Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., once (11) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-05959-01 Demandante: Praxede González Arcos Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro Temas: Tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho por supresión de cargo / Desconocimiento del precedente.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la impugnación formulada por Praxede González Arcos, en contra de la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, mediante la cual declaró improcedente la solicitud de amparo de la referencia. 1.

Antecedentes 1.1. La solicitud Praxede González Arcos promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y a la igualdad, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia proferida el 10 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 15001-33-33- 010-2018-00199-00/01.

Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) Mediante Decreto 111 del 31 de octubre de 2013 se determinó la estructura orgánica, fijó las funciones generales y determinó la planta global del municipio de Motavita. ii) A través de Decreto 121 del 7 de noviembre de 2013, Praxede González Arcos fue nombrada en el cargo de técnico administrativo grado 367, bajo la modalidad de libre nombramiento y remisión. Posteriormente, mediante Decreto 084 de 27 de octubre de 2017 se ordenó el traslado de la funcionaria al cargo en provisionalidad, 2 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05959-01 Demandante: Praxede González Arcos como técnico administrativo código 367, grado 01, asignado a la Secretaría de Gobierno con funciones de SISBEN. iv) El Tribunal Administrativo de Boyacá a través de sentencia del 9 de mayo de 20181 declaró la nulidad, entre otros, del referido Decreto 111 del 31 de octubre de 2013, consecuencia de la declaratoria anterior de la nulidad del Acuerdo 015 de 2013, mediante sentencia del 21 de enero de 2014, porque para «ese momento en que la alcaldesa municipal profirió los mismos, se había vencido el término conferido por el Concejo Municipal mediante el Acuerdo Nº 017 de 2012, además porque se trataba de funciones que por su naturaleza estaban en cabeza de dicha corporación, las cuales debió asumir nuevamente al vencimiento del término conferido en el mencionado Acuerdo 017 y no prorrogarlas mediante el [acuerdo acusado]»2 v) En cumplimiento de la sentencia del 9 de mayo de 2018, el municipio de Motavita expidió el Decreto 024 de junio 18 de 2018, en el que consideró que «recobra vigencia la planta de personal que existía hasta antes de dichos actos administrativos, es decir, la planta adoptada mediante el Decreto 020 de 2005 hasta tanto no se efectúe una nueva reestructuración, y así se dispondrá en el presente decreto, para lo cual pierden vigencia los cargos creados mediante la reestructuración anulada, y debiéndose terminar los nombramientos que en provisionalidad fueron efectuados al amparo de esa regulación»3, por lo que suprimió el cargo desempeñado por la demandante de la planta de personal del ente territorial. vi) Praxede González Arcos, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra del municipio de Motavita, con el fin de cuestionar la legalidad del Decreto 024 de 2018. vii) El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, mediante sentencia proferida el 14 de mayo de 2021 accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó el pago de las acreencias dejadas de percibir desde el momento de su desvinculación. En contra de esta decisión el municipio demandado interpuso recurso de apelación. viii) El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala núm. 4 de decisión, a través de la sentencia del 10 de mayo de 2022, revocó lo resuelto por el a quo y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda al considerar que el acto administrativo demandado fue motivado de manera adecuada respecto a la causa objetiva de supresión del cargo. iv) En relación con esa decisión, la parte actora alegó vulnerados sus derechos fundamentales, en tanto la corporación judicial demandada incurrió en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, por lo siguiente: 1 Expediente 150013333002-2014-00155-01 2 Información tomada de la sentencia acusada 3 Ibidem 3 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05959-01 Demandante: Praxede González Arcos - La administración municipal excedió lo dispuesto por el Tribunal Administrativo de Boyacá en sentencia del 9 de mayo de 20184, a través de la cual declaró la nulidad de los Decretos 111 del 31 de octubre de 20135 y otros, en tanto nada se dijo respecto de actos administrativos particulares, como aquel a través de los cuales se efectuaron nombramientos en provisionalidad.

Circunstancia respecto de la cual, la jurisprudencia ha establecido una excepción a los efectos de la nulidad de actos de carácter general en relación con los actos administrativos de carácter particular que se dictaron con ocasión de este, en el sentido de que estos últimos se encuentran revestidos de una presunción de legalidad y buena fe y por tal motivo, no se puede desconocer situaciones consolidadas en congruencia con la seguridad jurídica. - Para el caso objeto de estudio, la administración del municipio de Motavita sin motivación legal y de manera arbitraria le negó la posibilidad de continuar la actividad que venía desempeñando, con lo que olvidó el principio de in dubio pro operario en materia laboral. - La falta de aplicación de la norma y los criterios tenidos en cuenta por el Tribunal Administrativo de Boyacá para el caso de Florinda González Burgos6, donde se estudiaron supuestos fácticos similares a los alegados en el asunto hoy cuestionado, el cual fue desatado de manera favorable, desconociéndose el derecho a la igualdad. - La decisión acusada no solo afectó la seguridad jurídica, sino además la normativa referente al alcance de los actos de ejecución, como es el caso del Decreto 024 del 2018 a través del cual, en cumplimiento de una decisión judicial, se declaró la nulidad de los actos particulares y concretos.

Asimismo, se afecta este principio, en relación con las reglas jurisprudenciales que se han fijado en torno a la motivación de los actos de desvinculación de los empleos en provisionalidad de los cuales se exige que contengan una exposición clara, detallada y precisa de las razones por las cuales se prescindirá del servidor. Sobre los efectos de los actos administrativos generales el Consejo de Estado se apartó de la línea jurisprudencial dictada por la Corte Constitucional en la que manifestó que la nulidad de los actos administrativos tiene efectos ext tunc o retroactivos y que, tratándose de situaciones consolidadas, estas no pueden ser afectadas por la nulidad y en ese orden el acto de nombramiento se presume legal. 1.1.2.

Pretensiones 4 Expediente 500133300220140015501 5 A través del cual el municipio de Motavita determinó su estructura orgánica, fijó las funciones generales y determinó la planta global, 6 Expediente 150013333003-2018-00186-01 4 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05959-01 Demandante: Praxede González Arcos Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó que se tutelen sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y a la igualdad que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala núm. 4 de decisión, con ocasión de la sentencia del 10 de mayo de 2022, dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001-33-33-010-2018-00199-00/01 y, por el municipio de Motavita- Boyacá al expedir los actos administrativos que dieron cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Boyacá en sentencia del 9 de mayo de 2018 proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001-3333-002-2014-00155-01. 1.2.

Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Tribunal Administrativo de Boyacá7 adujo que en la sentencia fue explicado que el cargo ocupado por la demandante en provisionalidad perdió fundamento jurídico al ser declarada la nulidad del Decreto 111 del 31 de octubre de 2013 que, a su vez, fue invalidado consecuencia de la declaratoria de nulidad del Acuerdo 015 de 2013 que otorgó facultades a la alcaldesa de Motavita para reestructurar la planta de personal, por lo que, siendo un cargo en provisionalidad, podía ser removido por la administración municipal.

Indicó que del estudio del caso pudo concluir que la motivación del acto censurado fue legal y adecuada, en la medida que al desaparecer la base que otorgó las facultades a la alcaldesa para la reestructuración de la planta administrativa del municipio de Motavita y por ende, la declaratoria de nulidad por vía judicial del decreto que la creó, era razón suficiente para que procediera la supresión del cargo ocupado por la demandante.

Agregó que el acto enjuiciado, de forma sucinta expuso en sus consideraciones los antecedentes de la terminación del nombramiento provisional, siendo la motivación exigida por la Corte Constitucional de tal forma que fue clara, detallada y precisa, pues sin equívocos ni mayores elucubraciones expuso la razón que fundamentó el acto de desvinculación, esto es, que al desaparecer el origen de la creación del cargo, resultaba necesario declarar la supresión. Respecto del derecho a la igualdad que adujo la demandante por no tener en cuenta que su caso planteaba iguales circunstancias fácticas y jurídicas en relación con el de Florinda González Burgos, sostuvo lo siguiente: «[…] en esa ocasión, la Sala orientó su argumento en la declaratoria de nulidad del Decreto 011 de 2013, expedido por la Alcaldía Municipal de Motavita, a través del cual se había determinado la estructura orgánica de la administración, el cual fuera anulado por sentencia judicial; sin embargo, en la decisión aquí objeto de tutela, se hizo énfasis en que la reestructuración administrativa autorizada por Acuerdo 015 de 2013, perdió sustento normativo al haber sido declarada la invalidez de dicho acto, a través de la 7 Ver índice 10 de SAMAI expediente 11001031500020220595900.

Archivo denominado RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_CORREO_MEMO2022059(.pdf ) NroActua 10 5 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05959-01 Demandante: Praxede González Arcos sentencia proferida el 21 de enero de 2014, y con base en dicha decisión, los decretos expedidos para dar cumplimiento a dicha reestructuración (decreto 011 de 2013) también fueron declarados nulos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, luego entonces, desaparecidos los actos que dieron origen a la creación del cargo ocupado por la demandante, desaparecían igualmente, la razón de ser por la que se negó las pretensiones en el asunto de marras.

Cuanto más, tratándose de un cargo ocupado en provisionalidad, con ningún tipo de fuero de estabilidad y sin derechos de carrera, que a voces de la Corte Constitucional, en Sentencia SU-917 de 2010, al pronunciarse sobre el retiro de los empleados provisionales, señaló que: “sólo es constitucionalmente admisible una motivación donde la insubsistencia invoque argumentos puntuales como la provisión definitiva del cargo por haberse realizado el concurso de méritos respectivo, la imposición de sanciones disciplinarias, la calificación insatisfactoria “u otra razón específica atinente al servicio que está prestando […]». 1.2.2.

El municipio de Motavita8 alegó que la demandante pretende desconocer las disposiciones contenidas en la Ley 909 de 2004 y en ese orden, plantea ante el juez constitucional la existencia de derechos adquiridos bajo el argumento de una supuesta estabilidad laboral, con desconocimiento de la ley y la jurisprudencia respecto de la temporalidad de los nombramientos provisionales, en especial las causales de retiro de un empleo de carrera administrativa en provisionalidad previstas en los literales k) y l) del artículo 41 de la mencionada norma.

Por último, pidió declarar improcedente la solicitud de tutela por considerar que no cumplía los requisitos de procedibilidad. 1.2.3. El tercero con interés en el resultado del proceso guardó silencio.9 1.3 Sentencia de primera instancia10 El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, a través de la sentencia del 16 de diciembre de 2022, declaró improcedente el mecanismo constitucional al considerar que los cargos formulados por la tutelante carecen de relevancia constitucional, por cuanto no muestran la posible vulneración de garantías fundamentales a partir de la configuración de un defecto dirigido a exponer una valoración en sentido negativo de la actuación jurisdiccional, sino que plantean de nuevo inconformidades que, en todo caso, se refieren a la legalidad de los actos administrativos relacionados con la supresión del cargo que desempeñaba, asunto ya resuelto por el juez natural de la causa, con argumentos que no fueron desvirtuados o controvertidos en el escrito de amparo en los términos de los defectos previstos por la Corte Constitucional. 8 Ver índice 12 de SAMAI expediente 11001031500020220595900.

Archivo denominado 19_MemorialWeb_ContestaciOnDem anda(.pdf) NroActua 12 9 Mediante auto del 15 de noviembre de 2022, se admitió la tutela de la referencia y se ordenó notificar como tercero con interés al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Tunja. 10 Ver índice 19 de SAMAI expediente 11001031500020220595900. Archivo denominado «SENTENCIA(.docx) NroActua 19» 6 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05959-01 Demandante: Praxede González Arcos En cuanto al asunto discutido por la demandante, señaló que «se refiere a un cargo en provisionalidad de auxiliar de servicios generales, código 470, código 01 creado mediante el Decreto 111 de 2013 del que tomó posesión la demandante en el año 2013, por lo que a la fecha de la declaratoria de nulidad del acto administrativo que creo el cargo, esto es el 9 de mayo de 2018, el acto de posesión venía surtiendo efectos por más de 4 años.

No obstante, en el asunto objeto de estudio la señora González Arcos fue trasladada y nombrada en provisionalidad mediante Decreto 084 de octubre 27 de 2014 como Técnico Administrativo, código 367, grado 01 asignado a la Secretaría de Gobierno con funciones de SISBEN, nombramiento que se dio por terminado mediante Decreto 024 del 18 de junio de 2018 en cumplimiento de la orden judicial del 9 de mayo de 2018 y en concordancia con los literales k y l de la Ley 909 de 2004.» Finalmente, respecto del desconocimiento del precedente alegado, señaló que «la accionante se limitó a reiterar su inconformidad con la decisión cuestionada ya que, a su juicio, el acto de desvinculación no estaba debidamente motivado, sin explicar cómo el asunto enunciado tenía similitud, era aplicable al caso concreto y como tal desconocimiento, afectó sus garantías fundamentales». 1.4.

Escrito de impugnación11 Praxede González Arcos impugnó la sentencia de primera instancia para lo cual insistió en que el Tribunal administrativo de Boyacá al proferir la decisión acusada incurrió en desconocimiento de su propio precedente, al decidir de manera opuesta a lo resuelto en la sentencia proferida el 15 de julio de 2021 en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 150013333003-2018-00186-01, pese a que se analizaron supuestos fácticos similares. 2.

Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iii) problema jurídico y iv) análisis de la Sala. 2.1.

Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 200012 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 201913, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra la sentencia de tutela proferido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. 11 Ver índice 23 de SAMAI expediente 11001031500020220595900.

Archivo denominado «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_ILOVEPDF_MERGED23(.pdf) NroActua 23» 12 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 13 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05959-01 Demandante: Praxede González Arcos 2.2.

Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado14 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.15 Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]» [Resalta la Sala].

Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena,16 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.

En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional17 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 15 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 17 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05959-01 Demandante: Praxede González Arcos inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos,18 el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.

En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales.19 Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.

Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿El Tribunal Administrativo de Boyacá vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y a la igualdad de Praxede González Arcos con ocasión de la sentencia proferida el 10 de mayo de 2022, a través de la cual revocó la decisión favorable del a quo y, en su lugar, le negó las pretensiones de reintegro y pago de todo lo dejado de percibir como consecuencia de la supresión del cargo desempeñado en la planta de personal del municipio de Motavita, con lo cual incurrió, presuntamente, en desconocimiento de precedente horizontal respecto de lo resuelto en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 150013333003-2018-00186-01? 2.4.

Análisis de la Sala 2.4.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.4.2. Desconocimiento del precedente 18 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 19 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05959-01 Demandante: Praxede González Arcos En cuanto al precedente judicial, es importante recordar que la Corte Constitucional20 lo ha definido como la sentencia o conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos debe ser considerada por las autoridades judiciales al momento de proferir una decisión. En esa misma línea el tribunal constitucional ha destacado que la relevancia del precedente responde a: i) la necesidad de proteger el derecho a la igualdad y salvaguardar los principios de buena fe y seguridad jurídica de quienes acuden a la administración de justicia y; ii) el reconocimiento del carácter vinculante de las decisiones judiciales adoptadas por los órganos cuya función es unificar jurisprudencia, con lo cual se le otorga la «categoría de fuente de derecho aplicable al caso concreto».

En ese sentido y dada la imposibilidad que le asiste al legislador de regular, a partir de disposiciones de carácter general, cada situación particular y concreta que se puede presentar al interior de una sociedad, es que surge la necesidad e importancia de reconocer la obligatoriedad del precedente judicial, ya que, cuando la norma no es clara o su construcción gramatical resulta ambigua, es el juez, a partir del análisis de la situación fáctica en estudio y las normas aplicables a esta, quien define cada caso, a partir de la creación de las denominadas reglas de origen judicial21.

Es desde esa realidad que el precedente judicial adquiere la categoría de fuente formal de derecho22 que propende por la aplicación uniforme de este, como una forma de materializar el derecho a la igualdad y los principios de seguridad jurídica y confianza legítima que deben dirigir toda actuación del Estado. Asimismo, cabe advertir que la jurisprudencia constitucional ha entendido que la lectura del artículo 230 de la Constitución Política, según el cual «los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley», debe hacerse bajo el entendido que el operador judicial también se encuentra sometido al precedente judicial, en tanto, a través de este es que se determina el contenido y alcance normativo de la ley23.

De acuerdo con lo anterior, el concepto «ley» del referido artículo 230, debe ser entendido como el conjunto de normas constitucionales y legales, incluida la interpretación que de estas hacen las autoridades judiciales. Es decir, el carácter vinculante del precedente judicial es un claro desarrollo del principio de legalidad que debe dirigir las actuaciones que adelanten los servidores públicos.

Ahora bien, de acuerdo con el artículo 237 de la Constitución Política, el Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso-administrativo tiene el deber de unificar jurisprudencia al interior de la jurisdicción, de tal manera que las decisiones 20 Corte Constitucional, sentencia SU-053 de 2015. 21 Corte Constitucional, sentencia C-634 de 2011: «[…] n las sociedades contemporáneas, merced la complejidad de las relaciones entre sus agentes, es imposible que las asambleas representativas puedan configurar preceptos que solucionen, de manera específica, todos los casos posibles.

Por ende, es inevitable (y como se verá más adelante incluso necesario y valioso) que los jueces conserven la competencia para la definición concreta del derecho, a partir de reglas de origen judicial, creadas a partir de las disposiciones aprobadas por el legislador.» 22 Corte Constitucional, sentencia C-634 de 2011 23 Corte Constitucional, sentencia C-539 de 2011 10 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05959-01 Demandante: Praxede González Arcos emitidas por este órgano se constituyen en precedente de obligatorio cumplimiento.

Lo anterior cobra especial relevancia, al tratarse de un desarrollo del derecho a la igualdad, que se hace efectivo cuando una situación fáctica y jurídica se define con aplicación de criterios e interpretaciones adoptadas de manera previa en casos análogos, dicho en otras palabras, el derecho a la igualdad se materializa cuando asuntos con situaciones fácticas y problemas jurídicos similares se definen con base en la misma interpretación. De otra parte, como se ha expuesto en párrafos anteriores, la regla general es la obligatoriedad del precedente proferido por los órganos de cierre de la respectiva jurisdicción, sin embargo, existen ciertos eventos en los que el juez puede separarse de dicha interpretación, para lo cual la jurisprudencia constitucional24 ha establecido como requisitos: i) el de la transparencia: para lo cual, el juez debe referirse de manera expresa al precedente conforme al cual se han resuelto casos análogos y del cual estima pertinente apartarse y; ii) el de la suficiencia: este exige al operador judicial exponer razones suficientes y válidas que justifiquen un cambio en el precedente, para lo que deberá demostrar que la ratio decidendi avalada por el órgano de cierre para resolver casos con situaciones jurídicas y fácticas similares «ha perdido vigencia para resolver asuntos futuros, bien sea por el cambio normativo o por la simple transformación social».

En consonancia con lo anterior, es claro que, si una autoridad judicial se aparta del precedente sin acreditar el cumplimiento de los mencionados requisitos, la consecuencia es la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y el debido proceso, así como, de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica. Por su parte, la Corte Constitucional ha demarcado lo que se entiende por precedente judicial, precedente horizontal y vertical y precedente constitucional, tal como en efecto lo hace en la Sentencia T-360 de 2014 que dijo: «[…] Por precedente se ha entendido, por regla general, aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso. […] La Corte ha diferenciado dos clases de precedentes teniendo en cuenta la autoridad que profiere la providencia previa: el horizontal y el vertical.

El primero hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o el mismo operador judicial. El segundo, se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional. Así, para la mayoría de asuntos, el precedente vertical que deben seguir los funcionarios judiciales lo determina la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción. En los casos en los que no son susceptibles de ser revisados por las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores. […] El precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican 24 Corte Constitucional, sentencias T-446 de 2013 y SU-113 de 2018 11 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05959-01 Demandante: Praxede González Arcos disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela […]». 2.4.3.

Caso en concreto Praxede González Arcos acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efecto la sentencia proferida el 10 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en cuanto revocó la decisión favorable de primera instancia para, en su lugar, negar las pretensiones de reintegro y pago de todo lo dejado de percibir como consecuencia de la supresión del empleo que desempeñaba en provisionalidad.

Lo anterior, al considerar que la referida decisión judicial incurrió en desconocimiento del precedente horizontal contenido en la sentencia favorable proferida el 15 de julio de 2021 en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Florinda González Burgos25, en donde se estudiaron supuestos fácticos similares a los alegados en el asunto hoy cuestionado.

Tal y como se expuso en líneas anteriores cuando se alude al precedente horizontal, este se predica únicamente del mismo juez o sala de decisión, pero no respecto de autoridades judiciales de igual jerarquía, pues no puede desconocerse lo dispuesto en el artículo 228 de la Constitución Política en cuanto al principio de autonomía e independencia judicial de que gozan los jueces.

Asimismo, tal y como se expuso en líneas anteriores, el precedente contenido en las decisiones de los órganos de cierre se basa en el reconocimiento del carácter vinculante de las reglas que estos establecen en su función unificadora, lo que le otorga a la jurisprudencia la «categoría de fuente de derecho aplicable al caso concreto». En tal sentido, en la medida en que las decisiones de los jueces y tribunales carecen de la función unificadora, sus decisiones no obligan a sus pares o quienes se encuentran en un nivel jerárquico inferior, razón por la que no puede hablarse de precedente horizontal a pesar de que se trate de decisiones en las que se haya analizado idéntica situación fáctica y jurídica.

Empero, estas autoridades están obligadas a garantizar el derecho a la igualdad de quienes acuden a la administración de justicia, y esperan que este juez o corporación, resuelva el conflicto con igual interpretación a la empleada en casos anteriores. Con todo, en estos eventos, en todo caso, prevalece la autonomía judicial, de manera que «se garantizan [los principios a la igualdad y a la buena fe] cuando el juez 25 Expediente 150013333003-2018-00186-01 12 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05959-01 Demandante: Praxede González Arcos motiva su decisión y hace explícitas las razones por las cuales no puede fallar la situación puesta a su conocimiento bajo los parámetros utilizados por él en un caso anterior, bien porque existe algún elemento que le impide arribar a la misma decisión o porque opta por rectificar su criterio»26.

Por lo tanto, con el fin de analizar una presunta vulneración del derecho a la igualdad, corresponde establecer i) si en efecto se trató de similares asuntos fáctica y jurídicamente; ii) la conformación de la sala, sección o subsección que adoptó la decisión, y iii) la carga argumentativa que sustenta la decisión. Al respecto, se recuerda que la sentencia identificada como precedente horizontal desconocido la suscribió el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Virtual 3, integrada por los magistrados José Ascensión Fernández Osorio (Ponente), Beatriz Teresa Galvis Bustos Martha e Isabel Piñeros Rivera, y la decisión acusada fue proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4, integrada por los magistrados José Ascensión Fernández Osorio (Ponente), Beatriz Teresa Galvis Bustos y Félix Alberto Rodríguez Riveros.

A juicio de la Sala, es claro que, si bien se trata de providencias judiciales que decidieron controversias fundamentadas en supuestos fácticos similares, lo cierto es que la sentencia del 15 de julio de 2021 no puede ser calificada como precedente, en tanto, pese a que fue proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, se trató de una Sala de decisión diferente a la que desató el asunto que hoy se cuestiona, sin perjuicio de que coincidiera el ponente, pues las totalidad de sus integrantes no coinciden.

Situación que, lejos de desconocer derechos fundamentales, deviene en lograr nuevos aportes por parte de los magistrados en aras de optar por un mayor y mejor fortalecimiento de las decisiones judiciales, las cuales varían de cara a la realidad del asunto en concreto y del respeto por las garantías procesales, tal como sucedió en el asunto bajo estudio, como se pasa a explicar: En los dos procesos contencioso-administrativos se pretendió la nulidad del Decreto 024 del 18 de junio de 2018 que, en cumplimiento a una sentencia, terminó los nombramientos en provisionalidad de Florinda González Burgos y Praxede González Arcos, y los oficios mediante los cuales se le comunicó a cada una de ellas dicha decisión. En cuanto a las consideraciones a tener en cuenta para desatar las pretensiones elevadas por Florinda González Burgos, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Virtual 3, señaló que, pese a que se dejó sin efecto el acto administrativo general (Decreto 111 de 2013) que sirvió de sustento para la expedición de su acto de nombramiento, «ello no habilitaba al municipio de Motavita para desvincular a la demandante, en atención a que, para el momento de proferirse el acto acá impugnado, era titular de una situación jurídica consolidada». 26 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 11 de febrero de 2016, radicado 11001-03-15- 000-2015-03358-00, M.P. Rocío Araújo Oñate. 13 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05959-01 Demandante: Praxede González Arcos Ahora, en el caso de Praxede González Arcos, se observa que el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4, fundamentó su decisión en la resolución de los argumentos traídos por el municipio de Motavita en el recurso de apelación, entre otros, que «la entidad territorial, en cumplimiento de la orden judicial profirió el Decreto 024 de 18 de junio de 2018 en el que se dispuso dar cumplimiento a la sentencia del 09 de mayo de 2018 y de conformidad con los literales k e I del artículo 41 de la Ley 909 de 2004, dar por terminados los nombramientos efectuados EN PROVISIONALIDAD, a las personas para ocupar los cargos que fueron creados por la Restructuración Administrativa del año 2013»27, los cuales difieren de los expuestos en el proceso de Florinda González Burgos, lo cual lejos de desconocer derechos fundamentales, resulta ser una actuación en derecho tal como lo ordena el artículo 328 del CGP, que señala que «el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante».

Dicho ello, mal puede pretender la parte actora que su caso sea resuelto de forma idéntica al de Florinda González Burgos, por tratarse de supuestos fácticos similares, cuando los argumentos de defensa traídos por el municipio demandado fueron diferentes a los expuestos en el referido asunto, lo cual deja ver una clara explicación del porqué se arribó a conclusiones jurídicas diferentes, sin que ello desconozca su derecho a la igualdad.

Conviene insistir en que el juez de tutela debe respetar la interpretación jurídica del juez natural y por lo tanto no le corresponde cuestionar las decisiones adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derecho fundamental alguno, lo que en el presente caso no se encontró probado. Así las cosas, esta Sala observa que la decisión acusada no incurrió en el desconocimiento del precedente alegado, debido a que fue proferida de conformidad con las normas que regulan la materia y aquella se apoyó en el material probatorio aportado al proceso ordinario, el cual permitió concluir que la supresión del cargo que desempeñaba Praxede González Arcos en provisionalidad fue legal.

En vista de lo anterior, lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por la autoridad judicial accionada cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala revocará la decisión del a quo que declaró improcedente, por falta de relevancia constiucional, la solicitud de tutela presentada por Praxede González Arcos contra el Tribunal Administrativo de Boyacá para, en su lugar, negar el amparo de sus derechos fundamentales. 27 Tal como se lee de la decisión acusada 14 Radicado: 11001-03-15-000-2022-05959-01 Demandante: Praxede González Arcos En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, mediante la cual declaró improcedente la solicitud de tutela presentada por Praxede González Arcos contra el Tribunal Administrativo de Boyacá. En su lugar, negar el amparo de sus derechos fundamentales, de conformidad con las precisas razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador