CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 11001-03-15-000-2024-03273-01 Accionante: SAÚL ORTIZ BARRERA ACCIONADO: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Acción de tutela por vulneración a derechos colectivos y del ambiente, fuentes hídricas y supuestas vulneraciones a la participación en materia de protección del páramo de Santurbán. Modifica decisión para declarar improcedente.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Antecedentes 1. El actor argumenta que, es veedor ciudadano y defensor de derechos humanos y formula acción de tutela contra la Presidencia de la República y los Ministerios de Minas y Energía y el de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por la presunta vulneración de los derechos al debido proceso, a la vida y a la igualdad, en “conexidad” con los derechos al ambiente sano y el acceso a la administración de justicia. 2.
Adujo que, el ministerio de ambiente y desarrollo sostenible convocó a las comunidades mineras de los municipios de California, Suratá y Vetas (Santander) para una reunión dirigida a construir acuerdos para el ordenamiento territorial en torno a la protección de los recursos hídricos. Esa reunión se convocó para desarrollarse el 11 de junio de 2024. 3.
Manifestó que, el 30 de mayo de 2024, había promovido un derecho de petición ante la Ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible en el que la requirió para que permitiera que algunas personas residentes de los municipios de Girón, Bucaramanga, Floridablanca y Piedecuesta asistan a la reunión convocada el día 11 de junio de 2024 con las comunidades mineras de California, Suratá y Vetas.
Lo anterior, por cuanto en el marco de dicha reunión se podían adoptar decisiones que afectaran a los habitantes de dichas ciudades. 4. Reprochó que, a su juicio, el gobierno nacional no ha reglamentado el Decreto Reglamentario 044 de 20241, dado que no se ha indicado a nivel de resolución “los 1 “Por el cual se establecen criterios para declarar y delimitar reservas de recursos naturales de carácter temporal en el marco del ordenamiento minero-ambiental y se dictan otras disposiciones.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03273-01 Accionante: Saul Ortiz Barrera Accionado: Presidencia de la República y Otros Referencia: acción de tutela requisitos que deben cumplir las Asociaciones de Pequeños Mineros para que se les autorice de manera transitoria ejercer la actividad de explotación minera”2. Esto tiene como consecuencia la violación al debido proceso y el desconocimiento de normatividad legal y constitucional.
La tesis del actor se sintetiza en: “( ) hasta tanto el Presidente de la República de Colombia expida la Resolución que reglamente el Decreto 044 de 2024 para la explotación minera con base en las normas ambientales antes citadas que son de orden público y de obligatorio cumplimiento de autoridades y particulares de conformidad a lo establecido en el inciso dos del Art.107 de la Ley 99 de 1993.
Los Ministerios de Medio Ambiente y de Desarrollo Sostenible y Ministerio de Minias y Energía, están impedidos para realizar concertación con las comunidades mineras de los Municipios de Vetas, California y Suratá y otros municipios afectados por la delimitación del Páramo de Santurbán, y están impedidos para expedir el acto administrativo de declaratoria de Reserva de recursos naturales de carácter Temporal…” 5.
El tutelante sostuvo que, contrario a lo que ha hecho el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en su criterio, primero debían adelantarse estudios técnicos y científicos dirigidos a examinar los impactos de la minería artesanal en el Páramo de Santurbán y en las fuentes hídricas. Solo después de esos estudios científicos era procedente convocar a las reuniones con las comunidades. 6.
Igualmente denunció que, siente riesgo a su seguridad personal, pues en virtud de las actividades dirigidas a la protección del páramo y de sus fuentes hídricas, ha sido víctima de actividades de hostigamiento por parte de personas dedicadas a la minería. Aseveró que, si hubiese asistido a la reunión convocada por el Ministerio de Ambiente para el pasado 11 de junio de 2024, habría carecido de condiciones de seguridad, pues considera que los habitantes de California, Vetas y Suratá, lo consideran un “enemigo y dicen que nosotros los dejamos sin trabajo”. 7.
Posteriormente indicó que el río Toná, que obtiene su agua del páramo de Santurbán, y que nutre acueductos municipales, tiene un alto porcentaje de contaminación con mercurio, resultado de la minería artesanal. 8. Con base a lo anterior, acudió al juez de tutela con el fin de solicitar que se amparen los derechos a la vida en condiciones dignas, al debido proceso, a la igualdad a la participación ciudadana para la toma de decisiones en la delimitación del Páramo y el derecho al acceso a la justicia, y se ordene al ministerio de ambiente y desarrollo sostenible y minas y energía que programen nuevamente la convocatoria de la comunidad minera de los municipios de California, Suratá, y Vetas. 9.
Por lo anterior solicitó: (i) se ordene al presidente de la república expida la resolución mediante la cual reglamente el decreto 044 de 2024, antes de su 2 Folio 5 del escrito de tutela. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03273-01 Accionante: Saul Ortiz Barrera Accionado: Presidencia de la República y Otros Referencia: acción de tutela promulgación debe socializar un borrador de resolución y garantizar adecuada participación a las comunidades de mineros;
(ii) que los ministerios accionados vuelvan a convocar nuevamente a las comunidades mineras con la inclusión de los municipios de Bucaramanga, Girón, Floridablanca y Piedecuesta, y los gerentes de los acueductos, gobernadores departamentales e integrantes de veedurías ciudadana, y comité de defensa de páramo de Santurbán. En esta nueva convocatoria se deben ofrecer las adecuadas garantías de participación. 10.
Antes de la admisión, Julieth Ortiz Pabón, Rosario Patiño Pérez, Jhon Carlos Camacho Montañez, Carlos Humberto Jiménez Jiménez veedores ciudadanos y defensores de derechos humanos, acudieron al juez de tutela para manifestar que coadyuvan la acción de tutela. Sentencia de primera instancia 11. En decisión de 29 de agosto de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo formulado pues, no se satisfizo el requisito de subsidiariedad respecto de la pretensión de amparo referida a la falta de expedición de la resolución que reglamente el decreto 044 de 2024.
Sostuvo que el actor puede acudir al juez administrativo en ejercicio del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos. 12. Respecto de las peticiones dirigidas a la participación en las reuniones de concertación, el juez de primera instancia negó el amparo, pues se verificó que las entidades accionadas han convocado diversos espacios de participación para que, todos los actores sociales involucrados en la protección del páramo de Santurbán, participen en la definición de la normatividad.
Igualmente indicó que, el escrito de tutela no presentó una vulneración iusfundamental concreta en cabeza de una persona. 13. De igual manera, tuvo como coadyuvantes de la parte demandada a Fabio Augusto Maldonado Toloza, Edgar Anderson Higuera, Ramiro Vásquez Giraldo, Jhon Andrés Fuquen Murcia, Juan Gabriel Gutiérrez Ramírez, Sonia Sánchez Santamaria, Sandra Patricia Colmenares Pabón y Juan Eusebio Olaya, representante legal de Ecojardines Bio SAS.
Impugnación. 14. Dentro del término legal, el actor impugnó la providencia. Argumentó que, la decisión ignoró el mandato constitucional que prescribe la primacía del derecho sustancial. Afirmó que “me asiste el deber de invocar la protección del derecho a la vida, tanto de mi vida como la vida de las personas que integran mi núcleo familiar”.
Reiteró sus denuncias sobre lo que, en su criterio, son hechos que constituyen vulneraciones al derecho a la participación ambiental, y la falta de protección de los recursos hídricos por el vertimiento de restos de la actividad minera en los ríos que alimentan los acueductos de los municipios de Girón, Floridablanca, Bucaramanga. Afirmó que a su juicio, antes de citar a reuniones con las comunidades, el ministerio Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03273-01 Accionante: Saul Ortiz Barrera Accionado: Presidencia de la República y Otros Referencia: acción de tutela de ambiente debe adelantar estudios científicos sobre la contaminación del agua resultado de la actividad minera artesanal. 15.
Aseveró que, los acuerdos mineros de 5 de diciembre de 2023, suscritos entre las comunidades mineras y el ministerio de ambiente, no han sido socializados con los habitantes de los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Girón, y Piedecuesta: “lo cual es muy grave toda vez que llegado el caso, entre la ejecución el proyecto minero solicitud 505765, al cual la C.D.M.B. le concedió permiso o licencia ambiental, sin que se hayan realizado los estudios químicos del porcentaje de toxicidad de los metales pesados que contienen las tierras del páramo de Santurbán en su estado natural… pueden ocasionar una catástrofe con la pérdida de vidas humanas de los habitantes de los municipios de Girón entre ellos la vida del accionante Saul Ortiz Barrera y mi núcleo familiar…”3.
Más adelante, sobre el mismo punto referido a las actividades mineras en el municipio de California afirmó: “(…) toda vez que ES CIERTO que está en peligro inminente mi vida, la vida de mi núcleo familiar y la vida de los demás habitantes del Municipio de Bucaramanga y Municipios del Área Metropolitana, una vez entre en ejecución cualquier proyecto minero sin los estudios de toxicidad de los mencionados metales peados (sic)” 16.
Destacó que, el 5 de diciembre de 2023, se llegó a un acuerdo de alternatividad minera con la comunidad del municipio de California, pero dicho acuerdo no ha sido socializado con los habitantes de los municipios de Girón, Piedecuesta, Floridablanca, y Bucaramanga. Debido a que la actividad minera del municipio de California afecta los ríos que nutren los acueductos de los esos territorios, los acuerdos deben ser socializados, y permitirse el ejercicio del derecho de defensa. 17.
Adujo que en su criterio existen informes técnicos que evidencian que la actividad minera artesanal contamina las fuentes hídricas que nutren los acueductos y en esa medida, corresponde que, en virtud del principio de precaución se detenga la actividad minera. 18. Sostuvo que, la sentencia de primera instancia erró al identificar las pretensiones de protección, pues la solicitud principal no es que se profiera el acto administrativo de reglamentación del decreto 044 de 2024, sino que: “(…) los ACUERDOS con Los PEQUEÑOS MINEROS de los Municipios de VETAS, California y SURATÁ que realicen con los ministros de medio ambiente y Ministerio de minas y energía, se socialicen con los habitantes, Veedurías Ciudadanas, Defensores del Páramo de Santurbán y las Autoridades Departamentales de Santander, Norte de Santander y con las Autoridades de los Municipios del Área Metropolitana de Bucaramanga y Autoridades del Municipio del Área Metropolitana de Cúcuta, con el fin que se nos permita ejercer el derecho a la defensa de poder verificar si los 3 Folio 4 del escrito de impugnación. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03273-01 Accionante: Saul Ortiz Barrera Accionado: Presidencia de la República y Otros Referencia: acción de tutela polígonos que van a ser intervenidos en el Páramo de Santurbán para la Explotación Minera, se han realizado ESTUDIOS de PORCENTAJE de TOXICIDAD de METALES PESADOS que contiene la tierra en su estado natural como plomo, arsénico, uranio y otros metales pesados, y en caso que se establezca que no se han realizado, solicito la aplicación del PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN, consagrado en el artículo 1o, Principio 6 de la Ley 99 de 1993, que no permite que se expida Licencia Ambiental, igualmente, si no se han realizado los ESTUDIOS HIDROGEOLÓGICOS DE PROFUNDIDAD Y FLUJO DE LAS CORRIENTES SUBTERRÁNEAS Existentes en el Área de Influencia del Proyecto Minero, también se puede solicitar la aplicación del PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN que tiene por objeto, garantizar el DERECHO a la Vida del accionante y mi núcleo familiar y demás habitantes de los mencionados Municipios del Área Metropolitana de Bucaramanga.” 19.
Reprochó que, el juez de primera instancia no verificó que se presenta un perjuicio irremediable. En criterio del actor, existe una amenaza clara y cierta relacionada con la protección del recurso hídrico que alimenta los acueductos de los municipios del área metropolitana de Bucaramanga, conclusión que se sostiene, en criterio del actor, en la información que allegó con el escrito de tutela, como son informes sobre la calidad del agua de los ríos que descienden del páramo de Santurbán y que nutren los acueductos, conforme a los cuales, la actividad minera genera riesgo de contaminación del agua con metales pesados.
Resaltó los informes del servicio geológico colombiano, conforme a los cuales se prueba su tesis de amparo. 20. Solicitó en su escrito de impugnación que se revoque la sentencia de primera instancia, y en su lugar se ordene al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible: “(…) que antes de proferir el Acto Administrativo de Declaración del Área de Recursos Naturales de carácter temporal en el Páramo de Santurbán de conformidad a lo establecido en el Art.5 de la Parte Resolutiva del Decreto 044 de 2024, se sirva proceder a socializar el Acuerdo Minero realizada entre el MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Y MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA con la COMUNIDAD MINERA DEL MUNICIPIO DE CALIFORNIA, de fecha 05-12-2023 y demás acuerdos mineros ya existentes y futuros que se relacionen con los demás municipios que vayan a ejercer al actividad de Pequeña Minería en el Páramo de Santurbán, ofreciendo máximas garantías para que las personas inscritas puedan participar en dicha audiencia, para que ejerzan su derecho a la defensa en las decisiones ambientales que puedan afectarlos al entrar en ejecución los proyectos mineros, con la contaminación con metales pesados que se utilicen en la actividad minera y metales pesados uranio, plomo, cobre, zinc, antimonio que contienen las tierras del Páramo de Santurbán en su estado natural que pueden contaminar las aguas del Río Tona, Río Suratá y Río Zulia – Norte de Santander.” Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03273-01 Accionante: Saul Ortiz Barrera Accionado: Presidencia de la República y Otros Referencia: acción de tutela 21.
Concluyó solicitando la revocatoria de la sentencia de primera instancia, y el amparo de los derechos constitucionales invocados. CONSIDERACIONES Competencia 22. En virtud de lo prescrito en los artículos 32 y 37 del decreto 2591 de 1991, la Sala es competente para resolver la controversia en instancia de impugnación. Problema jurídico 23.
Le corresponde a la sala determinar si la acción de tutela de la referencia es formalmente procedente, en atención a que se pretende la protección de derechos como el ambiente, las fuentes hídricas y la aplicación del principio de precaución en el contexto de un conflicto ambiental, así como derechos individuales, como la vida, la igualdad y el debido proceso.
Una vez resuelto el examen de procedibilidad formal, corresponde resolver como segundo problema jurídico, si las entidades accionadas vulneraron o amenazaron los derechos constitucionales invocados por el actor. Procedencia de la acción de tutela en contextos de conflictos ambientales y de participación en la protección de ecosistemas estratégicos. 24.
Varias decisiones de la Corte Constitucional han precisado la procedencia excepcional de la acción de tutela en casos de conflictos ambientales4. Se ha indicado que cuando una persona pretenda obtener una orden judicial dirigida a resolver una situación en la que se vulneran derechos como el ambiente sano o la protección de fuentes hídricas debe acudir a la acción popular regulada por la Ley 472 de 1998.
Esto por cuanto el juez de tutela no puede desplazar al juez natural de dicha acción. Sin embargo, se ha precisado que la acción de tutela es procedente para proteger derechos fundamentales en contexto de afectaciones a derechos colectivos, cuando el actor está en condiciones de individualizar una vulneración iusfundamental en cabeza de una persona concreta.
Por ello se han precisado reglas jurisprudenciales para evaluar los eventos en los que la acción de tutela es procedente para resolver peticiones de protección, incluso si se producen en “conexidad” de vulneración con derechos colectivos. 25. En las sentencias T-1451 de 20005 y SU-1116 de 20016, la Corte precisó las reglas que han sido reiteradas de manera consistente por las diferentes salas de revisión. En la primera providencia se indicó que, el juez de tutela debe determinar caso a caso si un proceso de tutela sometido a su conocimiento debe ser declarado 4 Cfr. T-1451 de 2000 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez), SU- 1116 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Linnet), reiteradas recientemente en las T-361 de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos), T- 596 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo) y T-230 de 2023 (M.P. Natalia Ángel Cabo), entre otras. 5 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez 6 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03273-01 Accionante: Saul Ortiz Barrera Accionado: Presidencia de la República y Otros Referencia: acción de tutela improcedente y resuelto a través de la acción popular.
Para ello fijó varios requisitos, como son: “Primer criterio: La trascendencia que pueda tener un derecho colectivo en el ámbito de los derechos fundamentales, no lo hace perder su naturaleza de colectivo y su protección, por tanto, ha de lograrse a través de la acción diseñada para el efecto, y ésta no es otra que la acción popular.
Sin embargo, si de la vulneración de un derecho de esa naturaleza, se desprenden graves consecuencias para derechos fundamentales, la acción de tutela como mecanismo de defensa para éstos, será procedente. Segundo criterio: Conexidad entre la vulneración del derecho colectivo y la vulneración del derecho fundamental. Conexidad que debe arrojar una vulneración directa y clara de un derecho fundamental determinado.
El daño o amenaza del derecho fundamental, debe ser consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo. Por tanto, ha de determinarse que la lesión o amenaza del derecho fundamental, es producto del desconocimiento de uno o varios derechos colectivos y no de otra causa. Tercer criterio: La existencia de un daño o amenaza concreta de los derechos fundamentales de quien promueve la acción de tutela o de su núcleo familiar.
Este es un problema de legitimidad, pues sólo aquel que ve afectado directamente en su derecho, puede reclamar su protección. Cuarto criterio: Debe probarse fehacientemente la vulneración del derecho fundamental que se dice desconocido o amenazado. Para el efecto, el juez está obligado a analizar cada caso concreto, para determinar la correspondiente vulneración. Quinto criterio: La orden del juez debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental vulnerado más no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulta protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza”. 26.
En la Sentencia SU 1116 de 20017, la Sala Plena de la Corte Constitucional unificó las reglas jurisprudenciales sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela en casos, en los que, prima facie, resulta procedente la acción popular. Las reglas vigentes desde aquella providencia indican que: “(…) la acción de tutela resulta procedente para atender denuncias sobre derechos colectivos cuando, el accionante logra acreditar (a) que la afectación iusfundamental sea una consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo (conexidad), (b) que la persona que presenta la acción de tutela acredite –y así lo considere el juez– que su derecho fundamental, no el de otros, está directamente afectado (legitimación);
(c) que la afectación pueda considerarse cierta a la luz de las pruebas aportadas al expediente (prueba de la amenaza o violación), y (d) que las pretensiones tengan por objeto la protección del derecho fundamental y no del derecho colectivo en sí mismo 7 M.P. Eduardo Montealegre Linett Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03273-01 Accionante: Saul Ortiz Barrera Accionado: Presidencia de la República y Otros Referencia: acción de tutela considerado (objeto de la pretensión o efecto hipotético de la orden judicial de protección).” 27.
Las Salas de Revisión han reiterado los mencionados criterios y han indicado la manera en la que los jueces constitucionales deben examinar las pretensiones de una acción de tutela en un contexto de un conflicto ambiental en la que se acude al medio de amparo para solicitar la protección de ecosistemas, fuentes hídricas y la protección al ambiente sano. En las Sentencias T-596 de 20178 y T-278 de 20219, se indicó que se ha reconocido la procedencia de la acción de tutela cuando: (i) el trámite de una acción popular en curso ha tomado un tiempo considerable;
(ii) se presenta el incumplimiento de una sentencia adoptada en el curso de una acción popular; (iii) procedencia de la acción de tutela cuando, a pesar de alegar la violación simultánea de derechos colectivos y fundamentales, se evidencia una violación del derecho fundamental independiente del derecho colectivo; (iv) procedencia de la acción de tutela cuando, por las circunstancias del caso, exista necesidad de ofrecer una respuesta judicial rápida por la presencia de sujetos de especial protección constitucional; y (v) improcedencia de la acción de tutela cuando la controversia suscita un debate probatorio especialmente complejo. 28.
En Sentencia T-389 de 201510, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional consideró que era improcedente una demanda de tutela que pretendía proteger el derecho al agua y a la salud presuntamente vulnerados por las obras de perforación petroleras realizadas en la vereda Montoledo en el Municipio de las Acacias (Meta), actividades que según los actores de ese entonces se encontraban contaminando el punto de captación de agua del acueducto rural del que era usuaria.
Esa decisión se justificó en que las demandantes solicitaron la protección del derecho al agua en su faceta colectiva, dimensión que hace parte del ambiente, de modo que la acción popular era el mecanismo idóneo para atender sus pretensiones. Además, señaló que no existía el riesgo que se configurara un perjuicio irremediable a los derechos de la tutelante, en la medida en que carecía de sustento probatorio que las labores exploratorias hubiesen perturbado el entorno o cualquier derecho. 29.
En Sentencia T-253 de 201611, se resolvió la demanda de amparo promovida por el Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo, y de representante de las comunidades indígenas del Putumayo, Caquetá y Amazonas. El funcionario público afirmaba que la minería había causado grandes perjuicios y amenazas de las comunidades étnicas diversas que habitan en los departamentos mencionados, por cuanto el uso ha contaminado las aguas y menguado los recursos hídricos y pesqueros de la zona.
En esa oportunidad, la Corte declaró improcedente la acción de tutela, porque el medio adecuado para acceder a las pretensiones de los actores era la acción popular. Enfatizó que los tutelantes pidieron la mitigación de los efectos de la contaminación con mercurio de 8 M.P. Alejandro Linares Cantillo 9 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 10 M.P. Eduardo Mendoza Martelo 11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03273-01 Accionante: Saul Ortiz Barrera Accionado: Presidencia de la República y Otros Referencia: acción de tutela las fuentes hídricas de la región, es decir, “propende por la protección de derechos e intereses colectivos, tales como el goce de un ambiente sano, la existencia de un equilibrio ecológico, el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, como la preservación y restauración del medio ambiente y la salubridad pública.
Inclusive censuró que la demanda busca medidas abstractas y generales para un número indeterminado de personas, quienes no se hallan individualizadas. 30. En la Sentencia T-596 de 201712, la Corte Constitucional declaró improcedente por falta de subsidiariedad una acción de tutela formulada por varios pescadores que denunciaban la contaminación de la bahía de Santa Martha y la falta de acción de las entidades ambientales encargadas de la protección del ecosistema del cual, además obtenían su sustento.
La Corte declaró improcedente la acción de tutela pues, todas las pretensiones solicitaban del juez constitucional proferir órdenes estructurales para resolver el conflicto ambiental. Se reprochó que ninguna de las pretensiones buscaba la protección de un derecho fundamental de una persona concreta. La Sala concluyó que: “no existe prueba que lleve al convencimiento de esta Sala que de esa situación ambiental, que parece estar afectando el recurso hídrico y pesquero, implique una amenaza real y singularizada de los derechos fundamentales de los accionantes.
Si bien existen pruebas orientadas a acreditar la problemática ambiental de la CGSM, lo cierto es que de las respuestas de los accionantes luego de la solicitud de este Tribunal, no se sigue una amenaza real y singular a los derechos fundamentales que pueda justificar el desplazamiento de la acción popular en un asunto que, por los intereses colectivos cuya protección se solicitaba y por su complejidad técnica y probatoria, demanda que su examen tenga lugar a través de dicha acción”. 31.
En la T-361 de 201713, la Corte conoció el caso de una acción de amparo formulada por un comité de personas organizadas en torno a la defensa del Páramo de Santurbán. En la acción de tutela denunciaban que las autoridades estatales no habían garantizado la participación de las comunidades en la delimitación de este ecosistema estratégico.
Señalaban que se había presentado un amplio abanico de vulneraciones de derechos ambientales y colectivos, como la falta de protección a las fuentes y recursos hídricos, especialmente, teniendo en cuenta que el páramo surte de agua a los acueductos de varias ciudades. Los accionantes eran personas que actuaban en nombre propio y como representantes de entidades jurídicas que habían solicitado amplia participación ciudadana en la expedición del acto administrativo que delimitaba el Páramo. 32.
En aquella oportunidad, y en relación con el análisis de la satisfacción del requisito de subsidiariedad, la Sala de Revisión concluyó que los actores alegaban la vulneración de varios derechos colectivos y de varios derechos fundamentales. En relación con los derechos colectivos, la Sala confirmó las sentencias de instancia que habían declarado la improcedencia de la acción de tutela, por proceder la acción 12 M.P. Alejandro Linares Cantillo 13 M.P. Alberto Rojas Ríos.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03273-01 Accionante: Saul Ortiz Barrera Accionado: Presidencia de la República y Otros Referencia: acción de tutela popular, pero, adicional a ello, la Sala verificó que los actores también alegaban y probaron conculcados, la vulneración de sus propios derechos fundamentales a la participación política, al debido proceso, y al acceso a la información, todos ellos derechos de carácter fundamental individual y en consecuencia, en relación con esas garantías, encontró pruebas directas y concretas de su vulneración. Sostuvo la Corporación: “En el caso sub-judice, la Sala Octava de Revisión estima que las actoras solicitaron la reivindicación de los derechos al agua y al ambiente en su faceta de intereses colectivos.
(…) Dicho de otra forma, busca la protección a un ambiente sano de las generaciones futuras, la existencia de un equilibrio ecológico, el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, al punto que es imposible determinar la afectación individual a una persona. // La Sala no desconoce que la minería es en extremo nociva para los ecosistemas paramunos (…).
Lo que en realidad se precisa es que las pretensiones de los petentes se enmarcan en las facetas de protección de los derechos colectivos del agua y del ambiente. Inclusive, es evidente la titularidad grupal de esos ámbitos, puesto que pueden acudir a la acción popular para solicitar dicha protección, al ser titulares de esos bienes difusos.// Se concluye entonces que la acción de tutela en relación con la solicitud de protección del derecho al agua y al ambiente es improcedente, por cuanto que los actores tienen a su disposición la acción popular para lograr sus pretensiones.” 33.
Esto ha sido reiterado, recientemente, en la T-278 de 202114 y en la T-250 de 202315. En esta última providencia, la Corte resolvió una petición de amparo en la que, un ciudadano denunciaba el contexto de contaminación del río Supía (Caldas) y la manera en la que, afectaba los derechos a la vida en condiciones dignas y al agua de los municipios que obtenían el agua de los acueductos de esa afluente.
La Corte Constitucional verificó que todas las peticiones del actor, por su carácter estructural y porque no lograban individualizar en una persona concreta una vulneración a un derecho fundamental, era improcedente. Señaló la Corte: 14 M.P. Alejandro Linares Cantillo. La Sala Tercera de Revisión resolvió una acción de tutela formulada por una persona que actuó a nombre de una fundación que tenía como objetivo la protección del derecho al agua y el ambiente sano, y el derecho de las generaciones futuras, debido a las afectaciones que se presentaban en el río Bugalagrande, por acciones de la empresa Proyectos de Infraestructura S.A. – PISA S.A. Debido a que, por los hechos puestos en conocimiento del juez constitucional resultaba, prima facie, procedente la acción popular, razón por la cual, la corporación examinó si el medio de amparo estaba llamado a ser fallado de fondo.
Respecto del requisito de subsidiariedad, se indicó que, “esta Corte ha sostenido, como regla general, que la acción de tutela no procede para la protección de derechos colectivos, ya que para su amparo la Constitución Política ha dispuesto las acciones populares. No obstante, excepcionalmente, ha reconocido la procedencia de la acción de tutela cuando la afectación a un derecho colectivo, como el medio ambiente sano, implica una amenaza cierta o una vulneración a un derecho fundamental.
Tras reiterar las reglas previstas en la Sentencia SU-1116 de 2001, la Sala explicó que, conforme al material probatorio, para “no [se] logra demostrar si quiera prima facie una amenaza concreta a personas individuales que se encuentren cerca del río Bugalagrande”, pues no existe relación causal entre la perturbación prima facie del derecho al medio ambiente y derecho al agua y la vida de personas concretas que habitan o dependen del río Bugalagrande. 15 M.P. Natalia Ángel Cabo.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03273-01 Accionante: Saul Ortiz Barrera Accionado: Presidencia de la República y Otros Referencia: acción de tutela “44. En segundo lugar, a pesar de la vulneración al derecho colectivo, se encuentra que el accionante no probó la vulneración de derechos fundamentales de los cuales sea titular.
Para la Sala Novena de Revisión, aunque está demostrada la vulneración al medio ambiente sano, no está acreditada la amenaza o vulneración de algún derecho fundamental del señor Valencia Hinestroza. El accionante insistió en que la atención, protección y conservación del ecosistema debe contar con la participación de las comunidades que habitan en la cuenca del río, pero no explicó cómo esto puede afectar sus derechos fundamentales individuales, o por qué hay un vínculo con los derechos fundamentales de las comunidades que menciona.
Específicamente, el tutelante requirió al juez de tutela para la protección del derecho a la participación de las comunidades, pero no allegó evidencia probatoria dirigida a mostrar que ese derecho le ha sido vulnerado.” 34. Con base en las reglas jurisprudenciales reseñadas, y con base en las providencias que las han aplicado, a continuación, la Sala examinará la tutela formulada por el ciudadano Saul Ortiz Barrera, a fin de determinar si es o no procedente la acción de tutela para estudiar los derechos alegados como vulnerados.
Caso concreto 35. A partir de la metodología fijada en la Sentencia T-596 de 2017 y T-278 de 2021, se procede a analizar el cumplimiento de subsidiariedad de la acción de tutela a la luz de los requisitos establecidos en la sentencia SU-1116 de 2001. (i) Requisito de conexidad 36. En el caso concreto, a juicio de la Sala resulta evidente que se está ante un conflicto de carácter ambiental relacionado con el ejercicio de la minería artesanal en la zona de un ecosistema especialmente delicado, como es el Páramo de Santurbán. Las peticiones del actor, además van dirigidas a la protección de las fuentes hídricas que nutren los acueductos del área metropolitana de Bucaramanga y sus municipios aledaños.
El actor, además, reprocha que no se le han ofrecido condiciones adecuadas de participación. En consecuencia, se está ante un caso de un conflicto ambiental con una amplia amenaza a derechos colectivos y dimensiones individuales de derechos. 37. Por lo anterior, prima facie, conforme la jurisprudencia constitucional, resulta procedente la acción popular prevista en el artículo 88 constitucional y desarrollada en la Ley 472 de 1998.
Pues como se ha indicado esta es una acción idónea y eficaz para la protección de los derechos colectivos invocados. De esa manera se hace necesario examinar las pretensiones del actor a la luz de las reglas jurisprudenciales referidas a los eventos en los que procede la acción de tutela en conflictos ambientales. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03273-01 Accionante: Saul Ortiz Barrera Accionado: Presidencia de la República y Otros Referencia: acción de tutela 38.
La jurisprudencia ha indicado que el actor debe presentar una acción de tutela que reúna las siguientes características: (i) que se presente una perturbación de un derecho colectivo; (ii) que desde una perspectiva exclusivamente jurídica exista prima facie una amenaza o vulneración a un derecho fundamental –lo que no debe confundirse con el requisito de que el juez cuente con pruebas de la real amenaza o violación del derecho fundamental–, y (iii) que exista un nexo entre las dos afectaciones que evidencie (a) su simultaneidad y (b) su proximidad causal directa y no mediada por otros factores externos. Debido a que, el análisis que se realiza corresponde al cumplimiento de los requisitos de procedibilidad formal, todos ellos se hacen a título preliminar de modo que cuando se analiza el fondo de la situación pueden ser desvirtuadas o confirmadas. - Perturbación de un derecho colectivo 39.
En relación con el examen de los hechos y pretensiones promovidas en la acción de tutela por el actor, Saúl Ortiz Barrera, en primer lugar, corresponde examinar los hechos y fundamentos de la misma. Al respecto, el tutelante afirma que se presenta contaminación en las fuentes hídricas que nutren el acueducto de las ciudades de Bucaramanga y sus aledañas.
Esto como consecuencia de la actividad de minería artesanal. Se está ante una amenaza a un derecho colectivo. 40. A juicio de esta sala, la acción de tutela es improcedente, por no cumplir el requisito de subsidiariedad, pues resulta procedente iniciar una acción popular. Lo anterior por los siguientes argumentos: 41. El actor describe un conflicto ambiental y las peticiones de amparo que formula van todas dirigidas a que el juez de tutela reemplace al juez popular, pues no se trata de peticiones de amparo dirigidas a la protección de un derecho individualizado.
Se trata de peticiones que resuelven estructuralmente el conflicto ambiental. En efecto, en la T-596 de 2017, la Corte reiteró el precedente judicial de varias décadas, en el cual se ha indicado que, el juez de tutela no puede desplazar al juez popular cuando las pretensiones de la acción de tutela sean de aquellas que resuelven el conflicto ambiental de manera estructural.
Por el contrario, resulta procedente la tutela cuando las peticiones de protección son individualizadas a una persona particular. En los fundamentos 198 a 201 de la mencionada sentencia, a título del examen de procedibilidad formal, se explicó: “198. Como ha quedado señalado, las órdenes que el juez de tutela puede adoptar en aquellos casos en los que se invoca, como fundamento de una violación iusfundamental, la perturbación de un derecho colectivo, se circunscriben al restablecimiento del derecho fundamental, dado que, de otra forma, quedarían vaciadas de contenido las competencias de las autoridades judiciales encargadas de dar curso a las acciones populares.
Tratándose de una restricción a las facultades del juez de tutela, cabe al mismo tiempo sostener que es un límite a las pretensiones de los accionantes. En esa dirección, no pueden estos últimos, sin desnaturalizarla, acudir a la acción de tutela para promover la adopción de medidas generales y estructurales Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03273-01 Accionante: Saul Ortiz Barrera Accionado: Presidencia de la República y Otros Referencia: acción de tutela dirigidas fundamentalmente a la protección de derechos colectivos, sin interponer previamente la acción popular dispuesta para tal efecto por el ordenamiento constitucional.
(…) 200. A partir de un análisis de las pretensiones de la acción de tutela, se puede concluir que todas ellas están encaminadas a la protección de derechos colectivos o de satisfacer pretensiones supraindividuales que se proyectarían de manera unitaria en toda la comunidad de la que hacen parte los accionantes. En efecto, como se verá, las solicitudes se dirigen no a que se impartan órdenes específicas de garantía de los derechos fundamentales de los accionantes, sino a la adopción de medidas generales y estructurales que contribuyan a superar la afectación del ambiente sano …” (negrilla fuera del texto). 42.
Por lo anterior, y con el fin de examinar si la acción de tutela es procedente, a continuación, se analiza cada una de las pretensiones contenidas en la acción de tutela a fin de verificar si, en el hipotético evento que se conceda el amparo y se acceda a las pretensiones del accionante, las órdenes del juez de tutela se encaminarían principalmente a la protección del derecho fundamental, como lo exige uno de los requisitos planteados en la SU-1116 de 2001, o si, en cambio, se dirigen primariamente a la protección del derecho colectivo. 43.
En el escrito de amparo el actor formula dos pretensiones, y en el escrito de impugnación propone una adicional. La pretensión primera del escrito de tutela va dirigida a que se profiera una sentencia que ampare los derechos. La petición segunda y séptima solicita la adopción de un acto de carácter general por parte del Presidente de la República, puntualmente una reglamentación inferior al decreto reglamentario 044 de 2024.
Esa reglamentación debe ser el resultado de un proceso amplio y participativo. La tercera pretensión solicita que se ordene a los Ministerios de ambiente y desarrollo sostenible y de minas y energía convoquen a las comunidades mineras de los municipios de California, Suratá y Vetas (Santander), en la que participen las comunidades de otros municipios como Bucaramanga, Girón o Piedecuesta.
En la cuarta y sexta pretensión indica que, las convocatorias que se realicen deben garantizar la participación de las corporaciones ambientales regionales, las personerías, y comunidades científicas defensoras del Páramo de Santurbán. En la quinta pretensión solicita que la fuerza pública despliegue dispositivos de seguridad para la garantía de la participación en las reuniones que se solicitan sean convocadas. 44.
A juicio de esta sala, el actor no formula ninguna pretensión dirigida a la protección de un derecho fundamental de una persona concreta e individualizada. Todas las órdenes requeridas son estructurales y resuelven integralmente el problema ambiental que viven los municipios mineros cercanos al páramo de Santurbán. Ninguna, además, se funda en una prueba de la vulneración o amenaza de un derecho fundamental de una persona individualizada, en esa medida, no Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03273-01 Accionante: Saul Ortiz Barrera Accionado: Presidencia de la República y Otros Referencia: acción de tutela puede este juez constitucional de tutela desplazar al juez natural de la causa ambiental, en este caso el juez popular. 45.
En el escrito de impugnación, agregó una nueva pretensión la cual consiste en requerir al juez de segunda instancia para que ordene al ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que: “antes de proferir el Acto Administrativo de Declaración del Área de Recursos Naturales de carácter temporal en el Páramo de Santurbán de conformidad a lo establecido en el Art.5 de la Parte Resolutiva del Decreto 044 de 2024, se sirva proceder a socializar el Acuerdo Minero realizada entre el MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Y MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA con la COMUNIDAD MINERA DEL MUNICIPIO DE CALIFORNIA, de fecha 05-12-2023 y demás acuerdos mineros ya existentes y futuros que se relacionen con los demás municipios que vayan a ejercer la actividad de Pequeña Minería en el Páramo de Santurbán, ofreciendo máximas garantías para que las personas inscritas puedan participar en dicha audiencia, para que ejerzan su derecho a la defensa en las decisiones ambientales que puedan afectarlos al entrar en ejecución los proyectos mineros, con la contaminación con metales pesados que se utilicen en la actividad minera y metales pesados uranio, plomo, cobre, zinc, antimonio que contienen las tierras del Páramo de Santurbán en su estado natural que pueden contaminar las aguas del Río Tona, Río Suratá y Río Zulia – Norte de Santander”. 46.
A juicio de esta Subsección, el recurso de alzada no es el escenario adecuado para adicionar nuevas solicitudes, por razones del derecho de audiencia y defensa que les asiste a las autoridades accionadas. En todo caso, se trata de una pretensión dirigida a la solución estructural del conflicto ambiental que vive la región, y que no muestra la manera en la que, concretamente una persona, en este caso, el actor ha visto amenazado o vulnerado sus derechos fundamentales. 47.
En el escrito afirmó que, en su sentir no contaba con condiciones para participar en la reunión convocada por el Ministerio de Ambiente el pasado 11 de junio de 2024, pues en su criterio existía una situación de inseguridad pues los mineros lo perciben como enemigo. Sin embargo, esta aseveración, indudablemente de importante connotación, no fue respaldada por algún medio de prueba, al menos sumario que permita verificar que se está ante una amenaza al derecho a la participación ambiental.
Además, en el escrito de impugnación aseveró que, sufre de la amenaza a los derechos a la vida suya y de su familia, por la contaminación del agua que surte los acueductos. Sin embargo, nuevamente, no ofrece ningún medio de prueba que muestre al menos sumariamente, dicha amenaza. 48. Una primera evidencia es que, el actor solo enuncia la vulneración de derechos colectivos, y la protección de un ecosistema tan importante como los ríos que descienden del páramo de Santurbán y que nutren los acueductos del área metropolitana de Bucaramanga.
Conforme la información que obra en el expediente, se presenta una problemática ambiental por una importante actividad minera que afecta la calidad del agua que discurre por él, y que, en todo caso, tiene impactos Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03273-01 Accionante: Saul Ortiz Barrera Accionado: Presidencia de la República y Otros Referencia: acción de tutela negativos relevantes en los derechos de las generaciones futuras para disfrutar de la conservación del ecosistema mencionado. 49.
Sin embargo, el actor no reivindica la vulneración de derechos fundamentales de los cuales sea titular. Examinado el escrito de tutela, y por, sobre todo, el material probatorio, no emerge prueba o evidencia que muestre una vulneración a algún derecho fundamental del accionante, solo hace una enunciación genérica a la afectación al derecho al agua para el consumo humano de él y su núcleo familiar (la cual no respalda con material probatorio) y la sensación de inseguridad por su actividad como defensor del ambiente (igualmente, si respaldo probatorio). - Amenaza o vulneración de un derecho fundamental 50.
En su escrito de impugnación, el actor afirma que, la contaminación del río que nutre los acueductos, y los problemas de seguridad que vive resultado de su actividad como defensor del ecosistema, implica una vulneración de los derechos a la vida de él y de su familia. Sin embargo, esta afirmación no presenta al menos prueba sumaria. Además de que no hace ninguna petición dirigida a su propia protección o del agua que destina a su propio consumo. - Existencia de conexidad inmediata y directa entre la afectación del derecho colectivo y la afectación del derecho fundamental 51.
No es posible verificar la existencia de una relación de conexidad entre la amenaza de vulneración de los derechos colectivos y los derechos fundamentales del actor, dado que, en el expediente de tutela no aparece la manera en la que la problemática ambiental enunciada, afecta los derechos fundamentales del actor. (ii) Legitimación por amenaza o afectación iusfundamental 52.
Por lo anterior, en este caso no se acredita la satisfacción del requisito de legitimación en la causa por activa, pues quien promovió la acción de tutela en defensa de los derechos colectivos, no evidenció que, en su caso concreto se presentara una violación a sus derechos fundamentales. Es más, esta situación muestra de manera más clara que, la acción procedente en este caso es la acción popular, pues, como se ha indicado por la jurisprudencia de esta corporación, los artículos 12 y 13 de la Ley 472 de 1998, en relación con las acciones populares prevé una legitimación amplia e indeterminada que se adecúa de manera más precisa a la situación del actor. 53.
En últimas, no es admisible vaciar de contenido la competencia del juez popular, atribuyéndose el juez de tutela la solución de un problema ambiental estructural vinculado con la afectación de un derecho colectivo. Es la acción popular un instrumento con estatus constitucional, cuyo desarrollo en la Ley 472 de 1998, como Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03273-01 Accionante: Saul Ortiz Barrera Accionado: Presidencia de la República y Otros Referencia: acción de tutela lo precisó la Corte Constitucional, “plasma un esfuerzo del legislador por desarrollar un mecanismo ágil de protección de los derechos e intereses colectivos de un conglomerado determinado, que los jueces, pero en especial el juez de tutela, no puede pasar inadvertido a la hora de adoptar decisiones en esta materia”16.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE MODIFICAR la sentencia de 29 de agosto de 2024, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, la cual quedará así:
PRIMERO: DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela formulada por Saúl Ortiz Barrera, atendiendo las razones expuestas en esta decisión.
SEGUNDO: notifíquese esta decisión en los términos del artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 16 Corte Constitucional. Sentencia T-1451 de 2000.