1 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01604-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., siete (7) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01604-01 Accionante: Nelcy Mancera Valencia Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Temas: Acción de tutela en contra de providencia judicial dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que declaró la prescripción extintiva de las prestaciones sociales.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur, mediante apoderado judicial, en contra de la sentencia del 9 de mayo de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B.

ANTECEDENTES La señora Nelcy Mancera Valencia, mediante apoderado, instauró acción de tutela, en aras de que se ampare su derecho fundamental al debido proceso, el cual considera vulnerado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E.

HECHOS Manifestó que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, donde solicitó la nulidad del Oficio núm. OJU-E- 3744-2019 del 15 de julio de 2019, mediante el cual la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. le 2 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01604-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co negó el pago de las prestaciones sociales.

Por reparto le correspondió al Juzgado 14 Administrativo de Bogotá con radicado 11001-33-35-014-2019-00467-00. Adujo que el 20 de abril de 2022, el juzgado accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Dicha decisión fue recurrida por las partes y resuelta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E el 30 de septiembre de 2022, donde modificó la providencia de primera instancia y declaró la prescripción extintiva del derecho al pago de las prestaciones sociales, de los periodos entre el 1.° de septiembre de 1997 y el 30 de septiembre de 2013, salvo los aportes pensionales.

La accionante considera que la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto fáctico y en la violación directa de la Constitución Política, dado que a) omitió valorar las certificaciones emitidas el 23 de julio de 2020 por la directora de contratación de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E, en las cuales se incluye el objeto de los contratos, el plazo de ejecución, el valor y las actividades realizadas y b) basó su decisión en una sentencia del Consejo de Estado que no tiene efectos erga omnes, sino inter partes.

PRETENSIONES Solicita que se ampare su derecho fundamental al debido proceso y, en consecuencia, se deje sin efecto la sentencia del 30 de septiembre de 2022 y, en su lugar, se le ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E emitir una nueva decisión, donde valore la certificación emitida por la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. ACTUACIÓN PROCESAL DEL A QUO El 10 de abril de 2023 el consejero ponente de primera instancia admitió la acción de tutela de la referencia, ordenó notificar al accionado, vinculó como tercero interesado al gerente de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E. S. E y requirió al señor Jorge Enrique Garzón Rivera, para que allegara poder. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01604-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E presentó informe, donde señaló que la accionante a través de la acción de tutela busca reabrir el debate resuelto en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Adicional a lo anterior, expuso que conforme a la sentencia del 20 de noviembre de 2020 del Consejo de Estado1, los tiempos que deben considerarse al momento de definir la existencia de un contrato realidad, son aquellos contenidos en cada uno de los contratos de prestación de servicios, adiciones y prórrogas aportados al proceso. Así las cosas, el tribunal mediante auto de mejor proveer del 5 de agosto de 2022 requirió a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E, para que remitiera los contratos faltantes; sin embargo, no se obtuvo copia de los siguientes 2923 y 3324 de 2013, tal y como se manifestó en la sentencia de segunda instancia, de ahí que, quien pretenda la declaratoria del contrato realidad debe asumir la carga probatoria y allegar al proceso todos los elementos que demuestren la desnaturalización del vínculo contractual público.

En relación con el argumento de violación directa de la Constitución precisó que el fallo fue sustentado en las normas legales aplicables, en la sentencia de unificación del Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo y en las providencias que versan en casos similares, sobre el tema de la prueba. Por lo anterior, solicitó que se niegue la acción de tutela.

POSICIÓN DEL VINCULADO El 12 de abril de 2023 la Secretaría General del Consejo de Estado notificó a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E. S. E de la acción de tutela; sin embargo, esta guardó silencio. 1 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Rad. 080012333000201601212 01, noviembre 20 de 2020. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01604-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SENTENCIA IMPUGNADA El 9 de mayo de 2023, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B amparó el derecho invocado y dejó sin efectos la sentencia del 30 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, dado que se configuró el defecto fáctico, toda vez que la autoridad judicial accionada no analizó la certificación del 23 de julio de 2020, expedida por la directora de contratación de la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E, conforme a los criterios de la sana crítica, con el fin de determinar si existió una relación laboral entre las partes durante los interregnos excluidos por este; y así, posteriormente, estudiar el fenómeno prescriptivo.

IMPUGNACIÓN La Subred Integrada de Servicios de Salud Sur, mediante apoderado judicial, impugnó la sentencia del 9 de mayo de 2023, bajo el argumento que la acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues lo que pretende la accionante es reabrir el debate del proceso ordinario y no demuestra la configuración del defecto fáctico alegado.

CONSIDERACIONES DE LA SALA A la Sala le corresponde en segunda instancia analizar sí la decisión del a quo se ajusta a derecho, para lo cual abordará la siguiente temática: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y II) el caso concreto. I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales2, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos 2 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01604-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/053.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.

(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.

(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.

(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).

(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.

“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 3 M.P. Jaime Córdoba Triviño 6 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01604-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.

II. Caso concreto A la Sala le corresponde examinar si en el presente asunto es procedente revocar la sentencia de tutela de primera instancia dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y en su lugar, acceder a los argumentos expuestos en el recurso de impugnación interpuesto por la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur.

Como fundamento de su recurso, la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur afirmó que la acción de tutela no satisface el requisito de la relevancia constitucional, comoquiera que lo que pretende la señora Nelcy Mancera Valencia es reabrir el debate del proceso ordinario. Pues bien, analizado lo anterior, debe dilucidarse, en primer lugar, si la controversia planteada por la accionante constituye “genuinamente un asunto de 7 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01604-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relevancia constitucional que afecta derechos fundamentales”4, pues al juez de tutela no le es posible estudiar de fondo “cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”5 Sobre el particular, se advierte que la exigencia general de relevancia constitucional persigue las siguientes finalidades: a) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional6 y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad7; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales8 y, finalmente, c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces9.

Por tanto, solo la evidencia prima facie de una afectación o vulneración de facetas constitucionales 4 Sentencia T-248 de 2018. Corte Constitucional. Recoge la línea jurisprudencial en el asunto y sentencia C-590 de 2005 5 Ibíd. De manera semejante, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) español (Ley Orgánica 2 de 1979), exige, para efectos de la procedencia del recurso de amparo constitucional, que en la demanda se justifique “la especial trascendencia constitucional del recurso” (numeral 1 del artículo 49, modificado por el artículo único de la Ley Orgánica 6 de mayo 24 de 2007).

La admisión del recurso de amparo, entre otras, está sujeta, en los términos del literal b) del numeral 1 del artículo 50 de la ley en cita (modificado por el artículo único de la Ley Orgánica 6 de mayo 24 de 2007), a que,“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales” 6 Con relación a este aspecto, se indica en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), lo siguiente: “En este sentido es muy importante reiterar que la acción de tutela no puede ser un mecanismo que sirva para que el juez constitucional pueda desplazar al juez ordinario en la decisión de la respectiva causa.

En efecto, por esta vía no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia. Lo que sin embargo sí habilita la tutela es la vigilancia de la aplicación judicial al caso concreto de los derechos fundamentales pertinentes y, en especial, del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia”. 7 Estos son de competencia exclusiva de los jueces que integran las demás jurisdicciones distintas a la constitucional; por tanto, la competencia del juez de tutela se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.

Tal como se ha reiterado en la jurisprudencia constitucional, “la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional” (en igual sentido, las sentencias T-335 de 2000, T- 1044 de 2007, T-658 de 2008, T505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014). 8 Tal como lo consideró la Sala Plena, en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005),“los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.

No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho” 9 En este sentido, la Corte ha exigido que, “teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental” (sentencia T-102 de 2006). 8 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01604-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los derechos fundamentales permite superar el requisito de relevancia constitucional de la tutela en contra de providencias judiciales.

Así las cosas, al analizar el caso en concreto, se tiene que la accionante pretende que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E valore conforme a la sana crítica la certificación del 23 de junio de 2020, expedida por la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur, mediante la cual se puede constatar el objeto, el plazo de ejecución, el valor y las actividades realizadas, en cada uno de los contratos de prestación de servicios que suscribió. Sobre el particular, la Subsección advierte que, la acción de tutela satisface el requisito de la relevancia constitucional, en el entendido que el derecho alegado por la parte accionante como vulnerado tiene la condición de fundamental; la petición de amparo no recae en un asunto de mera legalidad y logra entenderse que su pretensión no está encaminada a reabrir el debate jurídico agotado en el proceso ordinario ni a desconocer la autonomía e independencia del juez natural, sino a discutir el fundamento del fallo del 30 de septiembre de 2020, en el cual, en su criterio, se incurrió en el defecto fáctico y en la violación directa de la Constitución, causales específicas de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales.

Por otro lado, sea del caso mencionar que el análisis de fondo que realizó el juez de tutela de primera instancia no fue objeto de impugnación, por lo tanto, la Sala no se referirá al respecto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: Confirmar la sentencia del 9 de mayo de 2023 de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por los motivos señalados en la parte considerativa de este fallo. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01604-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segundo: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero: Ejecutoriada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. HAPC