Radicado: 25000-23-37-000-2019-00540-01 (28658) Demandante: Jaime López Bernal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E) Bogotá, D. C. quince (15) de mayo dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2019-00540-01 (28658) Demandante: Jaime López Bernal Demandada: UGPP Temas: Aportes 2014.

Trabajador independiente. IBC. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 17 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que decidió2: Primero: Declárese la nulidad parcial de los actos administrativos demandados contenidos en las (sic) Resolución nro.

RDO-2018-00705 de 31 de marzo de 2018 y RDC-2019-00379 de 27 de marzo de 2019 en lo que respecta a los valores liquidados por concepto de aportes al Subsistema de Pensión y Fondo de Solidaridad Pensional, así como el valor de la sanción por omisión. Todo lo demás, se mantiene incólume de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. Segundo: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, declárese que el señor Jaime López Bernal no debe pagar las sumas determinadas por la UGPP por concepto de aportes a pensión y fondo de solidaridad pensional en cuantía de $29.462.000 y de $3.682.800, respectivamente, así como tampoco la sanción por omisión por valor de $33.144.800, y, en todo caso, persiste la obligación de pagar los aportes a salud con su correspondiente sanción por inexactitud liquidados en los actos demandados (…).

ANTECEDENTES Actuación administrativa Previo requerimiento para declarar y/o corregir, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP expidió la Resolución RDO- 2018-00705 del 31 de marzo de 20183, en la que liquidó a cargo del demandante aportes al Sistema de Seguridad Social junto con las correspondientes sanciones por omisión e inexactitud.

Contra esta resolución se interpuso recurso de reconsideración, el cual fue resuelto mediante la Resolución RDC-2019-00379 del 27 de marzo de 20194, que confirmó en su totalidad el acto recurrido5. 1 Ingresó al despacho el 03 de julio de 2024. SAMAI CE, índice 14. 2 SAMAI Tribunal, índice 38, folios 1 a 48. El Tribunal no se pronunció sobre costas. 3 SAMAI CE, índice 2, antecedentes administrativos, folios 1 a 25. 4 SAMAI CE, índice 2, antecedentes administrativos, folios 1 a 29. 5 En los antecedentes administrativos obra la Resolución RDO-2020-M-05707 del 13 de noviembre de 2020, mediante la cual se da aplicación al esquema de presunción de costos y se revocó parcialmente la Liquidación Oficial RDO-2018-00705 del 2018.

En dicho acto no se modificaron los valores en aplicación del límite máximo de 25 smlmv. Adicionalmente, la resolución no fue demandada. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00540-01 (28658) Demandante: Jaime López Bernal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones6: I. Pretensiones principales Primero: Que es nulo el acto administrativo que se relaciona a continuación: Liquidación Oficial- Resolución- RDO-2018-00705, mediante el cual la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales- UGPP, determinó, liquidó y sancionó al señor Jaime López Bernal, con el pago al Sistema General de la Seguridad Social al Subsistema de Pensión, Salud y Fondo de Solidaridad, dicho actuar es improcedente por cuanto el Tributo para los Independientes sin contrato de Prestación de Servicios y los Rentistas de Capital, para el año 2014 no se encontraba regulado en ninguna norma de manera precisa y clara; y menos aún existía un reglamento sobre el Ingreso Base de Cotización (IBC), para calcularlo.

Adicionalmente a que las normas que cita la UGPP era imposible de aplicarse de acuerdo a la exposición y argumentación del presente Medio de Control. Segundo: Que es nulo el acto administrativo que se relaciona a continuación: Resolución No. RDC- 2019-00379, mediante la cual la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales- UGPP, resolvió el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Liquidación Oficial- Resolución- RDO-2018- 00705, en donde se determinó, liquidó y sancionó al señor Jaime López Bernal, con el pago al Sistema General de la Seguridad Social al Subsistema de Pensión, Salud y Fondo de Solidaridad, dicho actuar es improcedente por cuanto el Tributo para los Independientes sin contrato de Prestación de Servicios y los Rentistas de Capital, para el año 2014 no se encontraba regulado en ninguna norma de manera precisa y clara; y menos aún existía un reglamento sobre el Ingreso Base de Cotización (IBC), para calcularlo.

Adicionalmente a que las normas que cita la UGPP era imposible de aplicarse de acuerdo a la exposición y argumentación del presente Medio de Control. Tercero: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se exonere del pago y se declare que el señor Jaime López Bernal, se encuentra a paz y salvo con la entidad por no estar obligado al pago de aportes conforme a la Resolución No. RDC-2019-00379 y a la Liquidación Oficial- Resolución- RDO-2018-00705, en las cuales la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales- UGPP, no tiene sustento legal concreto y específico.

Cuarto: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se indemnice por daños y perjuicios causados al señor Jaime López Bernal, conforme con las facturas de honorarios jurídicos y las planillas integradas de liquidación de aportes que canceló el demandante al Subsistema de Salud, documentos que se adjuntan al presente medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho.

Ii. Pretensiones subsidiarias En el evento que no se decrete la nulidad absoluta del proceso demandado de la referencia, solicitamos de manera subsidiaria las siguientes pretensiones: Primero: Que se tenga como Ingreso Base de Cotización (IBC) un (1) salario mínimo mensual vigente del año 2014, por cuanto para la época de los hechos fiscalizados y sancionados (Año 2014), no se encontraba tipificados los elementos del tributo del pago de aportes al Sistema General de la Seguridad Social en Pensiones, Salud y Fondo de Solidaridad para los independientes sin contrato de prestación de servicios y los rentistas de capital, por lo tanto el contribuyente de manera voluntaria podía cotizar sobre un salario mínimo de la época fiscalizada.

Segundo: De no decretarse ninguna de las pretensiones anteriores, solicitamos que se tenga como parámetro de la determinación del tributo para el Subsistema de Salud sobre el cuarenta por ciento 6 SAMAI CE, índice 2, folios 2 a 55. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00540-01 (28658) Demandante: Jaime López Bernal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 (40%) de la renta liquidada ‘Utilidad’ señalada en la declaración de renta que se encuentra en firme, con base en el artículo 135 de la ley 1753 del año 2015.

Invocó como normas vulneradas los artículos los artículos 29, 150, 338 y 363 de la Constitución Política; 714 del Estatuto Tributario; 3, 52, 90, 157, 177 y 204 de la Ley 100 de 1993; 2, 3, 4, 5, 6, 7, 157 y 204 de la Ley 797 de 2003; 1°, 2 y 3 de la Ley 153 de 1887; 10 y 18 de la Ley 1122 de 2007; 179 de la Ley 1607 de 2012; 319 de la Ley 1819 de 2016; 2 de la Ley 1562 de 2012; 33 de la Ley 1438 de 2011; 1°, 3 y 5 del Decreto 510 de 2003; 2 del Decreto 758 de 1990; 5 del Decreto 3033 de 2013; 26 del Decreto 806 de 1998; 16 del Decreto 1406 de 1999; 1° del Decreto 4982 de 2007; 13 del Decreto 723 de 2013 y la Resolución 2388 de 2016.

El demandante adujo que en virtud del literal d) del artículo 2 del Decreto 758 de 1990, no se encuentra obligado al pago de aportes al subsistema de pensión, toda vez que la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones mediante la Resolución 2018- 6330212 del 26 de junio de 2018 le reconoció la indemnización sustitutiva por concepto de pensión de vejez.

Los actos demandados desconocen el principio de legalidad, al requerir el pago de unos tributos que no tenían definidos de forma clara y precisa en la ley todos los elementos esenciales para los trabajadores independientes sin contrato de prestación de servicios y los rentistas de capital. La UGPP confunde el hecho generador con la base gravable, y realiza interpretaciones extensivas de la ley al asimilar los rentistas de capital con los trabajadores independientes.

Específicamente, con relación a la base gravable, advirtió que para el año 2014 este elemento esencial no se encontraba regulado en debida forma, ni se había reglamentado la presunción de ingresos para los trabajadores independientes, motivo por el cual no se podía liquidar el tributo. Por otro lado, alegó que para dicho año, no era posible realizar el pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social de manera anticipada como estaba establecido en los artículos 1.° y 3.° del Decreto 510 de 2003, dado que los ingresos y costos para un determinado mes no se habían causado y solo existía un tipo de planilla para el pago de los aportes que llevaba siempre la liquidación sobre el 40% de los ingresos, todo lo cual solo fue regulado en debida forma hasta el año 2019.

Asimismo, consideró que, so pena de presentarse un enriquecimiento sin justa causa no es procedente que la UGPP obligue al demandante a realizar aportes frente a los cuales este no recibió contraprestación alguna pues en el año discutido no acudió a los servicios médicos ni utilizó el Sistema de Seguridad Social. Manifestó que la UGPP tuvo en cuenta los ingresos declarados en el impuesto sobre la renta para proferir los actos demandados, por lo que rechazar los costos y gastos es improcedente en tanto la declaración no puede ser fraccionada o interpretada de manera sesgada, más cuando se encontraba en firme.

Por último, la entidad desconoció el artículo 5° de la Ley 797 de 2003 al prorratear en doce meses los ingresos registrados en la declaración de renta, toda vez que los aportes al sistema se deben efectuar de acuerdo con los ingresos realmente percibidos en el respectivo mes. Adicionalmente, manifestó que al momento de interponer el recurso de reconsideración realizó el pago de los aportes determinados en el acto oficial, motivo por el cual la obligación se extinguió. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00540-01 (28658) Demandante: Jaime López Bernal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP se opuso a las pretensiones del demandante7.

Sostuvo que no se vulneró el principio de legalidad, debido a que para el año 2014 las normas legales establecían que el demandante debía estar afiliado al Sistema de Seguridad Social. Además, conforme lo prevé el artículo 2 del Decreto 758 de 1990, no se encontraba exonerado de realizar los aportes, dado que desde 1967 estaba afiliado al subsistema de pensión y para el año fiscalizado tenía la capacidad económica para cumplir con la obligación de cotizar.

Advirtió que, para el momento del proceso de fiscalización, al demandante no se le había reconocido la pensión por vejez, ni consta que haya presentado la solicitud de indemnización sustitutiva en ese momento. En el año 2014, el legislador estableció de forma clara los elementos de las contribuciones parafiscales y en especial el ingreso base de cotización de los trabajadores independientes mediante los artículos 19 y 157 de la Ley 100 de 1993, 26 del Decreto 806 de 1998, 3 de la Ley 797 de 2003, 1° y 3 del Decreto 510 de 2003, 25 del Decreto 1406 de 1999 y la Resolución 9 de 1996, el cual corresponde a los ingresos efectivamente percibidos, menos, las erogaciones causadas que cumplan con las condiciones previstas en el artículo 107 del Estatuto Tributario (ET).

Por ello, no se vulneró el principio de legalidad al estar debidamente determinada la obligación para los trabajadores independientes sin contrato de prestación de servicios. Precisó que, de acuerdo con el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011, la corrección de la autoliquidación es procedente cuando se efectúan pagos anticipados de los aportes al Sistema de Seguridad Social, por lo que realizar el aporte de manera anticipada no implica que este sea indebido.

Y, concluyó que la Ley 1753 de 2015 que estableció un IBC del 40% de los ingresos percibidos para los trabajadores independientes sin contrato de prestación de servicios entró en vigencia en junio de ese año, y con su aplicación para el año 2014 se estaría desconociendo el principio de irretroactividad. Respecto de la firmeza de la declaración, afirmó que de acuerdo con el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, la UGPP tiene un procedimiento especial para determinar y cobrar las contribuciones parafiscales, lo cual supone que si bien la entidad no desconoce los soportes de pago allegados con el recurso de reconsideración, el momento procesal oportuno para aplicar esos pagos es en el proceso coactivo.

No se configuró un enriquecimiento sin justa causa, toda vez que los actos demandados se basaron en la normativa que regula el Sistema de Seguridad Social que prevé la obligación de toda persona, con capacidad de pago, de afiliarse y pagar los aportes parafiscales. Finalmente, explicó que se prorratean los ingresos registrados en la declaración de renta debido a que el demandante no aportó pruebas para determinarlos de manera mensual, por lo que la UGPP se basó en la única información disponible para identificar los ingresos obtenidos por el demandante durante el año fiscalizado y los costos que fueron probados en los términos del artículo 107 del ET. 7 SAMAI Tribunal, índice 16, folios 1 a 51.

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00540-01 (28658) Demandante: Jaime López Bernal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda sin pronunciarse sobre las costas8, por las siguientes razones: Respecto del subsistema de pensión, el artículo 33 de la Ley 100 de 1993 vigente para la época, determinó que la obligación de cotizar permanece hasta que el afiliado reúna los requisitos para acceder a la pensión mínima de vejez o hasta que se pensione por invalidez o anticipadamente.

Asimismo, el artículo 2 del Decreto 758 de 1990 dispuso que no están obligados a cotizar al subsistema de pensión los hombres trabajadores independientes que se afilien por primera vez al sistema con 55 años y las personas que hubiesen recibido indemnización sustitutiva de pensión de vejez. Señaló que el demandante acreditó uno de los requisitos para no estar obligado al pago de aportes al subsistema de pensión, puesto que nació el 10 de diciembre de 1946 y en el año 2014 cumplió 68 años, es decir, más de la edad requerida para acceder a la pensión lo cual implica que ya no tenía la obligación al pago de aportes.

Aceptar una tesis contraria desconocería el principio de justicia tributaria en la medida que el demandante no iba a cumplir con los requisitos necesarios para acceder a la pensión de vejez, situación comprobada con el reconocimiento de la indemnización sustitutiva en el año 2018. Por otro lado, reconoció que en la sentencia C-578 de 2009, la Corte Constitucional interpretó de forma amplia la expresión «trabajador independiente» contenida en el numeral 1.° del literal a) del artículo 157 de la Ley 100 de 1993, para incluir a los rentistas de capital como obligados a cotizar al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Según lo prevén los artículos 15 y 19 de la Ley 100 de 1993, modificados por los artículos 3 y 6 de la Ley 797 de 2003, los trabajadores independientes deben cotizar al Sistema de Seguridad Social sobre los ingresos realmente percibidos deduciendo las expensas incurridas durante el período en que desarrollan su actividad productora de renta siempre que atiendan los requisitos del artículo 107 del ET.

Y, conforme con la Ley 1438 de 2011 se presume que el demandante tiene capacidad de pago, por los ingresos registrados en su declaración de renta del año 2014. Es por lo anterior, que el Tribunal avaló que la UGPP determinara los aportes al Sistema de Seguridad Social por los períodos de enero a diciembre de 2014 de forma mensualizada, sin que tuviera en cuenta costos o gastos relacionados con la actividad generadora de renta porque el demandante no allegó ninguna prueba al respecto.

Señaló que, aun liquidando las contribuciones con base en la renta líquida ordinaria del ejercicio, al prorratear en doce meses se superaría de igual forma el límite máximo de 25 smlmv, por lo que no se desvirtúa la liquidación realizada en los actos demandados. Advirtió que conforme con el artículo 2 del Decreto 3085 de 2007 el demandante se encontraba obligado a realizar la modificación de la autoliquidación de los periodos ya pagados, con el propósito de efectuar en debida forma el aporte.

A su vez, puso de presente que no es posible dar aplicación al artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 que 8 SAMAI Tribunal, índice 38, folios 1 a 48. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00540-01 (28658) Demandante: Jaime López Bernal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 previó un IBC del 40% de los ingresos mensualizados efectivamente percibidos para los trabajadores independientes porque se vulneraría el principio de irretroactividad.

No se configura un enriquecimiento sin justa causa en favor de la UGPP, ya que la determinación de los aportes parafiscales obedece a la obligatoriedad de afiliación y cotización al Sistema de Seguridad Social, la cual le garantiza al afiliado el cubrimiento de cualquier contingencia. Por último, advirtió que el cargo correspondiente al pago como extinción de la obligación se aparta del alcance del presente proceso, ya que este se refiere al control de legalidad de los actos de determinación de los aportes parafiscales y no al del procedimiento de cobro coactivo.

En consecuencia, declaró que el demandante no tiene la obligación de pagar las sumas determinadas por concepto de aportes a pensión, fondo de solidaridad pensional y sanción por omisión, persistiendo únicamente la obligación relacionada con los aportes a salud y la sanción por inexactitud. Recurso de apelación La parte demandante apeló el fallo9, reiterando la inexistencia de base gravable para determinar las contribuciones a cargo de los trabajadores independientes con contrato diferente al de prestación de servicio en el año 2014, advirtiendo que solo hasta el 2022 se resolvió el problema planteado con el esquema de presunción de ingresos, mediante la expedición del Decreto 1601 de 2022 y la Ley 2277 de 2022.

Indicó que el literal b) del artículo 156 de la Ley 100 de 1993 impone al Sistema de Seguridad Social una reglamentación previa de las cotizaciones, para hacer exigible el deber de afiliarse. No obstante, los Decretos 3085 de 2007, 510 de 2003 y 1406 de 1999 no son normas reglamentarias de los artículos 204 de la Ley 100 de 1993, 18 de la Ley 1122 de 2007 y 33 de la Ley 1438 de 2011 en relación con la base gravable y la imposibilidad de pago anticipado de los aportes, incumplimientos que no deben ser atribuidos al contribuyente.

Por lo anterior, la falta de reglamentación de la base gravable supone la exoneración del pago del tributo como de la sanción impuesta por la UGPP para los periodos de enero a diciembre de 2014, toda vez que este no se encontraba obligado a afiliarse a los sistemas de salud y pensión considerando la omisión por parte del ejecutivo de generar la reglamentación exigida por el legislador.

En caso de no eximir de dicho pago al demandante, solicitó subsidiariamente que se releve de la sanción bajo la causal de exculpación, consistente en la imprecisión e inexistencia de las normas en el año 2014 sobre los elementos esenciales del tributo para los independientes sin contrato de prestación de servicios y rentistas de capital.

Pronunciamientos finales El demandante10 reiteró que el Tribunal desconoció el literal b) del artículo 156 de la Ley 100 de 1993 al no considerar el deber de reglamentar de forma previa a la afiliación del trabajador independiente las cotizaciones sobre las cuales realizará sus aportes al Sistema General de Seguridad Social. Además, desconoció que el IBC para los 9 SAMAI Tribunal, índice 44, folios 1 a 8. 10 SAMAI CE, índice 12, folios 1 a 15.

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00540-01 (28658) Demandante: Jaime López Bernal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 trabajadores independientes sin contrato de prestación de servicios, comerciantes y rentistas de capital no se encontraba debidamente desarrollado para el año 2014.

Además, agregó que no es procedente aplicar la declaración anual previa y anticipada para todo tipo de trabajador independiente11, ya que el ingreso del trabajador independiente sin contrato de prestación de servicios es impredecible, siendo imposible conocer sus ingresos y gastos futuros. Reiteró la solicitud de exonerar el pago de la sanción, ya que se exime de la responsabilidad al demandante de realizar los aportes ante la falta de reglamentación de presunción de ingresos para los trabajadores independientes sin prestación de servicios, y la indebida regulación de los elementos del tributo.

Finalmente, puntualizó que la sentencia de primera instancia erró al no conceder al demandante la exoneración de aportes al Subsistema de Pensiones, de acuerdo con el literal d) del artículo 2° del Decreto 758 del año 1990 en tanto se le reconoció la indemnización sustitutiva. El Ministerio Público12 solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, ya que el demandante se encontraba obligado a la afiliación al sistema de seguridad social en calidad de cotizante por cumplir con los requisitos dispuestos en la Ley 100 de 1993.

Además, señaló que el desconocimiento de los costos, gastos y deducciones por parte de la UGPP y el Tribunal no es producto de una indebida valoración sino en la ausencia probatoria del demandante al no demostrar sus costos. Por lo anterior, procede la imposición de la sanción por inexactitud, toda vez que el demandante incurrió en la conducta sancionable de aportar información inexacta.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados atendiendo a los cargos de apelación planteados por la parte demandante, en calidad de apelante único, contra la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y no se pronunció sobre las costas.

En concreto corresponde determinar (i) si existía para el año 2014 la obligación de efectuar aportes al Sistema de Seguridad Social por parte de los independientes por cuenta propia distintos a los contratistas por prestación de servicios y los rentistas de capital, para lo cual deberá establecerse si se encontraba definida en la ley la base gravable de cotización frente a ellos; y (ii) si es procedente confirmar la sanción impuesta.

Como cuestión previa, no se analizarán las solicitudes presentadas por el apelante en relación con los aportes al subsistema de pensión y la sanción por omisión, en la medida que la sentencia de primera instancia ordenó declarar que el señor Jaime López Bernal no adeuda suma alguna por estos conceptos. En este sentido el análisis de los reparos se circunscribe a la liquidación de los aportes al subsistema de salud y la sanción por inexactitud impuesta por la UGPP.

Asimismo, no se analizará la decisión del Tribunal sobre el no reconocimiento de los pagos realizados por el demandante en sede administrativa, ni sobre el rechazo de los costos declarados en el impuesto sobre la renta, 11 Aspecto que no alegó en el recurso de apelación. 12 SAMAI CE, índice 13, folios 1 a 13. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00540-01 (28658) Demandante: Jaime López Bernal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 ni la inaplicación de la Ley 1753 de 2015, toda vez que no fueron reparos presentados en el recurso de apelación. Análisis del caso concreto 2- El demandante adujo como argumento de apelación la inexistencia de disposición normativa que estableciera la base gravable de las contribuciones parafiscales de los trabajadores independientes sin contrato de prestación de servicios y rentistas de capital para el año 2014, y reiteró que no procedían las sanciones impuestas dado que las normas vigentes para el periodo fiscalizado no establecían los elementos esenciales del tributo.

Se parte de precisar que en el caso particular los ajustes y la sanción por omisión no serán analizados ya que correspondieron únicamente al subsistema pensional, los cuales fueron resueltos en primera instancia en favor del demandante, por ello, solo serán estudiados los ajustes en los aportes a salud y la sanción por inexactitud que se circunscribió solo al subsistema de salud.

Además, se aclara que no se encuentra en discusión por las partes que en el año 2014 el demandante realizó diversas actividades de rentista de capital, a partir de las cuales la UGPP reclama el pago de los aportes al subsistema de salud e impone sanción. De igual forma, se señala que de acuerdo con la sentencia C-578 de 200913 de la Corte Constitucional, la expresión trabajadores independientes incluye a todas las personas económicamente activas dentro de los cuales se encuentran los independientes por cuenta propia no vinculados mediante contrato de prestación de servicios y los rentistas de capital.

Ahora, en cuanto a la base de cotización para el cálculo de los aportes a los subsistemas de salud y pensión de los trabajadores independientes por cuenta propia y/o independientes no vinculados mediante contrato de prestación de servicios y los rentistas de capital, como el demandante, se pronunció la Sección14 en el sentido de señalar que para el año 2014 sí existía normativa que definía la obligación de cotizar respecto de esta clase de trabajadores y la base gravable estaba determinada en la ley, como pasa a exponerse a partir del siguiente desarrollo normativo: 2.1- Con relación al subsistema de pensión, el artículo 15 de la Ley 100 de 1993 el cual fue modificado por el artículo 3 de la Ley 797 de 2003, establece que serán afiliados en forma obligatoria al Sistema General de Pensiones, entre otros, «los trabajadores independientes»15, indicando que su ingreso base de cotización «no podrá ser inferior al salario mínimo y deberá guardar correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado»16, de tal manera que aquellos que posean capacidad económica suficiente, efectúen los aportes de solidaridad previstos en esta ley.

Asimismo, prevé que para verificar los aportes de estos trabajadores, podrán efectuarse cruces con la información de las autoridades tributarias. 13 Sentencia C-578 de 2009, MP. Juan Carlos Henao Pérez. 14 Sentencias del 14 de septiembre de 2023 (exp. 26001, MP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello),, del 28 de septiembre de 2023 (exp. 26706, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto); 03 de agosto de 2023, del 08 de febrero de 2024 y del 09 de mayo de 2024 (exps. 26724, 27094 y 26207 MP.

Wilson Ramos Girón). 15 Expresión declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-259 de 2009, MP. Mauricio González Cuervo. 16 Declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-1089 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis, «en el entendido que las expresiones «El ingreso base de cotización no podrá ser inferior al salario mínimo y deberá guardar correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado contenidas en el literal a) del referido parágrafo presuponen la existencia de un ingreso efectivo por parte del trabajador independiente para hacer obligatoria su cotización».

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00540-01 (28658) Demandante: Jaime López Bernal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 En similar sentido, el artículo 19 ibidem, modificado por el artículo 6 de la Ley 797 de 2003, regula la base de cotización de los trabajadores independiente no vinculados mediante contrato de trabajo, contrato de prestación de servicios o servidores públicos, al señalar que cotizarán sobre los ingresos que declaren ante la entidad a la cual se afilien, guardando correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos.

Si bien es cierto que el legislador no definió los «ingresos efectivamente percibidos», se facultó al ejecutivo para regular la materia17, lo cual se efectuó mediante el parágrafo del artículo 1.° del Decreto 510 de 2003, que reglamenta el artículo 3 de la Ley 797 de 2003, donde se dispuso que «se entienden por ingresos efectivamente percibidos por el afiliado, aquellos que él mismo recibe para su beneficio personal.

Para este efecto, podrán deducirse las sumas que el afiliado recibe y que debe erogar para desarrollar su actividad lucrativa en las mismas condiciones previstas por el artículo 107 del Estatuto Tributario». Al respecto se ha tenido el criterio18 que si bien el inciso primero del artículo 1.° del Decreto 510 de 2003, hace referencia inicialmente a «las personas naturales que prestan directamente servicios al Estado o a las entidades o empresas del sector privado bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios o cualquier otra modalidad de servicios que adopten», no se puede desconocer que el propósito del mismo fue reglamentar el artículo 15 de la Ley 100 de 1993, el cual refiere a todos los trabajadores independientes, incluidos los rentistas de capital según la interpretación constitucional.

Por tanto, ya la Sección ha concluido en diferentes oportunidades que el hecho de que la definición de ingresos efectivamente percibidos que estableció el Decreto 510 de 2003 esté delimitada en una norma que no alude a sujetos pasivos como el aquí demandante por ser rentista de capital, no impide que se tenga en cuenta para establecer lo que en materia de contribuciones de trabajadores independientes se entiende por dichos ingresos, comoquiera que se trata de la fijación de la base gravable para cumplir con las obligaciones del mismo sistema19.

En el caso concreto, si bien no se encuentran en discusión los aportes a pensión dada la decisión que tomó el Tribunal favorable al demandante, es relevante este recuento normativo a efectos de entender las normas que determinaron la base gravable para el subsistema de salud en el año 2014. 2.2- En cuando al IBC para las cotizaciones al subsistema de salud, se ha precisado que la base gravable es la misma que para el subsistema de pensión, en cuanto el parágrafo 2 del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, prevé que «Para efectos del cálculo de la base de cotización de los trabajadores independientes, el Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunciones de ingreso con base en información sobre el nivel de educación, la experiencia laboral, las actividades económicas, la región de operación y el patrimonio de los individuos.

Así mismo, la periodicidad de la cotización para estos trabajadores podrá variar dependiendo de la estabilidad y periodicidad de sus ingresos». En cumplimiento de ese mandato, el inciso segundo del artículo 4 del Decreto 1070 de 1995 ordenó a la Superintendencia Nacional de Salud fijar «el sistema de presunción de ingresos para los trabajadores independientes, el cual deberá ser utilizado por las Entidades Promotoras de Salud para determinar la base de cotización», mandato que la entidad ejecutó mediante la 17 La Sección ha precisado que el ejercicio de esa facultad por parte del ejecutivo no implica que haya asumido competencias que no le corresponden, lo anterior en pronunciamientos como la sentencia del 14 de septiembre de 2023 (exp. 26001, MP.

Myriam Stella Gutiérrez Argüello) 18 Sentencia del 14 de septiembre de 2023 (exp. 26001, MP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello) 19 Sentencias del 28 de septiembre de 2023 (exp. 26706, MP. Stella Jeannette Carvajal Basto) y del 20 de septiembre de 2024 (exp. 28709, MP. Wilson Ramos Girón). Radicado: 25000-23-37-000-2019-00540-01 (28658) Demandante: Jaime López Bernal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Resolución 9 de 199620, donde adoptó el diseño conceptual de la aplicación del sistema de presunción de ingresos, fundamentado en el modelo de capital humano para trabajadores independientes.

Asimismo, el artículo 66 del Decreto 806 de 199821 dispuso que la base de los aportes para los trabajadores independientes sería la «determinada sobre los ingresos que calcule la EPS de acuerdo con el sistema de presunción de ingresos definido por la Superintendencia Nacional de Salud» y, el artículo 25 del Decreto 1406 de 199922 precisó que «cuando los ingresos reales del trabajador independiente sean superiores a los que resulten de la aplicación de las presunciones sobre bases mínimas, los aportes de dicho trabajador deberán hacerse con base en los ingresos reales», para tal efecto, «los trabajadores independientes que deseen afiliarse al SGSSS deberán presentar una declaración anual, en la cual informen a la EPS, de manera anticipada, el Ingreso Base de Cotización que se tendrá en cuenta para liquidar sus aportes a partir del mes de febrero de cada año y hasta enero del año siguiente».

Posteriormente, el legislador en el artículo 33 de la Ley 1438 de 201123 determinó que se presumen con capacidad de pago y por consiguiente están obligados a afiliarse al régimen contributivo: (i) los declarantes del impuesto de renta y complementarios, impuesto a las ventas e impuesto de industria y comercio, (ii) quienes tengan certificados de ingresos y retenciones que reflejen el ingreso establecido para pertenecer al régimen contributivo y (iii) quienes cumplan con otros indicadores que establezca el gobierno nacional.

Y, con respecto al sistema de presunción de ingresos previó que el Gobierno Nacional lo reglamentará con base en la información sobre las actividades económicas, caso en el cual de existir diferencias entre los valores declarados ante la DIAN y los aportes al sistema, estos últimos deben ajustarse. De lo anterior, se concluye que para el periodo fiscalizado existía base de cotización para los rentistas de capital al subsistema de salud, y que al margen del sistema de presunción de ingresos, las declaraciones tributarias como la de renta, son un indicador de capacidad de pago y de la obligación del administrado de aportar.

Por ello, sin perjuicio de que los ingresos gravados con los aportes a salud se determinaran según el sistema de presunción adoptado por la Superintendencia de Salud, el IBC debe atender a los ingresos reales recibidos por el demandante. En el caso en estudio la entidad determinó los aportes con base en el ingreso declarado en renta como indicador de capacidad de pago, por lo que de acuerdo con la normativa referenciada no es procedente que se pretenda la nulidad de los actos acusados alegando la falta de regulación sobre la obligación de cotizar en el año 2014.

Por consiguiente, el demandante sí se encontraba obligado a realizar los aportes al sistema de salud de conformidad con el marco jurídico expuesto que fijó los elementos del tributo. La Sala advierte que tampoco existía la imposibilidad de presentar la declaración anual previa y anticipada de los aportes por parte de los trabajadores independientes en el año 2014, ya que en dicho periodo podía el administrado corregir las autoliquidaciones para 20 «Por medio de la cual se establece el Sistema de Presunción de Ingresos para los trabajadores independientes». 21 «Por el cual se reglamenta la afiliación al Régimen de Seguridad Social en Salud y la prestación de los beneficios del servicio público esencial de Seguridad Social en Salud y como servicio de interés general, en todo el territorio nacional». 22 «Por el cual se adoptan unas disposiciones reglamentarias de la Ley 100 de 1993, se reglamenta parcialmente el artículo 91 de la Ley 488 de diciembre 24 de 1998, se dictan disposiciones para la puesta en operación del Registro Único de Aportantes al Sistema de Seguridad Social Integral, se establece el régimen de recaudación de aportes que financian dicho sistema y se dictan otras disposiciones». 23 «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones».

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00540-01 (28658) Demandante: Jaime López Bernal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 reflejar la realidad de su actividad. No prosperan los cargos de apelación. 3- De igual forma, según lo determinó la UGPP el demandante incurrió en sanción por inexactitud, la cual se alega debe ser levantada.

Para resolver este asunto, se pone de presente que el demandante planteó la falta de regulación de la base gravable de los aportes a cargo de los independientes y rentistas de capital para el año 2014. Frente al reconocimiento del error sobre el derecho como causal de exoneración de responsabilidad, se ha expresado que24 «es connatural a todo el andamiaje sancionador tributario, ya sea que la legislación lo reconozca explícitamente o que omita mencionarlo en el texto de las normas sancionadoras.

Si no fuera así, se estarían habilitando de manera inconstitucional formas de responsabilidad objetiva en las que la sanción surgiría como la simple consecuencia de la adecuación de la conducta ocurrida con la descrita en el tipo infractor». De igual forma, se consideró que para aplicar esta causal de exoneración no es suficiente que se advierta en el caso la presencia de una simple «diferencia de criterios» pues para el sistema sancionador no tiene importancia que las posturas legales de las partes sean divergentes; pues ello se manifiesta desde el interés jurídico que les asiste al acreedor y al deudor del tributo.

Lo crucial para exonerar de la multa es determinar si el criterio aplicado por el administrado se originó en una indebida interpretación del tipo infractor y sus correspondientes elementos normativos, lo que fomentó en él la incorrecta convicción de no cometer un acto antijurídico. En el caso concreto, el demandante tiene la posición de que el sistema jurídico podía dar lugar a la errónea convicción de no estar obligado al pago de los aportes al sistema de salud a cargo de los independientes por la falta de regulación clara sobre los elementos de las contribuciones.

Se observa que esta interpretación es razonable y constituye el error advertido por el contribuyente como causal de exoneración de la sanción, pues en efecto, la norma podía dar lugar a confusiones al momento de establecer los sujetos obligados y la forma de determinar la base gravable de los aportes. Así, es posible que al interpretar la ley de manera estrictamente literal, se concluyera que no se encontraban definidos los elementos de la obligación de contribuir al subsistema de salud porque el aportante ejercía la actividad económica de rentista de capital.

Por lo tanto, el criterio que expone el demandante como causal de exculpación apoya la idea de que la interpretación de las normativas puede llevar a diferentes apreciaciones. Prospera el cargo de apelación. 4- Por último, se observa que en los antecedentes administrativos aportados al expediente consta la Resolución RDO-2020-M-05707 del 13 de noviembre de 202025, mediante la cual se revocó parcialmente la Liquidación Oficial RDO-2018-00705 de 2018, frente a la cual no es procedente realizar análisis en razón a que fue proferida y aportada luego de admitida la demanda de este proceso. 24 Sentencia del 11 de junio de 2020 (exp.21640, MP.

Julio Roberto Piza Rodríguez) y sentencia del 4 de abril de 2024 (exp.28342, MP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello) 25 SAMAI Tribunal, índice 16, folios 1 a 6. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00540-01 (28658) Demandante: Jaime López Bernal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Conclusión 5- Por lo razonado en precedencia se establece que para el año 2014 se encontraba establecida en la ley la base para el cálculo de los aportes al subsistema de salud de los trabajadores independientes por cuenta propia distintos a los contratistas por prestación de servicios y los rentistas de capital, no obstante, se exonera al demandante de la sanción por inexactitud por error en el derecho aplicable.

De acuerdo con lo anterior, se modificará la sentencia de primera instancia, en el sentido de declarar la nulidad parcial de los actos demandados también respecto de la sanción por inexactitud. Costas 6- Se encuentra en el expediente la factura de venta 603 del 30 de julio de 201926, por la cual se efectuó el cobro a la demandante de los honorarios por la presentación del medio de control.

No obstante, ante la confirmación de la prosperidad parcial de las pretensiones de la demanda, la Sala se abstendrá de condenar en costas, conforme con el artículo 365.5 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Modificar los ordinales primero y segundo de la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, los cuales quedarán así: Primero: Declarar la nulidad parcial de los actos administrativos demandados contenidos en las Resolución nro. Resolución RDO-2018-00705 del 31 de marzo de 2018 y RDC-2019-00379 del 27 de marzo de 2019 en lo que respecta a los valores liquidados por concepto de aportes al Subsistema de Pensión y Fondo de Solidaridad Pensional, así como el valor de la sanción por omisión y la sanción por inexactitud.

Todo lo demás, se mantiene incólume de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. Segundo: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, declarar que el señor Jaime López Bernal no debe pagar las sumas determinadas por la UGPP por concepto de aportes a pensión y fondo de solidaridad pensional así como tampoco las sanciones por omisión e inexactitud, persistiendo la obligación de pagar los aportes a salud liquidados en los actos demandados. 2.

En lo demás, confirmar la sentencia apelada. 3. Sin condena en costas en esta instancia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. 26 SAMAI CE, índice 2, folio 1. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00540-01 (28658) Demandante: Jaime López Bernal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador