Radicado: 11001-03-15-000-2021-05179-01 Demandante: José Guillermo Angulo Argote 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-05179-01 Demandante: JOSÉ GUILLERMO ANGULO ARGOTE Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA, Y OTRO Temas: Contra providencia dictada en proceso de responsabilidad fiscal.
Término de prescripción SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor José Guillermo Angulo Argote contra la sentencia del 21 de octubre de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que denegó las pretensiones.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado judicial, el señor José Guillermo Angulo Argote pidió la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado por las providencias del 21 de enero de 2021 y del 25 de mayo de 2017, dictadas, en su orden, por el Consejo de Estado, Sección Primera, y por el Tribunal Administrativo del Cesar.
En concreto, formuló las siguientes pretensiones1: Amparar el derecho fundamental al debido proceso de José Guillermo Angulo Argote, violado por el Tribunal Administrativo del Cesar y la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante las sentencias proferidas el 25 de mayo de 2017 y el 21 de enero de 2021, respectivamente, notificando la última por correo electrónico el 10 de febrero de 2021.
En consecuencia, ordenar a la Sección Primera del Consejo de Estado que, en un término prudente y razonable, e interpretando el fenómeno liberador de la prescripción extintiva según el principio pro homine3, y analizando la fuerza mayor y el caso fortuito según los presupuestos establecidos en la jurisprudencia de la misma corporación, profiera nueva sentencia de segunda instancia en el proceso ordinario promovido por José Guillermo Angulo Argote en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Contraloría General de la Republica, radicación No. 20001233900220160003601, revocando la de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar. 2.
Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 1 Mayúsculas sostenidas del texto original, se transcribe incluso con errores. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05179-01 Demandante: José Guillermo Angulo Argote 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.
El señor José Guillermo Angulo Argote se desempeñó como secretario de Planeación del Municipio de Jagua de Ibirico ubicado en el Departamento del Cesar desde el 10 de marzo de 2006 hasta el 10 de enero de 2008. 2.2. La Contraloría General de la República profirió auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal No. 21-04-705, el 30 de junio de 2010, por la no prestación útil de la obra construida con ocasión del Contrato de Obra No. 18 del 24 de octubre de 2005, cuyo objeto era la prevención de la amenaza de calamidad de destrucción de la bocatoma del acueducto de la cabecera municipal. 2.3.
Mediante auto de imputación de responsabilidad fiscal No. 00411 del 16 de abril de 2015, la Contraloría concluyó que el señor Angulo Argote al haber suscrito el análisis de conveniencia para la realización de la obra y después de celebrar una adición al mismo el 16 de agosto de 2006, causó un detrimento patrimonial por $ 944.164.053,89 y de $ 24.663.000 por permitir que las obras contratadas quedaran inconclusas y no prestaran servicio alguno. 2.4.
Luego, por Auto No. 00672 del 16 de junio de 2015, la Contraloría General de la República declaró responsable fiscalmente al señor José Guillermo Angulo Argote a título de culpa grave, por un valor de mil trescientos setenta millones ciento dos mil cuatrocientos cincuenta y dos pesos ($ 1.370.102.452). 2.5. Contra la anterior decisión, el señor Angulo Argote interpuso recurso de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos mediante los autos No. 00864 del 13 de julio de 2015 y 0116 del 17 de julio del mismo año, respectivamente, que confirmaron la decisión, en todas sus partes. 2.6.
Inconforme con la decisión, el señor José Guillermo Angulo Argote inició demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, a fin de que se declarara la nulidad del fallo de responsabilidad fiscal del 16 de junio de 2015, y de los autos confirmatorios, teniendo como argumento principal la configuración de la prescripción. 2.7. El proceso correspondió al Tribunal Administrativo del Cesar que, por sentencia del 25 de mayo de 2017, negó las pretensiones de la demanda, pues, si bien explicó que habían transcurrido más de cinco años desde el momento en que se profirió el auto de apertura hasta el momento en que la condena quedó en firme, se encontró que se había presentado suspensión de términos por 30 días, entre los años 2010 a 2015 y que, por lo tanto, no había operado la prescripción y el fallo de responsabilidad fiscal tenía perfecta validez. 2.8.
Contra la anterior decisión, el actor interpuso recurso de apelación y el Consejo de Estado, Sección Primera, por sentencia del 21 de enero de 2021, la confirmó, básicamente por las mismas razones del a quo. En concreto, concluyó “(…) el proceso de responsabilidad fiscal núm. 21-04-705, seguido en contra del aquí demandante, se surtió y decidió definitivamente dentro del término legal correspondiente, motivo por el cual no operó el fenómeno prescriptivo que este alegó, lo cual impone la desestimación del cargo que en ese sentido fue formulado”. 3.
Argumentos de la acción de tutela 3.1. La parte actora sostuvo que las providencias cuestionadas incurrieron en defecto fáctico por la ausencia de pruebas que demostraran la suspensión de términos, ya que, a su juicio, el artículo 13 de la Ley 610 de 2000 exige que para sea procedente la Radicado: 11001-03-15-000-2021-05179-01 Demandante: José Guillermo Angulo Argote 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suspensión debe obedecer a causas de fuerza mayor o caso fortuito, debe hacerse mediante autos de trámite, el cual se debe notificar al día siguiente mediante estado.
Que, para el caso en estudio, las resoluciones proferidas por el Contralor General de la República no cumplen dichos requisitos. 3.1.2. Que también se incurrió en defecto sustantivo, ya que no son procedentes las aludidas condiciones de irresistibilidad e imprevisión con las que se justificó la suspensión de los términos en los procesos de responsabilidad fiscal y que, por ende, sí estaba probada la prescripción. Que, en efecto, una de las resoluciones que suspendió los términos se profirió por daños locativos a las instalaciones en las que funciona la Contraloría en el Cesar, siendo que de haberse procurado por su buen estado no se habría tenido que repararla.
La segunda resolución fue por el cambio de locaciones de la Contraloría General de la República por el vencimiento del contrato de arrendamiento, algo que, a su juicio, es previsible, en la medida en que se conoce de antemano su contenido. Y la última de esas resoluciones ordenó la suspensión de términos por el cambio de la administración al interior de la Contraloría, algo que también es previsible pues los funcionarios que son elegidos a su cabeza, cumplen con un periodo legal. 4.
Intervenciones 4.1. El Consejo de Estado, Sección Primera, por conducto de la magistrada ponente expuso que la acción de tutela es improcedente, en razón a que el demandante pretende revivir una controversia jurídica que fue estudiada, analizada y resuelta conforme a las normas aplicables al caso y la jurisprudencia vigente. 4.1.2.
En todo caso, la autoridad judicial realizó un resumen de las consideraciones expuestas en la providencia cuestionada, en la que se concluyó que en el proceso de responsabilidad fiscal contra el señor José Guillermo Angulo Argote no operó la prescripción, como consecuencia de las suspensiones de término dispuestas por la Contraloría. 4.2.
El apoderado de la Contraloría General de la República solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, al no cumplir el requisito de inmediatez, pues la sentencia de segunda instancia fue notificada el 10 de febrero de 2021 y a la fecha de la interposición de la acción de tutela habían transcurrido más de 10 meses. 4.2.1.
Por otra parte, expuso que la tutela no cumple con las causales generales de procedibilidad, como quiera que la inconformidad del actor radica en la interpretación sobre la suspensión de los términos dentro del proceso de responsabilidad fiscal, asunto que fue resuelto en debida forma y que ha sido reiterado por la jurisprudencia del Consejo de Estado. 4.2.2.
Explicó que no se presentaron nuevas pruebas que lleven a considerar una postura diferente en el caso y que las resoluciones que suspendieron los términos sí obedecían a lo preceptuado en el artículo 13 de la Ley 610 de 2000. Resaltó que en el año 2014 fue declarada la urgencia manifiesta por parte del contralor general al advertir que no se contaba con sede física para el desarrollo de las actividades. 5.
Sentencia impugnada 5.1. Por sentencia del 21 de octubre de 2021, el Consejo de Estado, Sección Primera, luego de encontrar superados los requisitos generales para la procedencia de la acción Radicado: 11001-03-15-000-2021-05179-01 Demandante: José Guillermo Angulo Argote 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de tutela, denegó las pretensiones de la tutela, por las razones que se resumen enseguida: 5.1.1.
En cuanto al fondo de asunto, el a quo concluyó que “( ) Debido a la ausencia de razones de orden jurídico que pudiesen deslegitimar o desvirtuar las Resoluciones Reglamentarias número 138 del 18 de octubre de 2011, 269 del 13 de febrero y 010 del 31 de diciembre, ambas de 2014, no había razón para no ser valoradas (como lo hizo la Sección Primera de esta Corporación) dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, llegando a la conclusión lógica que se había extendido la fecha de prescripción hasta el 30 de julio de 2015”. 5.1.2.
Que, siendo así, la sentencia cuestionada no incurrió en los defectos fáctico y sustantivo al valorar los actos administrativos por medio de los cuales la Contraloría General de la República suspendió el conteo de los términos en tres oportunidades diferentes, debido a situaciones de fuerza mayor o caso fortuito y concluir que la acción fiscal no estaba prescrita. 6.
Impugnación 6.1. El demandante impugnó la sentencia del 21 de octubre de 2021. Para el efecto, reiteró los argumentos de la tutela respecto de los defectos fáctico y sustantivo. 6.2. Explicó que el fallo de primera instancia no tuvo en cuenta el reproche propuesto en el escrito de tutela, al desconocer que las resoluciones mediante las cuales se suspendieron los términos en el proceso de responsabilidad fiscal no fueron dictadas mediante un auto de trámite, ni se notificaron por estado al día siguiente a la fecha de su expedición, como lo ordena el inciso 2 del artículo 13 de la Ley 610 de 2000. 6.3.
Que la providencia desconoció el defecto sustantivo de las sentencias reprochadas, pues estas interpretaron de manera desproporcionada y contra los principios constitucionales pro-homine y pro-libertate, los artículos 9 y 13 de la Ley 610 de 2000, pues desatendieron los supuestos de tales reglas de cara a la prescripción de la responsabilidad fiscal y la suspensión del transcurso de dicho término extintivo. 6.4.
Señaló que “(…) para que proceda la suspensión del término de prescripción regulada en el artículo 13 de la Ley 610 de 2000, por la ocurrencia de algún evento constitutivo de fuerza mayor o caso fortuito, tanto la suspensión como su reanudación se debían ordenar mediante auto de trámite dictado dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. 21.04.705”.
Que además debía notificarse por estado al día siguiente; y contra el cual no procede recurso, procedimiento, que, según dice, quedó demostrado que la contraloría no cumplió. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 20122, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20143, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas 2 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 3 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05179-01 Demandante: José Guillermo Angulo Argote 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»4. 2.
Planteamiento del problema jurídico y solución del problema jurídico 2.1. En los términos de la impugnación, en principio, correspondería a la Sala decidir si el a quo acertó al denegar las pretensiones de la acción de tutela. No obstante, aunque el juez de primera instancia tuvo por superados los requisitos generales para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala estima necesario verificar si se cumple el requisito de relevancia constitucional. 2.2.
El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. 2.2.1. En ese sentido, la Corte Constitucional5 ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 4 SU-573 de 2017. 5 Al respecto, ver sentencias C-590 de 2005, T-335 de 2000, T-102 de 2006, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-05179-01 Demandante: José Guillermo Angulo Argote 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.2. De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»7. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar, mejorar o modificar los argumentos propuestos ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 2.3. En el caso concreto, la Sala advierte que, de un lado, el señor José Guillermo Angulo Argote propone la misma discusión jurídica que presentó en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Contraloría General de la República, respecto a que las resoluciones reglamentarias que suspendieron los términos no obedecieron a situaciones de fuerza mayor o caso fortuito, conforme a los presupuestos previstos en el artículo 13 de la Ley 610 de 2000 y, de otro lado, propone un argumento que no fue planteado en el proceso ordinario, esto es, que las aludidas resoluciones no comportaban autos de trámite ni fueron notificados por estado al día siguiente como lo ordena la Ley 610 de 2000. 6 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05179-01 Demandante: José Guillermo Angulo Argote 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.1.
Respecto al primer asunto, si bien el demandante alega que las providencias objeto de tutela vulneraron derechos fundamentales e incurrieron en defectos fáctico y sustantivo, lo cierto es que, en últimas, lo que pretende es que se reabra el debate sobre la suspensión de términos propuesta por la Contraloría. El demandante insiste en que las razones de la suspensión no obedecen a casos de fuerza mayor o caso fortuito y que, por lo tanto, no debían tenerse en cuenta para realizar el conteo de la prescripción de la acción fiscal. 2.3.1.1.
En el recurso de apelación que presentó el demandante contra la sentencia de primera instancia del proceso ordinario, resumido en la providencia de segunda instancia, sostuvo lo siguiente: (…) Que la principal razón de su inconformidad con la sentencia apelada, consistía en que con la misma se quiso justificar la negligencia, morosidad, desidia, inacción y extemporaneidad de la CGR en el ejercicio de su función constitucional y legal de control a la gestión fiscal.
Señaló que el Tribunal en su sentencia no tuvo en cuenta que, en cada caso concreto, se deben analizar y ponderar, con estricto rigor, todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar que rodean el hecho en que se funda la fuerza mayor o el caso fortuito, para así determinar si en realidad estos fenómenos jurídicos se configuraron. Planteó, además, que los hechos aducidos con la mencionada finalidad deben ser alegados y probados por quien los invoca, lo que quiere decir que la carga de la prueba la debe soportar la parte que pretende hacer valer tales hechos y no quien los valora, y, mucho menos, quien los censura.
Igualmente, sostuvo que para admitir que realmente se presentó la fuerza mayor o el caso fortuito debe tratarse de hechos “imprevisibles e irresistibles”, y, por lo tanto, sobrevinientes, esto es, que su previsión escape normalmente a cualquier sujeto y no a uno en particular. Insistió en no estar de acuerdo con la sentencia cuando esta estima que las reparaciones locativas de una sede y el traslado de funcionarios y elementos de la Contraloría, debido al cambio de sede de la entidad, previa una declaratoria de urgencia manifiesta emitida por el Contralor General de la República, debido a un problema relacionado con un contrato de arrendamiento celebrado por la misma entidad, puedan ser catalogadas como situaciones imprevisibles e irresistibles constitutivas de fuerza mayor o caso fortuito, pues estas circunstancias internas, no pueden ser alegadas en perjuicio de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Agregó que, por esta razón, los supuestos alegados no pueden ser estimados como constitutivos de fuerza mayor o de caso fortuito; y, mucho menos, justificativos de la suspensión del término prescriptivo establecido en el artículo 9° de la Ley 610 de 2000, conforme a lo previsto en el artículo 13 de la misma Ley, y, en ese sentido, las resoluciones reglamentarias 0138, de 18 de octubre de 2011, y 010, de 31 de diciembre de 2014, fueron indebidamente valoradas por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Cesar.
(…) En resumen, el apelante insistió en que la CGR no acreditó las circunstancias constitutivas de fuerza mayor o caso fortuito que expuso en los actos demandados, y, mucho menos, las características de imprevisibilidad e irresistibilidad que en un evento dado permitirían la configuración de tales situaciones; pese a que era deber de dicha entidad demostrarlas por alegarlas en su favor.
(…) 2.3.1.2. Como se ve, el demandante formuló inconformidades que coinciden con las que expuso en el recurso de apelación que presentó contra la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Contraloría General de la República. Evidentemente la tutela busca revivir la discusión respecto a la valoración probatoria de las resoluciones expedidas por el ente fiscal, en las que se suspendieron en tres ocasiones los términos, por hechos constitutivos de fuerza mayor y caso fortuito, aspecto que ya fue resuelto Radicado: 11001-03-15-000-2021-05179-01 Demandante: José Guillermo Angulo Argote 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el Consejo de Estado, Sección Primera, en la sentencia del 21 de enero de 2021, que en lo que interesa, consideró: (…) Sin embargo, no puede perderse de vista que cabe la posibilidad de que el término señalado en la norma, para que opere el fenómeno de la prescripción, sea interrumpido con ocasión del advenimiento de algunos específicos eventos, entre los que se cuentan la fuerza mayor o el caso fortuito, tal y como lo dispone el artículo 13, de la Ley 610 de 2000, a cuyo tenor: (…) Continuando con el análisis de los elementos probatorios que hicieron parte de la actuación administrativa, relacionados con la suspensión del término prescriptivo, la Sala observa que, en su oportunidad, se invocaron circunstancias que según la demandada ameritaron la adopción de dicha medida, no solo predicables del proceso de responsabilidad fiscal núm. 21-04-705, adelantado en contra el demandante, sino, también, de manera general, respecto de los procesos auditores, procesos administrativos, indagaciones preliminares fiscales, procesos de responsabilidad fiscal, de jurisdicción coactiva, peticiones y demás actuaciones.
En efecto, mediante Resolución Reglamentaria núm. 01388, de 18 de octubre de 2011, proferida por la Contraloría General de la República, se dispuso la suspensión de los términos por 10 días hábiles, de todas las actuaciones que se adelantaban en la Gerencia Departamental del Cesar, en razón de que las instalaciones en donde funcionaba dicha Gerencia, en la ciudad de Valledupar, se encontraban fuera de servicio, desde el 18 hasta el 31 de octubre de 2011, por daños locativos que impedían la prestación de los servicios habituales.
Para entonces la actuación fiscal objeto de cuestionamiento por el demandante cursaba en la mencionada sede. La Sala considera que los fundamentos fácticos expuestos en el auto que dispuso dicha suspensión de términos, tienen la entidad suficiente para ser considerados como eventos constitutivos de fuerza mayor o caso fortuito, pues el hecho de que las instalaciones donde funcionaba la Gerencia Departamental del Cesar de la CGR y en las cuales se adelantaban los procesos de competencia de esa entidad, quedaran fuera de servicio, durante el lapso indicado, por daños locativos que efectivamente imposibilitaron el ingreso de los funcionarios que estaban a cargo de los compromisos misionales atribuidos a la demandada, lo que, de contera, impidió que en dicho interregno se tramitara, de algún modo, el proceso fiscal de que aquí se trata, que se tramitaba para entonces en dicha sede, bien puede ser catalogado como imprevisible por las causas exógenas en que se enmarca.
Por lo demás, la presunción de legalidad del pronunciamiento respectivo, predicable de su naturaleza de acto administrativo, no ha sido desvirtuada en lo más mínimo, teniendo en cuenta que el demandante no demostró que, en contra de lo señalado en el auto que ahora cuestiona, efectivamente, en el periodo de suspensión declarado, sí estaban dadas las condiciones reales para que, sin ningún riesgo, los funcionarios de la entidad demandada, efectivamente, estaban en la posibilidad de seguir laborando normalmente, a pesar de las alegadas condiciones de deterioro de las instalaciones locativas en las que, en la ciudad de Valledupar, aquella operaba.
Adicionalmente, la Sala advierte que el Contralor General de la República profirió la Resolución Reglamentaria núm. 0109, de 31 de diciembre de 2014, por medio de la cual dispuso la suspensión de los términos en los procesos de responsabilidad fiscal, así como en las indagaciones preliminares fiscales, en los procesos de jurisdicción coactiva que se encuentren adelantando las diferentes unidades, Contralorías Delegadas y demás áreas, Direcciones u Oficinas de la sede central de Bogotá, así como las actividades misionales que requerían el computo de términos, ubicadas en el edificio Gran Estación II, por 20 días, desde el 1° de enero de 2015 hasta el 20 de enero de 2015.
Para entonces el proceso fiscal bajo examen estaba a cargo del Contralor Delegado Intersectorial 20 con sede en la Ciudad de Bogotá, donde se dictó, en primera instancia, el fallo que declaró la responsabilidad fiscal del demandante, razón por la cual dicho proceso quedó cobijado con la mencionada medida. Al efecto, la CGR adujo razones de urgencia manifiesta relacionadas con la imposibilidad de continuar prestando servicios en dicha sede por hechos de índole legal y presupuestal que materialmente impedían prorrogar el contrato de arrendamiento del inmueble en el que la entidad funcionaba, por lo que se tornaba imperioso el traslado de ubicación. 8 Cita original: Visible a folios 261 a 262 del expediente digital pdf, Carpeta núm.2 del CD. 9 Cita original visible a folio 772 a 775 del expediente digital pdf, Carpeta núm. 7 del CD.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-05179-01 Demandante: José Guillermo Angulo Argote 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala considera que, independientemente de las razones de índole legal y presupuestal alegadas para no renovar el contrato de arrendamiento del inmueble en donde funcionaba la sede central por la CGR, el hecho del traslado, en sí mismo considerado, constituye fuerza mayor o caso fortuito, teniendo en cuenta que se trataba de una situación irresistible, que implicaba el acarreo y reorganización de muebles, equipos, archivos, expedientes, al igual que muchos otros elementos de apoyo, así como la adecuación de oficinas, instalación de redes y una serie adicional de complejas actividades que, sin duda, traían consigo la imposibilidad de que, durante el tiempo que efectivamente se requería para adelantar la mencionada actividad, se desarrollasen normalmente las delicadas y complejas funciones propias de una entidad como la demandada y, en particular, los procesos misionales a su cargo, como el relacionado con el asunto de que aquí se trata.
Conforme con lo anterior, la Sala comparte las conclusiones a las que llegó el Tribunal, cuando, en relación con el tema tratado, manifestó que: “En este orden de ideas, se había indicado en precedencia, que contando a partir del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, el término de 5 años de que trata el artículo 9 de la Ley 610 de 2000, iría hasta el 30 de junio de 2015, sin embargo, al adicionarse los días en que el proceso fue suspendido, es decir, 30 días más (contando las dos suspensiones indicadas en los párrafos anteriores), el término se extendería hasta el 30 de julio de 2015 para que la entidad demandada profiriera el fallo respectivo y este cobrara firmeza.
“Bajo esta perspectiva, se atisba que el auto No. 0116 por medio del cual el Contralor General de la República resolvió el recurso de apelación incoado contra el auto No. 00672 que declaró fiscalmente responsable al señor José Guillermo Angulo Argote, decisión a partir de la cual cobró firmeza la decisión, fue proferido el 17 de julio de 2015, es decir, antes del 30 de julio de 2015, tiempo señalado para que a partir de allí operara el fenómeno de la prescripción”.
Por lo demás, es preciso advertir que los actos administrativos mediante los cuales se suspendió, de manera general, para todas las actuaciones, el término de prescripción, lo que, por lo mismo, no operó única y exclusivamente en relación con el proceso de responsabilidad fiscal adelantado en contra del demandante, están en firme y gozan de la presunción de legalidad, al ser proferidos con fundamento en una norma legal vigente y por las alegadas razones de fuerza mayor o caso fortuito que no fueron desvirtuadas en tanto que no se demostró en el proceso que, a pesar del deterioro de las instalaciones de la demanda, en el primer caso y del traslado de sede, en el segundo caso, sí existían las condiciones reales para que las actividades suspendidas siguieran desarrollándose con plena normalidad y que, por ende, la imposibilidad alegada en ese sentido por la demanda en realidad nunca existió, prueba que, se insiste, no se arribó al expediente.
Con fundamento en todo lo que se deja expresado, la Sala concluye que el proceso de responsabilidad fiscal núm. 21-04-705, seguido en contra del aquí demandante, se surtió y decidió definitivamente dentro del término legal correspondiente, motivo por el cual no operó el fenómeno prescriptivo que este alegó, lo cual impone la desestimación del cargo que en ese sentido fue formulado.
Es oportuno resaltar que este aspecto ha sido estudiado en diferentes sentencias, entre otras, en providencia de 3 de octubre de 2019 (Expediente núm. 2017-00129-01, Actora: Ana Olivia Barrera Molano, Consejero ponente doctor Hernando Sánchez Sánchez), en las que se ha considerado que el cierre de las instalaciones justifica la suspensión de términos. 2.3.1.3.
Siendo así, aunque el demandante alega la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, lo cierto es que termina promoviendo indebidamente la tutela para obtener un pronunciamiento que acceda a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Contraloría General de la República, respecto a que no se tengan en cuenta las resoluciones que dispusieron la suspensión de términos para el conteo del término de prescripción de la acción fiscal que se inició en su contra. 2.3.2.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con la falta de cumplimiento de lo dispuesto en el Ley 610 de 2000, respecto a la forma cómo se debe disponer de la suspensión de términos, se advierte que dicho tema no fue propuesto en el trámite del proceso ordinario. En efecto, tanto en la tutela como en la impugnación, el demandante propone que las resoluciones de suspensión de términos no son autos de trámite, no se Radicado: 11001-03-15-000-2021-05179-01 Demandante: José Guillermo Angulo Argote 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co profirieron al interior del proceso de responsabilidad fiscal y no fueron notificadas por estado, tal como lo exige el artículo 13 de la aludida Ley 610. 2.3.2.1.
Sin embargo, de la revisión del expediente ordinario se advierte que en la demanda no se propuso ese argumento como causal de nulidad de los actos demandados. Es más, ni siquiera en el recurso de apelación se propuso alguna discusión sobre dicho asunto. Lo anterior, se corrobora cuando el juez de segunda instancia planteó el problema jurídico, en los siguientes términos: El problema jurídico La Sala considera que el problema jurídico a dilucidar en esta instancia gira en torno a la verificación de si resulta procedente denegar, como lo decidió el a quo, las pretensiones de la demanda; en cuyo caso, se confirmará la sentencia apelada o, por el contrario, de encontrarse que aquellas sí están llamadas a prosperan, revocarlo, para emitir el pronunciamiento que en derecho corresponda.
Caso concreto A efectos de dar solución al problema jurídico así planteado, la Sala procederá a analizar los argumentos de la apelación que, en síntesis, refutan la decisión de primera instancia, por lo siguiente: (i) Que la sentencia desestimó injustificadamente la prescripción alegada argumentando que las resoluciones reglamentarias 0138, de 18 de octubre de 2011 y 010, de 31 de diciembre de 2014, ampliaron por 30 días el término prescriptivo con que contaba la demandada para declarar la responsabilidad fiscal del demandante;
(ii) Que, equivocadamente, el Tribunal consideró que los motivos expuestos en dichos actos de trámite reúnen las características de los fenómenos de fuerza mayor y caso fortuito que el legislador previó en el artículo 13, de la Ley 610 de 2000, para suspender el término prescriptivo de la acción de responsabilidad fiscal establecido en el artículo 9° de la misma Ley;
(iii) Que es desacertada la conclusión a la que arribó el a quo en cuanto a que en el presente proceso no se logró demostrar la falsa motivación predicada del acto enjuiciado, ni desvirtuar la presunción de legalidad del mismo. Lo anterior hace improcedente la acción de tutela, pues, como se dijo al inicio de las consideraciones, no es permitido traer argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. 2.4.
Siendo así, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la acción de tutela y, en su lugar, declarará improcedente la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Revocar la sentencia impugnada que denegó las pretensiones de la demanda. En su lugar: 2. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por el señor José Guillermo Angulo Argote, por las razones expuestas en esta providencia. 3. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4.
Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 5. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Radicado: 11001-03-15-000-2021-05179-01 Demandante: José Guillermo Angulo Argote 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Magistrada