reconocimiento de la prestación. Este criterio fue ratificado por el Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018;4 por lo tanto, el acto acusado no se ajusta a la interpretación actual de las normas en que debió fundarse. ii) En el evento en que se considere que los destinatarios del régimen de transición tienen derecho a que en su pensión se computen las primas de navidad, servicios y vacaciones, debe concluirse que la Universidad de Antioquia carece de competencia para hacer tal reconocimiento. iii) Conforme a los artículos 131 de la Ley 100 de 1993 y 4 del Decreto 2337 de 1996, el ente educativo sólo quedó a cargo de aquellas prestaciones causadas antes del 31 de diciembre de 1996, o las de quienes a dicha fecha se encontraran retirados, pero contaran con el tiempo de servicio necesario para acceder a la pensión de vejez y solo les faltara cumplir con el requisito de la edad. iv) La señora Luz Inés Sierra García no se encontraba en ninguno de los supuestos para que pudiera considerarse que la Universidad de Antioquia tenía obligaciones pensionales con ella, pues al 31 de diciembre de 1996 tenía 46 años de edad y desde el 1 de julio de 1995 fue afiliada al régimen general. 1.2.
Contestación de la demanda 4 Radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01. 5 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02161-01 (2980-2023) Demandante: Universidad de Antioquia El apoderado de la señora Luz Inés Sierra García se opuso a las pretensiones de la demanda, con base en las siguientes razones de defensa: i) El reconocimiento pensional efectuado por la Universidad de Antioquia es respetuoso del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la jurisprudencia de la Corte Constitucional5 y del Consejo de Estado,6 pues los beneficiarios del régimen de transición tienen derecho a que su pensión de jubilación se liquide con base en todos los factores devengados, incluyendo las primas de navidad, servicios y vacaciones. ii) Conforme consta en las actas que precedieron a la expedición de la Resolución Rectoral 12094 de 1999, se encuentra acreditado que la universidad actuó en ejercicio de sus facultades legales y la autonomía que la caracteriza, con el fin de asumir la cuota parte pensional que no otorgaba el ISS.
Por lo tanto, de manera razonada y fundada en derecho se acudió a la figura de la subrogación para proteger a los pensionados y salvaguardar el derecho fundamental a la seguridad social. iii) La accionada goza de un derecho adquirido para percibir su pensión completa y no puede ser desconocido, máxime cuando en este caso no se cuestiona la legalidad de la Resolución Rectoral 12094 de 1999.
Además, dicho acto se profirió con antelación al Acto Legislativo 1 de 2005. iv) Se proponen las siguientes excepciones: 1) legalidad del acto impugnado; 2) buena fe; y 3) prescripción. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 30 de enero de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: 5 La demandada invocó las Sentencias T-438 de 1997 y T-357 de 1998. 6 La accionada invocó, entre otras, las siguientes sentencias: i) del 14 de noviembre de 2002, expediente 3534-00); ii) del 8 de marzo de 2012, radicado 15001-23-31-000-2008-00188-01; iii) del 4 de agosto de 2010, radicado 25000-23-25-000- 2006-07509-01. 6 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02161-01 (2980-2023) Demandante: Universidad de Antioquia i) De acuerdo con la Ley 100 de 1993, en armonía con los Decretos 1068 de 1995 y 2337 de 1996, las universidades públicas del orden territorial carecen de competencia para reconocer las pensiones de sus servidores, ya que fueron afiliados al sistema general de pensiones a partir del 30 de junio de 1995. ii) La sentencia del 4 de agosto de 2010, proferida por el Consejo de Estado y que invoca la demandada, no constituye precedente vinculante, ya que las decisiones judiciales no pueden desconocer la Constitución y la Ley, como «tampoco cambiar sin suficiente argumentación la decantada jurisprudencia del mismo Supremo Tribunal en cuanto a pensión ordinaria, ni desconocer la reiterada defensa del principio de inescindibilidad». ii) El acto demandado está viciado de nulidad, por cuanto la Universidad de Antioquia asumió el pago de un excedente pensional sin tener competencia para ello, pues la accionada fue afiliada al ISS desde el 24 de junio de 1993 e inclusive los factores reconocidos carecían de soporte legal, ya que no estaban previstos en el Decreto 1158 de 1994. iv) Se condena en costas a la demandada; sin embargo, no se ordenará el reintegro de las sumas percibidas, ya que no se desvirtuó la presunción de buena fe que la ampara. 1.4.
Los recursos de apelación 1.4.1. El apoderado de la demandada solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, por las siguientes razones: i) La Resolución Rectoral 12094 de 1999 no creó un régimen pensional; por el contrario, fue expedida con competencia y respetó el marco legal que la regía. ii) La Universidad de Antioquia aplicó la figura del pago con subrogación para tutelar 7 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02161-01 (2980-2023) Demandante: Universidad de Antioquia la situación pensional de sus servidores, quienes como beneficiarios del régimen de transición tenían derecho a que las pensiones se liquidaran con inclusión de todos los factores salariales percibidos, pero esta regla fue desconocida por el ISS, hoy Colpensiones.
A su vez, el ente universitario conservaba la potestad de repetir contra el referido fondo de pensiones, es decir, que no se afectó el patrimonio público. iii) Las pretensiones carecen de vocación de prosperidad, porque el acto acusado se fundó en las Resoluciones 12094 y 16628 de 1999, pero estas no se demandaron y aunque fueron derogadas ello no alteró la eficacia jurídica de la decisión enjuiciada, pues la derogatoria no tuvo efectos retroactivos ni afectó las situaciones jurídicas consolidadas iv) Debe revocarse la condena en costas impuesta por el a quo, ya que ilegalidad del acto administrativo impugnado sería imputable exclusivamente a la Universidad de Antioquia y no a la accionada.
Además, el Consejo de Estado ha explicado que dicha condena no procede en asuntos análogos al presente.7 1.4.2. La apoderada de la Universidad de Antioquia interpuso recurso de apelación adhesiva contra la referida sentencia con el fin de que se acceda a la devolución de las sumas reclamadas, con fundamento en los siguientes argumentos: i) La resolución anulada dispuso que el reconocimiento pensional era de carácter temporal y quedaba sujeto a que el ISS lo asumiera por voluntad propia o que así lo decidiera una sentencia judicial. ii) La demandada tenía la responsabilidad de adelantar las actuaciones tendientes a que el fondo de pensiones se hiciera cargo del pago total de la prestación; sin 7 La demandada invocó las siguientes sentencias: i) del 31 de enero de 2018, radicado 05001-23-33-000-2014-00058-02 (0341-2017); ii) del 14 de noviembre de 2019, radicado 05001-23-33-000-2014-00062-01 (4308-16); iii) del 20 de noviembre de 2019, radicado 05001-23-33-000-2014-00067-01 (4279-16); iv) del 2 de diciembre de 2019, radicado 05001- 23-33-000-2014-00070-01 (0743-2018); v) del 19 de enero de 2023, radicado 05001-23-33-000- 2019-00278. 8 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02161-01 (2980-2023) Demandante: Universidad de Antioquia embargo, la interesada incumplió con esta carga y recibió unas sumas que no le correspondían, por ende, su conducta no se ajustó a los postulados de la buena fe. 1.5.
Intervenciones en segunda instancia La Universidad de Antioquia reiteró los argumentos expuestos en el transcurso del proceso y la demandada se abstuvo de intervenir en esta instancia. 1.6. El Ministerio Público La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto y solicitó confirmar la sentencia apelada, salvo la condena en costas, por las siguientes razones:8 i) De manera pacífica la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha indicado que la Universidad de Antioquia carecía de competencia para subrogarse en el pago de las pensiones de sus exservidores; sin embargo, no resulta procedente el reembolso de las sumas que la accionada percibió de buena fe. ii) Debe revocarse la condena en costas dispuesta en primera instancia, en tanto se debate un asunto relacionado con el interés público.
La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar i) si la Universidad de Antioquia carecía de competencia para otorgar a la señora Luz Inés Sierra García la diferencia entre 8 Memorial visible en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 9 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02161-01 (2980-2023) Demandante: Universidad de Antioquia la pensión de vejez que le reconoció el ISS y el monto que resultaba de incluir en el ingreso base de liquidación las primas de navidad, vacaciones y semestral.
En caso afirmativo, ii) si la accionada debe reintegrar las sumas percibidas por ese concepto; y iii) si debe revocarse la condena en costas impuesta por el a quo. 2.2. Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Competencia para fijar el régimen prestacional de los empleados públicos de las universidades estatales El artículo 62 de la Constitución Política de 1886 consagró la competencia del legislador para fijar, entre otros asuntos, las condiciones de jubilación en todos los órdenes y la clase de servicios que darían derecho a la pensión del tesoro público, en los siguientes términos: Artículo 62.
La ley determinará los casos particulares de incompatibilidad de funciones; los de responsabilidad de los funcionarios y modo de hacerla efectiva; las calidades y antecedentes necesarios para el desempeño de ciertos empleos, en los casos no previstos por la Constitución; las condiciones de ascenso y de jubilación; y la serie o clase de servicios civiles o militares que dan derecho a pensión del Tesoro público.
Con ocasión de la reforma constitucional consignada en el Acto Legislativo 01 del 11 de diciembre de 1968, la competencia para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos del orden nacional y el régimen prestacional de los empleados públicos se radicó exclusivamente en el Congreso de la República, tal como quedó establecido en el numeral 9 del artículo 76 de la Carta así: 9.
Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales. A su vez, la Constitución Política de 1991 asignó al Congreso de la República la potestad de expedir leyes marco tendientes a señalar las normas generales, 10 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02161-01 (2980-2023) Demandante: Universidad de Antioquia objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos y el régimen de los trabajadores oficiales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150, numeral 19 literales e) y f).
Igualmente, el artículo 48 ibidem dispuso que la seguridad social, a la cual pertenece la materia pensional, es un servicio público que se presta con sujeción a los principios allí enunciados, en los términos que establezca la ley. En desarrollo de lo anterior, el artículo 12 de la Ley 4 de 1992 prescribió lo siguiente: Artículo 12.
El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. […] A su turno, la Ley 30 de 1992, por la cual se organiza el servicio público de la educación superior, en el artículo 77 dispuso que «[e]l régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4ª de 1992, los decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan».
Ahora bien, con base en las facultades otorgadas por la ley 4 de 1992, se expidieron los Decretos 1444 de 1992 y 55 de 1994, el primero de ellos contiene disposiciones en materia salarial y prestacional que rigen a los docentes vinculados a las universidades públicas de orden nacional, y el segundo, a los vinculados a universidades públicas del orden territorial.
Debe anotarse que el Gobierno nacional es el competente para establecer el régimen prestacional aplicable al personal administrativo que labora en dichas entidades, tal y como lo analizó la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación con el siguiente razonamiento: Dado que las personas que prestan sus servicios tanto en el área docente como 11 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02161-01 (2980-2023) Demandante: Universidad de Antioquia administrativa de las universidades del Estado son servidores públicos, que el presupuesto de estas entidades proviene casi en su totalidad del Estado, que por expresa disposición legal corresponde al Gobierno Nacional regular el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y que la ley 30 de 1992 consagró en el artículo 77 que el régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales se regirá por la ley 4ª de 1992 y demás normas complementarias, la Sala considera que compete al Presidente de la República fijar el régimen salarial y prestacional del personal docente y administrativo de las universidades oficiales.9 Como se advierte, ni la Constitución Política ni la ley otorgaron a las universidades la posibilidad de fijar su propio régimen salarial y prestacional, ni siquiera en ejercicio de su especial autonomía.10 En esa medida, sus servidores públicos están regidos por las normas que regulan a los demás empleados del Estado, por lo que en todo caso las universidades deben respetar las competencias asignadas por el numeral 19, literal e), del artículo 150 de la Carta política y la Ley 4 de 1992, según las cuales es facultad exclusiva del gobierno nacional la de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos bajo los objetivos y criterios determinados por el legislador.
Tales disposiciones y su contenido son el marco que han de observar las instituciones universitarias a la hora de implementar algún tipo de beneficio salarial y prestacional para sus servidores públicos. Empero, en ningún caso, les es dable crear otros diferentes.11 2.2.2. Régimen pensional de los empleados públicos de los entes universitarios El artículo 68 del Decreto 1848 de 1969 estableció que «[t]odo empleado oficial que preste o haya prestado sus servicios durante veinte (20) años, continua o 9 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1076 del 15 de abril de 1998, C.P. Dr. Augusto Trejos Jaramillo. 10 En ese sentido se pueden consultar las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Subsecciones A y B: i) del 6 de marzo de 2008, radicado 70001-23-31-000-2000-00118-01 (5624-03); ii) del 31 de mayo de 2018, radicado 68001-23-33-000- 2014-00329-01 (4655-15); iii) del 25 de abril de 2019, radicado 08001-23-33-000-2015-00026-01(2108-16); y iv) del 2 de diciembre de 2021, radicado 25000-23-42-000-2017-05197-02 (0711-21). 11 Corte Constitucional, Sentencia C-053 de 1998. 12 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02161-01 (2980-2023) Demandante: Universidad de Antioquia discontinuamente, en las entidades, establecimientos o empresas señalados en el artículo 1 de este decreto, tiene derecho a gozar de pensión de jubilación».
El artículo 75 ibidem determinó que la prestación estaría a cargo de la entidad de previsión social a la cual estuvo afiliado el empleado «al tiempo de cumplir el tiempo de servicios requerido por la ley, si para entonces se hubiere retirado del servicio oficial sin tener la edad exigida para tal fin, o por la entidad de previsión a que esté afiliado al tiempo del retiro, si entonces cumple los requisitos de tiempo de servicios y edad señalados para el goce de la pensión».
Además, que «[s]i el empleado oficial no estuviere afiliado a ninguna entidad de previsión social al tiempo de retirarse del servicio oficial, el reconocimiento y pago se hará directamente por la última entidad o empresa oficial empleadora». Conforme a lo expuesto, la obligación de reconocer y pagar la pensión de jubilación de los funcionarios y empleados públicos estaba radicada en la entidad de previsión a la que estuviere afiliado el servidor; sin embargo, si tal afiliación no se verificó, la carga prestacional correspondía a la última entidad pública empleadora.
Posteriormente, en desarrollo del artículo 48 de la Constitución Política, la Ley 100 de 1993 creó el Sistema General de Seguridad Social Integral y ordenó su aplicación a todas las personas del territorio nacional y reguló la obligatoriedad de su afiliación a quienes se encontraran vinculados mediante contrato de trabajo o como servidores públicos salvo las excepciones previstas en la Ley.
Luego, el presidente de la República expidió el Decreto 691 de 1994, «[p]or el cual se incorporan los servidores públicos al sistema general de pensiones y se dictan otras disposiciones», cuyos artículos 1 y 2 establecieron lo siguiente: Artículo 1. Incorporación de servidores públicos. Incorporase al sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 a los siguientes servidores públicos: a) Los servidores públicos de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o Distrital, así como de sus entidades descentralizadas, y […] 13 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02161-01 (2980-2023) Demandante: Universidad de Antioquia Artículo 2.
Vigencia del sistema general de pensiones para los servidores públicos. […]. El sistema general de pensiones para los servidores públicos departamentales, municipales y distritales, y de sus entidades descentralizadas, entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha en que así lo determine el respectivo gobernador o alcalde.
La entrada en vigencia podrá hacerse de manera gradual para determinados servidores públicos teniendo en cuenta, entre otros factores, la capacidad económica del organismo o entidad territorial y las proyecciones actuariales. Por su parte, el Decreto 692 de 199412 definió que la entidad competente para el reconocimiento y pago de las pensiones «es la administradora que haya recibido o le corresponda recibir el monto de las cotizaciones del período en el cual ocurre el siniestro o hecho que da lugar al pago de la pensión o prestación correspondiente».
A su vez, el Decreto 1068 de 199513 fijó el límite temporal para que los servidores públicos del orden departamental, municipal y distrital seleccionaran el régimen pensional al cual querían afiliarse, esto es, prima media con prestación definida o ahorro individual con solidaridad. Además, el artículo 2 ibidem, precisó que en el nivel territorial la afiliación a cualquiera de los dos regímenes mencionados debía hacerse a más tardar el 30 de junio de 1995.
Posteriormente, el artículo 2, parágrafo 1, del Decreto 2337 de 199614 dispuso que «para los servidores públicos, trabajadores oficiales y personal docente de aquellas instituciones que reconocían y pagaban directamente las pensiones, la afiliación a uno de losb dos regímenes del Sistema General de Pensiones, debe haberse efectuado a más tardar el 30 de junio de 1995, fecha en la cual, vencía el plazo para la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones para las entidades territoriales, sin perjuicio de lo dispuesto en el Decreto 1642 de 1995». 12 Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993. 13 Por el cual se reglamenta la entrada en vigencia del sistema general de pensiones en los niveles departamental, municipal y distrital, la constitución de los fondos de pensiones del nivel territorial, y la declaratoria de solvencia de las cajas, fondos o entidades de previsión social del sector público del nivel territorial. 14 Por el cual se reglamenta el artículo 131 y el 283 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto-ley 1299 de 1994. 14 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02161-01 (2980-2023) Demandante: Universidad de Antioquia Conforme a las disposiciones anteriores, para el 30 de junio de 1995, todos los servidores públicos debían estar afiliados al Sistema General de Pensiones, pues hacían parte de la categoría de afiliados obligatorios de que trata el artículo 15 de la Ley 100 de 1993.15 Así las cosas, después de la entrada en vigencia de los regímenes pensionales consagrados en la Ley 100 de 1993, los entes universitarios de carácter oficial perdieron competencia para reconocer pensiones a sus servidores.
Además, por virtud de la adscripción obligatoria de los servidores públicos al Sistema General de Pensiones, es la administradora de pensiones en la que se hizo la afiliación y recibió las cotizaciones la encargada de efectuar el reconocimiento respectivo. Este criterio ha sido acogido en forma pacífica por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsecciones A y B.16 2.2.3.
Devolución de prestaciones periódicas. Principio de la buena fe De conformidad con el artículo 83 de la Constitución Política, «[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas». A su turno, «[l]a jurisprudencia constitucional ha definido el principio de buena fe como aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una ‘persona correcta (vir bonus)’.
Así la buena fe presupone 15 Artículo 15. Afiliados. Serán afiliados al Sistema General de Pensiones: 1. En forma obligatoria: Todas aquellas personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos. […]. 16 Ver las siguientes sentencias: i) del 19 de enero de 2023, radicado 05001-23-33-000-2019-00278-01 (2893-2020); ii) del 11 de agosto de 2022, radicado 05001-23-33-000-2019-00553-02 (2756-2021); iii) del 15 de julio de 2021, radicado 05001- 23-33-000-2014-01330-02 (5286-19); iv) del 21 de abril de 2017, radicado 05001233300020140019401 (0804-2016); v) del 27 de abril de 2017, radicado 05001233300020150011002 (2366-2016) 15 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02161-01 (2980-2023) Demandante: Universidad de Antioquia la existencia de relaciones reciprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la ‘confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada».17 En esos términos, el constituyente de 1991 dispuso que el principio de buena fe comportaría un patrón rector de las actuaciones de los particulares y las autoridades públicas.
Adicionalmente, la Carta Política establece que dicho principio se presume en las diligencias que los primeros adelanten ante las segundas; así pues, bajo la idea de esa presunción, quien pretende desvirtuarla debe asumir la carga probatoria que permita demostrar la trasgresión de dicho principio.18 Por su parte, el artículo 164, numeral 1, literal c), del CPACA, establece que la demanda puede ser presentada en cualquier tiempo, siempre que se dirija contra actos que reconozcan o nieguen, total o parcialmente, prestaciones periódicas; «[s]in embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe».
En ese escenario, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sostenido que «no habrá lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, salvo que se pruebe por la entidad Estatal que el demandado incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, es decir, que actuó de mala fe con el fin de obtener un beneficio al cual no tenía derecho».19 En línea de lo anterior, esta Subsección señaló lo siguiente:20 Si bien la entidad actora ha alegado lo contrario, y ha pretendido que de la notificación del auto admisorio de la demanda de esta litis se deduzca mala fe en el beneficiado, ello no puede ser admitido, pues la adopción general e impersonal de un régimen pensional y su aplicación genérica por parte de la entidad demandante, hacían que el pensionado razonablemente lo entendiera como ajustado a la legalidad, 17 Corte Constitucional, sentencia C-1194 del 3 de diciembre de 2008, M.P., Rodrigo Escobar Gil. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 26 de junio de 2020, expediente 41001-23-33-000-2012-00237-02 (4076-18), M.P., Sandra Lisset Ibarra Vélez. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de agosto de 2020, expediente 76001-23-31-000-2010-01578-01 (3388-14), M.P., César Palomino Cortés. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 9 de junio de 2008, radicado 68001-23-15-000-2001- 03315-02. 16 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02161-01 (2980-2023) Demandante: Universidad de Antioquia independientemente de que dicho régimen pensional haya sido luego controvertido judicialmente.
La entidad demandante no acreditó que el pensionado hubiese incurrido en actos dolosos o que implique mala fe en el trámite de reconocimiento y pago de su pensión, como falsedades o engaños que por su contenido y alcance descalifiquen su actuar y le impongan la carga de rembolsar parte de la pensión recibida. Conforme a lo expuesto, esta sala ha advertido que el principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario, y, por ello, le corresponde a quien lo echa de menos, probar que el peticionario o en este caso, el demandado, actuó de mala fe.
En ese entendido, no hay lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, salvo que se pruebe por la entidad estatal que el titular de la prestación incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, es decir, que actuó de mala fe con el fin de obtener un beneficio al cual no tenía derecho. 2.3.
Hechos probados21 - El 14 de mayo de 1999, por Resolución Rectoral 12094, la Universidad de Antioquia resolvió lo siguiente:22 ARTÍCULO PRIMERO: Subrogarse en la parte de la obligación que tiene y no reconoce el Instituto de Seguros Sociales con los servidores de la Universidad en régimen de transición, y que al momento de entrar en vigencia el sistema les faltaba menos de diez años para adquirir su derecho, de liquidarles sus pensiones según el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, conforme al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, hasta que el Instituto de Seguros Sociales, bien motu propio, o por orden judicial, asuma la misma.
ARTÍCULO SEGUNDO: En consecuencia, se reajustarán las pensiones que ha reconocido reconoce el Instituto de Seguros Sociales a los servidores referidos y a los que a partir de la fecha les reconozca la pensión, en el porcentaje que dicha entidad no cancela conforme al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, sobre el derecho que tienen, con base en las primas de navidad, vacaciones y semestral, que constituyen factor salarial. 21 Las pruebas aportadas al plenario se encuentran en el expediente digital enviado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, visible en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 22 Esta decisión fue reglamentada por la Resolución 16628 del 25 de junio de 1999, suscrita por el Vicerrectoría Administrativa de la Universidad de Antioquia. 17 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02161-01 (2980-2023) Demandante: Universidad de Antioquia - El 16 de noviembre de 2005, mediante la Resolución 557, el ente universitario demandante reconoció un bono pensional a nombre de la señora Luz Inés Sierra García, por la suma de $439.437.000, respecto del período laborado en ese establecimiento, en la Dirección Seccional de Salud de Antioquia y en el ISS, durante los siguientes lapsos: i) del 21 de febrero de 1973 al 19 de enero de 1975; ii) del 1 de agosto de 1975 al 30 de junio de 1995; y iii) del 1 de julio de 1977 al 3 de junio de 1980.
Igualmente, se determinó que la universidad asumiría el valor que le correspondía y lo consignaría en una cuenta de ahorros del ISS. - El 16 de marzo de 2006, por Resolución 093, la Universidad de Antioquia ordenó pagar a la demandada «el valor que resultara de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no reconoce el Seguro Social […] hasta que el Seguro Social lo reconozca, bien motu propio o por orden judicial».
Esta decisión se fundó en las siguientes consideraciones: […] 2. Que la pensionada es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y al momento de entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones en la Universidad de Antioquia, esto es, al 30 de junio de 1995, le faltaba menos de 10 años para adquirir su derecho. 3.
Que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 establece un Ingreso Base de Liquidación especial para las personas que son beneficiarias del régimen de transición y que al momento de entrar en vigencia el Sistema les faltaba menos de 10 años para adquirir el derecho, de liquidar la pensión con base en el promedio de lo devengado durante el tiempo que le hiciere falta para ello. 4.
Que el Instituto de Seguros Sociales no ha aplicado debidamente el ingreso base de liquidación expresado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 5. Que por medio de la Resolución Rectoral 12094 de 1999, la Universidad resolvió subrogarse en la parte de la obligación que tiene y no reconoce el Instituto de Seguros Sociales con los servidores de la Universidad en el régimen de transición, que al momento de entrar en vigencia el Sistema les faltaba mensos de 10 años para adquirir su derecho, de liquidarle sus pensiones según el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta para ello. […] 7.
Que la liquidación, conforme a lo señalado anteriormente y tomando en cuenta lo devengado durante el tiempo que le hiciera falta para el cumplimiento de los 18 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02161-01 (2980-2023) Demandante: Universidad de Antioquia requisitos, esto es, entre el 17 de julio de 1995 y el 03 de abril de 2005, incluyendo las primas de navidad, prima de vacaciones y prima semestral, que constituyen factor salarial, queda de la siguiente manera: Concepto Valor IBL de las primas 899.279 Valor del 75% 674.459 Valor subrogación 674.459 […] - El 26 de octubre de 2005, mediante Resolución 19718, el ISS, hoy Colpensiones, reconoció la pensión de jubilación a la señora Luz Inés Sierra García, a partir del 4 de abril de 2005, en un monto de $ 2.961.202, en los términos de los artículos 9 de la Ley 797 de 2003, 21, 34 y 36 de la Ley 100 de 1993, en armonía con la Ley 33 de 1985. - El 17 de octubre de 2012, por Resolución Rectoral 35823, el aludido ente universitario derogó la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999.
Al respecto, explicó que inicialmente consideró que sus empleados, beneficiarios del régimen de transición, tenían derecho a que sus pensiones se liquidaran con inclusión de las primas de servicios, navidad y vacaciones; sin embargo, el ISS se ha rehusado a acompañar ese razonamiento y diferentes despachos judiciales han expresado que el instituto y/o la universidad carecen de soporte legal para conceder las pensiones de jubilación en esos términos. 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala 2.4.1. Reconocimiento pensional a cargo de la Universidad de Antioquia La señora Luz Inés Sierra García solicitó revocar la sentencia de primera instancia, pues considera que la Universidad de Antioquia estaba facultada para subrogarse en el excedente pensional que el ISS se rehusó a reconocer, pese a que los beneficiarios del régimen de transición tienen derecho a que sus pensiones se liquiden con inclusión de todos los factores devengados y que en este caso implica computar las primas de navidad, vacaciones y semestral. 19 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02161-01 (2980-2023) Demandante: Universidad de Antioquia Esta Subsección se aparta de la anterior argumentación, por las razones que se expusieron en el acápite de marco normativo y jurisprudencial de esta providencia. Es pertinente resaltar que, al tenor del artículo 2 del Decreto 1068 de 1995, el personal docente de las universidades oficiales e instituciones oficiales de educación superior, debían estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social a más tardar el 30 de junio de 1995, por lo que, a partir de tal fecha, la entidad competente para reconocer y pagar las pensiones y demás prestaciones económicas contempladas en la Ley 100 de 1993, es la administradora de pensiones que recibiera las cotizaciones de dichos servidores púbicos.
Siendo ello así, para el caso de la accionada, no era la Universidad de Antioquia la autoridad competente para pronunciarse acerca de la adjudicación de su derecho pensional y específicamente, lo relacionado con el mayor valor del ingreso base de liquidación, por cuanto era obligación del ISS, como entidad previsional y administradora de las cotizaciones realizadas por la demandada, asumir dicho reconocimiento.
En efecto, como se señaló con antelación, la función de establecer el régimen prestacional de los servidores públicos sólo está reservado al Congreso de la República y al Gobierno nacional –este último bajo los lineamientos del legislador- por lo que el ente universitario carecía de atribución para asumir una obligación de carácter pensional, sin que mediara norma expedida por la autoridad competente frente a la materia.
Al respecto, el Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente:23 La Resolución rectoral 12094 de 4 de mayo de 1999 de la Universidad de Antioquia resulta a todas luces inconstitucional, al haberla expedido en desconocimiento de las claras competencias que la Constitución atribuye al Congreso de la República y al Gobierno nacional en materia de prestaciones sociales de los servidores estatales del orden territorial, como es el tema pensional de los docentes oficiales de tal ente universitario de carácter público, razón por la cual al haber servido como fundamento 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 22 de octubre de 2018, radicado 05001233300020140006302 (1074-2015) 20 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02161-01 (2980-2023) Demandante: Universidad de Antioquia de la resolución aquí demandada, por encima de lo dispuesto en la Carta Política resulta procedente su inaplicación. De igual manera, esta Subsección en la sentencia del 15 de julio de 2021, afirmó:24 De acuerdo con lo anterior, se advierte que la Universidad de Antioquia no tenía competencia para pronunciarse sobre la liquidación de un reconocimiento pensional en favor del señor José Elías Vallejo Mera, en este caso respecto al presunto derecho que le asistía a una mesada superior a la otorgada por el ISS con base en la inclusión de factores salariales devengados por el docente no computados por la administradora de pensiones, facultad que recaía en el Instituto de Seguros Sociales por tratarse del ente de previsión al que se realizaban las respectivas cotizaciones a pensión. […] Por consiguiente, para la Sala debe concluirse que las Resoluciones 17579 del 3 de abril y 17716 del 19 de junio, ambas de 2000, adolecen de ilegalidad por la causal de expedición sin competencia, toda vez que la Universidad de Antioquia no era la encargada de reconocer en todo o parte pensiones a sus empleados con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, como en efecto fue declarado por el a quo.
De acuerdo con los citados lineamientos interpretativos, se concluye que la Universidad de Antioquia carecía de competencia para subrogarse en el pago de una parte del monto de una prestación que estaba a cargo del ISS. Además, si bien es cierto que el acto enjuiciado se fundó en la Resolución Rectoral 12094 de 1999, también lo es que aquella se expidió en contravía de la Constitución Política y la Ley 4 de 1992, pues se arrogó una obligación de carácter pensional sin que mediara una habilitación legal en tal sentido, por lo que esta no puede reputarse como una fuente normativa válida para mantener el beneficio asignado a la demandada.25 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 15 de julio de 2021, radicado 05001-23-33-000-2014- 01330-02 (5286-19).
En similares términos se ha pronunciado esta Subsección a través de las sentencias del 14 de noviembre de 2019, radicado 05001-23-33-000-2014-00060-01(4352-16); 20 de noviembre de 2019, radicado 05001-23-33-000-2014-00067-01(4270- 16); y 13 de agosto de 2020, radicación 05001-23-33-000-2014-01572-02(1179-16). 25 Al respecto, pueden consultarse las siguientes sentencias: i) del 22 de octubre de 2018, radicado 05001-23-33-000- 2014-00063-02 (1074-2015); ii) del 26 de junio de 2020, radicado 05001-23-33-000-2014-01354-02 (2463-2016); y iii) del 11 de agosto de 2022, radicado 05001-23-33-000-2019-00553-02 (2756-2021). 21 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02161-01 (2980-2023) Demandante: Universidad de Antioquia Por el contrario, en este caso el ISS, hoy Colpensiones, afilió a la accionada al sistema de seguridad social integral y recibió los respectivos aportes, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 14 del Decreto 692 de 1994, por ende, dicho instituto era el competente para liquidar y reconocer la pensión de jubilación. Entonces, cualquier tipo controversia frente a la cuantía u otro elemento de la prestación, debía ser cuestionado ante el ISS, ya fuera en sede administrativa o judicial y, por lo tanto, la Universidad de Antioquia no estaba encargada de asumir el pago de eventuales diferencias pensionales.
Así las cosas, la subrogación efectuada por en la entidad demandante desconoció la distribución de competencias para el reconocimiento de las prestaciones del sistema de seguridad social en pensiones, así como el diseño establecido para su financiamiento, pues no sólo cumplió con el deber de emitir el bono pensional, sino que con cargo a su presupuesto asumió el pago de sumas adicionales a las que le correspondían.
De otra parte, la accionada sostuvo que tenía derecho a que su pensión se liquidara con todos los factores percibidos, por cuanto era beneficiaria del régimen de transición pensional previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Sin embargo, el Consejo de Estado, mediante sentencia del 28 de agosto de 201826 fijó como subregla que «los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones», en concordancia con los enlistados en el Decreto 1158 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993.
Dentro de dichos factores no se 26 Radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013). En igual sentido pueden consultarse las siguientes sentencias proferidas por esta Subsección: i) 2 de diciembre de 2021, radicado: 13001-23-33-000-2017-00512-01 (0654-2021); ii) 29 de julio de 2021, radicado: 25000-23-42-000-2014-03960-01 (2665-2017); iii) 3 de junio de 2021, radicado: 25000-23-42- 000-2018-00608-01 (5779-2019); iv) 3 de diciembre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2013-01828-01 (4967-2017); v) 12 de noviembre de 2020, radicado: 05001-23-33-000-2016-02032-01 (1616-2018); vi) 29 de octubre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2016-04980-01 (6273-18); vii) 8 de octubre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2014-00529-01 (0836- 2018). 22 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02161-01 (2980-2023) Demandante: Universidad de Antioquia encuentran las primas de navidad, vacaciones y servicios o semestral que la Universidad de Antioquia le reconoció a la señora Luz Inés Sierra García.27 2.4.2.
Devolución de sumas pagadas a la demandada Es preciso indicar que la consecuencia de la nulidad del acto particular, por regla general, es retrotraer las cosas al estado inicial, de manera que se entienda que la decisión extinguida del ordenamiento positivo por ilegal o inconstitucional, nunca existió. Pues bien, cuando se aborda el análisis de casos en los que se discuten prestaciones periódicas y, principalmente, cuando la pretensión de restablecimiento es el reembolso o la devolución de sumas de dinero pagadas y no debidas, la ley se ha encargado de cualificar la manera en que ello es posible y ha señalado que no habrá lugar a la recuperación de las prestaciones pagadas a particulares de buena fe,28 en consideración a que este principio se presume en todas las relaciones jurídico administrativas que adelanten los particulares ante las autoridades públicas.
Por lo anterior, en orden de hacer viable el reintegro de las sumas de dinero perseguidas en esta demanda, la Universidad de Antioquia debió centrar su esfuerzo procesal en demostrar no sólo la ilegalidad de la reliquidación pensional, sino también en acreditar que la obtención de tal derecho por parte de la demandada se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe que, se reitera, son presumibles.29 Sin embargo, esta carga no fue debidamente asumida por la entidad demandante, pues al proceso no se aportaron elementos de juicio que permitan concluir que la señora Luz Inés Sierra García utilizó maniobras fraudulentas para obtener el beneficio contenido en el acto demandado. 27 En un caso similar al presente se arribó a idéntica conclusión. Ver sentencia del 19 de enero de 2023, radicado 05001- 23-33-000-2019-00278-01 (2893-2020). 28 Literal c) del numeral 1.º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 9 de mayo de 2022, radicado 66001 23 33 000 2018 00137 01 (3122-2020) y del 6 de octubre de 2022, radicado 25000 23 42 000 2018 00884 01 (3057-2021). 23 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02161-01 (2980-2023) Demandante: Universidad de Antioquia De otra parte, si bien la Universidad de Antioquia considera probada la mala fe de la demandada con el argumento de que esta debía ejercer las acciones correspondientes ante el ISS a fin de instar la reliquidación de la pensión de jubilación por parte del referido ente de previsión, lo cierto es que dicha situación no es demostrativa del quebrantamiento al principio constitucional de buena fe.
Por lo tanto, resulta improcedente la recuperación de las sumas pagadas en su favor por virtud del acto censurado. 2.4.3. Costas de primera instancia La accionada solicitó revocar la condena en costas impuesta en primera instancia, pues considera que la nulidad de la resolución enjuiciada es imputable exclusivamente a la Universidad de Antioquia y que el Consejo de Estado en casos similares al presente ha declarado la improcedencia de dicha condena.
Para desatar el anterior motivo de inconformidad, es pertinente anotar que esta Subsección en anteriores oportunidades ha explicado que no debe imponerse condena en costas cuando las entidades públicas acuden al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad.30 Además, dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el artículo 188 del CPACA señala que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
El artículo en mención ha sido objeto de varias interpretaciones por parte de la Subsección A de la Sección Segunda. Así, una primera esgrimía que la norma no determinaba una condena automática u objetiva sobre quien era vencido en el juicio, puesto que era menester que el juez analizara la ocurrencia de ciertos 30 Ver las siguientes sentencias: i) del 26 de noviembre de 2020, radicado 05001-23-33-000-2014-01355-01 (0801-2016); ii) del 2 de diciembre de 2019, radicado 05001-23-33-000-2014-00070-01 (0743-2018). 24 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02161-01 (2980-2023) Demandante: Universidad de Antioquia factores como la actuación temeraria, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos en el curso de la actuación.31 Una segunda interpretación se fijó a través de la sentencia del 7 de abril de 2016.32 La posición acogió el criterio objetivo para la imposición de las costas al concluir que para ello no se debe evaluar la conducta de las partes, sino los aspectos objetivos de su causación, tal como lo prevé el Código General del Proceso.
En dicha oportunidad la Sala concluyó lo siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” –CCA- a uno “objetivo valorativo” –CPACA-. b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. De acuerdo con lo expuesto, para la imposición de la condena en costas debía hacerse, en los términos utilizados en la providencia en cita, una valoración objetivo - valorativa que implica el deber del juez de comprobar que se causaron conforme 31 Ver entre otras, sentencias de 15 de abril de 2015, C.P. Alfonso Vargas Rincón (E), expediente No. 1343-2014.
Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, sentencia de 15 de octubre de 2015, Expediente: 4383-2014, Actor: Rosa Yamile Ángel Arana, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez (E), sentencia de 20 de enero de 2015, expediente número: 4583-2013, Actor: Ivonne Ferrer Rodríguez, M.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 32Proceso Radicado 15001-23-33-000-2012-00162-01 y número interno 4492 de 2013.
Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 25 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02161-01 (2980-2023) Demandante: Universidad de Antioquia con los criterios fijados en el artículo 365 del CGP, sin que se requiera un examen de la existencia de una actuación temeraria o de mala fe de las partes.33 No obstante, con la promulgación de la Ley 2080 de 2021, en tanto en su artículo 47 adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal», la Sala debió ajustar el anterior criterio.
De esta manera, debe entenderse que con la referida modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas, máxime si se tiene en cuenta que el inciso tercero del artículo 86 de la Ley 2080 de 2021 dispuso que «de conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011».
Así las cosas, para la fecha en que se profirió la sentencia de primera instancia (30 de enero de 2023), ya habían comenzado a regir las previsiones de la mentada norma, cuya publicación data del 25 de enero de 2021, luego al resolverse sobre la imposición de costas resultaba procedente que el a quo efectuara un estudio respecto de la carencia de fundamentación jurídica y de la conducta de las partes en el proceso.
Bajo ese entendimiento, en el presente caso de la revisión de la contestación de la demanda no se observa que sea manifiesta una carencia de fundamentación legal 33 Al respecto se puede consultar también la siguiente providencia: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicación: 19001-23-33-000-2014-00406-01(2426-16).
Actor: José Vicente López Noriega. Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje. Consejero ponente: William Hernández Gómez. Bogotá, D.C. 31 de julio de 2019. Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Tema: reliquidación pensión jubilación. 26 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02161-01 (2980-2023) Demandante: Universidad de Antioquia que dé lugar a la condena en costas.
Contrario a ello, la parte demandada manifestó razones en defensa jurídica de sus intereses, por tal razón al no encontrarse acreditado tal presupuesto normativo, deberá revocarse la condena en costas fijada en la sentencia de primera instancia, incluyendo las agencias en derecho que fueron tasadas en la parte motiva de esa decisión. 2.5.
De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,34 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 27 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02161-01 (2980-2023) Demandante: Universidad de Antioquia de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que regían la situación particular de la demandada, salvo en lo que respecta a la condena en costas, la cual será revocada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar el numeral tercero de la sentencia del 30 de enero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso instaurado por la Universidad de Antioquia contra la señora Luz Inés Sierra García. En su lugar se dispone: Segundo. No condenar en costas ni agencias en derecho, a la señora Luz Inés Sierra García, de conformidad con lo manifestado en las consideraciones de esta providencia. Tercero. Confirmar en lo demás la decisión de primera instancia. Cuarto. Sin condena en costas en segunda instancia. 28 Radicación: 05001-23-33-000-2021-02161-01 (2980-2023) Demandante: Universidad de Antioquia Quinto. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Con impedimento Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. cgg