Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., cinco (5) de mayo de dos mil veintidós (2022) Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 Demandante: LUZ EMMA TORRES DE PIMIENTO Demandados: MINISTERIO DEL INTERIOR Y OTROS Tema: Acción de cumplimiento – revoca parcialmente la sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección Quinta procede a resolver la impugnación interpuesta por la accionante contra la sentencia dictada el 18 de noviembre de 2021, por el Tribunal Administrativo del Tolima que negó las pretensiones de la demanda de cumplimiento de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. La solicitud A través de escrito radicado el 22 de julio de 2019, la señora Luz Emma Torres de Pimiento demandó a los ministerios de Comercio, Industria y Turismo, Interior y a la Superintendencia de Notariado y Registro, con la finalidad de obtener el acatamiento de las siguientes normas: • Artículos 18, 21, 36 [literal b] y 37 de la Ley 1632 de 28 de mayo de 20131. • Artículos 2.2.6.17.12, 2.2.6.17.3 [parágrafo 2°] y 2.2.6.17.73 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 20154, incorporados por el Decreto 2205 de 13 de noviembre de 20155. 1 “Por medio de la cual se rinde honores a la desaparecida ciudad de Armero (Tolima), y a sus víctimas, y se dictan otras disposiciones”. 2 Artículo que si bien no precisó en las pretensiones sí lo realizó en el acápite de “NORMAS Y ACTOS INCUMPLIDOS” de la demanda. 3 Ibídem. 4 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho”. 5 “Por el cual se adiciona un Capítulo al Título 6 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1069 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho, relacionado con el Registro Único de los Propietarios Urbanos de la desaparecida ciudad de Armero”.

Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Artículos 4°6 3º, 5º, 6º y 7º [numeral primero] del Decreto 2144 de 23 de diciembre de 20167.

Lo anterior, con la finalidad de ordenar a las demandadas que: i) publiquen el RUPU8, ii) la Comisión Intersectorial para la Construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida realice sus sesiones bimensualmente, iii) publiquen el decreto que regule la nacionalización de predios urbanos del desaparecido municipio de Armero y iv) registren el proyecto para la construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida en Armero, en el banco de programas de inversión nacional ante el Departamento Nacional de Planeación - DNP. 1.2.

Hechos 1.2.1. El 13 de noviembre de 1985 se produjo la erupción del volcán Nevado de Ruiz que destruyó el casco urbano del municipio de Armero, dejando cerca de 25.000 muertos y alrededor de 30.000 damnificados, catástrofe que produjo la pérdida de familiares, muebles y enseres de la accionante. 1.2.2. La demandante explicó que el Congreso de la República expidió la Ley 1632 de 28 de mayo de 2013, con el propósito de rendir honores a la desaparecida ciudad de Armero y a sus víctimas.

En el Capítulo IV “Restitución Jurídica y Nacionalización de los Terrenos Urbanos de la Desaparecida Ciudad de Armero”, el legislador autorizó al Gobierno Nacional, a través del Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC en coordinación con la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de la ciudad de Honda (Tolima), a “levantar” el Registro Único de Propietarios Urbanos (artículo 17) con corte a 13 de noviembre de 1985, y le ordenó adoptar las medidas para reconocer el derecho a la propiedad de las víctimas de la catástrofe (artículo 18), con el fin de que el Estado pueda adquirir administrativamente los terrenos y, en el Capítulo V, dispuso que se debería construir el “Parque Nacional Temático Jardín de la Vida” (artículo 21).

Igualmente, en el Capítulo XV, se facultó al Gobierno Nacional para que en el término de seis (6) meses, a partir de la expedición de la ley, se establecieran los objetivos del plan nacional para la atención a los 6 Artículo que si bien no precisó en las pretensiones sí lo realizó en el acápite de “HECHOS” de la demanda No. 14. 7 “Por el cual se crea a Comisión Intersectorial para la Construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida”. 8 Registro Único de Propietarios Urbano - RUPU.

Corresponde a la base de datos de los folios de matrícula inmobiliaria creados, existentes o reconstruidos y a la identificación de los bienes baldíos de la desaparecida ciudad de Armero. Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co programas, planes y proyectos ordenados y adoptarlo mediante decreto reglamentario, para lo cual, debería elaborar un documento CONPES que tuviera el procedimiento de ejecución de metas, el presupuesto, las medidas que sirvieran para garantizar el cumplimiento integral y asegurar la realización, continuidad y mecanismos de transferencia y ejecución de los recursos que se apropien en cada vigencia fiscal (artículo 36). 1.2.3.

El Gobierno Nacional expidió el Decreto 2205 de 2015, mediante el cual se adicionó el Capítulo XVII “Registro único de los propietarios urbanos de la desaparecida ciudad de Armero” al Decreto 1069 de 2015, en donde se determinó que debía constituirse el RUPU dentro de los 18 meses siguientes a la entrada en vigencia del referido acto administrativo, es decir, antes del 13 de mayo de 2017 y, por ende, publicarse (artículos 2.2.6.17.3 y 2.2.6.17.7). 1.2.4.

Por medio del Decreto 2144 de 2016, el Gobierno Nacional creó la Comisión Intersectorial para la construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida, integrada por el director del DAPR, los ministerios de Hacienda y Crédito Público, Interior, Comercio, Industria y Turismo, el IGAC, el superintendente de Notariado y Registro o sus delegados respectivos, fijándose que correspondía reunirse dicha comisión cada 2 meses.

La accionante aludió que, pese a la expedición del decreto, la comisión no ha cumplido con la construcción del proyecto del parque temático, no se ha publicado el RUPU, ni el decreto reglamentario para la nacionalización de predios, solo se ha llevado a cabo una reunión desde que se creó, cuando debieron haberse adelantado 14 sesiones. 1.2.5.

El 5 de febrero de 2019, el IGAC le informó a la demandante que el RUPU se encontraba elaborado, pero su publicación se llevaría a cabo una vez la SNR y el IGAC contaran con el aval de la comisión, condición que alude la actora no fue estipulada por las normas invocadas. 1.2.6. El 7 de marzo de 2019, la SNR, por medio de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Armero, le explicó que ya se había consolidado el RUPU, no obstante, la accionante afirmó que no existe registro de su publicación. 1.2.7.

El 8 de marzo de 2019, el DNP le remitió oficio a la señora Torres Pimiento, en donde le fue comunicado que no existía registro en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional del proyecto Parque Nacional Temático Jardín de la Vida, por lo que arguyó que es evidente el incumplimiento por parte de la Secretaría Técnica de la Comisión Intersectorial a lo ordenado en el parágrafo del artículo 37 de la Ley 1632 de 2013.

Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Relató que, las dilaciones al acatamiento de los artículos 18 y 21 de la Ley 1632 de 2013 por parte de la Comisión Intersectorial han sido reiterativas, y que en petición radicada vía correo electrónico, el 24 de abril de 2019, solicitó al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo que cumpliera con la programación y convocatoria a las reuniones que deberían efectuarse cada dos meses e igualmente, dentro de las mismas se aprobara de manera definitiva el decreto de nacionalización de los predios de Armero proyectado por parte del Ministerio del Interior y se efectuara su publicación a más tardar el 30 de mayo de 2019, sin obtener respuesta alguna.

Igualmente, la accionante presentó petición ante las accionadas el 30 de abril de 2019 en la que solicitó el cumplimiento de las normas invocadas en la demanda para la publicación del RUPU, tramitar ante el DNP el registro del proyecto en el banco de programas y proyectos de inversión nacional, definir las fuentes de financiación para la construcción del parque, la entidad pública que adquiriría administrativamente los terrenos de Armero y determinar los sistemas de avalúo de los terrenos, sin recibir respuesta. 1.3.

Pretensiones En la demanda se formularon las siguientes: “1. Declarar en omisión del Decreto 1069 de mayo 26 de 2015 y Decreto 2205 de 2015 en su parágrafo 2o del artículo 2.2.6.17.3 y artículo 2.2.6.17 (sic), del CONPES 3849 del 13 de noviembre de 2015 y Ley 1632 de 2013 al Sr. SUPERINTENDENTE DE NOTARIADO y al Sr. Ministro de Comercio Industria y Turismo en calidad de Secretario Técnico de la Comisión Intersectorial Parque Nacional Temático Jardín de la Vida; y se ordene que en término de 48 horas procedan a dar PUBLICACIÓN en sus páginas web institucionales, del Registro Único de Propietarios Urbano RUPU con una duración mínima de 01 año. 2.

Declarar en omisión del Art 5 y Art 7 Inc. 1 del Decreto 2144 de 2016 al Sr. Ministro de Comercio Industria y Turismo en calidad de Secretario Técnico de la Comisión Intersectorial Parque Nacional Temático Jardín de la Vida así mismo a la Comisión Sr. Ministerio del Interior y Sr. Superintendente de Notariado y Registro, ordéneseles que en el término de 05 días ejecuten sesión bimensual y en adelante dar estricto cumplimiento a las mismas cada 02 meses dando cumplimiento de asistencia a dichas sesiones BIMENSUALES, que de no recibir convocatoria a las mismas por parte de la Secretaría técnica cada dos meses, procedan entones de su parte a hacer convocatoria extraordinaria con el fin de cumplir con el avance y continuidad a las obras de Construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida (Art 5 Dec. 2144 de 2016 - Ley 1632 de 2013 Principios Grales). 3.

Declarar en omisión del Art 18 y 21 he (sic) inciso B del Art 36 de la Ley 1632 de 2013 al Sr. Ministro de Comercio en calidad de Secretario Técnico de la Comisión Intersectorial Parque Nacional Temático Jardín de la Vida, al Sr (a) Ministro del Interior, ordénese que en el término de 07 días publiquen el Decreto que regule la nacionalización de predios y construcción del Parque nacional temático Jardín de la vida de Armero; dando cumplimiento a la ley 1632 de 2013;

Decreto 2144 del 23 de diciembre de 2016 y Decreto 2205 del 13 de noviembre de 2015. Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Declarar en omisión del artículo 37 Ley 1632 de 2013 al Sr. Ministro de Comercio o Autoridad que corresponda, y se ordene que el término de 05 días hábiles proceda a adelantar trámite de REGISTRO DEL PROYECTO para la construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional ante el Departamento Nacional de Planeación - DNP-/ Dirección de Inversión y Finanzas Públicas o entidad que corresponda en tiempo no mayor a 01 mes”. 1.4.

Trámite de la solicitud en primera instancia El presente asunto fue conocido, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo del Tolima que, por medio de auto de 30 de julio de 2019, admitió la demanda y ordenó notificar a los ministerios de Comercio, Industria y Turismo, del Interior, al superintendente de Notariado y Registro, al agente del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Una vez las autoridades demandadas formularon sus escritos de oposición, en providencia de 21 de agosto de 2019 se decretaron como pruebas las aportadas por los extremos procesales. En sentencia de 6 de febrero de 2020, el Tribunal negó las pretensiones de la acción. Dicha decisión fue impugnada por la accionante y el asunto fue remitido a esta corporación el 5 de marzo de esa anualidad.

No obstante, mediante auto de 1º de julio de 20209, con fundamento en las previsiones del artículo 5º de la Ley 393 de 1997, el ponente evidenció la falta de vinculación al presente proceso del presidente de la República, el director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el ministro de Hacienda y Crédito Público, el ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el director del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y el registrador de la Oficina de 9 El Ministerio de Salud y Protección Social mediante el Decreto 385 del 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional.

Con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, en el Decreto Legislativo No. 417 del 17 de marzo de 2020 el presidente de la República declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por razón de la pandemia existente a nivel mundial relacionada con la propagación a gran escala del COVID-19.

Ello trajo como consecuencia, que se ordenara el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas. Igualmente, el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos judiciales en todo el país a partir del 16 de marzo de 2020 al proferir el Acuerdo PCSJA20-11517 del 15.3.2020; lo cual se prorrogó en los Acuerdos ii) PCSJA20-11518 del 16.3.2020; iii) PCSJA20-11526 del 22.3.2020; iv) PCSJA20-11532 del 11.4.2020; v) PCSJA20- 11546 del 25.4.2020; vi) PCSJA20-11549 del 7.5.2020; vii) PCSJA20- 11556 del 22.5.2020 y; viii) PCSJA20-11567 del 5.6.2020, a través de los cuales ordenó la suspensión de los términos judiciales y se decretaron medidas transitorias para preservar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, exceptuando el trámite, decisión y notificación de la acción de tutela y los habeas corpus.

Posteriormente, en el Acuerdo PCSJA20- 11567 “Por medio del cual se adoptan medidas para el levantamiento de los términos judiciales y se dictan otras disposiciones por motivos de salubridad pública y fuerza mayor dispuso en su artículo 1° que a partir del 1° de julio de 2020, se levantara la suspensión de términos judiciales y administrativos, razón por la cual, el Consejo de Estado, reanudó el trámite de este tipo de medio de control.

Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Registro de Instrumentos Públicos de la ciudad de Honda (Tolima), en atención a que las normas que se piden cumplir en la demanda, indican que dichas autoridades también son las competentes para su acatamiento.

En consideración a lo anterior, se advirtió que el proceso podía estar incurso en una nulidad de carácter saneable, de acuerdo con las previsiones de los artículos 136 y 137 del CGP y, en consecuencia, se ordenó poner en conocimiento, de las autoridades mencionadas, la posible nulidad para que, si era de su interés: (i) la alegaran; (ii) se pronunciaran sobre la demanda del medio de control de cumplimiento; o, (iii) guardaran silencio.

Los ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Hacienda y Crédito Público, solicitaron declarar la nulidad del proceso. Por su parte el IGAC, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y pidió declarar la improcedencia por cuanto las normas que se piden acatar implican gasto. Posteriormente, en decisión de ponente de 17 de julio de 2020 se declaró la nulidad procesal con fundamento en el numeral 8º del artículo 133 del CGP, a partir del fallo de primera instancia, inclusive, y se devolvió el asunto al Tribunal Administrativo del Tolima y se le ordenó que adaptara el trámite, de tal manera que las autoridades que no fueron vinculadas pudieran participar del proceso, atendiendo que se realizaba de acuerdo con las previsiones del artículo 5º de la Ley 393 de 1997, en ese sentido, podían igualmente, presentar informes adicionales y se dejaron a salvo los ya rendidos junto con las pruebas que se habían decretado en el asunto.

En providencias de 16 de marzo y 6 de septiembre de 2021, el Tribunal Administrativo del Tolima dio cumplimiento a lo anterior, y, en autos de 11 de mayo, 4 de agosto y 12 de octubre de esa anualidad tuvo como pruebas la documental aportada. 1.5. Informes 1.5.1. La Superintendencia de Notariado y Registro se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso como excepción la ineptitud sustantiva de la demanda por fundarse en normas que no contienen una obligación clara, expresa y exigible.

Indicó que en el caso bajo estudio se deben adelantar diversas acciones previas que no permiten materializar inmediatamente la publicación del RUPU, aunado a que cualquier actuación al respecto está sujeta a las directrices impartidas por la Comisión Intersectorial para la construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida. Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que para poder conformar el RUPU inició el proceso de reconstrucción histórica, para identificar quiénes eran los propietarios de los predios antes de la tragedia, en conjunto y con apoyo del IGAC, para la reconstrucción de las matrículas inmobiliarias, de acuerdo con el artículo 2.2.6.17.1 del Decreto 2205 de 2015.

Informó que, en el mes de noviembre de 2014, se convocó por medio de amplia difusión nacional, para que la comunidad o interesados se acercaran a esa entidad o a las oficinas de registro de instrumentos públicos, notarías y consulados, para radicar los documentos que los acreditaban como reales propietarios de los bienes urbanos de la ciudad de Armero, hasta el 13 de noviembre de 1985.

Luego de agotada la etapa de apertura y reconstrucción, indicó que se consolidaron y sistematizaron las matrículas inmobiliarias en el SIR10, cumpliendo los requisitos exigidos por la Ley 1579 de 2012, junto con el informe recibido del IGAC y, por intermedio de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Armero Guayabal, procedió a culminar la grabación y creación de folios de matrícula inmobiliaria, logrando llevar a cabo su identificación. Igualmente, que adelantó la corrección en el SIR de aquellas matrículas que necesitaron complemento de datos como el código catastral, dirección, linderos, especificaciones del bien, tradición, entre otros, asimismo, fueron digitalizados los documentos contenidos en la carpeta de antecedentes de cada matrícula inmobiliaria y posteriormente, fue remitida al subdirector de catastro, vía correo electrónico, el 11 de mayo de 2017, para su estructuración. De otra parte, puso de presente que la Comisión Intersectorial para la Construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida, el 21 de noviembre de 2017, en su primera sesión, la exhortó junto al IGAC para no publicar el RUPU hasta tanto se diriman los aspectos relacionados con la adquisición de los terrenos del antiguo Armero y, especialmente, a la construcción del parque, porque existe posibilidad de otra catástrofe similar y que, en sesión de 14 de junio de 2018, mantuvo las recomendaciones de la primera reunión. 1.5.2.

El Ministerio del Interior solicitó despachar desfavorablemente la demanda porque de acuerdo con las normas invocadas no existe mandato a su cargo. Sin embargo, informó que la Comisión Intersectorial, creada por medio del Decreto 2144 de 2016, en atención al documento CONPES 3849 de 2015, empezó a sesionar a partir del 21 de noviembre de 2017 y, en su primera reunión, la SNR reveló el proceso desarrollado en la consolidación del RUPU, el IGAC exhibió 3 10 Sistema de Información registral.

Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alternativas para la determinación del precio a pagar por concepto de avalúos, en el marco del proceso de adquisición predial y esa cartera presentó el proyecto de decreto de nacionalización, pero advirtió que debe ser ajustado con las definiciones que tome la comisión respecto a la entidad competente para la adquisición de los terrenos correspondientes al casco urbano de la desaparecida ciudad de Armero, y en cuál recaerá la titularidad y la definición del sistema de avalúo. El 14 de junio de 2018 tuvo lugar la segunda sesión, en la que se presentaron los conceptos emitidos por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres del Servicio Geológico Colombiano y del DAPR; y para el 5 de junio de 2019, en la tercera sesión, se impartieron instrucciones para avanzar en la redacción del proyecto del decreto de nacionalización. En ese sentido dijo que está elaborado un borrador de proyecto de decreto, “Por el cual se adoptan las medidas para la restitución jurídica y nacionalización de los terrenos urbanos de la desaparecida ciudad de Armero, en cumplimiento de los artículos 18 y 19 de la Ley 1632 de 2013”, el cual se encuentra a la espera que la Comisión Intersectorial tome las definiciones técnicas, jurídicas y presupuestales que le corresponden frente a la entidad del orden nacional que adquirirá los terrenos, la escogencia del método de avalúo para su posterior compra y el nombre de la entidad del orden nacional que asumirá la propiedad. 1.5.3.

El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo propuso como excepciones la improcedencia de la acción de cumplimiento e inexistencia de renuencia. Argumentó que desde la expedición de la Ley 1632 de 2013, la Alta Consejería para las Regiones de la Presidencia de la República ha citado a mesas de trabajo a las entidades involucradas en su obedecimiento.

Manifestó que dicha cartera tiene a su cargo, el liderazgo de la Secretaría Técnica de la Comisión Intersectorial del Parque de la Vida y en desarrollo de tales funciones, se han realizado tres reuniones, y se encuentra organizando la agenda de los integrantes para la cuarta sesión. 1.5.4. El DAPR11 se opuso a la prosperidad de la acción de cumplimiento, explicó que el Gobierno Nacional no ha incumplido las normas invocadas en la demanda y que no se le puede endilgar responsabilidad sobre las reclamaciones de la accionante. 11 La notificación del auto de vinculación se realizó por parte del Tribunal Administrativo del Tolima, tanto al señor presidente de la República como al director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, al correo electrónico notificacionesjudiciales@presidencia.gov.co como consta en las páginas 281 y 285 del archivo.pdf “ED_CUAD2201900316P(.pdf) NroActua 2”, que contiene el cuaderno II digitalizado del presente trámite, índice 2 de SAMAI.

Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aludió que el señor presidente de la República no representa legal ni judicialmente al DAPR, sino su director.

Indicó que de acuerdo con el artículo 115 de la Constitución Política y el artículo 159 del CPACA, en cuanto a los actos que expida el Gobierno Nacional su representación judicial está en cabeza del ministro o director administrativo correspondiente, pero no del señor presidente de la República. Informó que en el marco de la Ley 1632 de 2013 y del CONPES 3849 de 2015 se establecieron las acciones por medio de las cuales el Gobierno Nacional rinde homenaje a la desaparecida ciudad de Armero y a sus víctimas.

Explicó que, en la responsabilidad sobre la acción No. 14 se asignó a la Consejería Presidencial para las Regiones de la Presidencia de la República, “constituir una Comisión de Alto Nivel integrada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio del Interior, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, IGAC y Superintendencia de Notariado y Registro, que tendrá como responsabilidad determinar los aspectos técnicos, jurídicos y presupuestales para que el Gobierno Nacional adquiera los terrenos y proceda a diseñar y construir el Parque Nacional temático Jardín de la vida”.

Lo cual se acató al expedirse el Decreto 2144 de 2016. Manifestó que, en la actualidad, se encuentra en proceso de expedición un proyecto de decreto “por el cual se adiciona el capítulo 18 al título 6 de la parte 2 del libro 2 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho, sobre la adopción de las medidas para la restitución jurídica y nacionalización de los terrenos urbanos de la desaparecida ciudad de Armero (Tolima), en cumplimiento de los artículos 18 y 19 de la Ley 1636 de 2013”.

En consecuencia, dijo que no existe incumplimiento en atención a que el Gobierno Nacional ha realizado gestiones, así como también de las demás entidades vinculadas al presente asunto. 1.5.5. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó negar las pretensiones respecto de esa entidad. Al efecto, informó que por medio de memorandos 3-2021- 004298 y 3-2021-04468 de 25 y 29 de marzo de 2021 se dio respuesta a la accionante en cuanto al cumplimiento de la Ley 1632 de 2013, las actividades que debe realizar el Gobierno Nacional para alcanzar el propósito de la referida ley, y en donde se le indicó que para la publicación del RUPU como para la expedición del decreto de nacionalización de predios se requiere del pronunciamiento de la comisión intersectorial, conforme con el Decreto 2144 de 2016.

En ese sentido, considera que por su parte ha obedecido en lo relacionado con los aspectos de su competencia. Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.6.

El IGAC aludió el cumplimiento de la obligación en cuanto a la elaboración y consolidación del RUPU, indicó que ha acatado la Ley 1632 de 2013, el Decreto 2205 de 2015 y el documento CONPES 3849 de 2015, pese a que la publicación del registro está condicionada al aval de la comisión intersectorial, por lo cual una vez sea aprobado será divulgado. 1.5.7.

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible aludió que no existe incumplimiento de las normas invocadas en la demanda por parte de esa entidad y que la Comisión Intersectorial para la Construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida está cumpliendo sus funciones. Indicó que, de acuerdo con la información remitida en 2021 por el viceministro de Políticas y Normalización Ambiental a instancia de solicitud de la comisión intersectorial, el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von, actualizó los costos del cerramiento ecológico del casco urbano de la desaparecida ciudad de Armero, los cuales incluyen acciones de revegetación, puntos de residuos sólidos, gestión de cuerpos de agua, dragado, entre otros, por lo cual resaltó que se llevó a cabo el estudio técnico para la restauración ecológica de que trata el artículo 20 de la Ley 1632 de 2013.

Explicó que de acuerdo con el documento CONPES 3849 de 2015, el cerramiento ecológico procederá luego de llevarse a cabo la restitución jurídica de los predios urbanos y la nacionalización por lo cual informó que se encuentra en etapa de elaboración del proyecto de decreto que defina cuál será la entidad que adquirirá los predios, así como la administración del parque. 1.6.

Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Tolima, en sentencia de 18 de noviembre de 2021, resolvió: “[…] PRIMERO.- NEGAR la acción de cumplimiento instaurada por la señora LUZ EMMA TORRES DE PIMIENTO contra la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, EL MINISTERIO DEL INTERIOR, EL MINISTERIO DE INDUSTRIA, COMERCIO Y TURISMO y otros, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.[…]”.

En cuanto a la publicación del RUPU, de acuerdo con los artículos 17 de la Ley 1632 de 2013 y 2.2.6.17.3 [parágrafo 2°] del Decreto 1069 de 2015 y el documento CONPES 3849 de 2015, el a quo indicó que la obligación recaía en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y la Superintendencia de Notariado y Registro. Sin embargo, en atención a lo informado y acreditado en el expediente, determinó que no han incumplido toda vez que efectuaron los trámites y procedimientos para la reconstrucción, estructuraron y consolidaron la información pero, en las Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reuniones que se han llevado a cabo en la Comisión Intersectorial creada como organismo coordinador y orientador para tal finalidad, no se les ha autorizado la respectiva publicación del RUPU, hasta tanto no se determinaran los aspectos técnicos, jurídicos y presupuestales para la adquisición de los terrenos. Sobre la publicación del decreto que regule la nacionalización de predios, de acuerdo con el contenido de los artículos 18, 21 y 36 de la Ley 1632 de 2013, el Tribunal indicó que el Gobierno Nacional contaba con un plazo de seis meses, previa elaboración del documento CONPES, para establecer los objetivos del Plan Nacional para la Atención de Programas, Planes y Proyectos previstos en la referida ley, pero que en ningún momento se confirió, en cabeza del Ministerio de Comercio Industria y Turismo y el Ministerio del Interior, el deber que pretende la parte actora.

Igualmente, explicó que en lo que respecta a la obligación del Gobierno Nacional en torno a los trámites de nacionalización de los terrenos para adelantar el proceso de construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida, de acuerdo con las 4 sesiones que ha adelantado la Comisión Intersectorial, se ha indicado que es necesario la consecución de los terrenos, para poder materializar el proyecto, lo cual lleva intrínseco establecer aspectos, técnicos, jurídicos y presupuestales, que se han instalado mesas de trabajo, se requiere el estudio de la adecuación del Geoparque y la intervención del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el concepto de la Unidad de Gestión de Riesgo y del Servicio Geológico Colombiano para determinar si los terrenos a intervenir se encuentran en riesgo o amenaza ante una posible erupción volcánica, por lo que se debe atender el principio de precaución. Adicionalmente, señaló que en oficios del 23 de agosto de 2021 y 2021EE08612 de 4 de agosto de esa anualidad, las dos entidades referidas con anterioridad manifestaron sobre la amenaza en el lugar por flujo de lodo o lahares y que del monitoreo multiparamétrico en tiempo real del volcán Nevado del Ruiz si bien es posible evidenciar su actividad no se puede predecir el día y la hora de una erupción y si de aquella se pueden generar mayores o menores consecuencias de las acaecidas en 1985.

De acuerdo con lo anterior, el a quo concluyó que el proceso de nacionalización implica establecer que los terrenos a intervenir se encuentran ubicados sobre una zona que no esté en peligro inminente, infraestructura que sea apta para las condiciones y nivel de riesgo, situación que está siendo analizada con sumo cuidado por la Comisión Intersectorial, por lo cual no podía determinarse la renuencia del Gobierno Nacional y demás demandadas, por el contrario, conforme con lo informado estaba en proyección el decreto para la nacionalización lo cual debía tomarse como un Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estudio acucioso ante la magnitud del proyecto que se pretende desarrollar.

Frente a la pretensión de registrar el proyecto para la construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida en Armero, consideró que implicaba gasto, lo cual era contrario a las previsiones del parágrafo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997, toda vez que el artículo 37 de la Ley 1632 de 2013 que se invocó para tal finalidad, conllevaba para el Gobierno Nacional realizar las apropiaciones y contar con la disponibilidad de los recursos del Presupuesto General de la Nación. Finalmente, sobre la realización de las sesiones bimensuales de la Comisión Intersectorial precisó que de los artículos 3, 5 y 7 del Decreto 2144 de 2016 no se advertía la existencia de un mandato imperativo e inobjetable por cuanto si bien el artículo 5 ejusdem, indica que ha de reunirse cada dos meses es por derecho propio y cuando estime necesario. 1.7.

Impugnación La parte accionante impugnó la sentencia de primera instancia, y solicitó que fuera revocada. Al respecto, aludió que: - El Tribunal al analizar el artículo 36 de la Ley 1632 de 2013 determinó que el Gobierno Nacional contaba con el término de 6 meses para expedir el decreto reglamentario para la nacionalización de predios para la construcción del Parque Nacional Temático de Armero, pero no ordenó su cumplimiento por considerar que no se indicó precisamente que correspondía a los ministerios del Interior y de Comercio Industria y Turismo, que lo representan, y que han actuado de forma eficaz y diligente, pese a que han transcurrido más de 8 años sin que se haya proferido. - Señaló que la Secretaría Técnica de la Comisión Intersectorial está a cargo del Ministerio de Comercio Industria y Turismo y que corresponde a sus miembros garantizar el cumplimiento de la Ley 1632 de 2013.

Asimismo, que de acuerdo con las actas de las sesiones de la comisión, el propio Ministerio del Interior12 fue el que asumió la expedición del decreto de nacionalización y que no existe excusa para su publicación porque cuentan con el concepto favorable por parte del Servicio Geológico Colombiano para construir el parque. Sobre el deber de registrar el proyecto de construcción del parque por parte de la Secretaría Técnica de la Comisión, aludió que no es sinónimo de asignar recursos económicos si no de dar inicio a cumplir lo previsto en los 12 La accionante citó los numerales 1, 2 y 3 del artículo 10 del Decreto 2893 de 2011.

Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co numerales 1, 2, y 3 del artículo 4 del Decreto 2144 de 2016, que “incluyen” los aspectos presupuestales.

Explicó que el artículo 5 del Decreto 2144 de 2016 establece dos tipos de reuniones a cumplir por parte de la Comisión intersectorial a) por derecho propio cada dos meses y b) extraordinariamente a simple solicitud de alguno de los miembros. Sin embargo, reprochó que el Tribunal equivocadamente al analizar la noción de derecho propio no podía considerar que eran optativas por cuanto desconoce los principios de eficacia y eficiencia por parte de la administración en personas especialmente protegidas en calidad de víctimas de desastre natural, para lo cual citó los artículos 209 y 246 de la Constitución Política y la sentencia C-826 de 2013.

En ese sentido alegó que en 8 años la comisión ha realizado pocas reuniones por lo que no puede concluirse que obedeció el deber que se deriva de la norma invocada. Indicó que desde la vigencia de la Ley 1632 de 2013, hace ocho años, solo se ha cumplido con la publicación del RUPU, lo cual apenas acaeció el 8 de octubre de 2021. Finalmente, reiteró sus pretensiones, pero de la siguiente manera: “3) Declarar en omisión del artículo 37 (sic) Ley 1632 de 2013 al Sr. Ministro de Comercio o Autoridad que corresponda, y se ordene que (sic) el término de 05 días hábiles proceda a adelantar (sic) tramite de REGISTRO DEL PROYECTO para la construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional ante el Departamento Nacional de Planeación -DNP- / Dirección de Inversión y Finanzas Publicas. 4) Declarar en omisión del Art 5 Dec (sic) 2144 de 2016 y Art 18, 21 y 36 de la Ley 1632 de 2013 al Sr. Ministro de Comercio en calidad de secretario Técnico de la referida Comisión, y se le ordene que en el término de 10 días hábiles proceda a REALIZAR o PRECIDIR (SIC) la SESIÓN o REUNION BIMENSUAL en la cual proceda a someter en aprobación definitiva el DECRETO DE NACIONALIZACION DE LOS PREDIOS del municipio de Armero Ordenado (sic) en la Ley 1632 de 2013, además en esta sesión establecer cuál será la entidad sobre la cual recaerá la propiedad de los terrenos adquiridos del desaparecido municipio de Armero (Tolima) para la construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida y definir cuál será la entidad encargada de la financiación de los terrenos y cuál será la entidad del Gobierno Nacional que ejecutara (sic) el proyecto para la construcción del Parque y se sirva tramitar la aprobación definitiva del sistema de avalúos para la Nacionalización de predios de Armero de acuerdo a las 03 categorías de avalúos que fueron presentadas a la comisión por parte del IGAC en la última sesión realizada. 5) Declarar en omisión del Art 36 de la Ley 1632 de 2013 al Sr. Director del Departamento Nacional de Planeación, y se ordene que en el término no mayor a 2 meses CUMPLA con estructurar todos los aspectos necesarios para la distribución de los recursos del sistema General de regalías (sic) incluyendo como beneficiario al proyecto de construcción Parque Nacional Temático Jardín de la Vida ordenado en el capítulo 4 de la Ley 1632 de 2013 y en el documento CONPES 3849 del 13 de noviembre de 2015. 6) Declarar en omisión del Parágrafo 1 del Art 36 de la Ley 1632 de 2013 a la Sra. GLORIA AMPARO ALONSO MÁSMELA y/o Director General del DEPARTAMENTO Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co NACIONAL DE PLANEACIÓN en calidad de Secretaria Técnica del Consejo CONPES y se le ordene que en el término de 24 horas convoque al Consejo CONPES programando reunión a realizarse en un término no mayor a 02 semanas, con el fin cumplir INTEGRALMENTE con lo ordenado en el Parágrafo 1 del Art 36 y Art 16 al 21 de la Ley 1632/2013, y en adelante programar sin INCUMPLIR tales 2 reuniones anuales en los meses de enero y julio de cada anualidad hasta que se concreten las obras de construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida de Armero (Tolima).

Así mismo se sirvan allegar Copias de las actas de tales reuniones a este proceso judicial y/o a mi Dirección de notificaciones judiciales de esta acción judicial. 7) Declarar en omisión del Inciso B del Art 36 y Art 18 y 21 de la Ley 1632 de 2013 a la Sra GLORIA AMPARO ALONSO MÁSMELA y/o Director a General del Departamento Nacional de Planeación en calidad de Secretaria Técnica del Consejo Nacional de Política Económica CONPES, y se ordene que en al término de cinco (05) días proceda hacer la corrección al documento CONPES 3849 de 2015 y presente para aprobación y adición de dicho documento CONPES ante el Consejo Nacional, en donde se cumpla con el OBJETIVO COMPLETO para el Desarrollo de las obras de los Artículos 18 y 21 de Ley 1632 de 2013, incluyendo el PLAN DE ACCION, METAS y PRESUPUESTO para la REALIZACIÓN de la EJECUCIÓN DE CONSTRUCCIÓN DEL PARQUE NACIONAL TEMÁTICO JARDIN DE LA VIDA, en donde además incluya en cumplimiento al artículo 36 de la Ley 1632 de 2013, los aspectos relacionados al PRESUPUESTO, las medidas que aseguren la SOSTENIBILIDAD FISCAL en la REALIZACIÓN, CONTINUIDAD Y PROGRESIVIDAD DE tales OBRAS y la determinación anual en cuanto a la DESTINACIÓN, los MECANISMOS DE TRANSFERENCIA y EJECUCIÓN DE LOS RECURSOS que se apropien en cada vigencia fiscal, de acuerdo a lo ordenado en dicho Artículo 36, Inciso B y Parágrafo 1o. 8) Declarar en omisión del Decreto 1069 de mayo 26 de 2015 y Decreto 2205 de 2015 en su parágrafo 2o. del artículo 2.2.6.17.3 y artículo 2 2.6.17, y Art 18 y 21 he (sic) Inciso B del Art 36 de la Ley 1632 de 2013 al Sr. MINISTRO DE COMERCIO como secretario técnico y al.

Sr. Director Departamento Administrativo Presidencia de la Republica en calidad de integrante de la Comisión Intersectorial Parque Nacional Temático Jardín de la Vida, ordenando que el término de 10 días procedan tramitar con la entidad pública pertinente la inscripción del proyecto de Nacionalización de predios de Armero y construcción del parque Nacional Jardín de la vida de Armero Tolima en el BANCO DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DE INVERSIÓN del Departamento Nacional de Planeación (artículo 37 Ley 1632 / 2013), en tiempo no mayor a 03 meses ( ) que en el término de 02 meses proceda a dar inicio material de la restitución jurídica de los terrenos urbanos de Armero y dar inicio a las medidas para que el Estado Colombiano adquiera administrativamente los terrenos urbanos de Armero Tolima del artículo 18 Ley 1632 / 2013, así mismo que en el término de 06 meses den inicio a la ejecución material de la construcción del Parque Temático Jardín De La Vida ( ).”.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia de 18 de noviembre de 2021 del Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3 de la Ley 393 de 199713, 125, 150 y 243 del 13 “Artículo 3o. COMPETENCIA. <Ver Notas del Editor> De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante.

En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo. Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “CPACA”, Ley 1437 de 201114, así como en el artículo 13, numeral 7º, del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “[…] las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento. […]”. 2.2.

Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 18 de noviembre de 2021 del Tribunal Administrativo del Tolima que negó las pretensiones de la demanda de cumplimiento, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿La parte actora cumplió con el requisito de constitución en renuencia a los ministerios de Comercio, Industria y Turismo, Interior y a la Superintendencia de Notariado y Registro, y pueden considerarse las demás autoridades vinculadas al presente asunto como constituidas del referido presupuesto procesal, respecto de los artículos 18, 21, 36 [literal b] y 37 de la Ley 1632 de 2013,.2.6.17.1, 2.2.6.17.3 [parágrafo2°] y 2.2.6.17.7 del Decreto 1069 de 201515, 4° 3º, 5º, 6º y 7º [numeral primero] del Decreto 2144 de 2016 y el documento CONPES 3849 del 13 de noviembre de 2015, de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? De ser afirmativa la respuesta.

¿Hay lugar a ordenar a la parte accionada que: i) publiquen el RUPU, ii) la Comisión Intersectorial para la Construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida realice sus sesiones bimensualmente, iii) publiquen el decreto que regule la nacionalización de predios urbanos del desaparecido municipio de Armero y iv) registren el proyecto para la construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida en Armero, en el banco de programas de inversión nacional ante el Departamento Nacional de Planeación - DNP.? Parágrafo.

Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria.

Parágrafo Transitorio. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un Acto Administrativo.”. 14 Modificado por la Ley 2080 de 2021. 15 Incorporados por el Decreto 2205 de 13 de noviembre de 2015.

Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. Razones jurídicas de la decisión Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción de cumplimiento;

(ii) requisitos de procedibilidad y; (iii) análisis del caso concreto. 2.3.1. Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "[…] acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos […]".

Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.

De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “[…] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo […]”16. 16 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.

MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere17, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)18. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que se pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento.

Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “[…] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable […]” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (Art. 8º). iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, circunstancia que hace improcedente la acción, salvo el caso excepcional en el que se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.3.1.1.

Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades 17 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, MP.

Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23- 33-000-2016-00371-01 MP. Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E). 18 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política19. Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales “[…] pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta (sic) acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas […]”20.

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado21.

Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.

Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “[…] garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.

No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio […]”22. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", MP.

Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. 20 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU). 21 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). 22 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP. Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU).

Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos,23 a menos que estén apropiados;24 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 superior25. 2.3.2.

De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este26 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento […]”27. En el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 se establece lo siguiente: “[…] Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.

Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es 23 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000- 2000-4673-01(ACU). 24 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-000- 2015-00493-01, MP.

Alberto Yepes Barreiro. 25 Sentencia ibidem. 26Sobre el particular esta Sección ha dicho: “[…] La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”.

(Negrita fuera de texto) 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, MP. Mauricio Torres Cuervo. Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia […]”.

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente, o porque aunque sea emitida en tiempo resulte contraria al querer del ciudadano28. Al expediente, la parte actora acompañó copia de las solicitudes que presentó el 24 y el 30 de abril de 2019, por medio de correo electrónico, a los ministerios de Comercio, Industria y Turismo, Interior y a la Superintendencia de Notariado y Registro, en las cuales pidió el cumplimiento de las normas invocadas en la demanda con el fin de que: i) publiquen el RUPU, ii) la Comisión Intersectorial para la Construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida realice sus sesiones bimensualmente, iii) publiquen el decreto que regule la nacionalización de predios urbanos del desaparecido municipio de Armero y iv) registren el proyecto para la construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida en Armero, en el banco de programas de inversión nacional ante el Departamento Nacional de Planeación – DNP.

No obstante, debe precisarse que en las pretensiones de la demanda la parte actora citó el documento CONPES 3849 de 2015 y en la impugnación reiteró su obedecimiento. Sin embargo, en los escritos que presentó con el fin de agotar el requisito de renuencia, no lo invocó, razón por la cual no se puede tener por agotada la renuencia respecto de aquel y en consecuencia la demanda será rechazada.

Así las cosas, pese a que algunas de las peticiones fueron atendidas, pero de manera negativa a lo solicitado y otras no, la inconformidad de la actora persiste en cuanto el cumplimiento de los artículos 18, 21, 36 [literal b] y 37 de la Ley 1632 de 2013, 2.6.17.1, 2.2.6.17.3 [parágrafo 2°] y 2.2.6.17.7 del Decreto 1069 de 201529, 4°, 3º, 5º, 6º y 7º [numeral primero] del Decreto 2144 de 2016 y, en 28 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 MP.

Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000- 2016-00690-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. 29 Incorporados por el Decreto 2205 de 13 de noviembre de 2015.

Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencia, la Sala considera que frente a esas normas sí se agotó el presupuesto procesal objeto de estudio.

Aunado a lo anterior, también se deben entender constituidos en renuencia, respecto de las anteriores normas, el señor presidente de la República, el director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el ministro de Hacienda y Crédito Público, el ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el director del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y el registrador de Instrumentos Públicos de la ciudad de Honda (Tolima), porque su vinculación al presente asunto, en calidad de autoridades accionadas, se realizó con fundamento en el artículo 5º de la Ley 393 de 199730, lo cual implica el agotamiento del requisito de renuencia por parte del propio juez de oficio, como lo ha indicado la jurisprudencia de esta Sección31. 2.3.3.

Análisis del caso concreto La parte accionante, de acuerdo con las pretensiones formuladas en la demanda, invocó las siguientes disposiciones: “LEY 1632 DE 2013 (mayo 28) por medio de la cual se rinde honores a la desaparecida ciudad de Armero (Tolima), y a sus víctimas, y se dictan otras disposiciones. […] Artículo 18. Acciones de restitución jurídica de los terrenos urbanos de la desaparecida ciudad de Armero.

El Gobierno colombiano adoptará las medidas requeridas para la restitución jurídica de los terrenos urbanos, reconociendo el derecho a la propiedad a los titulares de la misma para el trece (13) de noviembre de 1985, a fin de que el Estado colombiano pueda adquirir administrativamente estos terrenos con fines de utilidad pública o social. […] Artículo 21.

Parque Nacional Temático Jardín de la Vida. En el terreno urbano de la desaparecida ciudad de Armero se construirá un parque temático, que se denominará "Parque Nacional Temático Jardín de la Vida", el cual debe expresar creatividad e innovación para que sea atractivo a la humanidad y constituirse en orgullo de los armeritas. […] Artículo 36.

Para efectos de cumplir con todas medidas adoptadas en la presente ley de Honores, facúltese al Gobierno Nacional por el término de seis (6) meses a partir de la expedición de la presente ley, para: […] 30 “ARTICULO 5o. AUTORIDAD PUBLICA CONTRA QUIEN SE DIRIGE. La Acción de Cumplimiento se dirigirá contra la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo.

Si contra quien se dirige la acción no es la autoridad obligada, aquél deberá informarlo al Juez que tramita la Acción, indicando la autoridad a quien corresponde su cumplimiento. En caso de duda, el proceso continuará también con las autoridades respecto de las cuales se ejercita la Acción hasta su terminación. En todo caso, el Juez de cumplimiento deberá notificar a la autoridad que conforme al ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir con el deber omitido.”. 31 Sobre la vinculación oficiosa y sus efectos respecto del requisito de constitución en renuencia puede consultarse, entre otras, la sentencia de 23 de enero de 2014, radicación número: 68001-23- 33-000-2013-00846-01 M.P. Alberto Yepes Barreiro.

Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b) Diseñar y establecer los objetivos del Plan Nacional para la Atención a los Programas, Planes y Proyectos establecidos en esta ley, y adoptarlo mediante decreto reglamentario.

Para tal efecto, el Gobierno Nacional deberá elaborar un documento Conpes que contendrá el plan de ejecución de metas; el presupuesto; las medidas que servirán para garantizar el cumplimiento integral y aseguren la sostenibilidad fiscal en la realización, continuidad y progresividad de las obras, programas y proyectos de la presente ley; la política de seguimiento para el cumplimiento de la ley, determinando anualmente la destinación, los mecanismos de transferencia y ejecución de los recursos que se apropien en cada vigencia fiscal. […] Artículo 37.

A partir de la sanción de la presente ley y de conformidad con los artículos 288, 334, 341 y 345 de la Constitución Política y de las competencias establecidas en las Leyes 715 de 2001 y 397 de 1997, 1185 de 2008, autorízase al Gobierno Nacional, para incorporar dentro del Presupuesto General de la Nación e impulsar a través del Sistema Nacional de Cofinanciación las apropiaciones requeridas para la ejecución de los gastos que demande la presente ley.

Parágrafo. El Gobierno Nacional queda autorizado para efectuar las apropiaciones presupuestales necesarias para el cumplimiento de la presente ley, previa inscripción de los proyectos en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión del Departamento Nacional de Planeación y el cumplimiento de las demás disposiciones legales para acceder a recursos del presupuesto nacional mediante cofinanciación. […]”.

“DECRETO 1069 DE 2015 (mayo 26) por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho […] Artículo 2.2.6.17.1. Responsables del Registro Único de Propietarios (RUPU). La elaboración del Registro Único de Propietarios Urbanos (RUPU), corresponde al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), en coordinación con la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de la ciudad de Honda (Tolima).

Parágrafo. La Superintendencia de Notariado y Registro en el marco de sus funciones proporcionará el apoyo administrativo necesario para la estructuración del RUPU, en lo que corresponde a las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos. […] Artículo 2.2.6.17.3. Estructuración del RUPU. El Registro Único de Propietarios Urbanos (RUPU), contendrá la siguiente información: […] Parágrafo 2°.

El Registro Único de Propietarios Urbanos (RUPU), deberá constituirse dentro de los dieciocho (18) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto. […] Artículo 2.2.6.17.7. Publicación del Registro Único de Propietarios (RUPU). Elaborado el RUPU se publicará en la página web de la Superintendencia de Notariado y Registro (SNR) y del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), por un periodo no inferior a un (1) año. El mismo podrá ser consultado por nombres y apellidos y/o número de folio de matrícula inmobiliaria.

“DECRETO 2144 DE 2016 (diciembre 23) por el cual se crea la Comisión Intersectorial para la Construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida. Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] Artículo 3°.

Integración. La Comisión Intersectorial para la Construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida estará integrada por: 1. El Director del Departamento Administrativo de la Presidencia o su delegado, quien la presidirá. 2. El Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado 3. El Ministro del Interior o su delegado 4.

El Ministro de Comercio, Industria y Turismo o su delegado 5. El Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible o su delegado 6. El Director del Instituto Geográfico Agustín Codazzi o su delegado 7. El Superintendente de Notariado y Registro o su delegado. Parágrafo 1°. La Comisión Intersectorial para la Construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida podrá invitar a servidores públicos y los particulares que ella considere quienes participarán con voz pero sin voto.

Parágrafo 2°. En el caso de los Ministros, la representación en las sesiones de la Comisión Intersectorial para la Construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida sólo podrá ser delegada en los Viceministros y en el caso del Director del IGAC en un Subdirector. Para el caso del Superintendente en un Superintendente Delegado.

Artículo 4°. Funciones. La Comisión Intersectorial para la Construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida tendrá las siguientes funciones: 1. Coordinar y orientar a las entidades que la conforman para determinar los mecanismos que permitan definir los aspectos técnicos, jurídicos y presupuestales para que el Gobierno Nacional con plena observancia de lo dispuesto en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, adquiera los terrenos y establezca el procedimiento para diseñar y construir el Parque Temático Jardín de la Vida. 2.

Orientar las acciones pertinentes que tiendan a garantizar el cumplimiento de los artículos 18 y 21 de la Ley 1632 de 2013. 3. Promover la coordinación entre todas las entidades llamadas a intervenir para el debido cumpliendo de los artículos 18 y 21 de la Ley 1632 de 2013. 4. Realizar el seguimiento a las diferentes acciones y actividades que se implementen para el cumplimiento del objeto de la Comisión Intersectorial para la Construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida. 5.

Crear los mecanismos de articulación como mesas de trabajo técnicas o temáticas específicas que se estimen pertinentes para el efecto. 6. Darse su propio reglamento. 7. Las demás funciones que sean propias de la naturaleza de coordinación y orientación de su actividad. Artículo 5°. Funcionamiento. La Comisión se reunirá presencial o virtualmente por derecho propio cada dos (2) meses, previa convocatoria realizada por el Secretario Técnico y extraordinariamente a solicitud de alguno de los miembros la Comisión cuando se estime necesario.

De las sesiones se levantarán actas que serán suscritas por el Presidente y el Secretario Técnico de la Comisión, luego de ser aprobadas por los miembros. Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Artículo 6°.

Secretaría Técnica. La Secretaría Técnica de la Comisión Intersectorial para la Construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida será ejercida por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Artículo 7°. Funciones de la Secretaría Técnica. Son funciones de la Secretaría Técnica: 1. Convocar las reuniones presenciales o virtuales de la Comisión, preparando el orden del día y las actas correspondientes. […]”.

De acuerdo con lo anterior, se tiene que se pide el obedecimiento de leyes y actos administrativos vigentes y, por tanto, el primer requisito para la procedencia de la acción se encuentra satisfecho. 2.3.4. De las causales de improcedencia de la acción constitucional De conformidad con lo dispuesto por el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, este mecanismo constitucional no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo obedecimiento de la norma o acto administrativo, salvo que, de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante.

Así mismo, esta Sección en reiterada jurisprudencia32 ha desarrollado “la existencia de otro mecanismo judicial”, como causal de improcedencia, en aquellos casos en los que no se acredite un perjuicio irremediable. En el caso concreto, la Sala considera que la parte actora no cuenta con otro medio judicial efectivo para lograr que se ordene el acatamiento de las disposiciones antes citadas, las cuales, a su juicio, se encuentran incumplidas, ante la falta de: i) la publicación del RUPU, ii) las reuniones bimensuales de la Comisión Intersectorial para la Construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida, iii) la publicación del decreto que regule la nacionalización de predios urbanos del desaparecido municipio de Armero y iv) el registro del proyecto para la construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida en Armero, en el banco de programas de inversión nacional ante el Departamento Nacional de Planeación – DNP.

Ahora bien, la Sala precisa que las pretensiones formuladas en el escrito de la demanda no implican la incursión de gastos, por cuanto la parte accionante con aquellas reclama mandatos que considera previstos en las normas invocadas y que simplemente conllevan obligaciones de hacer. Por tanto, respecto de estos temas la Sala abordará su análisis de fondo. 32 Cfr. Sentencia de 24 de mayo de 2012, radicado No 05001-23-31-000-2010-02067-01(ACU), MP.

Alberto Yepes Barreiro, Sentencia de 23 de agosto de 2012, radicado n° 25000-23-31-000- 2012-00425-01(ACU). M.P. Mauricio Torres Cuervo, Sentencia de 21 de junio de 2012, radicado n° 05001-23-31-000-2006-01095-01(ACU). MP. Mauricio Torres Cuervo. Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, sobre el artículo 37 de la Ley 1632 de 2013, cuyo obedecimiento se solicitó en la pretensión cuarta de la demanda, para que se registre el proyecto para la construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida en Armero, en el banco de programas de inversión nacional ante el Departamento Nacional de Planeación – DNP, el Tribunal Administrativo del Tolima la negó por cuanto implica la incursión de un gasto no presupuestado.

No obstante, para la Sala la parte accionante pidió el simple registro del proyecto del referido parque, toda vez que echa de menos la gestión de las autoridades demandadas en el ejercicio de sus funciones en cuanto a la consecución de los objetivos de la citada ley, por lo cual, se insiste, se considera que pretende una obligación de hacer, pero no fue explicita en que busca la apropiación o modificación del Presupuesto General de la Nación. Bajo ese entendido, se analizará si de la citada norma surge, de forma imperativa e inobjetable o no, el mandato que alude que se encuentra desatendido. 2.3.5.

De la existencia de un mandato imperativo e inobjetable La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el obedecimiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. Sin embargo, no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”33.

Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997. Así, por ejemplo, si la norma prevé una facultad o su ejercicio es discrecional, no se cumplirá el requisito bajo estudio.

En el escrito de impugnación se aludió que el Tribunal Administrativo del Tolima no se pronunció de fondo respecto de todas las pretensiones de la demanda, para lo cual la accionante señaló las transcritas en el acápite 1.7. Sin embargo, debe precisarse que el a quo sí resolvió los pedimentos formulados en la solicitud, otra cosa es que la señora Torres de Pimiento los reformulara.

No obstante, como los pedimentos indicados en el recurso se fundamentan en las mismas disposiciones señaladas en la demanda, la Sala los tiene en cuenta a efectos de proferir la presente decisión. 33 Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas. (Diccionario de la Real Academia Española).

Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 26 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Clarificado lo anterior, se invocaron los artículos 17 de la Ley 1632 de 2013 y 2.2.6.17.3 [parágrafo 2°] 2.2.6.17.7 del Decreto 1069 de 2015, con la finalidad de ordenar a las demandadas que publiquen el RUPU.

En primera instancia, se negó la pretensión primera, por cuanto la SNR y el IGAC efectuaron los trámites y procedimientos para la reconstrucción, estructuraron y consolidaron de la información, pero la comisión intersectorial no lo había autorizado, por tanto, se encontraba justificada su falta de publicación. Al respecto, se considera que la comisión intersectorial se creó con el fin de garantizar el cumplimiento de los artículos 18 y 21 de la citada ley y, en efecto, la SNR y el IGAC adelantaron ingentes actuaciones para la elaboración del RUPU, pero lo cierto es que debió atender los términos que el Gobierno Nacional fijó para la constitución y publicación del registro.

En efecto, el parágrafo 2° del artículo 2.2.6.17.3 del Decreto 1069 de 2015 fue perentorio en indicar que el RUPU “deberá constituirse dentro de los dieciocho (18) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto”. Nótese que la norma utilizó el vocablo constituir, lo cual implicaba que existiera y por ende haberse publicado concomitante al límite temporal señalado, pues el artículo 2.2.2.617.7 ejusdem dispuso “[…] Elaborado el RUPU se publicará en la página web de la Superintendencia de Notariado y Registro (SNR) y del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), por un periodo no inferior a un (1) año”.

Sin embargo, al momento de la interposición de la demanda no había ocurrido, pese a que habían transcurrido más de 2 años desde su vencimiento. No obstante, como la accionante lo informó en la impugnación, la publicación del registro se realizó el 8 de octubre de 2021, en las páginas web de la SNR34 y el IGAC35, aspecto que se verificó como a continuación se ilustra: 34 https://www.supernotariado.gov.co/files/portal/portal-documento_rupu.pdf 35 https://www.igac.gov.co/sites/igac.gov.co/files/rupu_19dic_2019.pdf Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 27 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 28 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, la razón por la cual se confirmará la negativa obedece a que ya se acató el deber de publicación del RUPU que se solicitó en la demanda por parte de las demandadas.

En la segunda pretensión36, la accionante pidió la realización de las sesiones bimensuales ordinarias de la comisión intersectorial para la construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida, para lo cual invocó principalmente los artículos 5 y 7 inciso primero 1 del Decreto 2144 de 2016 y los principios generales de la Ley 1632 de 2013.

Sobre el inciso primero del artículo 7 del Decreto 2144 de 2016, se observa que dispone que es función del secretario técnico de la comisión convocar las reuniones presenciales o virtuales del organismo, preparar el orden del día y las actas correspondientes, pero no indica periodicidad alguna, por lo cual no se puede considerar que de esa disposición se previó límite temporal alguno y tampoco su inobservancia porque en el expediente consta que se han realizado 4 reuniones, sus órdenes del día y actas, lo cual acepta la parte accionante, y de las cuales incluso derivó el levantamiento, consolidación, constitución y publicación del RUPU como se advirtió con antelación. El artículo 5 del Decreto 2144 de 2016, dispuso sobre el funcionamiento de la comisión lo siguiente: “[…] La Comisión se reunirá presencial o virtualmente por derecho propio cada dos (2) meses, previa convocatoria realizada por el Secretario Técnico y extraordinariamente a solicitud de alguno de los miembros de la Comisión cuando se estime necesario”.

Al respecto, la disposición prevé dos prerrogativas para los integrantes de la comisión para reunirse presencial o virtualmente, esto es: i) por derecho propio, lo cual implica una facultad, que solo puede invocarse con fundamento en ese derecho por alguno de sus miembros cada dos meses y cuando no ha sido citada la comisión y para lo cual debe hacerse una convocatoria previa y ii) extraordinariamente a solicitud de alguno de los integrantes cuando estime necesario, caso en el cual no se requiere de convocatoria.

Por tanto, lo que ocurre con la disposición invocada es que no es imperativa en cuanto a las sesiones ordinarias y extraordinarias de la comisión como lo considera la accionante, simplemente su funcionamiento quedó previsto de forma potestativa para el organismo, por lo cual no puede hacerse exigible su cumplimiento como lo considera la solicitante.

Si bien la parte accionante alude a los principios generales de la Ley 1438 de 2013, los cuales se encuentran en el Capítulo II del referido cuerpo normativo, de aquellos, no puede determinarse de forma clara y expresa que 36 Que corresponde con la No. 4 de la impugnación. Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 29 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exista el mandato invocado “realizar sesiones bimensuales” porque conllevaría que el juez de cumplimiento, producto de su interpretación y al relacionarlos con las demás normas analizadas, cree la obligación que no fue prevista de esa manera por el legislador o la administración, por tanto, se confirmará la negativa de primera instancia. En cuanto a las pretensiones atinentes a publicar e inscribir en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión del Departamento Nacional de Planeación37, el proyecto de decreto de nacionalización de tierras y del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida, se alude principalmente a los artículos 36 y 37 de la Ley 1632 de 2011.

Al respecto, el artículo 36 de la Ley 1632 de 2013 dispuso que el Gobierno Nacional quedaba facultado para que en el término de 6 meses diseñara y estableciera los objetivos del Plan Nacional para la Atención a los Programas, Planes y Proyectos de esa ley, “y adoptarlo mediante decreto reglamentario”, seguidamente, la norma indicó que “Para el efecto”, se debía realizar un documento CONPES.

De acuerdo con la disposición, no se advierte el deber imperativo inobjetable que pretende la accionante porque la norma no refiere a “publicar” el decreto de nacionalización de tierras o “inscribir” los proyectos que solicita. Ahora, si en gracia de discusión se considera que la norma contiene un deber de reglamentación a cargo del Gobierno Nacional, lo cierto es que el legislador tampoco lo impuso como obligación, toda vez, que utilizó la expresión “facúltese”, por lo que no puede predicarse su forzosa exigibilidad por medio de esta acción. En efecto, es lo cierto que el medio de control de cumplimiento se ha considerado procedente para exigir el ejercicio de la potestad reglamentaria cuando, del contenido de la norma, el legislador o la administración de forma perentoria y directa lo impone, pero no resulta ser procedente en el evento que se deja a la discrecionalidad de la autoridad a la que se dirija como ocurre en este caso.

Así las cosas, si bien los proyectos que refiere la actora tienen relación con el literal b) del artículo 36 de la citada ley, por cuanto la nacionalización de los terrenos de la desaparecida ciudad de Armero (artículo 18) y el proyecto del parque temático (artículo 21), fueron planes y proyectos, entre otros, previstos por el legislador, lo cierto es que la facultad reglamentaria que se señaló no es imperativa y tampoco dispuso sobre su publicación o inscripción como se pretende. 37 Pretensiones No. 3 y No. 4 de la demanda, reformuladas en la No. 3 a No. 8 de la impugnación. Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 30 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para los objetivos específicos y alegados en la demanda e impugnación fue creada la comisión intersectorial, por lo cual el Gobierno Nacional determinó dentro de sus funciones en el artículo 4 del Decreto 2144 de 23 de 2016: "1.

Coordinar y orientar a las entidades que la conforman para determinar los mecanismos que permitan definir los aspectos técnicos, jurídicos y presupuestales para que el Gobierno Nacional con plena observancia de lo dispuesto en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, adquiera los terrenos y establezca el procedimiento para diseñar y construir el Parque Temático Jardín de la Vida. 2.

Orientar las acciones pertinentes que tiendan a garantizar el cumplimiento de los artículos 18 y 21 de la Ley 1632 de 2013. 3. Promover la coordinación entre todas las entidades llamadas a intervenir para el debido cumpliendo de los artículos 18 y 21 de la Ley 1632 de 2013.”. Sin embargo, la referida norma y numerales establecen funciones que si bien se deben atender no se advierte que en ellas se fijara un límite temporal para materializar los proyectos que reclama la actora y, por ende, que puedan ser exigibles los mandatos de publicar e inscribir que se pretenden.

La accionante, alude que la comisión cuenta con el estudio técnico de viabilidad que les permite aprobar la ejecución del proyecto del parque. Sin embargo, el que obra en el expediente, emitido por parte del IAGC, en el radicado 20183200035841 de 4 de mayo de 2018, señala: “[…] Desde el Servicio Geológico Colombiano consideramos que este concepto de parque daría la base para la respuesta al reto que tiene la Comisión Intersectorial para la construcción del Parque Nacional Temático Jardín de la Vida para dar cumplimiento a la normatividad de rendir honores a la desaparecida ciudad de armero.”.

De acuerdo con lo anterior, no puede considerarse que el estudio que proporcionó el IAGC, permita derivar el incumplimiento de alguna de las normas invocadas en la demanda, o que el concepto sea obligatorio porque es una mera postura u opinión sobre el tema, que precisamente debe ser concertado como base para discutirse al interior de la comisión y que no puede el juez de cumplimiento obligar a aprobar porque implica crear una obligación que no fue prevista por las normas invocadas.

Así las cosas, es evidente que la comisión en ejercicio de sus funciones debe analizar de manera minuciosa las decisiones a adoptar en el ejercicio de sus funciones para determinar todos los aspectos técnicos, jurídicos y presupuestales para que se puedan adquirir los terrenos y establecer el procedimiento para diseñar y construir el Parque Temático Jardín de la Vida, asuntos que, en cuanto a su exigibilidad, ninguno de los preceptos normativos invocados establecieron de forma perentoria su materialización o límite temporal que permita concluir su desatención como lo reclama la Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 31 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionante, pues son simplemente funciones y decisiones discrecionales que indistintamente del tiempo que ha transcurrido se han desarrollado y el juez de cumplimiento no puede imponer concretarlos pese al transcurso del tiempo.

Finalmente, la accionante pide38 la inscripción de los proyectos de decreto de nacionalización de tierras y de construcción del parque temático en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión del Departamento Nacional de Planeación, con fundamento en el artículo 37 de la Ley 1632 de 2013. Aunado a las consideraciones anteriores, la Sala precisa que si los referidos proyectos aun no existen porque están en discusión ante su magnitud y complejidad, y que de las disposiciones analizadas no se advierte alguna que permita considerar los mandatos que se pretenden, tampoco del artículo 37 puede concluirse que sea exigible el deber de registrarlos como reclama la accionante.

En efecto, el citado artículo no contiene un mandato imperativo e inobjetable en ese sentido pues de su redacción, simplemente se observa que en relación con el registro de proyectos en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión del Departamento Nacional de Planeación, que alude la actora en sus pretensiones, el legislador al iniciar la redacción del parágrafo de la norma utilizó la expresión “autorizar” al Gobierno Nacional para “efectuar las apropiaciones presupuestales necesarias para el cumplimiento de la presente ley”, y seguidamente indicó que “previa inscripción de los proyectos en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión del Departamento Nacional de Planeación y el cumplimiento de las demás disposiciones legales para acceder a recursos del presupuesto nacional mediante cofinanciación. […]”.

Por tanto, si bien la norma indica “previa inscripción de los proyectos” parte de una autorización para efectuar las apropiaciones presupuestales necesarias, lo cual como lo explicaron las demandadas aún no ha sido aprobado al interior de la comisión intersectorial y tampoco se advierte obligación en cuanto a que lo pretendido deba ser solicitado en algún término perentorio por parte del Gobierno Nacional o el DNP como lo formula la señora Torres de Pimiento en los pedimentos de su demanda e impugnación. En consecuencia, el transcurso del tiempo alegado sin que se encuentren concretados los proyectos que reclama, no implica que existan los mandatos que invocó en sus pretensiones porque no se hallan de manera imperativa e inobjetable en las normas que refiere, es decir, las disposiciones no tienen las características que se requieren para acceder a lo solicitado y no puede el juez de cumplimiento producto de su interpretación crear obligaciones que no 38 Pretensiones No. 4 de la demanda, reformuladas en las No. 3, No. 5, No. 6 y No. 7 en la impugnación. Demandante: Luz Emma Torres de Pimiento Demandados: Ministerio del Interior y otros Radicación: 73001-23-33-000-2019-00316-02 32 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fueron previstas por el legislador o la administración, por tanto, se confirmará la negativa de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, III.

FALLA: REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia de 18 de noviembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, en su lugar, se precisarán las siguientes órdenes:

PRIMERO. RECHAZAR la demanda en cuanto al cumplimiento del documento CONPES 3849 de 2015 por cuanto no se agotó la renuencia, de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia.

SEGUNDO. CONFIRMAR la sentencia de 18 de noviembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, esto es, la negativa de las pretensiones de la accionante.

TERCERO

NOTIFÍQUESE a las partes del presente asunto en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

CUARTO. En firme esta sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Login