CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: ESE Hospital San Juan de Dios de Pensilvania (Caldas), departamento de Caldas, Dirección Territorial de Salud de Caldas y Ministerio de Hacienda y Crédito Público Asunto: autoridad administrativa competente para resolver la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional.
Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10 de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20212, respectivamente, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. La señora María Socorro Alzate Botero, identificada con la cédula de ciudadanía 24.866.987, laboró en el Hospital San Juan de Dios de Pensilvania (Caldas) entre 1º de agosto de 1980 al 31 de marzo de 1996, tal y como se evidencia en el certificado CETIL que obra en el expediente, en el cargo de auxiliar de enfermería3.
Sobre los tiempos laborados, Colfondos AFP afirma que entre el 1º de agosto de 1980 y el 31 de diciembre de 1993, serán asumidos por la Dirección Terrirorial de Salud de Caldas, entidad que administra el patrimonio autónomo para la financiación del pasivo pensional y, entre el 1º de enero de 1994 y el 31 de marzo de 1996, tendrían que ser asumidos por el departamento de Caldas o por el Hospital San Juan de Dios de Pensilvania; sin embargo, señaló que dichas entidades objetaron el reconocimiento de dichos periodos.
Sobre el periodo reclamado, con posterioridad, Colfondos AFP aclaró que el periodo por el que reclamaba el bono pensional era el comprendido entre el «01-05-94 a 31-03-96», 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 SAMAI, Expediente digital, índice 2, archivos 2, fls. 1-9 y archivo 3.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 con fundamento en que es por este periodo que la Dirección Territorial de Salud de Caldas objetó «el reconocimiento de la cuota parte del bono»4. 2. En el mes de marzo de 20255, Colfondos AFP, en representación de su afiliada María Socorro Alzate Botero, elevó derecho de petición a la Gobernación de Caldas, en el cual solicitó indicar si era la entidad competente para el reconocimiento del bono pensional.
Así mismo, lo hizo frente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 3. El 16 de marzo de 2025, mediante oficio núm. UPS 03616, la Gobernación de Caldas informó que necesitaba tiempo adicional para responder la petición presentada por Colfondos AFP. 4. El 11 de abril de 2025, a través del oficio núm. 2-2025-0226677, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público negó la petición de reconocimiento del bono pensional en favor de la señora María Socorro Alzate Botero presentada por Colfondos AFP, con fundamento en que la antes mencionada había quedado inscrita en la Certificación de Beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del entonces Ministerio de Salud, en calidad de beneficiaria ACTIVA por parte del Hospital San Juan de Dios de Pensilvania – Caldas.
Así mismo, puso de presente que la Nación, el Ministerio de Salud, el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud, el departamento de Caldas, el municipio de Manizales y el Hospital Universitario Rafael Henao Toro de Manizales suscribieron el contrato de concurrencia núm. 083 de 2001, para colaborar con el pasivo prestacional del personal activo y jubilado, causado a 31 de diciembre de 1993 de 27 instituciones de salud, entre ellas, el Hospital San Juan de Dios de Pensilvania.
Por los tiempos posteriores a esa fecha, será responsabilidad del empleador, esto es el Hospital San Juan de Dios de Pensilvania – Caldas. 5. De conformidad con el CETIL que reposa en el expediente8, la Dirección Territorial de Salud de Caldas objetó el reconocimiento del bono pensional, por cuanto los tiempos posteriores al año 1993 los debe asumir el empleador. 6.
El 4 de junio de 20259 se recibió en la secretaría de esta Sala la solicitud elevada por Colfondos AFP, con el objeto de que se resuelva el conflicto negativo de competencias 4 SAMAI, expediente digital, índice 16. 5 El escrito no tiene el día de presentación, solo el mes y el año. SAMAI, expediente digital, índice 2, archivo 2, fls. 15-16. 6 SAMAI, expediente digital, índice 10, archivo 1, fls. 299-300. 7 SAMAI, expediente digital, índice 2, archivo 2, fls. 11-13. 8 SAMAI, Expediente digital, índice 2, archivos 2, fls. 1-9 y archivo 3. 9 A despacho el 13 de junio de 2025.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 entre las autoridades involucradas, con el fin de que se defina cuál debe resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional por el tiempo que la señora María Socorro Alzate Botero laboró en el Hospital San Juan de Dios de Pensilvania (Caldas), para el período comprendido entre el 1º de enero de 1994 y el 31 de marzo de 1996. 7.
El 16 de junio de 2025, mediante oficio núm. UPS 039110, la Gobernación de Caldas respondió la petición presentada por Colfondos AFP, en el sentido de negar la solicitud, pues su responsabilidad respecto al pasivo prestacional del sector salud se limitaba al 31 de diciembre de 1993, razón por la cual no es la autoridad competente para reconocimiento del bono pensional, en la medida en que los tiempos laborados por la señora Alzate Botero al servicio de la ESE Hospital San Juan de Dios de Caldas, comprendidos entre el 1º de mayo de 1994 y el 31 de marzo de 1996 están por fuera de los límites legales.
Además, señaló que dicho pasivo no había sido incluido en la lista de beneficiarios ni en el contrato de concurrencia núm. 0083 de 2001. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 285 del 5 de junio de 2025 en la secretaría de esta Sala por el término de 5 días, entre el 6 y el 12 de junio de 2025, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto11.
Consta que la secretaría comunicó el presente asunto al departamento de Caldas, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la ESE Hospital San Juan de Dios de Pensilvania (Caldas), a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, a Colfondos AFP y a su apoderado, y a la señora María Socorro Alzate Botero12. En informe secretarial del 13 de junio de 202513 se indicó que, dentro del término de fijación, el departamento de Caldas, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Dirección Territorial de Salud de Caldas presentaron sus consideraciones; mientras que las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.
A través de Auto del 4 de julio de 202514, la consejera ponente consideró necesario solicitar a Colfondos AFP, que rindiera un informe en el que aclarara el periodo por la cual se reclamaba el reconocimiento y pago del bono pensional a favor de la señora María Socorro Alzate Botero y sobre el cual recaía el presente conflicto negativo de competencias administrativas.
Así mismo, se ordenó oficiar a la ESE Hospital San Juan 10 SAMAI, expediente digital, índice 10, archivo 1, fls. 302-306. 11 SAMAI, expediente digital, índice 4. 12 SAMAI, expediente digital, índice 3, archivo 3. 13 SAMAI, expediente digital, índice 11. 14 SAMAI, expediente digital, índice 12. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 de Dios de Pensilvania (Caldas), rendir un informe en el que aclarara su naturaleza jurídica, durante el periodo por el cual se reclama el bono pensional.
De igual forma, en la misma decisión se solicitó al departamento de Caldas allegar al expediente la objeción presentada por este ente territorial respecto de la certificación CETIL y, a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, para que rindiera un informe para establecer si al Fondo de Prestaciones Sociales del Servicio de Salud de Caldas se hicieron aportes por concepto de pensión de la señora María Socorro Alzate Botero.
De conformidad con el informe secretarial del 15 de julio de 202515, en cumplimiento del auto de mejor proveer del 4 de julio de 2025, Colfondos AFP16, la ESE Hospital San Juan de Dios de Pensilvania (Caldas) y la Dirección Territorial de Salud de Caldas presentaron sus consideraciones. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1.
ESE Hospital San Juan de Dios de Pensilvania (Caldas)17 ESE Hospital San Juan de Dios de Pensilvania (Caldas), en respuesta al Auto del 4 de julio de 2025, señaló que, para la fecha en que se reclama el reconocimiento del bono pensional, la prestación del servicio de salud se encontraba en cabeza del departamento de Caldas - Dirección de Salud de Caldas, y los aportes eran realizados al Fondo de Prestaciones Sociales de la Dirección de Salud de Caldas.
Por tanto, el reconocimiento prestacional está a cargo del departamento de Caldas. Así mismo, dio cuenta que desde el 7 de marzo de 1993 y hasta el 23 de mayo de 1995 la ESE Hospital San Juan de Dios de Pensilvania fue un establecimiento público descentralizado, de conformidad con el Acuerdo núm. 005 del 7 de marzo de 199218 y, a partir del 24 de mayo de 1995 se constituyó como una Empresa Social del Estado, con personería jurídica, entidad pública descentralizada, de carácter municipal y adscrita a la Secretaría Municipal de Salud, según el Acuerdo Municipal núm. 30 de 24 de mayo de 199519.
Razón por la cual, los nombramientos efectuados en fecha anterior fueron realizados por el departamento de Caldas. 15 SAMAI, expediente digital, índice 19. 16 Mediante escrito del 9 de julio de 2025, Colfondos AFP aclaró que el periodo por el que reclamaba el bono pensional era el comprendido entre el «01-05-94 a 31-03-96», con fundamento en que es por este periodo que la Dirección Territorial de Salud de Caldas objetó «el reconocimiento de la cuota parte del bono».
SAMAI, expediente digital, índice 16. 17 SAMAI, expediente digital, índice 17, archivo 1. 18 SAMAI, expediente digital, índice 17, fls. 4-20. 19 SAMAI, expediente digital, índice 17, fls. 21-32. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 2. Departamento de Caldas20 Mediante escrito del 12 de julio de 2025, el departamento de Caldas adujo que no es la entidad competente para asumir la responsabilidad pensional derivada de los tiempos laborados por la señora María Socorro Alzate Botero en el Hospital San Juan de Dios de Pensilvania, entre el 1 de enero de 1994 y el 31 de marzo de 1996, pues su responsabilidad en materia de pasivo pensional del sector salud se limita al periodo comprendido hasta el 31 de diciembre de 1993, según el contrato de concurrencia núm. 0083 de 2001.
En relación con este período, y de acuerdo con lo previsto en el artículo 2 del Decreto 700 de 2013, el ente territorial asume hasta el 21.82% del pasivo pensional correspondiente a funcionarios del sector salud no certificados ni inscritos en el contrato de concurrencia en mención. El porcentaje restante, equivalente al 78.18%, debe ser asumido por la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme al esquema de concurrencia. Por tanto, sostuvo que, a partir del 1º de enero de 1994, el departamento no puede asumir compromisos pensionales, pues no existe vínculo laboral directo con la señora María Socorro Alzate Botero, quien tampoco figura como beneficiaria en el contrato de concurrencia núm. 0083 de 2001 ni en la Resolución de Beneficiarios núm. 02937 de 2000.
En consecuencia, cualquier obligación posterior al 31 de diciembre de 1993 corresponde ser analizada y determinada por la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público21 Mediante escritos presentados el 13 y 20 de marzo de 2025, el ministerio afirmó que no le corresponde efectuar el reconocimiento y pago del pasivo pensional reclamado, porque entre el Ministerio de Salud - Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud y el departamento de Caldas se suscribió un convenio de concurrencia, que financió el pasivo prestacional de los beneficiarios ACTIVOS y JUBILADOS causado antes del 31 de diciembre de 1993, de la ESE Hospital San Juan de Dios de Pensilvania (Caldas) y giró los recursos que le correspondían al Patrimonio Autónomo constituido por la entidad territorial.
En cuanto a la señora María Socorro Álzate Botero, encontró que quedó inscrita en calidad de beneficiaria ACTIVO, por parte del ESE Hospital San Juan de Dios, en la Certificación de Beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del 20 SAMAI, expediente digital, índice 10. 21 SAMAI, expediente digital, índices 6 y 8, archivos 1.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 entonces Ministerio de Salud, pasivo que fue cubierto a través de la suscripción del Contrato de Concurrencia núm. 083 del 14 de agosto de 2001. Ahora bien, respecto a los periodos posteriores al 31 de diciembre de 1993, éstos deben ser financiados en su totalidad por el empleador. 4. Dirección Territorial de Salud de Caldas22 Mediante memorial del 11 de junio de 2025, la Dirección Territorial de Salud de Caldas negó competencia para reconocer el bono pensional reclamado en el presente asunto.
Señaló que adquirió personería jurídica el 19 de octubre de 1990, mediante la Ordenanza núm. 02 de 1990, como unidad administrativa especial, adscrita al despacho del Gobernador, razón por la cual el pasivo de que trata el caso en concreto le correspondía al ente territorial, pues, para aquellas personas que no tienen financiado el pasivo pensional causado, como es el caso de la señora María del Socorro Alzate Botero, puede ser cancelado con recursos del FONPET, de conformidad con lo contemplado en el artículo 2.12.3.8.2.8 del Decreto 1068 de 201523.
Puso de presente que, una vez revisado el listado de beneficiarios del extinto fondo del pasivo prestacional del sector salud en el departamento de Caldas, la señora Alzate Botero fue reportada como beneficiaria del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud en calidad de ACTIVA al 31 de diciembre de 1993 por parte del Hospital Local San Juan de Dios de Pensilvania (Caldas), razón por la cual expidió la Resolución núm. 0695 del 23 de octubre de 2017, «Por medio de la cual se reconoce y liquida la cuota parte de un bono pensional tipo A», correspondiente a los tiempos comprendidos entre el 01/08/1980 al 31/12/1993 (4901 días).
Sostuvo que, en relación con el pasivo pensional causado con posterioridad al 31 de diciembre de 1993 por la señora María del Socorro Alzate Botero, es decir, del 01/01/1994 al 07/01/1995, debe tenerse en cuenta que, con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y la obligatoriedad en el orden territorial de afiliar a todos los empleados al Sistema General de Pensiones a más tardar el 30 de junio de 1995, correspondía al 22 SAMAI, expediente digital, índice 5, archivo 2. 23 «Artículo 2.12.3.8.2.8.
Uso de los recursos acumulados en el Sector Salud del Fonpet, diferentes a los de lotto en línea, para pagar las otras obligaciones pensionales con el Sector Salud. Las entidades territoriales también podrán financiar con los recursos acumulados en el Sector Salud del Fonpet, diferentes a los de Lotto en Línea, los siguientes pasivos pensionales con el Sector Salud, bajo la condición de que los hayan asumido, o los asuman, como propios: 1.
El pasivo pensional con el Sector Salud de aquellas personas que no fueron incluidas dentro de la Certificación de Beneficiarios del extinto Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud, de acuerdo con el Artículo 2.12.4.2.7 de este Decreto. 2. El pasivo pensional causado por las Instituciones Hospitalarias desde el 1 de enero de 1994 hasta el 30 de junio de 1995, fecha en que entró a regir el Sistema General de Pensiones en las entidades territoriales. 3.
Las demás obligaciones pensionales con el Sector Salud que la entidad territorial haya decidido asumir como propias». Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 empleador de cada afiliado presupuestar el pasivo pensional de dicho periodo de tiempo de transición, esto es, a partir del 01 de enero de 1994. Por último, la Dirección Territorial de Salud de Caldas dio cuenta que, en el caso particular de la señora Alzate Botero, solo se acreditan aportes por los periodos comprendidos del 1º de mayo de 1994 a 31 de marzo de 1996, siendo válido para bono pensional solo hasta el 30 de junio de 1995; por lo tanto, en virtud de la depuración realizada, esta entidad solo puede asumir el pasivo pensional causado en dichos periodos de tiempo, por cuanto, del 1º de enero de 1994 al 30 de abril de 1994, el hospital realizó aportes a Cajanal.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio, y teniendo en cuenta que el contrato de concurrencia núm. 0083 de 2001 solo cobijó el pasivo pensional hasta el 31 de diciembre de 1993 y que Colfondos AFP, en cumplimiento del Auto de mejor proveer del 4 de julio de 2025, aclaró que el periodo por el que reclamaba el bono pensional era el comprendido entre el «01-05-94 a 31-03-96», la Sala encuentra cumplidos los requisitos para que se configure la existencia de un conflicto negativo de competencias administrativo, debido a que: i) una de las autoridades en conflicto es del orden nacional y las otras dos corresponden al orden territorial; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, derivada de una solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional; y iii) las autoridades en conflicto negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar o continuar con la actuación correspondiente. 2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva24. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados en el presente asunto, corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para conocer y resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora Alzate Botero por el periodo comprendido entre el 1º de mayo de 1994 y el 31 de marzo de 1996, tiempo durante el cual prestó sus servicios al Hospital San Juan de Dios de Pensilvania (Caldas), dado que la Dirección Territorial de Salud de Caldas objetó dicho periodo y que, además, no quedó cubierto en el contrato de concurrencia núm. 0083 de 2001, suscrito entre el Ministerio de Salud, el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, el departamento de Caldas, el municipio de Manizales y el Hospital Rafael Henao Toro, cuyo objeto fue colaborar con el pasivo prestacional del personal activo y jubilado, causado a 31 de diciembre de 1993 de 27 instituciones de salud, entre ellas, el Hospital San Juan de Dios de Pensilvania (Caldas)25.
En suma, el conflicto surge porque el departamento de Caldas no reconoce el bono pensional solicitado por Colfondos AFP. Adujo que no es la entidad competente para asumir la responsabilidad pensional derivada de los tiempos laborados por la mencionada señora en el Hospital San Juan de Dios de Pensilvania entre el 1 de enero de 1994 y el 31 de marzo de 1996, pues su responsabilidad en materia de pasivo pensional del sector salud se limita al periodo comprendido hasta el 31 de diciembre de 1993.
Además, sostuvo que la señora María Socorro Alzate Botero no figura como beneficiaria en el contrato de concurrencia. En consecuencia, cualquier obligación 24 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. 25 SAMAI, expediente digital, índice 5, archivo 15 e índice 6, archivo 1, fls. 24 y ss.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 posterior al 31 de diciembre de 1993 corresponde ser analizada y determinada por la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Por su parte, la ESE Hospital San Juan de Dios de Pensilvania (Caldas) precisó que no era competente para efectuar el reconocimiento y pago del pasivo pensional, pues, para la fecha en que se reclama el reconocimiento del bono pensional, la prestación del servicio de salud se encontraba en cabeza del departamento de Caldas - Dirección de Salud de Caldas, y los aportes eran realizados al Fondo de Prestaciones Sociales de la Dirección de Salud de Caldas.
Por tanto, el reconocimiento prestacional está a cargo del departamento de Caldas. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó que, en cuanto al pasivo prestacional causado antes del 31 de diciembre de 1993, ya había sido cubierto a través de la suscripción del Contrato de Concurrencia núm. 083 del 14 de agosto de 2001 y que la señora María Socorro Álzate Botero quedó inscrita en calidad de beneficiaria activa, por parte del ESE Hospital San Juan de Dios, en la Certificación de Beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del entonces Ministerio de Salud.
Ahora bien, respecto a los periodos posteriores al 31 de diciembre de 1993, el ministerio señaló que debían ser financiados en su totalidad por el empleador. Por último, la Dirección Territorial de Salud de Caldas señaló que la competencia era del departamento de Caldas, en relación con el pasivo pensional causado con posterioridad al 31 de diciembre de 1993 por la señora María del Socorro Alzate Botero, es decir, del 01/01/1994 al 07/01/1995.
Puso de presente que, como la señora Alzate Botero fue reportada como beneficiaria del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud en calidad de ACTIVA a 31/12/1993 por parte del Hospital Local San Juan de Dios de Pensilvania (Caldas), expidió la Resolución núm. 0695 del 23/10/2017 «Por medio de la cual se reconoce y liquida la cuota parte de un bono pensional tipo A», correspondiente a los tiempos comprendidos entre el 01/08/1980 al 31/12/1993 (4901 días).
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes temas: i) Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración. ii) El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración. iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración. iv) Conclusiones del recuento normativo.
Reiteración. v) Los bonos pensionales. Reiteración. vi) Análisis del caso concreto. 5. Consideraciones de fondo Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 5.1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración26 Decreto Ley 2470 de 196827 Este decreto reorganizó el Ministerio de Salud Pública y definió el Sistema Nacional de Salud como el conjunto de organismos con la finalidad específica de procurar la salud de la comunidad (artículo 1º).
Dicho sistema quedó organizado en los niveles nacional, seccional y territorial (artículo 2°). Al definir los niveles del sistema28, el legislador extraordinario dejó la dirección del sistema, su organización y sus funciones administrativas en los niveles nacional y seccional, en tanto que integró el nivel local con las instituciones y dependencias que directamente prestan el servicio de salud, entre ellas, los hospitales; adicionalmente, a este nivel local se le asignó la competencia de ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. La Ley 9ª de 197329 La Ley 9ª de 1973 otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública.
En concreto, dichas facultades se otorgaron para: i) adscribir o vincular al Sistema Nacional de Salud las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público; ii) suprimir, fusionar, sustituir o reformar las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Salud Pública y transferir a otros organismos del Estado las actividades no específicas del sector salud; 26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00; decisión del 27 de agosto de 2019, con radicado 11001-03-06-000- 2019-00041-00, decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001-03-06-000-2019-00213-00. 27 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 28 Decreto Ley 2470 de 1968.
Artículo 3º. El nivel nacional está constituido por el Ministerio de Salud Pública y los organismos adscritos y vinculados a él. // Artículo 4º. El nivel seccional está constituido por los servicios seccionales de salud a los cuáles compete las siguientes funciones: a) Adecuar los planes y programas de salud a las condiciones regionales y locales y adelantar su ejecución; b) Supervisar, asesorar, coordinar y evaluar el desarrollo de los programas de salud en su territorio.
Artículo 5º. El nivel local está constituido por los recursos ejecutivos del Sistema de Salud Pública, tales como hospitales, centros y puestos de salud, y demás instituciones de salud existentes y las que en el futuro se creen. A este nivel corresponde ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. 29 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 iii) dictar las normas fundamentales de organización y funcionamiento de las entidades de asistencia pública y las asociaciones e instituciones de utilidad común dedicadas a la prestación de servicios de salud; iv) determinar la organización y el régimen de funcionamiento de los servicios seccionales de salud que funcionaban en las capitales de departamentos, intendencias, comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá, y v) elaborar el Estatuto de Personal y escala salarial para los empleados oficiales que prestaban sus servicios en el Sistema Nacional de Salud, con base en la política general fijada y dentro de las posibilidades presupuestales.
De igual forma, en ejercicio de tales facultades fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056, 350, 356 y 694 de 1975, que se sintetizan a continuación: Decreto Ley 056 de 197530 El artículo 1º de este decreto definió nuevamente el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación».
Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).
Igualmente, definió, para efectos del sistema nacional de salud, qué se debía entender por subsistemas nacionales de inversión, información, planeación, suministros y personal; por entidades adscritas al sistema y por entidades vinculadas al sistema (artículo 2). Indicó que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales». 30 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).
Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).
Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional. Decreto Ley 350 de 197531 Mediante este decreto se definió la organización y el régimen de funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud, como organismos básicos para la dirección del sistema nacional de salud a nivel departamental, intendencial, comisarial y del Distrito Especial de Bogotá, e hizo remisión expresa sobre varios de estos asuntos a lo señalado en el Decreto 056 de 1975.
Adicionalmente, determinó la organización y funcionamiento de las Unidades Regionales de Salud. Decreto Ley 356 de 197532 Este decreto estableció el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud. Estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al sistema nacional de salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en 31 Decreto Ley 350 de 1975 (4 de marzo), «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud y de las Unidades Regionales». 32 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2). Los planes y programas que elaboraban y desarrollaban las entidades adscritas debían ser integrados a los planes nacionales, seccionales y regionales de salud (artículo 3) y sus actividades debían someterse a las disposiciones que regulaban los subsistemas nacionales de inversión, suministros, planeación, información, personal y de las demás disposiciones que se implementaran para el desarrollo del sistema (artículo 4).
Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al sistema nacional de salud en el respectivo nivel las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6).
De otro lado, indicó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al sistema nacional de salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).
Señaló que las entidades sin ánimo de lucro vinculadas al sistema debían cumplir con una serie de obligaciones, entre otras: i) someter a la aprobación del organismo competente de la dirección del sistema nacional de salud sus planes y programas de salud, ii) someter a la aprobación de los organismos del sistema los proyectos de inversión, dotación e investigación en salud, iii) someter a la aprobación del organismo competente de la dirección del sistema el proyecto anual de presupuesto cuando la entidad reciba aportes del Estado, iv) vincular su personal de acuerdo con las normas técnicas del estatuto de personal de salud (artículo 12).
En su junta directiva debía existir representación del Ministerio de Salud Pública y del Jefe del Servicio Seccional de Salud respectivo (artículo 13). Estas instituciones de utilidad común y las demás sin ánimo de lucro que estuvieran vinculadas al sistema seguían rigiéndose por sus propios estatutos, los cuales debían ser ajustados a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14).
Estableció las diferentes categorías de hospitales para la organización de los niveles de atención médica, así: hospital universitario, hospital regional y hospital local (artículo 17). Y, prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). Decreto Ley 694 de 197533 Por medio de este decreto se estableció «el estatuto de personal para el Sistema Nacional de Salud», y se unificó el régimen de personal aplicable a los empleados oficiales vinculados a los organismos, dependencias e instituciones que integraban el Sistema Nacional de Salud en todos sus niveles (creados por ley, ordenanza o acuerdo) y remitió a las disposiciones nacionales para llenar los vacíos que la reglamentación del sector salud tuviera en la materia.
Les confirió la categoría de empleados públicos a aquellas personas que prestaban sus servicios en cargos permanentes de los organismos de dirección del Sistema Nacional de Salud y en sus entidades adscritas, dándoles la posibilidad a aquellas personas que tuviesen la calidad de trabajadores oficiales a la entrada en vigencia del decreto de conservar tal calidad (artículo 2).
Respecto a las entidades vinculadas al sistema nacional de salud, les condicionó la posibilidad de recibir aportes del Estado a la obligación de adaptar su régimen de administración de personal a los principios básicos del Decreto 694 y su reglamento (artículo 8). 5.2. El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración34 Como lo señaló la Sala en otra oportunidad35, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector.
Con la expedición de la Ley 10 de 1990 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud. Ley 10 de 199036 33 Decreto Ley 694 de 1975 (14 de abril) «Por el cual se establece el Estatuto de Personal para el Sistema Nacional de Salud». 34 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00 y decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001-03-06-000-2019- 00213-00. 35 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00132-00. 36 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 Esta ley dispuso que: i) La salud seguía siendo un servicio a cargo de la Nación administrado en asocio de las entidades territoriales, sus entes descentralizados y las personas privadas autorizadas (artículo 1º); ii) Definió el sistema en torno a los procesos de fomento, prevención, tratamiento y rehabilitación; iii) Señaló que lo conformaban «el conjunto de entidades públicas y privadas del sector salud, como, también, en lo pertinente, las entidades de otros sectores que inciden en los factores de riesgo para la salud»; iv) Sujetó las organizaciones locales y seccionales de salud, que autónomamente establecieran las entidades territoriales, «a las normas científicas para el control de los factores de riesgo para la salud» que dictara el Ministerio de Salud; v) Ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).
También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que: i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y, ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendían los hospitales regionales, universitarios y especializados.
De igual forma, previó la prestación de servicios de atención médica por la Nación. Ley 60 de 199337 Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 1993 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, para lo cual: i) Definió los servicios y las competencias en temas de salud a cargo de las entidades territoriales y de la Nación; excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley. 37Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 ii) Estableció las reglas para que los departamentos, los distritos y los municipios asumieran las funciones de dirección y administración del servicio de salud, así como su prestación directa; iii) Adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional; iv) En especial, estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3.
Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración38 Ley 60 de 1993 Esta disposición también creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud39 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993.
De acuerdo con el artículo 33 de esta ley, el Fondo Prestacional del Sector Salud se creó para garantizar el pago del pasivo prestacional de ese sector con las siguientes características: i) El pasivo prestacional de los servidores del sector salud era el causado hasta el 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación. ii) Los beneficiarios eran los servidores que estuvieron vinculados a las siguientes instituciones o dependencias del sector salud: a) las que pertenezcan al subsector oficial, b) las del subsector privado cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado, y aquellas privadas que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública, y c) de naturaleza jurídica indefinida, cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado o que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública. 38 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00 y decisión de 27 de agosto de 2019 con Radicado 11001-03-06-000- 2019-00041-00. 39 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33.
Fondo Prestacional del Sector Salud. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 Dicho artículo dispuso, igualmente, que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional. Ley 100 de 199340 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al fondo del pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos: Artículo 242.
FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993.
PARÁGRAFO. Para los efectos de lo dispuesto en el presente artículo, entiéndase por cesantías netas, las cesantías acumuladas menos las pagadas a 31 de diciembre de 1993. [subraya de la Sala]. 40 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.
Decreto Reglamentario 530 de 199441 Este decreto, que reglamentó las Leyes 60 de 1993 y 100 de 1993, reiteró la naturaleza y características del Fondo Nacional del Pasivo Pensional del Sector Salud (artículo 1º) y precisó el objeto del fondo así: Artículo 2º. OBJETO DEL FONDO NACIONAL DEL PASIVO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El Fondo tiene por objeto garantizar el pago de la deuda prestacional del sector salud, causada o acumulada a diciembre 31 de 1993 por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, cuya obligación se atribuye a la Nación de conformidad con lo dispuesto en los artículos 33 de la Ley 60 de 1993, 242 de la Ley 100 de 1993 el presente Decreto.
Parágrafo. Para los efectos del presente Decreto, el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud, se denominará en adelante Fondo del Pasivo. [subraya de la Sala]. De la disposición reproducida se observa que, de acuerdo con el reglamento, la deuda garantizada con el fondo del pasivo sería la atribuida a la Nación. El artículo 8 del decreto citado reiteró el contenido de los numerales 1° y 2° del artículo 33 de la Ley 60 para precisar los sujetos beneficiarios de ese fondo del pasivo.
Por su parte, el artículo 10 estableció el procedimiento para efectos del reconocimiento de la calidad de beneficiario del fondo del pasivo que debían adelantar «las entidades y dependencias del sector salud» que consideraran estar en los subsectores oficial, privado y de naturaleza indefinida relacionados en el artículo 33 de la Ley 60 de 1993.
Ese procedimiento impuso una obligación expresa a las dependencias o entidades de salud de enviar la información de las personas vinculadas o que estuvieron vinculadas al 31 de diciembre de 1993, para incluirlas como beneficiarias en el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud. También señaló que estas entidades debían solicitar al Ministerio de Salud, por intermedio de la Dirección Seccional de Salud o la Dirección Distrital, el reconocimiento 41 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 de «personal activo, pensionado o retirado» de la entidad o dependencia que no tuviera totalmente garantizado el pago del pasivo prestacional. Además, estableció el deber de darle suficiente publicidad, mediante medios de amplia circulación, a esa convocatoria, para que los trabajadores de dicho sector que creían ser beneficiarios del fondo del pasivo se identificaran y suministraran la información laboral necesaria y así determinar el estado de la deuda prestacional.
Ahora bien, el artículo 11 prescribió que vencido el término de nueve meses a partir de la fecha de entrada en vigencia del citado decreto (8 de marzo de 1994), no se podrían presentar más solicitudes para el reconocimiento de la calidad de beneficiario del fondo del pasivo, pero advirtió que tal consecuencia no significaba la pérdida de los derechos prestacionales de los servidores.
El citado decreto en el capítulo IV reglamentó el «régimen de concurrencia» o responsabilidad de la Nación, de los entes territoriales y las instituciones privadas en el pago de la deuda prestacional del sector salud, y dispuso que tratándose de instituciones públicas: i) La Nación respondería por la totalidad de la deuda de las instituciones del orden nacional; y ii) La Nación respondería por la deuda de las instituciones de salud que no pertenecieran al orden nacional, en proporción a su participación en el situado fiscal; los departamentos, municipios y el distrito capital participarían en la proporción que en el mismo situado tuviera cada uno. Por lo anterior, para cubrir la deuda relacionó las fuentes de recursos, y estableció los criterios y reglas a seguir.
De igual forma, ordenó la celebración de los contratos de concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales que participan en el pago de la deuda de la institución, en los cuales se debía establecer, por lo menos, el monto de la deuda, las fuentes de financiación de las entidades territoriales, la periodicidad de los compromisos adquiridos por la Nación y las entidades territoriales para el pago del saneamiento progresivo de la deuda, las cláusulas compromisorias que garanticen el estricto cumplimiento efectivo por cada una de las partes y las entidades a las que debían hacerse los giros.
Posteriormente, el artículo 9° del Decreto 3061 de 199742 adicionó un artículo al Decreto 530 de 1994, así: Artículo 9o. Se adiciona un artículo al Decreto 530 de 1994, así: Artículo 31. En los cálculos actuariales no se incluirá el pasivo pensional correspondiente a las cuotas 42 Decreto 3061 del 23 de diciembre de 1997, «Por el cual se adiciona y modifica parcialmente el Decreto 530 de 1994 y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 partes del personal que se hubiese retirado con anterioridad a la fecha del cálculo y no hubiere solicitado la emisión de su bono pensional. En la fecha en que dichos afiliados soliciten la emisión de su bono, se incluirá en la actualización anual del cálculo del pasivo prestacional el valor correspondiente a las cuotas partes que debe la institución de salud de conformidad con las normas aplicables y sólo será necesario reajustar los convenios de concurrencia cuando esta inclusión exceda el valor total incluido en éste.
Se autoriza a las partes concurrentes para realizar los ajustes necesarios entre los diferentes conceptos prestacionales. [Subraya de la Sala]. Por último, respecto al régimen de concurrencia tratándose de instituciones privadas del sector salud, este decreto, en su capítulo IV, dispuso que: i) La Nación a través del fondo del pasivo asumiría el porcentaje de la deuda prestacional en proporción a su participación en el total de la financiación de dichas instituciones; ii) Los departamentos y municipios asumirían el porcentaje de la deuda prestacional en un volumen de recursos equivalente a la proporción en que han participado en el total de la financiación con sus aportes presupuestarios y las rentas de destinación específica que han asignado para las instituciones privadas en cuestión, incluyendo las rentas cedidas; iii) Cada institución privada asumiría el pago de la deuda en un monto equivalente a la proporción en que ha participado en su propia financiación y con sus recursos presupuestarios propios.
Ley 715 de 200143 En virtud de esta ley se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado fondo del pasivo. Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido.
Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las 43 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo. Por su parte, el artículo 62 ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló: Artículo
62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […] El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.
PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [subraya de la Sala]. Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63).
Decreto Reglamentario 306 de 200444 Este decreto reglamentó específicamente los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 y señaló que su objeto era reglamentar el procedimiento general para el reconocimiento y pago del pasivo prestacional del sector salud causado a diciembre 31 de 1993 por concepto de cesantías netas y reservas requeridas para el pago de pensiones legalmente reconocidas de las instituciones de salud públicas o privadas, en cuya financiación deban contribuir en virtud de la Ley 715 de 2001, la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales cuando a ello hubiere lugar. 44 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 También dispuso que el pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 estaba constituido por las cesantías, las pensiones, la reserva pensional de activos y retirados. Respecto de esta última reserva indicó que comprendía el pago de bonos o cuotas partes de bonos de servidores públicos «de las instituciones hospitalarias» retirados antes del 31 de diciembre de 1993.
Así, el artículo 2º dispuso lo siguiente: Artículo 2°. PASIVO PRESTACIONAL. El pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 está constituido por: […] d) Reserva pensional de retirados. Las reservas requeridas para el pago de bonos o las cuotas partes de bonos de los servidores públicos que prestaron sus servicios en las instituciones hospitalarias beneficiarias y se encontraban retirados a dicha fecha. […] [subraya de la Sala].
Por su parte, el artículo 8 reiteró que los beneficiarios del pasivo prestacional del sector salud eran los servidores públicos y trabajadores privados que fueron reconocidos, en esa calidad, por el entonces Ministerio de Salud. Sin embargo, ese reconocimiento debía ser revisado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que determinaría si debía hacerse o no alguna modificación. Ahora bien, vale la pena mencionar que la Sección Segunda de esta Corporación, mediante sentencia del 21 de octubre de 201045, decretó la nulidad parcial de la expresión «y las instituciones hospitalarias concurrentes» contenida en el literal d) del artículo 3°, en los incisos 3° y 4° del numeral 1° del artículo 7° y en los artículos 10° y 11 del Decreto 306 de 2004, por considerar que el Gobierno nacional excedió la potestad reglamentaria, dado que la Ley 715 de 2001 había dispuesto la obligación de concurrir al pago del pasivo pensional solamente a la Nación y a las entidades territoriales.
Respecto de esta decisión, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público elevó consulta a esta Sala para aclarar la situación descrita en la sentencia sobre la manera de distribuir dicho pasivo pensional y revisar la posibilidad de que el Gobierno nacional expidiera reglas para la distribución del remanente del pasivo prestacional. En relación con este tema, la Sala de Consulta y Servicio Civil46 señaló: Encuentra la Sala que la expresión declarada nula -y las instituciones hospitalarias concurrentes- sólo aparece textualmente en el literal d) del artículo 3° del decreto objeto del control, más no en los demás apartes y artículos enunciados en la parte resolutiva de la sentencia, razón por la cual corresponde desentrañar las razones que ésta pudo 45 Consejo de Estado- Sección Segunda-.
Sentencia del 21 de octubre de 2010. Radicado 11001032500020050012500 (5242-2005). 46 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto n.º 2089 del 21 de marzo de 2012. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 tener para incluir dichas disposiciones en su decisión de nulidad. “Dicen los mencionados textos del decreto 306 del 2004: […] El análisis de estos tres artículos permite a la Sala concluir que a pesar de que no contienen literalmente la expresión declarada nula, sí imponían a las instituciones de salud la obligación de concurrir al pago del pasivo prestacional, carga que el Consejo de Estado consideró ilegal por contrariar la norma reglamentada, al imponer a las entidades hospitalarias una obligación que la ley 715 radicó sólo en cabeza de la Nación y las entidades territoriales.
Para la Sala son entidades hospitalarias para efectos del fallo analizado, las instituciones públicas y privadas de acuerdo a la naturaleza jurídica que tenían a 31 de diciembre de 1993. […]. En tal medida, según la providencia, las instituciones hospitalarias públicas y privadas no son responsables financieras como concurrentes frente al pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993. [subraya de la Sala].
Ley 1438 de 201147 Esta ley que reformó el Sistema General de Salud, en el artículo 78, prevé que: Artículo
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
PARÁGRAFO. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. 47 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones». Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993.
En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional.[subraya de la Sala]. El parágrafo consagra la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pueda suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial.
Decreto 700 de 201348 Este decreto reglamentó, nuevamente, los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 y estableció la distribución de la concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales para la financiación de las entidades del sector salud. El artículo 1º dispuso que la responsabilidad de asumir la financiación del pasivo causado hasta el 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías y pensiones de los trabajadores del sector salud que hubieran sido reconocidos como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional, es de la Nación y las entidades territoriales.
Además, el artículo 2º determinó el procedimiento mediante el cual la Nación, por medio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales, debían asumir la proporción de pago de la concurrencia y excluyó de la concurrencia en el pago del pasivo pensional del Fondo del Pasivo Prestacional de Salud causado hasta el 31 de diciembre de 1993, a las instituciones hospitalarias.
En efecto, de acuerdo con lo señalado en el artículo 2° ibidem, en la financiación del pasivo prestacional del sector salud causado al 31 de diciembre de 1993, concurrirán: • La Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público «en una suma equivalente a la proporción de la participación del situado fiscal en la financiación de las instituciones de salud, en los cinco (5) años anteriores al 1º de enero de 1994». • Las entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos) en donde esté localizada la institución de salud «en una proporción equivalente al porcentaje en que participan las rentas de destinación especial para salud incluyendo las cedidas, en la financiación de las instituciones de salud en los cinco años anteriores al 1º de enero de 1994». 48 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 • La Nación y las entidades territoriales para el porcentaje restante, esto es, el derivado de los recursos propios de cada entidad hospitalaria, «a prorrata de la participación de cada entidad en la concurrencia». Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 715 de 2001 que, como se señaló en líneas anteriores, le asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la competencia para fijar las condiciones para celebrar nuevos convenios de concurrencia con las entidades territoriales para cubrir el pasivo prestacional no cubierto por el extinto fondo.
Decreto Único Reglamentario 1068 de 201549 Este decreto compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición que regían el sector de Hacienda y Crédito Público. En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017 se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de dicho decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud».
Decreto 586 de 201750 El 5 de abril de 2017, el Gobierno nacional expidió este decreto con el objeto de establecer el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 1993, que haya sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).
Entre las consideraciones para la expedición del Decreto se tuvieron las siguientes: Que las instituciones hospitalarias no son sujetos obligados al pago en forma concurrente, de acuerdo a la sentencia del Consejo de Estado del 21 de octubre de 2010, pero deben cumplir con sus obligaciones de carácter presupuestal y de pago en calidad de empleadores, con respecto de los empleados certificados como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, hasta que se efectúe el corte de cuentas que permita la suscripción del contrato de concurrencia, conforme con lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, […]. 49Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 (mayo 26) «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público». 50Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 Que acorde con lo expuesto en el considerando anterior, para que a las instituciones hospitalarias se les giren los recursos pagados conforme lo previsto en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, deberán agotar el procedimiento de que trata el presente decreto. Que se requiere regular la administración, giro de los recursos, y responsabilidad de las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias, por el incumplimiento de los deberes de enviar información a la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público […].
En esa línea, el artículo 2.12.4.4.2 estableció dicho procedimiento. Este inicia con el diseño de formato de información por parte del Ministerio, el cual debía ser diligenciado por las entidades hospitalarias para la entrega de la información «que detalle la relación de las personas por las cuales las instituciones hospitalarias han recibido solicitudes de pago de bonos pensionales, cuotas partes de bonos pensionales, títulos pensionales, o cuotas partes pensionales; así como los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras entidades que han reconocido pensiones».
Luego de diligenciar dicho formato, las instituciones hospitalarias deberán anexar los soportes y enviarlos a la Dirección General de Regulación Económica de Seguridad Social del Ministerio de Hacienda, dentro de los 6 meses posteriores a la solicitud del formato. Una vez recibida la información, el Ministerio procederá a la revisión de la información para su validación o devolución, según el caso.
Una vez validada la información recibida, el Ministerio expedirá el acto administrativo que corresponda para determinar el monto total del pasivo a concurrir por parte de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las entidades territoriales. El Ministerio reconocerá a las instituciones hospitalarias el valor cobrado, conforme con el tiempo y montos contenidos en el cálculo actuarial.
De otra parte, el artículo 2.12.4.4.3 estableció la obligación para los representantes legales de las instituciones hospitalarias y de las entidades territoriales de entregar, a más tardar a 31 de marzo de cada año, la información de las personas que han realizado solicitudes de pago de bonos pensionales, ante las instituciones hospitalarias, y los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras entidades que hayan reconocido pensiones.
El decreto también indicó que, efectuada la verificación del valor de la reserva pensional de retirados y determinado el valor del pasivo, la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público procedería a la suscripción o adición de los contratos de concurrencia (artículo 2.12.4.4.4.).
A la par, el parágrafo 2º de este artículo dispuso que «en aquellos casos en que no se haya efectuado el corte de cuentas, ni suscrito el contrato de concurrencia o sus adiciones o modificaciones, se deberá dar aplicación a lo consagrado en el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993». Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 Además, dispuso que en el evento en que no se haya suscrito el contrato de concurrencia, las entidades territoriales podrían efectuar anticipos a su concurrencia con los recursos acumulados en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), siempre que se hubiera realizado el corte de cuentas de que trata el artículo 242 de la Ley 100 de 199351.
Igualmente, determinó la forma como se administrarían y girarían los recursos al suscribirse los contratos de concurrencia y determinó la responsabilidad de las entidades territoriales y hospitalarias frente a los recursos (artículos 2.12.4.4.5., 2.12.4.4.6. y 2.12.4.4.7.). Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo, creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.
En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4.
Conclusiones del recuento normativo. Reiteración52 En vista de lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil, a título de conclusiones, considera importante destacar algunos aspectos del recuento normativo relacionados con el Sistema Nacional de Salud y con los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud. 51Artículo 2.12.4.4.5 del Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público (artículo 1 del Decreto 586 de 2017).
En el evento en que no se haya suscrito el contrato de concurrencia, el Departamento, Municipio o Distrito podrá efectuar anticipos a su concurrencia con los recursos acumulados en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), abonados en el sector salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 147 de la Ley 1753 de 2015, el artículo 2.12.3.8.2.6 del presente decreto y demás normas reglamentarias vigentes. // Para tal efecto es necesario que se efectúe el corte de cuentas de que trata el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 52 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de junio de 2023, con radicado 11001-03-06-000-2023-00107-00.
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 12 de abril de 2023. Exp. 11001- 03-06-000-2022-00282-0. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 Sistema Nacional de Salud a. Respecto al Sistema Nacional de Salud debe recordarse que este fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, mediante el Decreto Ley 056 de 1975 se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º).
Adicionalmente, se definió que las entidades quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)53. c. A su vez, el Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección 53 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto- Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio ” Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”76».
La siguiente cita es del original del texto: 76Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145 // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.
En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud “es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública” (p.11) y que los criterios de “adscripción” y de “vinculación”, regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 “no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud” (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14).
Mecanismos para la financiación del pasivo prestacional a. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia54, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). b. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. c. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, pero, en su último inciso les atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». 54 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto n.o 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 d. Según el reglamento del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud (Decreto 530 de 1994), uno de los requisitos para acceder a dicho fondo era la obligación que tenían las dependencias o entidades de salud de enviar una relación completa del personal activo, pensionado o retirado, al 31 de diciembre de 1993, que no tuviese garantizado el pago del pasivo prestacional, con el fin de incluirlos como beneficiarios del fondo (artículo 10).
De no enviarse dicha información dentro del término establecido se perdía la posibilidad de presentar solicitudes de reconocimiento de beneficiarios del fondo, sin que tal omisión implicara detrimento de los derechos prestacionales de los trabajadores privados y servidores públicos, los cuales se mantenían vigentes de pleno derecho (Decreto 530 de 1994, artículo 11). e. Con la expedición de la Ley 1438 de 2011 (artículo 78) se creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. f. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). 5.5.
Los bonos pensionales. Reiteración55 55 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 27 de agosto de 2019 con Radicado 11001-03-06-000-2019-00041-00; del 18 de octubre de 2023, radicación núm. 11001-03-06-000-2023- 00276-00; del 21 de noviembre de 2023, radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00397-00; del 1º de diciembre de 2023, radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00679-00; del 13 de diciembre de 2023, radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00724-00; del 31 de enero de 2024, radicación núm. 11001-03- 06-000-2023-00831-00; del 7 de febrero de 2024, radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00816-00; del 14 de febrero de 2024, radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00832-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 Como lo señaló la Sala en otra oportunidad56, el bono pensional es un documento de contenido crediticio que representa, en dinero, el tiempo de afiliación o de servicios de una persona. Se emite en los casos que establece la ley, y se redime cuando el individuo que ha cumplido los requisitos exigidos en la legislación para obtener su pensión de vejez solicita a la entidad a la cual se encuentra afiliado el reconocimiento y pago de esta prestación o, en su defecto, el pago de una indemnización sustitutiva de la pensión o la devolución de los aportes efectuados, según el régimen elegido.
El artículo 115 de la Ley 100 de 1993 se ocupa de definir en forma expresa los bonos pensionales, así: Artículo 115. BONOS PENSIONALES. (Reglamentado por el Decreto Nacional 1748 de 1995). Los bonos pensionales constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones.
Tendrán derecho a bono pensional los afiliados que con anterioridad a su ingreso al régimen de ahorro individual con solidaridad cumplan alguno de los siguientes requisitos: a) Que hubiesen efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales o las cajas o fondos de previsión del sector público; b) Que hubiesen estado vinculados al Estado o a sus entidades descentralizadas como servidores públicos; c) Que estén vinculados mediante contrato de trabajo con empresas que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones; […].
La Ley 100 señala los casos en que los bonos pensionales deben ser expedidos por la Nación (artículos 118 y 119) y, especialmente, en el artículo 121 que es del siguiente tenor: Artículo 121. BONOS PENSIONALES Y CUOTAS PARTES A CARGO DE LA NACIÓN. La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado bono pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de los Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualesquiera otra Caja, Fondo o entidades del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades. 56 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 110010306000201800132 00.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 Los bonos a cargo de la Nación se expedirán con relación a los afiliados con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley y sobre el valor de la deuda imputable con anterioridad a dicha fecha. Conforme a lo anterior, los bonos pensionales representan el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador y deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones responsable directo de su pago, entre ellos, la Nación, cuando deba emitirlos conforme a las disposiciones analizadas, especialmente cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993.
A partir del 1° de enero de 1993, la persona que se traslade del Régimen de Prima Media (RPM) al de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) genera a su favor un bono pensional. 6. Análisis del caso concreto Con fundamento en los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil concluye que la Dirección Territorial de Salud de Caldas es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional, durante el periodo comprendido entre el 1º de mayo de 1994 y el 24 de mayo de 1995 y de la ESE Hospital San Juan de Dios de Pensilvania (Caldas) entre el 25 de mayo de 1995 y el 31 de marzo de 1996.
Lo anterior, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: El Hospital San Juan de Dios de Pensilvania (Caldas) fue un establecimiento público descentralizado, de conformidad con el Acuerdo núm. 005 del 7 de marzo de 199257 y, a partir del 24 de mayo de 1995 se constituyó como una empresa social del Estado, con personería jurídica, entidad pública descentralizada, de carácter municipal y adscrita a la Secretaría Municipal de Salud, según el Acuerdo Municipal núm. 30 de 24 de mayo de 199558.
En efecto, del contenido de los acuerdos en mención se observa: 57 SAMAI, expediente digital, índice 17, fls. 4-20. 58 SAMAI, expediente digital, índice 17, fls. 21-32. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 Por lo tanto, esta institución existe como persona jurídica, primero como establecimiento público y luego dentro de la tipología de empresa social del Estado, de naturaleza pública, con patrimonio autónomo y autonomía administrativa.
Ahora bien, en el año de 1975, cuando se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (Decreto 05659, artículo 1º), las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas al sistema.
El Decreto Ley 356 de 1975 que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud, dispuso en su artículo 2º que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, 59 Decreto 056 de 1975 (enero 15) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema60. Ahora bien, el Servicio de Salud de Caldas carecía de personería jurídica, pues como se dijo, fue constituido como una dependencia del departamento de Caldas, fue transformado, mediante la Ordenanza núm. 02 del 19 de octubre de 1990 de la Asamblea Departamental de Caldas, en la Dirección Seccional de Salud de Caldas, cuya naturaleza sería la de una unidad administrativa especial adscrita al despacho del gobernador, con régimen de establecimiento público del departamento, y en consecuencia, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
La Dirección Seccional de Salud de Caldas continuó dirigiendo a nivel seccional, el Sistema Nacional de Salud, es decir, continuó administrando el sistema de salud en el departamento de Caldas, el cual estaba integrado, entre otros, por «las entidades o instituciones públicas de seguridad social en lo pertinente a la prestación del Servicio de Salud, sin modificación alguna de su actual régimen de adscripción»61.
En ese sentido, el Hospital San Juan de Dios de Pensilvania, con la reorganización del sistema nacional de salud, pasó, inicialmente, a depender administrativamente del Servicio de Salud de Caldas, el que, a su vez, era una dependencia del departamento de Caldas, y el personal quedó sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos.
Posteriormente, cuando el Servicio de Salud de Caldas se transformó en Dirección Seccional de Salud de Caldas, dicho centro de salud pasó a depender administrativamente de esta dirección, cuya naturaleza, se reitera, correspondía a la de una unidad administrativa especial adscrita al despacho del gobernador, con régimen de establecimiento público del departamento, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
La Dirección Seccional de Salud de Caldas fue transformada, mediante Ordenanza núm. 446 del 29 de abril de 2002, en la Dirección Territorial de Salud de Caldas, actualmente en funciones. Su naturaleza es la de un establecimiento público del orden departamental, con personería jurídica, autonomía administrativa, presupuestal y financiera.
Aunado a lo anterior, debe tenerse en cuenta que el departamento de Caldas, a través de la Junta Directiva del antiguo Servicio de Salud de Caldas, había creado el Fondo de Prestaciones Sociales del Servicio de Salud de Caldas, mediante el Acuerdo núm. 149 del 17 de agosto de 1978, encargado de cubrir las prestaciones legales consagradas en la ley (artículo 1º).
Tenían derecho a las prestaciones sociales las personas que venían siendo afiliadas a la Caja Nacional de Previsión y quienes habían laborado en el sector salud en campañas y programas nacionales y que, posteriormente, se hubieren vinculado al servicio de salud o entidades adscritas (artículo 2º). 60 Decreto Ley 356 de 1975, artículo 2. «Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al sistema nacional de salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». [Resalta la Sala 61 Artículo primero, parágrafo primero, literal d) de la Ordenanza 02 de 1990, de la Asamblea Departamental de Caldas.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 Adicionalmente, cuando el Servicio de Salud de Caldas se transformó en Dirección Seccional de Salud de Caldas, esta entidad creó, igualmente, el Fondo de Prestaciones Sociales de dicha dirección (artículo 18 de la Ordenanza núm. 02 del 19 de octubre de 1990 de la Asamblea Departamental de Caldas).
Este fondo era el encargado de reconocer y pagar las pensiones de aquellos funcionarios del sector salud del departamento de Caldas a quienes, en su momento, el empleador les hubiere efectuado los correspondientes descuentos y los hubiere girado al Fondo, junto con sus propios aportes. Por lo tanto, la Sala entiende que, dicha Dirección Seccional fungía como empleador de la señora María Socorro Alzate Botero, hasta antes de que el hospital se transformara en Empresa Social del Estado y, por ende, tenía el deber de efectuar los respectivos aportes por concepto de pensión en favor de sus empleados, al Fondo de Prestaciones Sociales de dicha dirección hasta tanto los mismos fueran afiliados al Sistema General de Pensiones.
De conformidad con el CETIL62 que reposa en el expediente se observan los tiempos laborados por la señora Alzate Botero y la entidad responsable: En consecuencia, cuando la Ley 100 de 1993, en su artículo 242, inciso final, señala que «[l]as entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993» se debe entender que era la antigua Dirección Seccional de Salud de Caldas, hoy Dirección Territorial de Salud de Caldas la que estaba prestando los servicios de salud directamente y, por lo tanto, es la obligada a seguir presupuestando y pagando las pensiones. 62 SAMAI, Expediente digital, índice 2, archivos 2, fls. 1-9 y archivo 3.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 Ahora bien, cabe anotar que la Sala63 ha advertido que el sistema general de pensiones instaurado por la Ley 100 de 1993 no entró en vigencia de forma automática el 23 de diciembre de 1993, sino de forma paulatina, según se tratara del orden nacional o territorial, lo que se extendió hasta el 30 de junio de 1995, por lo que no se puede inferir, de forma generalizada, que a partir de la expedición de la Ley 100 de 1993 los hospitales mutaron su naturaleza jurídica de forma automática, pasando de ser dependencias de los entes territoriales a empresas sociales del Estado.
Para el caso concreto, la Sala considera que entre el 1º de mayo de 1994 hasta el 24 de mayo de 1995, fecha en la cual el Hospital San Juan de Dios de Pensilvania se constituyó como una empresa social del Estado, es la Dirección Territorial de Salud de Caldas, que sustituyó a la Dirección Seccional de Salud de Caldas, la responsable respecto de dicho pasivo pensional, ya que, durante este lapso la mencionada institución hospitalaria no era una ESE.
Entre el 25 de mayo de 1995 y el 31 de marzo de 1996, por el que también se reclama el bono pensional, lo sería la ESE Hospital San Juan de Dios de Pensilvania, luego de su transformación en empresa social del Estado, pues, con anterioridad a dicha fecha, no le era jurídicamente posible adquirir obligaciones de carácter laboral con el personal vinculado a dicha institución. Por lo anterior, la Sala declarará la competencia concurrentre entre la Dirección Territorial de Salud de Caldas y la ESE Hospital San Juan de Dios de Pensilvania, teniendo en cuenta la distribución de los periodos antes señalados. 7.
Exhorto Según lo previsto por el Decreto 586 de 2017, en el evento de que sea la ahora ESE Hospital San Juan de Dios de Pensilvania la entidad en donde repose la información de la trabajadora cuyo bono pensional se reclama, la Sala considera pertinente exhortarla para que la suministre a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, en el menor tiempo posible.
Finalmente, y teniendo en cuenta que la señora María Socorro Alzate Botero es una persona adulta mayor (63 años) y por tal razón tiene una especial protección constitucional, la Sala exhortará también a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, para que adelante la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Colfondos S.A., como representante de su afiliada, de manera prioritaria.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado 63 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 20 de mayo de 2025. Exp. 11001-03- 06-000-2025-00176-00. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR competente a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, para resolver de fondo la solicitud elevada Colfondos AFP respecto al reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora María Socorro Alzate Botero por el periodo comprendido entre 1º de mayo de 1994 y el 24 de mayo de 1995, tiempo durante el cual prestó sus servicios a la ESE Hospital San Juan de Dios de Pensilvania (Caldas).
SEGUNDO. DECLARAR competente a la ESE Hospital San Juan de Dios de Pensilvania (Caldas), para resolver de fondo la solicitud elevada Colfondos AFP respecto al reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora María Socorro Alzate Botero por el periodo comprendido entre 25 de mayo de 1995 y el 31 de marzo de 1996, tiempo durante el cual también prestó sus servicios a la institución hospitalaria, luego de su transformación en empresa social del Estado.
TERCERO. REMITIR el expediente de la referencia a la Dirección Territorial de Salud de Caldas y a la ESE Hospital San Juan de Dios de Pensilvania (Caldas) para lo de su competencia, de conformidad con lo ordenado en los numerales segundo y tercero de la parte resolutiva de la presente decisión.
CUARTO. EXHORTAR a la ESE Hospital San Juan de Dios de Pensilvania para que, en caso de tener información indispensable para que la Dirección Territorial de Salud de Caldas proceda a resolver de fondo la solicitud del bono pensional que se reclama, la suministre en el menor tiempo posible.
QUINTO. EXHORTAR a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, para que adelante de forma prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Colfondos S.A., como representante de su afiliada, teniendo en cuenta que la señora María Socorro Alzate Botero es una persona adulta mayor y, por ello, sujeto de una especial protección constitucional.
SEXTO. COMUNICAR, por Secretaría, esta decisión al departamento de Caldas, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la ESE Hospital San Juan de Dios de Pensilvania (Caldas), a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, a Colfondos AFP y a su apoderado, y a la señora María Socorro Alzate Botero.
SÉPTIMO. RECONOCER personería a: Juan Fernando Granados Toro, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 79870592 y tarjeta profesional núm. 114233, como apoderado de Colfondos AFP64; a Juan Leonardo Álvarez Arévalo, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 1049615111 y tarjeta profesional núm. 213916, en condición de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público65; a Laura María Alzate 64 SAMAI, expediente digital, índice 2, archivo 1. 65 SAMAI, expediente digital, índice 6, archivo 1, fl. 7.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00303-00 Ocampo, identificada con la cédula de ciudadanía núm. 1053822595 y tarjeta profesional núm. 264292, como apoderada del departamento de Caldas66.
OCTAVO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
NOVENO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado Ausente en comisión LEIDI CAROLINA HUASCA ARANA Secretaria de la Sala 66 SAMAI, expediente digital, índice 10, fl. 16.