Radicado: 68001-23-33-000-2024-00754-01 (31084) Demandantes: WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Referencia Nulidad Radicación 68001-23-33-000-2024-00754-01 (31084) Demandantes WILLIAM HERNANDO SUAREZ SANCHEZ Demandados MUNICIPIO DE BARBOSA – CONCEJO MUNICIPAL DE BARBOSA EMPRESA DE ENERGIA DE SANTANDER S.A. – E.S.P. DEPARTAMENTO DE SANTANDER SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS Auto que resuelve apelación contra auto que negó medidas cautelares El despacho decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto del 31 de octubre de 2025, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Santander negó las medidas cautelares solicitadas.

ANTECEDENTES Demanda William Hernando Suárez Sánchez, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA, solicitó la nulidad de los artículos 1º y 2º del Acuerdo 002 de 2001, expedido por el Concejo Municipal de Barbosa, Santander. El artículo 1º del acuerdo modificó los literales a), b) y c) del artículo 1º del Acuerdo 028 de 1999 y dispuso que los usuarios residenciales, comerciales e industriales pagarían, con destino al alumbrado público, una suma equivalente al 14 % del consumo de energía. Por su parte, el artículo 2.º solicitó la intervención de la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, la Comisión de Regulación de Energía y Gas y la Superintendencia de Servicios Públicos, con el fin de revisar el cobro de las tarifas de energía eléctrica en el municipio.

Como fundamento de las pretensiones, el demandante sostuvo que el concejo municipal carecía de competencia para establecer el impuesto de alumbrado público mediante un porcentaje sobre el consumo de energía y que ese sistema de determinación no estaba autorizado por las normas nacionales ni por la regulación expedida por la CREG. Afirmó que el acuerdo estableció un cobro diferencial y discriminatorio sin contar con un estudio técnico que justificara la tarifa.

También señaló que el consumo de energía eléctrica de los inmuebles no guarda relación con los costos del alumbrado público y que el recaudo podría superar los gastos de prestación del servicio. Agregó que el impuesto se cobra en zonas rurales en las que no existen luminarias ni infraestructura de alumbrado público y que, por ello, los propietarios o usuarios ubicados en dichas zonas no reciben el servicio que financia el tributo.

Asimismo, cuestionó el sistema de facturación y recaudo utilizado por el municipio. En su criterio, el cobro debería identificar al municipio como sujeto activo, discriminar los gastos de energía, administración, mantenimiento y expansión, y contar con un mecanismo de pago separado e independiente del servicio domiciliario de energía eléctrica.

Invocó como vulnerados, entre otros, los artículos 1.º, 6.º, 13, 20, 23, 29, 40, 209, 305, 313, 338 y 363 de la Constitución Política; las Leyes 142 y 143 de 1994, 689 de 2001, 1150 de Radicado: 68001-23-33-000-2024-00754-01 (31084) Demandantes: WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2007, 1386 de 2010 y 1819 de 2016; el Decreto 1073 de 2015; el artículo 774 del Código de Comercio y distintas resoluciones expedidas por la CREG.

Solicitud de medidas cautelares Con la demanda, la parte actora solicitó las siguientes medidas cautelares: (i) Suspender el contrato de facturación y recaudo celebrado entre el Municipio de Barbosa y la empresa de energía; (ii) Decretar el embargo de las cuentas destinadas al recaudo del impuesto de alumbrado público; y (iii) Ordenar la separación y el pago independiente del impuesto respecto del servicio domiciliario de energía eléctrica.

(iv) También pidió la suspensión de los efectos de los artículos 1° y 2° del Acuerdo 002 de 2001. Como fundamento, reiteró que el cobro porcentual no está autorizado por el ordenamiento jurídico, que la facturación no contiene los datos propios del sujeto activo y que el recaudo podría superar los costos reales del servicio. Indicó que la ejecución mensual del acuerdo afecta la economía de los usuarios de energía y que el sistema de facturación habría generado abuso de posición dominante, sobrefacturación y enriquecimiento sin causa.

Oposición La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se opuso a la solicitud porque no se encontraba demostrada la infracción manifiesta de las disposiciones invocadas, ni la existencia de un perjuicio inminente e irremediable. Además, propuso su falta de legitimación en la causa por pasiva. El Municipio de Barbosa manifestó que el acuerdo demandado constituye el fundamento jurídico del recaudo con el cual se financia la prestación del servicio de alumbrado público.

Advirtió que la suspensión de sus efectos podía afectar la continuidad del servicio. Señaló que desde el año 2014 la prestación del alumbrado público se encuentra concesionada y, además, que la parte demandante no cumplió los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA. El Concejo Municipal de Barbosa sostuvo que el Acuerdo 002 de 2001 fue expedido con el propósito de garantizar los recursos necesarios para la prestación del servicio y que la solicitud cautelar no explicó, de manera suficiente, la contradicción entre las normas acusadas y las disposiciones superiores invocadas.

La Empresa de Energía de Santander S.A. E.S.P. indicó que el demandante no efectuó una confrontación normativa concreta, no aportó pruebas que demostraran la ilegalidad de los artículos acusados y tampoco acreditó un perjuicio irremediable. El Ministerio Público conceptuó que, para establecer si el concejo omitió los estudios técnicos requeridos y si la tarifa era razonable y proporcional, era necesario contar con los antecedentes administrativos del Acuerdo 002 de 2001.

También manifestó que, de acuerdo con la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, la inclusión de usuarios ubicados en zonas rurales no determina, por sí sola, la ilegalidad del impuesto de alumbrado público. Radicado: 68001-23-33-000-2024-00754-01 (31084) Demandantes: WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El auto apelado Mediante auto del 31 de octubre de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander negó las medidas cautelares.

Consideró que, aunque el demandante citó numerosas disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias, no desarrolló de manera concreta la forma en que los artículos demandados las vulneraban. Señaló que no era suficiente enunciar o transcribir las disposiciones invocadas, pues correspondía al solicitante efectuar una confrontación jurídica que permitiera advertir, en esta etapa preliminar, una infracción directa del ordenamiento superior.

El Tribunal indicó que para determinar si el acuerdo contó con estudios técnicos y si la tarifa era razonable y proporcional se requerían los antecedentes administrativos del acto demandado y otros elementos probatorios que no obraban en el expediente al momento de resolver la medida. Por esa razón, concluyó que el examen sobre el soporte técnico y económico del porcentaje fijado debía adelantarse en la sentencia. En cuanto al cobro en zonas rurales, señaló que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que el usuario potencial del servicio de alumbrado público puede estar ubicado en la zona urbana o rural y recibir un beneficio directo o indirecto.

Finalmente, estimó que las respuestas de distintas entidades y la factura aportada por el demandante no demostraban la ilegalidad manifiesta del acto administrativo general. Recurso de apelación El demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión. Del recurso se identifican cuatro reparos concretos. Según el apelante, el Tribunal (i) omitió las normas invocadas en la demanda, (ii) no tuvo en cuenta la jurisprudencia relativa a la separación y pago independiente del alumbrado público, (iii) no estableció -junto con el demandado- “la norma que soporte el cobro de alumbrado público bajo porcentajes o pago diferencial o establece las funciones de concejo municipal como Comisión Reguladora” y (iv) las pruebas solicitadas fueron omitidas.

CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Problema jurídico Corresponde al despacho determinar si los argumentos expuestos en el recurso de apelación desvirtúan las razones por las cuales el Tribunal negó las medidas cautelares solicitadas y, en consecuencia, si existe fundamento para revocar la providencia impugnada. Reglas aplicables a las medidas cautelares El artículo 229 del CPACA establece que, en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, el juez o magistrado ponente podrá decretar, a petición de parte debidamente sustentada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger provisionalmente el objeto del proceso y garantizar la efectividad de la sentencia, sin que esa decisión implique prejuzgamiento.

El artículo 231 ibidem dispone que, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional procederá cuando la violación de las disposiciones invocadas surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores señaladas como vulneradas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Radicado: 68001-23-33-000-2024-00754-01 (31084) Demandantes: WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La suspensión provisional corresponde a un examen preliminar de legalidad. Por esta razón, aunque no exige que el juez adelante el juicio definitivo propio de la sentencia, sí impone al solicitante la carga de exponer las razones concretas por las cuales el acto acusado vulnera el ordenamiento superior.

Las medidas cautelares distintas de la suspensión provisional de un acto administrativo deben guardar relación directa y necesaria con las pretensiones y satisfacer los requisitos previstos en la segunda parte del artículo 231 del CPACA. En consecuencia, el solicitante debe presentar los documentos, argumentos y justificaciones que permitan establecer que la demanda se encuentra razonablemente fundada, que la medida resulta necesaria y que, mediante un juicio de ponderación, sería más gravoso para el interés público negarla que concederla.

También debe demostrar un perjuicio irremediable o la existencia de motivos serios para considerar que, sin la medida, los efectos de la sentencia serían nugatorios. Análisis del caso concreto En el caso concreto, el recurrente formuló cuatro señalamientos contra la providencia apelada: (i) que el Tribunal omitió las normas expuestas en la demanda;

(ii) que no tuvo en cuenta la jurisprudencia sobre la separación y el pago independiente del alumbrado público; (iii) que no estableció la norma que soporta el cobro del impuesto; y, (iv) que omitió las pruebas solicitadas. Sin embargo, ninguno de esos reparos fue sustentado de manera suficiente mediante argumentos dirigidos a controvertir las razones determinantes del auto apelado.

El demandante no precisó cuáles disposiciones fueron omitidas, cuál era la regla jurídica contenida en la providencia que afirmó desconocida, por qué le correspondía al Tribunal establecer la norma que soporta el cobro del impuesto, y de qué manera las pruebas a las que alude permitían desvirtuar la conclusión del Tribunal según la cual, en esta etapa procesal, no era posible verificar los supuestos fácticos invocados.

El apelante se limitó a reiterar las razones por las cuales considera ilegal el sistema de cobro y facturación del impuesto de alumbrado público. La sustentación del recurso no puede confundirse con la exposición de los cargos de nulidad formulados en la demanda. Aunque el apelante reproduce diversas razones por las cuales considera contrario al ordenamiento jurídico el acuerdo demandado, no explica en qué consistió el error de la providencia recurrida al concluir que tales planteamientos eran insuficientes para acceder a la medida cautelar.

Aun cuando el recurrente invoca jurisprudencia sobre la separación del cobro del alumbrado público respecto del servicio de energía, no identifica la providencia, la regla jurisprudencial concreta que estima desconocida ni explica de qué manera esa regla conducía necesariamente a conceder las medidas cautelares solicitadas. Conforme al principio de limitación que gobierna el recurso de apelación, la competencia del superior se encuentra delimitada por los reparos formulados por el recurrente.

Por ello, no corresponde al despacho reconstruir de oficio las razones de inconformidad ni sustituir la carga argumentativa que recae sobre quien impugna la decisión. Aun examinados los argumentos expuestos en el recurso, el despacho advierte que ninguno permite desvirtuar la conclusión del Tribunal relativa a la ausencia de una confrontación normativa suficiente entre las disposiciones acusadas y las normas superiores invocadas.

El recurrente insiste en que el sistema de cobro es ilegal, pero no explica por qué la valoración preliminar realizada por el a quo resulta equivocada. En este asunto, el recurrente no controvirtió la conclusión del Tribunal según la cual la solicitud cautelar carecía de una confrontación normativa suficiente, la existencia y suficiencia del soporte técnico requerían el examen de los antecedentes administrativos y las pruebas aportadas no acreditaban, en esta etapa, la ilegalidad del acto.

Tampoco Radicado: 68001-23-33-000-2024-00754-01 (31084) Demandantes: WILLIAM HERNANDO SUÁREZ SÁNCHEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co explicó por qué esos asuntos podían resolverse mediante el análisis preliminar propio de la suspensión provisional y no en la sentencia, así como tampoco se controvirtieron los razonamientos del Tribunal respecto de los requisitos exigidos por el artículo 231 del CPACA para la procedencia de las medidas cautelares distintas de la suspensión provisional.

En consecuencia, el recurso de apelación no prospera y se confirmará el auto apelado, sin que esta decisión implique prejuzgamiento sobre la legalidad de los artículos 1º y 2º del Acuerdo 002 de 2001. Por lo expuesto, RESUELVE 1. Confirmar el auto del 31 de octubre de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las medidas cautelares solicitadas por William Hernando Suárez Sánchez, por las razones expuestas en esta providencia. 2.

Devolver el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador