CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., primero (1º) de abril de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2022-01395-00 Actor: ASOCIACIÓN DE ADMINISTRADORES Y PROPIETARIOS DE TAXIS DE CARTAGENA - ADPROTAC Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala1 la acción de tutela instaurada por la Asociación de Administradores y Propietarios de Taxis de Cartagena – ADPROTAC contra el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Séptimo Administrativo de Cartagena.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 25 de febrero de 2022, la Asociación de Administradores y Propietarios de Taxis de Cartagena, en adelante, ADPROTAC interpuso acción de tutela contra el Juzgado Séptimo Administrativo de Cartagena y el Tribunal Administrativo de 1 La Sala advierte que, el 17 de marzo de 2022, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-01395-00 Actor: Asociación de Administradores y Propietarios de Taxis de Cartagena Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 2 Bolívar, porque consideró vulnerado su derecho fundamental al debido proceso. Formuló las siguientes pretensiones: 1.Se tutele el derecho fundamental al DEBIDO PROCESO de ASOCIACIÓN DE ADMINISTRADORES Y PROPIETARIOS DE TAXIS DE CARTAGENA – ADPROTAC, vulnerado por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUIO DE CARTAGENA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR. 2.
Como consecuencia de lo anterior, se revoquen las sentencias de fecha 2 de noviembre de 2021 expedida por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE CARTAGENA y del 23 de noviembre de 2021, expedida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, donde se sustentó que las sanciones de transporte contenidas en la Ley 336 de 1996 y otras normas de transporte, no se aplican a conductores y vehículos de servicio particular. 3.
A su vez, se concedan las pretensiones de la demanda de acción de cumplimiento presentada inicialmente por la accionante, esto es declarar como incumplidas las normas con fuerza de ley y actos administrativos por parte del DISTRITO DE CARTAGENA DE INDIAS. – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE que en esa demanda fueron solicitadas. 1.2.
Hechos De lo narrado en la demanda y de las pruebas allegadas al expediente se extraen los siguientes hechos relevantes: ADPROTAC, en ejercicio del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, demandó al Distrito de Cartagena de Indias – Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte, con el fin de obtener el cumplimiento de las siguientes normas: - Artículo 131 de la Ley 769 de 2002, en su literal D12. - Artículo 2.2.1.8.3.3. del Decreto 1079 de 2015. - Artículo 9 de la Ley 105 de 1993. - Artículos 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50 y 51 de la Ley 336 de 1996.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-01395-00 Actor: Asociación de Administradores y Propietarios de Taxis de Cartagena Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 3 - Resolución 10800 del 12 de diciembre de 2003 del Ministerio de Transporte. - Resolución 4247 del 12 de septiembre de 2019 del Ministerio de Transporte. - Resolución 20203040003785 del 26 de mayo de 2020 del Ministerio de Transporte.
En sentencia del 2 de noviembre de 2021, el Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta negó las pretensiones de la demanda, al considerar que la entidad accionada no había incurrido en incumplimiento de las normas. Inconforme con la anterior decisión, ADPROTAC interpuso recurso de apelación. Mediante providencia del 23 de noviembre de 2021, confirmó la sentencia de primera instancia. 1.3.
Argumentos de la tutela En criterio de la parte actora, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los siguientes defectos: (i) Decisión sin motivación, toda vez que, en su criterio, solo se hizo el estudio y pronunciamiento de una de las «tantas normas invocadas como incumplidas» y, por tanto, se desconoció el principio de congruencia. (ii) Desconocimiento del precedente fijado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante Concepto del 20 de abril de 2021, radicado 2020- 00226-00, en el que se consideró que son sujetos de las sanciones de la Ley 336 de 1994 por parte de la Superintendencia de Transporte todas las personas naturales o jurídicas que violen la normativa del sector transporte.
Según la parte accionante, el criterio del Consejo de Estado es claro al concluir que los alcaldes del nivel distrital y municipal tienen las mismas competencias atribuidas de la Superintendencia de Puertos y Transporte, por lo que, a su juicio, pueden imponer las sanciones establecidas en la Ley 105 de 1993. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01395-00 Actor: Asociación de Administradores y Propietarios de Taxis de Cartagena Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 4 Expuso que la Superintendencia envió un comunicado al alcalde de Cartagena de Indias, en el que le indicó lo siguiente: «las personas que sean sorprendidas realizando operaciones de transporte público en vehículos particulares deben ser investigados y sancionados (i) bajo la ley de tránsito terrestre, con la infracción D12 y las demás que consideren procedentes, y (ii) bajo la ley de transporte terrestre con la imposición de multas hasta 700 smmlv».
Sostuvo, además, que el Ministerio de Transporte expidió la Resolución 3785 del 26 de mayo de 2020, en la que determinó que el «IUIT» faculta a los agentes de tránsito para imponer las sanciones de la Ley 336 de 1996 a personas que utilicen vehículos tanto de servicio público como particular. (iii) Defecto fáctico por indebida aplicación de las pruebas aportadas al no dar por probado el incumplimiento de la accionada.
Al respecto, indicó que, en los 7 primeros meses de 2021, el Distrito de Cartagena había impuesto 892 comparendos bajo la codificación D12, pero que, no obstante, solo se habían efectuado 261 inmovilizaciones. De igual modo, manifestó que no existió pronunciamiento sobre las siguientes normas que se consideraron como desconocidas: «Artículo 2.2.1.8.3.3. del Decreto 1079 de 2015;
Artículo 9 de la Ley 105 de 1993; Artículos 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50 y 51 de la Ley 336 de 1996; Resolución 10800 del 12 de diciembre de 2003 del Ministerio de Transporte; Resolución 4247 del 12 de septiembre de 2019 del Ministerio de Transporte; Resolución 20203040003785 del 26 de mayo de 2020 del Ministerio de Transporte». 2. Trámite impartido e intervenciones 2.1.
Mediante auto del 7 de marzo de 2022, se admitió la presente acción de tutela y se ordenó que aquel se notificara a las autoridades judiciales accionadas y, como Radicación: 11001-03-15-000-2022-01395-00 Actor: Asociación de Administradores y Propietarios de Taxis de Cartagena Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 5 tercero con interés, al alcalde del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.
Asimismo, se dispuso la notificación a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2. El Tribunal Administrativo de Bolívar señaló que la entidad accionada en el medio de control de cumplimiento no ha incumplido con las normas invocadas por la asociación accionante, pues los mecanismos establecidos en esas disposiciones aplican exclusivamente para la prestación del servicio público y, en consecuencia, no se puede sancionar al conductor del vehículo particular que hubiere sido sorprendido prestando un servicio diferente al autorizado en su licencia para conducir.
Adujo que el informe único de infracciones al transporte se «lleva a cabo en los transportadores, razón por la cual, la entidad accionada no incumple con la norma invocada, pues no puede ser implementado para sancionar a los conductores de vehículos de servicio particular, pues este solo procede frente a las sanciones dirigidas a los conductores de servicio público».
Por último, expuso que la providencia cuestionada se fundamentó en la Constitución, la Ley y en los desarrollos jurisprudenciales del Consejo de Estado, por lo que no actuó arbitrariamente y se garantizaron los derechos reclamados de los sujetos procesales que intervinieron en ese proceso. 2.3. La Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva porque la supuesta vulneración de los derechos fundamentales de la asociación demandante está directamente vinculada a las decisiones proferidas por los jueces de primera y segunda instancia que conocieron la demanda de cumplimiento.
Agregó que la tutela no puede ser utilizada como una tercera instancia del proceso ordinario, por lo que, en su criterio, debía declararse improcedente. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01395-00 Actor: Asociación de Administradores y Propietarios de Taxis de Cartagena Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 6 2.4.
El Juzgado Séptimo Administrativo de Cartagena manifestó que en el trámite de la primera instancia se respetaron todas las garantías del debido proceso. Asimismo, expuso que la decisión cuestionada no carece de fundamento legal, no obedece a la voluntad subjetiva del juzgador y estuvo fundamentada en la jurisprudencia del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y del Tribunal Administrativo del Bolívar.
II. CONSIDERACIONES 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20122, cambió su postura, de conformidad con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, en el sentido de estudiarlas cuando exista violación flagrante de algún derecho fundamental. 2 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-01395-00 Actor: Asociación de Administradores y Propietarios de Taxis de Cartagena Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 7 Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de los mismos.
Entonces, para aceptar la procedencia de esta acción constitucional contra providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C- 590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-01395-00 Actor: Asociación de Administradores y Propietarios de Taxis de Cartagena Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 8 Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar Radicación: 11001-03-15-000-2022-01395-00 Actor: Asociación de Administradores y Propietarios de Taxis de Cartagena Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 9 inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional. Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en diversos pronunciamientos, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional3». 2.
Problema jurídico En primer lugar, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, particularmente, el 3 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01395-00 Actor: Asociación de Administradores y Propietarios de Taxis de Cartagena Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 10 de relevancia constitucional.
De ser así, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si el Juzgado Séptimo Administrativo de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, al proferir las sentencias del 2 de noviembre y 23 de noviembre de 2021, respectivamente, vulneraron o no el derecho fundamental al debido proceso de la Asociación de Administradores y Propietarios de Taxis de Cartagena – ADPROTAC. 3.
Análisis de la Sala 3.1. De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 20144, la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».
El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten. 4 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-01395-00 Actor: Asociación de Administradores y Propietarios de Taxis de Cartagena Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 11 Ciertamente, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. 3.3.
Caso concreto y solución del problema jurídico Sería del caso analizar si se configuró el defecto fáctico, el desconocimiento del precedente y decisión sin motivación, en las sentencias proferidas por el Juzgado Séptimo Administrativo de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar; sin embargo, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, pues se pretende convertir la acción de tutela en una instancia adicional del proceso ordinario.
Para sustentar esta conclusión, la Sala hará un análisis conjunto de los supuestos defectos en que habrían incurrido las accionadas, toda vez que se edifican en una misma línea argumentativa. En el escenario que propone la parte actora, la Sala tendría que examinar nueva y especialmente los motivos de reparo contenidos en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 2 de noviembre de 2021, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Cartagena y lo decidido por el Tribunal Administrativo de Bolívar en providencia del 23 de noviembre de 2021.
De la simple comparación entre las razones esgrimidas en el curso del proceso de cumplimiento, esto es, de la demanda, el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia y los argumentos propuestos en la solicitud de tutela, para la Sala es claro que se pretende continuar con el debate jurídico que ya fue decidido dentro del medio de control ordinario.
Nótese que en la demanda de cumplimiento la parte demandante solicitó el cumplimiento de las normas que exigen, a su juicio, a las autoridades locales y Radicación: 11001-03-15-000-2022-01395-00 Actor: Asociación de Administradores y Propietarios de Taxis de Cartagena Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 12 distritales, en especial al Distrito de Cartagena, la aplicación de las sanciones a quienes vulneran las normas de transporte «indistintamente de que sean empresas de transporte habilitadas, personas jurídicas o naturales».
Igualmente, indicó que no se han realizado las inmovilizaciones correspondientes a los infractores «de que trata el literal D12 del artículo 131 de la Ley 769 de 2002». El Juzgado Séptimo Administrativo de Cartagena, en la sentencia de primera instancia estimó que la autoridad administrativa accionada no había incumplido las normas y, por tanto, negó las pretensiones de la demanda.
Al respecto, indicó que la parte demandante no logró acreditar el incumplimiento y que, por el contrario, sí quedó demostrado en el proceso que el Distrito de Cartagena había implementado medidas de cumplimiento. En el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión, el demandante alegó: (i) la violación al principio de congruencia por cuanto no existió pronunciamiento sobre todas las normas cuyo cumplimiento se solicitó;
(ii) indebida interpretación de las normas, dado que, a su juicio, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la Superintendencia de Tránsito y Transporte y el Ministerio de Transporte, avalan la teoría que indica que la Ley 336 de 1996 es aplicable a todas las personas naturales o jurídicas que violen la normativa del sector transporte;
(iii) indebida apreciación de las pruebas aportadas al no dar por probado el incumplimiento de la accionada. Para tal efecto, expuso que de los 892 comparendos impuestos por la infracción D12, solo se habían inmovilizado 261 vehículos. Como se pudo observar, los argumentos que cimentaron la apelación son los que sirvieron de soporte para fundamentar las pretensiones de la acción de tutela, como si se tratase de una tercera instancia o instancia adicional a las que se surtieron de conformidad con el procedimiento previsto por el legislador.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-01395-00 Actor: Asociación de Administradores y Propietarios de Taxis de Cartagena Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 13 Los anteriores argumentos fueron resueltos razonablemente por el Tribunal Administrativo de Bolívar en la sentencia del 23 de noviembre de 2021, al concluir lo siguiente: La parte actora presentó acción de cumplimiento contra el Distrito de Cartagena, a efectos de que se declare que el Alcalde William Dau Chamat y el Director del Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte de Cartagena, han incumplido con las siguientes normas;
Ley 769 de 2002 artículo 131 literal D12, artículo 2.2.1.8.3.3. del decreto 1079 de 2015, artículo 9 de la ley 105 de 1993, artículos 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50 y 51 de la ley 336 de 1996, Resolución No. 10800 del 12 de diciembre de 2003 del Ministerio de Transporte, Resolución No. 4247 del 12 de septiembre de 2019 del Ministerio de Transporte, Resolución No. 20203040003785 del 26 de mayo de 2020 del Ministerio de Transporte.
El A quo en el fallo objeto de impugnación, negó las pretensiones de la demanda, en consideración a que el actor no aportó prueba con la cual se pudiera corroborar el incumplimiento de la entidad accionada; así mismo advirtió que, el Distrito de Cartagena presentó datos estadísticos indicando cuáles han sido las infracciones que se han impuesto en el último año, con ocasión a la infracción de la circulación de vehículos destinados a un servicio diferente a aquel para el cual tiene licencia de tránsito, sin el lleno de requisitos y la debida autorización. A su turno, la parte accionante impugnó el fallo, solicitando su revocatoria; manifestando que el Distrito de Cartagena de Indias a través del DATT, incumple las normas invocadas ya que no realiza o adelanta los procedimientos administrativos que violan las normas de transporte a las personas que son sorprendidas infringiendo las normas de transporte con vehículos de servicio particular.
En este contexto, procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado, teniendo en cuenta el marco normativo y jurisprudencial expuesto, los hechos probados y el objeto de la impugnación. La Sala analizará cada una de las normas invocadas por el actor con el fin de establecer si la entidad accionada está incumpliendo dicha normatividad.
En primer lugar, el actor manifiesta que la entidad accionada incumple la Ley 769 de 2002 artículo 131 literal D12, modificado por el artículo 21 de la Ley 1383 de 2010, el cual expresa textualmente: “ARTÍCULO 131. MULTAS. Los infractores de las normas de tránsito serán sancionados con la imposición de multas, de acuerdo con el tipo de infracción así: (…) D. Será sancionado con multa equivalente a treinta (30) salarios mínimos legales diarios vigentes (smldv) el Radicación: 11001-03-15-000-2022-01395-00 Actor: Asociación de Administradores y Propietarios de Taxis de Cartagena Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 14 conductor y/o propietario de un vehículo automotor que incurra en cualquiera de las siguientes infracciones: (…) D.12.
Conducir un vehículo que, sin la debida autorización, se destine a un servicio diferente de aquel para el cual tiene licencia de tránsito. Además, el vehículo será inmovilizado por primera vez, por el término de cinco días, por segunda vez veinte días y por tercera vez cuarenta días. (…)” Sobre el presunto incumplimiento de la norma en cita, el Distrito de Cartagena señala que, existe un gran impedimento al momento de elaborar comparendos D12, pues todo depende del ámbito probatorio, teniendo en cuenta que, los agentes de tránsito al momento de abordar un vehículo particular le realizan preguntas a los pasajeros y al conductor, con el fin de determinar si se estaría configurando una posible infracción de tránsito, no obstante, manifiesta la accionada que en muchas ocasiones no se ha logrado concluir el procedimiento sancionatorio, porque los ciudadanos se niegan a responder y los agentes de tránsito no pueden forzar para que el conductor y los pasajeros proporcionen una respuesta positiva.
Para esta Magistratura, conforme a las pruebas que obran en el expediente, la entidad accionada no ha incumplido con la norma invocada por el actor, teniendo en cuenta que, para inmovilizar un vehículo que se destine a un servicio diferente de aquel para el cual tiene licencia de tránsito sin la debida autorización, requiere de material probatorio a través del cual se demuestre el supuesto de hecho descrito en la norma; concretamente, lo relativo la destinación diferente a la señalada en la licencia de tránsito.
De igual manera, el actor manifiesta que la entidad accionada incumple el Decreto 1079 de 2015 artículo 2.2.1.8.3.3., el cual cita textualmente: “Artículo 2.2.1.8.3.3. Informe de infracciones de transporte. Los agentes de control levantarán las infracciones a las normas de transporte en el formato que para el efecto reglamentará el Ministerio de Transporte.
El informe de esta autoridad se tendrá como prueba para el inicio de la investigación administrativa correspondiente.” El articulo anteriormente en cita, indica que, los agentes de tránsito deben regirse por el formato establecido por el Ministerio de transporte al momento de levantar infracciones a las normas de transporte, dicha infracción, de conformidad con el artículo 2.2.1.8.2 del Decreto 1079 de 2015; aplica únicamente para la prestación del servicio público, es decir, no se puede sancionar al conductor del vehículo particular que haya sido sorprendido prestando un servicio diferente al autorizado con una infracción de transporte, pues se estaría reconociendo una calidad de transportador que ese conductor de vehículo particular no tiene.
A juicio de la Sala, no existe incumplimiento por parte de la entidad accionada frente a la norma invocada, pues dicho mecanismo no puede ser utilizado Radicación: 11001-03-15-000-2022-01395-00 Actor: Asociación de Administradores y Propietarios de Taxis de Cartagena Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 15 en servicios particulares como lo pretende el actor, sino que, por el contrario, aplica exclusivamente para el servicio público.
Por otra parte, el actor señala que, existe un incumplimiento por parte de la entidad accionada de la Ley 105 de 1993 artículo 9; así como de los artículos 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50 y 51 de la Ley 336 de 1996 - Estatuto Nacional de Transporte; los cuales en síntesis, hacen referencia a los sujetos a los cuales se le impondrán sanciones por violación a las normas reguladoras del transporte, establecen el procedimiento y los criterios que se deben tener en cuenta al momento de imponer las sanciones, al igual que los tipos de sanciones aplicables.
Advierte la Sala que, las normas invocadas por el actor, regulan lo consistente al servicio de transporte público, y los vehículos particulares que prestan un servicio distinto al consignado en la licencia de tránsito; no son transportadores, razón por la cual, la entidad accionada no puede imponer sanciones por prestar servicios no autorizados basándose en una normatividad que no es aplicable al caso.
El actor manifiesta que la entidad accionada incumple las Resoluciones expedidas por el Ministerio de Transporte relacionadas a continuación: - Resolución No. 10800 del 12 de diciembre de 2003 del Ministerio de Transporte, por medio de la cual se reglamentó el formato para el Informe de Infracciones de Transporte de que trata el artículo 54 del Decreto 3366 del 21 de noviembre de 2003, y se dispuso la codificación de las infracciones a las normas del transporte público terrestre automotor. - Resolución No. 4247 del 12 de septiembre de 2019 del Ministerio de Transporte, por la cual se adopta el formato para el Informe Único de Infracciones al Transporte. - Resolución No. 20203040003785 del 26 de mayo de 2020 del Ministerio de Transporte, por medio de la cual se adecua la reglamentación para la adopción del Informe Único de Infracciones al Transporte IUIT.
En este orden, para establecer si existe incumplimiento de las resoluciones citadas; procede la Sala a esclarecer lo referente a la no implementación del Informe Único de Infracciones al Transporte “IUIT”, para imponer comparendos a servicio particular tal como lo señala el actor. En ese sentido, advierte esta Corporación, que el Decreto Único Reglamentario 1079 de 2015, regula lo relativo a la Infracción de Transporte, en su artículo 2.2.1.8.2; el cual textualmente informa: “Artículo 2.2.1.8.2.
Infracción de transporte terrestre automotor. Es toda acción u omisión que vulnere la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor en los términos definidos en la ley o en los reglamentos de cada modalidad de servicio.” Radicación: 11001-03-15-000-2022-01395-00 Actor: Asociación de Administradores y Propietarios de Taxis de Cartagena Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 16 Acota la Sala, que el articulo anteriormente citado indica que, las infracciones de transporte recaen únicamente sobre los conductores de vehículos de servicio público para prestar el servicio de transporte de pasajeros, es decir, no se involucra los conductores de vehículos de servicio particular que se encuentren prestando un servicio diferente al autorizado.
Analizado lo anterior, resulta pertinente anotar que, el Informe Único de Infracciones al Transporte “IUIT” de que trata las resoluciones citadas ut supra; señaladas por el actor como incumplidas; es el informe elaborado por los agentes de control cuando encuentran una presunta vulneración a las normas de transporte; en ese orden, el IUIT se lleva a cabo en los transportadores, razón por la cual, la entidad accionada no incumple con la norma invocada, pues no puede ser implementado para sancionar a los conductores de vehículos de servicio particular, pues este solo procede frente a las sanciones dirigidas a los conductores de servicio público.
De lo anterior, concluye la Sala, que no encuentra pruebas acreditadas que permitan demostrar que la entidad accionada Distrito de Cartagena, ha incumplido las normas invocadas por el actor; en ese sentido, esta Magistratura confirmará el fallo impugnado por la parte actora. Visto lo anterior, es claro que la presente solicitud de amparo deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión del medio de control de cumplimiento que se tramitó a instancias del Juzgado Séptimo Administrativo de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, en la que se negaron las pretensiones de la demanda, al concluir razonablemente que no se acreditó el incumplimiento de las normas porque: - El literal D12 del artículo 131 de la Ley 769 de 2012 depende de las pruebas que tenga la autoridad de tránsito al momento de abordar el vehículo particular; pues en la mayoría de las oportunidades, no es posible concluir con el procedimiento sancionatorio porque los ciudadanos «se niegan a responder y no pueden forzar para que el conductor y los pasajeros proporciones una respuesta positiva».
Por lo que, en esas condiciones, no se acreditó el incumplimiento de la disposición normativa. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01395-00 Actor: Asociación de Administradores y Propietarios de Taxis de Cartagena Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 17 - El artículo Decreto 1079 de 2015 artículo 2.2.1.8.3.3. aplica solamente para la prestación del servicio público de transporte y, por tanto, no es posible sancionar al conductor del vehículo particular que fue sorprendido prestando un servicio diferente al autorizado en la licencia de conducción. - Ley 105 de 1993 artículo 9; así como de los artículos 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50 y 51 de la Ley 336 de 1996, indicó que las referidas disposiciones regulan situaciones fácticas relaciones con el servicio del transporte público y, en esos términos, a los vehículos particulares que prestan servicios distintos a los de la licencia de tránsito no tienen la calidad de transportadores y, en consecuencia, no les resulta aplicable esa normatividad. - Las Resoluciones 10800 del 12 de diciembre de 2003,. 4247 del 12 de septiembre de 2019 y 20203040003785 del 26 de mayo de 2020 proferidas por el Ministerio de Transporte.
Explicó que las infracciones de transporte recaen únicamente sobre los conductores de vehículos de servicio público. Asimismo, que el Informe Único de Infracciones al Transporte «IUIT» solo es posible utilizarlo cuando se evidencia la presunta vulneración de los transportadores a las normas de transporte, por lo que no puede implementarlo para sancionar a los conductores de vehículo particular.
A juicio de la Sala, esos argumentos son razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional, toda vez que, en efecto, en la providencia cuestionada el Tribunal Administrativo de Bolívar analizó con suficiencia y claridad, cada una de las normas que la asociación demandante consideraba incumplidas por el Distrito de Cartagena y explicó motivadamente las razones por las cuales no se estaban incumpliendo.
En este punto, conviene señalar que el hecho de que la parte demandante no comparta los argumentos expuestos en la decisión atacada no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido por el Juzgado Séptimo Radicación: 11001-03-15-000-2022-01395-00 Actor: Asociación de Administradores y Propietarios de Taxis de Cartagena Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 18 Administrativo de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, con suficiente motivación. Las diferencias con el juez, respecto de la forma en que decide el conflicto jurídico, son cuestiones propias del proceso ordinario, que es el escenario ideal para zanjarlas.
Pretender que la acción de tutela se convierta en la instancia adicional de todos los procesos judiciales no solo le resta vigor a la acción, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural5. La Sala precisa que la tutela sigue siendo un mecanismo subsidiario y excepciones y, por ende, no puede convertirse en el único y preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses.
El ejercicio hermenéutico que realiza el juez natural en la decisión judicial forma parte de su autonomía e independencia, ámbito que debe ser respetado por el juez de tutela cuando no observa la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales que haga necesaria su intervención. En suma, el descontento del accionante revela una mera inconformidad con el razonamiento de los jueces ordinarios para prolongar, en sede constitucional, el debate que ya se clausuró, hasta obtener a toda costa una alternativa de decisión en la que se resuelva favorablemente su visión del litigio.
Como se sabe, esa intención choca con la finalidad de la acción de tutela que, justamente, prohíbe que se utilice en los términos que aquí se pretende, con mayor razón si la decisión fue argumentada de manera razonable por el juez de segunda instancia Visto lo anterior, es claro que la presente solicitud de amparo no solo carece de la carga argumentativa mínima requerida para efectuar un análisis de fondo, sino que busca revivir la discusión planteada y decidida en el proceso ordinario. 5Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 25 de febrero de 2016, expediente No. 2016-03419-00.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-01395-00 Actor: Asociación de Administradores y Propietarios de Taxis de Cartagena Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 19 Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Declarar improcedente la acción de tutela formulada por la Asociación de Administradores y Propietarios de Taxis de Cartagena, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de este fallo.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF