REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 15001-23-33-000-2019-00601-01 (72.565) Actor: MILCIADES BURITICÁ MEDINA Y OTROS Demandados: MUNICIPIO DE QUÍPAMA (BOYACÁ) Y OTROS Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA – CPACA Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – DESALOJO DE UNA MINA Síntesis del caso: por orden de Ingeominas, el señor Milciades Buriticá Medina fue desalojado de la mina de esmeraldas El Caracol ubicada en el municipio de Quípama (Boyacá), lugar donde ejercía posesión hacía más de 20 años con ejecución de trabajos de explotación de minería tradicional; él y su familia demandan la responsabilidad patrimonial de las entidades accionadas por considerar que dicho daño es antijurídico, en la medida en que no había causa legal para el desalojo: se otorgó el título minero a un tercero sin verificar previamente su posesión; además, en dicha diligencia, destruyeron toda su maquinaria.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida el 23 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión Cuarta que denegó las pretensiones de la demanda. I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones Mediante escrito presentado el 7 de noviembre de 2013 (fl. 6 archivo 13 índice 11 SAMAI), los señores Milciades Buriticá Medina, Aydee Gómez, Hémerson y Milciades Buriticá Gómez y Diego Armando Buriticá Pineda promovieron demanda de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Minas y 2 Expediente 15001-23-33-000-2019-00601-01 (72.565) Actor: Milciades Buriticá Medina y otros Reparación directa - apelación de sentencia Energía, la Agencia Nacional de Minería y el municipio de Quípama (Boyacá) (archivo 10 índice 11 SAMAI) con las siguientes súplicas: “5.1.

Que se declare que el Ministerio de Minas y Energía, al instituto Colombiano de Geología INGEOMINAS hoy Agencia Nacional de Minería A.N.M., y la Alcaldía municipal Quípama, vulneró (sic) el derecho de posesión del señor MILCIADES BURITICÁ y su familia quienes venían ejerciendo sus derechos sobre el terreno donde se encuentra ubicada la Mina El Caracol. 5.2.

Que como consecuencia de lo anterior se proceda a indemnizar al señor MILCIADES BURITICÁ y a su familia por quien resulte responsable por el desconocimiento de sus derechos de posesión sobre el predio denominado EL CARACOL, en el sentido de establecer un valor mediante dictamen pericial del suelo en el que el demandante ejerció su posesión por más de 20 años, reconociéndole de este modo la contraprestación por la expropiación efectuada. 5.3.

Que se declare que el Municipio de Quípama destruyó la maquinaria y los elementos de trabajo del señor MILCIADES BURITICÁ de forma ilegal y sin precepto legal que ampare dicha actuación. 5.4. Que como consecuencia de lo anterior se ordene al Municipio de Quípama el pago de las indemnizaciones por los instrumentos y maquinaria destruida al demandante” (fl. 9 ibidem – mayúsculas sostenidas del texto original). 1.2 Hechos Como fundamento fáctico de la demanda se narró, en síntesis, lo siguiente: 1) Milciades Buriticá Medina, junto con su esposa e hijos, tomaron posesión pacífica y de buena fe desde 1988 del terreno donde se ubica la mina de esmeraldas denominada El Caracol – San Miguel Arcángel, localizada en el municipio de Quípama (Boyacá); desde entonces ejercieron actos de señores y dueños sobre el predio, donde desarrollaban actividad minera artesanal. 2) El 30 de diciembre de 2002, el gerente operativo regional (E) de Minercol solicitó al alcalde de Quípama la suspensión de labores en la mencionada mina por carecer de título minero; en consecuencia, el inspector de policía de El Mango de dicho municipio, mediante Resolución no. 001 del 23 de enero de 2003 ordenó la suspensión de la explotación. 3 Expediente 15001-23-33-000-2019-00601-01 (72.565) Actor: Milciades Buriticá Medina y otros Reparación directa - apelación de sentencia 3) El 1 de julio de 2005, la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios pidió al alcalde de Quípama información sobre las minas del municipio y le recordó su deber de suspender actividades que no contaran con título minero inscrito, según lo establecido en el artículo 306 de la Ley 685 de 2001. 4) El 24 de agosto de 2005 se realizó una visita institucional al área minera de Quípama, en la cual se dio a conocer la necesidad de legalizar las actividades mineras y se otorgó un plazo de quince (15) días para que los interesados gestionaran subcontratos y licencias ambientales; el 9 de septiembre del mismo año, vencido ese término sin que se allegaran documentos, mediante oficio MQ-358 el alcalde notificó a Milciades Buriticá Medina la suspensión de la explotación en El Caracol. 5) En octubre de 2005, Ingeominas elaboró un informe técnico en el que se registró la existencia de la bocamina no. 19 correspondiente a la mina Caracol San Miguel Arcángel, cuyo explotador era Milciades Buriticá Medina, lo que evidenciaría el ejercicio de la posesión. 6) El 17 de agosto de 2006, Ingeominas otorgó el contrato de concesión número ECH-122 a terceros para la explotación de esmeraldas en el área que incluía el terreno ocupado por el demandante, y el 17 de mayo de 2007, Ingeominas autorizó la cesión total del contrato de concesión ECH-122 a la sociedad Mina Real Ltda. 7) Pese a haber ejercido posesión durante más de veinte (20) años, el señor Milciades Buriticá Medina no recibió compensación por el terreno incluido dentro de la concesión ni fue identificado como ocupante en los planes de trabajo, obras o estudios de factibilidad, esto es, en los documentos previos a la concesión no se hizo mención de la posesión por él ejercida. 8) En virtud de la concesión otorgada, el 1 de agosto de 2008 el señor Milciades Buritica Medina firmó un contrato de asociación con la empresa Mina Real Ltda, sin recibir contraprestación por su ocupación previa; el 1 de octubre de 2009 suscribió otro contrato con la misma empresa pero, nunca renunció a su condición de poseedor de buena fe. 4 Expediente 15001-23-33-000-2019-00601-01 (72.565) Actor: Milciades Buriticá Medina y otros Reparación directa - apelación de sentencia 9) En septiembre y octubre del año 2010, tanto el señor Milciades Buriticá Medina como la sociedad concesionaria presentaron, respectivamente, solicitud de legalización minera y petición de amparo administrativo; el primero también radicó solicitud de protección del statu quo. 10) Mediante Resolución no. 608 del 29 de noviembre de 2010 se reconoció transitoriamente el statu quo en favor del señor Milciades Buriticá hasta que se determinara la legalidad de la explotación minera; sin embargo, en diciembre del mismo año, Ingeominas profirió resolución a través de la cual decretó el amparo administrativo requerido por la sociedad Mina Real Ltda, en virtud de lo cual ordenó el desalojo del actor. 11) El 2 de septiembre de 2011, en cumplimiento de esa orden, las autoridades procedieron a retirar del predio al demandante, suspendieron sus labores y decomisaron su maquinaria; durante la diligencia se destruyeron varios elementos esenciales para la actividad minera, incluidos el sistema de iluminación y el malacate. 12) A la fecha de presentación de la demanda, la solicitud de legalización minera continuaba en trámite ante la Agencia Nacional de Minería. Con base en los anteriores hechos la parte demandante hizo el siguiente razonamiento de responsabilidad: 1) El daño consiste en el desalojo del terreno donde ejercían, desde 1988, una posesión pacífica y de buena fe sobre la mina El Caracol, sin que se les reconociera compensación alguna ni se les vinculara a un procedimiento de expropiación, a pesar de que su ocupación había sido identificada por distintas autoridades en visitas e informes técnicos; además, fueron destruidos sus equipos e infraestructura minera, lo cual le impidió continuar con la actividad artesanal que constituía el sustento de su familia. 2) Dicho daño es antijurídico, por cuanto fue causado sin que mediara causa legal que lo justificara ni indemnización previa; no se garantizó su derecho al debido proceso, se desconoció su derecho al trabajo y se aplicaron normas 5 Expediente 15001-23-33-000-2019-00601-01 (72.565) Actor: Milciades Buriticá Medina y otros Reparación directa - apelación de sentencia sancionatorias sin procedimiento garantista, en condiciones desiguales frente a otros sujetos en situación similar. 3) La responsabilidad es del Ministerio de Minas y Energía por el hecho de haber expedido y aplicado normas que permitieron la intervención de la actividad minera sin observar los principios de legalidad y tipicidad; de la Agencia Nacional de Minería por haber concedido títulos sin verificar la existencia de ocupaciones previas y permitir que se afectara la posesión de los demandantes sin notificación ni compensación, y de la Alcaldía de Quípama, por motivo de ejecutar el desalojo y destruir la maquinaria sin orden judicial ni procedimiento legal, en contravía de sus deberes constitucionales y legales. 2.

Posición de las entidades demandadas 2.1 La Nación – Ministerio de Minas y Energía No contestó la demanda. 2.2 La Agencia Nacional de Minería 1) La Agencia Nacional de Minería (antes Ingeominas) (índice 4 SAMAI) se opuso a las súplicas de la demanda con fundamento en que no hubo falla del servicio alguna por parte de la entidad, pues, actuó dentro del marco de sus competencias legales cuando otorgó el título minero identificado con el número ECH-122 y autorizó su cesión a la sociedad Mina Real Ltda; el demandante no tenía ningún derecho adquirido que impidiera la entrega de la concesión a un tercero dado que no contaba con título inscrito en el Registro Minero Nacional ni con autorización administrativa para explotar el área; la presencia del actor en la zona no fue acreditada de forma regular, por lo cual no podía prevalecer sobre el derecho del concesionario legalmente constituido. 2) Los informes de visitas técnicas del año 2005 no constituyen prueba de la legalidad de la ocupación ejercida por los demandantes, porque la posesión de hecho no genera, por sí sola, derechos mineros ni obliga al Estado a compensar al ocupante; además, la concesión fue otorgada en el año 2006 y su cesión fue 6 Expediente 15001-23-33-000-2019-00601-01 (72.565) Actor: Milciades Buriticá Medina y otros Reparación directa - apelación de sentencia aprobada en el 2007, esto es, con anterioridad a cualquier solicitud de legalización realizada por la parte actora de este proceso. 3) El contrato de asociación celebrado entre el demandante y la sociedad concesionaria no configura una relación jurídica con la administración ni implica reconocimiento oficial de derechos; dicho acuerdo fue suscrito entre particulares y no traslada responsabilidad al Estado. 4) En cuanto a la supuesta omisión del deber de verificar la existencia de ocupantes, debe advertirse que no existía norma que exigiera esa actuación con anterioridad a otorgar un título, menos aún si no se había presentado solicitud formal de legalización ni existía prueba de ocupación legítima sobre el terreno. 5) Los actores no acreditaron la supuesta destrucción de maquinaria ni tampoco la propiedad de los elementos que refieren y, de haber existido el daño, este sería atribuible, exclusivamente, a quien ejecutó la medida de desalojo o a quien suscribió contratos civiles con el demandante, pero no a la entidad que cumplió funciones de autoridad minera con arreglo a la ley. 6) Adicionalmente, los demandantes omitieron referirse a los efectos del proceso de legalización que instauraron ante la administración, sin que se haya agotado aún dicha actuación administrativa; por tanto, el proceso judicial resulta prematuro por no haber concluido dicho trámite ni alegado su terminación. 7) Por último, propuso las siguientes excepciones: “culpa exclusiva de la víctima”, con fundamento en que el propio demandante reconoció carecer de título minero y, aun así, persistió en la explotación informal del área; y “no se vinculó a todos los litisconsorcios necesarios”, en tanto no fueron demandados los beneficiarios del título minero cuya concesión se cuestiona, lo que impide adoptar decisiones con efecto jurídico pleno sobre la relación jurídica sustancial debatida. 7 Expediente 15001-23-33-000-2019-00601-01 (72.565) Actor: Milciades Buriticá Medina y otros Reparación directa - apelación de sentencia 2.3 El municipio de Quípama (Boyacá) 1) Esta entidad territorial (índice 8 SAMAI) se opuso a las pretensiones de la demanda, debido a que no se presentó falla del servicio ni conducta antijurídica atribuible a la administración municipal; sus actuaciones se limitaron a ejecutar una orden legal impartida por la autoridad minera competente. 2) La diligencia de desalojo del 2 de septiembre de 2011 fue realizada en cumplimiento de la resolución de amparo administrativo dictada por Ingeominas en favor de la sociedad Mina Real Ltda; la alcaldía no expidió el acto administrativo ni participó en el trámite previo, por lo cual no puede atribuírsele responsabilidad. 3) No se ordenó ni ejecutó destrucción de maquinaria por parte del municipio; no se allegó prueba de la existencia, propiedad ni del valor de los bienes que los actores afirman haber perdido. 4) Los demandantes no contaban con título minero ni tampoco con autorización para ejercer actividad extractiva ni con posesión legítima sobre el predio; su presencia en el área no estaba protegida por el ordenamiento jurídico y no impedía la ejecución de una orden legalmente impartida por la autoridad minera. 5) No se desconoció el derecho del debido proceso ya que, la actuación fue adelantada por la autoridad competente, con respeto de los procedimientos legales y sin intervención sustancial del municipio en la etapa administrativa. 6) No se probó que el desalojo hubiera generado un daño cierto, antijurídico y atribuible al municipio; no se acreditó que la actividad minera fuera la única fuente de sustento ni que la diligencia haya ocasionado una afectación directa e ilegítima. 7) Finalmente, propuso las siguientes excepciones, i) “improcedencia del medio de control de reparación directa”, por el hecho de que la verdadera pretensión del actor consiste en la nulidad del acto administrativo que ordenó el desalojo, 8 Expediente 15001-23-33-000-2019-00601-01 (72.565) Actor: Milciades Buriticá Medina y otros Reparación directa - apelación de sentencia lo cual debió tramitarse mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto el daño alegado proviene de la ejecución de un acto administrativo en firme; ii) “caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho”, pues, han transcurrido más de cuatro (4) meses desde la notificación del acto o desde su ejecución, y iii) “inexistencia de un daño antijurídico”, porque la administración actuó conforme a la ley, no incurrió en ninguna actuación irregular y no se probó afectación ilegítima alguna derivada de su intervención en la diligencia. 3.

Trámite relevante en primera instancia El magistrado ponente de la primera instancia, en auto proferido el 14 de diciembre de 2021 declaró no configurada la excepción previa “no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios” propuesta por la Agencia Nacional de Minería (índice 19 SAMAI); luego, en auto dictado el 28 de abril de 2022 le impartió al proceso el trámite de sentencia anticipada previsto en el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, toda vez que, las partes solo aportaron pruebas documentales y no solicitaron la práctica de otros medios de prueba, y ninguna formuló tacha o desconoció los documentos aportados al plenario.

En ese orden de ideas, procedió a fijar el litigio1. 4. Alegaciones de conclusión de primera instancia 1) La parte actora (índice 28 SAMAI) manifestó que el daño se encuentra plenamente acreditado y que las pruebas demuestran la responsabilidad de las entidades demandadas; reiteró los hechos y argumentos expuestos en la demanda sobre la posesión ejercida desde el año 1988, la ilegalidad del desalojo, la violación del debido proceso y la falta de sustento jurídico para la destrucción de la maquinaria. 1 Lo hizo en los siguientes términos: “Corresponde a la Sala de Decisión determinar si las demandadas son extracontractual y patrimonialmente responsables de los perjuicios causados a los demandantes con la presunta perturbación de su derecho de posesión sobre el terreno donde se ubica la Mina el Caracol, y destrucción de la maquinaria y elementos destinados a la explotación de dicha mina, o si, por el contrario, el daño es atribuible a la conducta de la propia víctima.

Para el efecto, deberá determinarse si la parte actora ostentaba derechos de posesión sobre el predio y si la actividad de minería por ella ejercida era catalogada como ilegal. De acreditarse la responsabilidad de las demandadas, habrá lugar a establecer si hay lugar al reconocimiento de los perjuicios invocados en la demanda” (fl. 6 ibidem). 9 Expediente 15001-23-33-000-2019-00601-01 (72.565) Actor: Milciades Buriticá Medina y otros Reparación directa - apelación de sentencia 2) A su turno, la Agencia Nacional de Minería (índice 35 SAMAI) adujo que no hay lugar a declarar la responsabilidad, por el hecho de que el actor desarrollaba actividades mineras ilegales sin título vigente, situación que excluye cualquier derecho a invocar la igualdad, el trabajo o la legalidad de su permanencia en el terreno; además, la solicitud de formalización minera fue rechazada y archivada años antes del desalojo, lo cual excluye toda legitimidad en sus pretensiones; de igual forma, reiteró los argumentos expuestos en la contestación, así como también las excepciones propuestas. 3) La Nación – Ministerio de Minas y Energía (índice 36 SAMAI) sostuvo que no tiene responsabilidad en este asunto porque el demandante explotaba un yacimiento sin título ni autorización, en contravía del orden jurídico vigente, esto es, el actor no demostró legitimidad alguna sobre el terreno ni el carácter lícito de su actividad extractiva, razón por la cual no se probó un daño cierto ni antijurídico atribuible a la entidad; aunado a ello, no hay relación causal entre la entidad y los hechos del desalojo, que fueron ejecutados por el municipio con fundamento en una resolución expedida por Ingeominas; no existía deber legal de intervenir en esa actuación ni de adoptar medidas de protección frente a personas en situación de informalidad minera. 4) El municipio de Quípama (índice 37 SAMAI) puso de presente que no se probó la existencia de un daño antijurídico atribuible al municipio y que no incurrió en ninguna conducta irregular generadora de responsabilidad; los actores carecían de título minero, autorización o posesión legítima sobre el terreno, lo cual excluye la configuración de una afectación legítima; reiteró los argumentos expuestos en la contestación en relación con la legalidad de la actuación cumplida, la ejecución de la diligencia de desalojo en cumplimiento de una orden expedida por autoridad competente y la falta de prueba sobre la existencia, propiedad o destrucción de la maquinaria. 5) El Ministerio Público guardó silencio. 5.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión Cuarta, en sentencia 10 Expediente 15001-23-33-000-2019-00601-01 (72.565) Actor: Milciades Buriticá Medina y otros Reparación directa - apelación de sentencia del 23 de octubre de 2024 (índice 43 SAMAI) denegó las súplicas de la demanda por considerar que no se acreditó la existencia de un daño antijurídico atribuible a las entidades demandadas, con base en los siguientes argumentos: 1) Como los actores no contaban con título minero inscrito en el Registro Minero Nacional ni con autorización para explotar el área, su actividad era ilegal; ninguno de los documentos aportados con la demanda acredita una situación jurídica consolidada ni la legalidad de su presencia en el terreno. 2) No se acreditó posesión legítima o derivada de buena fe; la simple ocupación material no constituye derecho protegido y la informalidad minera no genera expectativa legítima frente a la administración; la solicitud de legalización fue archivada, sin que el actor hubiese iniciado o continuado ningún otro trámite que pudiera ser desconocido por la administración. 3) No se allegaron pruebas que acrediten la destrucción de la maquinaria; el acta de desalojo no contiene referencia alguna a destrucción de elementos y no se incorporaron medios probatorios que permitieran establecer el valor o la afectación patrimonial alegada. 4) En cuanto a la imputación a las entidades demandadas, no se acreditó intervención alguna por parte del Ministerio de Minas y Energía en la ejecución de la medida; la Agencia Nacional de Minería, como entidad que asumió las funciones de Ingeominas, expidió el acto administrativo de amparo minero con base en las normas vigentes, pero, no participó en la ejecución del desalojo; la actuación del municipio de Quípama se limitó a prestar apoyo a la diligencia en cumplimiento de la orden emitida por la autoridad minera, sin desplegar conducta autónoma. 5) Si los demandantes consideraban ilegales las resoluciones que ampararon el título minero ECH-122 debieron acudir al medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener su anulación, en lugar de formular acción de reparación directa; el hecho de que la sociedad Mina Real Ltda, beneficiaria del amparo, no hubiese iniciado un procedimiento de expropiación o compensación no desvirtúa la legalidad de la actuación administrativa ni 11 Expediente 15001-23-33-000-2019-00601-01 (72.565) Actor: Milciades Buriticá Medina y otros Reparación directa - apelación de sentencia tampoco genera responsabilidad estatal. 6) No se acreditó vulneración ilegítima de derechos protegidos constitucional o legalmente; la medida de desalojo tuvo sustento normativo en el Código de Minas y fue adoptada con ocasión de una actividad desarrollada sin autorización; asimismo, no se demostró que fuera arbitraria, desproporcionada o irregular. 6.

El recurso de apelación La parte actora (índice 51 SAMAI) solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda a sus súplicas, para lo cual expuso lo siguiente: 1) El tribunal calificó como ilícita la actividad minera desarrollada por el señor Milciades Buriticá Medina sin considerar su condición de minero tradicional y de poseedor de buena fe desde el año 1988 sobre el terreno donde funcionaba la mina El Caracol; la posesión se ejercía con ánimo de señor y dueño y con autorización del entonces titular del área, por lo cual no podía considerarse ilegítima ni equipararse a minería ilegal. 2) El tribunal de primera instancia no valoró adecuadamente las pruebas aportadas, entre ellas las solicitudes de legalización minera, las respuestas de las autoridades mineras y ambientales y diversos actos administrativos que demostraban la presencia y actividad de los actores en el predio. 3) No se analizó la omisión en que incurrieron el Ministerio de Minas y Energía y la Agencia Nacional de Minería por no verificar la existencia de ocupantes antes de otorgar el título minero, en contravía de lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1382 de 2010 y el artículo 189 de la Ley 685 de 2001; esa omisión permitió la ejecución de un desalojo sin reconocimiento ni compensación previa, en perjuicio del actor y su familia. 4) Con el daño alegado se privó a los demandantes de su única fuente de ingresos, su propiedad, su maquinaria, su derecho al trabajo y del derecho a la 12 Expediente 15001-23-33-000-2019-00601-01 (72.565) Actor: Milciades Buriticá Medina y otros Reparación directa - apelación de sentencia igualdad constitucional.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado, 3) conclusión y, 4) condena en costas. 1.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión Presentada la demanda de manera oportuna2, corresponde a la Sala determinar si en este asunto las entidades demandadas son patrimonialmente responsables de los perjuicios causados a los demandantes con ocasión del desalojo del señor Milciades Buriticá Medina del predio donde explotaba el frente minero El Caracol el 2 de septiembre de 2011, pese a su condición de minero tradicional y poseedor de buena fe; además, de la destrucción de los equipos de minería con los cuales trabajaba.

La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda, por cuanto, el señor Milciades Buriticá Medina ejercía una actividad ilegal; de manera que, ante la ausencia de antijuridicidad del daño, este no puede ser objeto de reparación. Para el efecto, se aclara que la competencia de la Sala se encuentra limitada, exclusivamente, a lo reprochado en el recurso de apelación, motivo por el cual las imputaciones efectuadas en la demanda que no fueron alegadas en dicho recurso no serán materia de análisis, debido a que se entiende que el estudio 2 Como el desalojo ocurrió el 2 de septiembre de 2011, la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el 2 de septiembre de 2013, la cual se declaró fallida según constancia del 6 de noviembre siguiente (fls. 217 a 218 archivo 11 índice 11 SAMAI), y la demanda se presentó el 7 de noviembre de 2013, se impone concluir que lo fue antes del vencimiento de los dos (2) años de caducidad para impetrar el medio de control de reparación directa de que trata el artículo 164 del CPACA. 13 Expediente 15001-23-33-000-2019-00601-01 (72.565) Actor: Milciades Buriticá Medina y otros Reparación directa - apelación de sentencia realizado por el tribunal de primera instancia respecto de ellas fue aceptado por la parte actora. 2.

Análisis de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado 1) La atribución de responsabilidad consignada en la demanda se centra en argüir que el daño es atribuible a las entidades demandadas por el hecho de que fue causado sin justificación ni indemnización previa; el tribunal de primera instancia denegó las súplicas de la demanda, porque no se acreditó el daño antijurídico alegado, pues, el actor no tenía título minero ni probó la condición de poseedor de buena fue; tampoco acreditó que las maquinarias las hubieran destruido ni el fundamento de la imputación efectuada a cada una de las entidades demandadas. 2) En el recurso de apelación, la parte actora solicitó que se revoque el fallo de primera instancia debido a que, contrario a lo considerado por el tribunal, el señor Milciades Buriticá Medina no ejercía una minería ilegal sino tradicional y con autorización del entonces titular del área, por lo cual no podía considerarse ilegítima; además, era poseedor de buena fe del terreno donde funcionaba la mina El Caracol, y el tribunal tampoco analizó las imputaciones efectuadas a las demandadas, pues, estas se acreditaron. 3) En ese contexto, de conformidad con las pruebas válidamente aportadas al proceso, se encuentran demostrados los siguientes hechos relevantes para la adopción de la decisión de la controversia: a) Los trabajos mineros de explotación ilegal de esmeralda del frente denominado El Caracol fueron objeto de orden de suspensión por parte del inspector de policía del corregimiento de El Mango, municipio de Quipama (Boyacá) en la Resolución no. 001 del 23 de enero de 2003, por razón de carecer de título minero (fls. 77 a 79 archivo Antecedentes Administrativos 2 índice 8 SAMAI). b) El 24 de agosto de 2005 se llevó a cabo una visita al área minera de Quípama con participación de la Procuraduría Delegada para Asuntos 14 Expediente 15001-23-33-000-2019-00601-01 (72.565) Actor: Milciades Buriticá Medina y otros Reparación directa - apelación de sentencia Ambientales, Ingeominas, Corpoboyacá, la Alcaldía, el Ministerio Público y representantes de los mineros, donde se acordó otorgar un plazo para adelantar trámites de legalización, como la suscripción de subcontratos y la obtención de licencias ambientales (fls. 124 a 126 archivo 11 índice 11 SAMAI); según un oficio dirigido a la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, el señor Milciades Buriticá fue identificado como titular del corte “El Caracol” dentro del censo minero realizado en el año 2005 por la Alcaldía de Quípama (fls. 1 a 5 Antecedentes Administrativos 1 índice 8 SAMAI); a él se le informó que debía presentar copia del título de inscripción en el registro minero nacional de Ingeominas y trámite ante Corpoboyacá para la obtención de la licencia ambiental, condición sin la cual sería suspendida la exploración y explotación de esmeraldas (fl. 127 archivo 11 índice 11 SAMAI). c) El contrato de concesión minera número ECH-122, en cuya área se encontraba el aludido corte, fue otorgado por Ingeominas el 17 de agosto de 2006 en favor de los señores Héctor Obando, Héctor Oliver Obando Sánchez y Jhon Lenoir Obando Sánchez, quienes lo cedieron a la empresa Mina Real Ltda el 17 de mayo de 2007 (fls. 153 a 160 archivo 11 índice 11 SAMAI). d) Entre los años 2008 y 2010 se suscribieron sendos contratos de asociación y operación entre la sociedad Mina Real Ltda, titular del contrato ECH-122, y Milciades Buriticá Medina y otro, que les permitía continuar con la explotación de la mina El Caracol bajo subordinación de dicha empresa (fls. 67 a 75 archivo Antecedentes Administrativos 2 índice 8 SAMAI). e) A través de la Resolución 404 del 17 de diciembre de 2010, Ingeominas concedió amparo administrativo en favor de la sociedad Minas Real Ltda, titular del contrato de concesión minera no. ECH-122, contra el señor Milciades Buriticá Medina, porque los trabajos que él adelantaba dentro del área de dicho contrato carecían de título minero; en consecuencia, ordenó la suspensión de las actividades, el desalojo y el decomiso de los elementos utilizados para tal fin.

El señor Milciades Buritica Medina solicitó revocatoria directa de dicho acto administrativo, petición que fue denegada mediante Resolución 054 del 12 de abril de 2011 (fls. 88 a 100 y 102 a 107 archivo Antecedentes Administrativos 2 índice 8 SAMAI). 15 Expediente 15001-23-33-000-2019-00601-01 (72.565) Actor: Milciades Buriticá Medina y otros Reparación directa - apelación de sentencia f) En cumplimiento de la anterior decisión, el alcalde municipal de ese ente territorial decretó la práctica de la diligencia, para cuyo efecto comisionó al inspector municipal mediante Resolución 430 del 8 de agosto de 2011.

El 2 de septiembre de 2011, el inspector municipal llevó a cabo la diligencia de desalojo del señor Milciades Buriticá Medina de la mina El Caracol, con acompañamiento de la Policía Nacional, entre otras entidades y personas, según consta en el acta levantada ese día; en dicha diligencia también se decomisaron los elementos utilizados para la explotación minera, muchos de los cuales estaban en mal estado; no hubo destrucción de ninguna maquinaria (fls. 3 a 5 y 14 a 19 archivo Antecedentes Administrativos 4 índice 8 SAMAI). g) Por Resolución número 608 del 29 de noviembre de 2010, el municipio de Quípama había decretado el statu quo respecto de la explotación minera adelantada por el señor Milciades Buriticá Medina en la mina El Caracol, de manera transitoria, hasta tanto se determinara la legalidad de la explotación minera, según solicitud de legalización radicada ante Ingeominas el 8 de septiembre de 20103; sin embargo, ese acto administrativo fue revocado con la Resolución 153 del 4 de marzo de 2011, toda vez que Ingeominas había concedido amparo administrativo en favor de la sociedad Minas Real Ltda (fls. 10 a 19 y 60 a 68 archivo 11 índice 11 SAMAI). h) Obran varias constancias de carácter privado efectuadas en el año 2010 por conocidos del actor, que dan cuenta de que ha ejercido la actividad minera de esmeraldas en el corte El Caracol desde el año 1988 (fls. 106 a 116 archivo 11 índice 11 SAMAI). 4) Con fundamento en el anterior panorama probatorio, la Sala encuentra que no obra en el expediente prueba de que el actor contara con título minero inscrito en el Registro Minero Nacional ni con autorización administrativa vigente para explotar el área donde operaba la mina El Caracol; por el contrario, 3 Finalmente, esa solicitud de legalización de minería tradicional fue rechazada a través de la Resolución 004678 del 28 de diciembre de 2011 expedida por el Servicio Geológico Colombiano (antes Ingeominas) (fls. 80 a 84 archivo 11 índice 11 SAMAI).

Como esa solicitud fue evaluada con fundamento en la Ley 1382 de 2010, la cual fue posteriormente declarada inexequible, se revaluó nuevamente la solicitud en vigencia del Decreto 09333 de 2013; sin embargo, la Agencia Nacional de Minería en Resolución 003440 del 26 de agosto de 2014 resolvió rechazarla, porque en el lugar no se evidenció ninguna actividad minera realizada por los solicitantes; ambas decisiones fueron confirmadas (fls. 4 a 28 archivo 24 índice 10 SAMAI). 16 Expediente 15001-23-33-000-2019-00601-01 (72.565) Actor: Milciades Buriticá Medina y otros Reparación directa - apelación de sentencia desde el año 2005 las autoridades le advirtieron sobre la ilegalidad de su actividad y lo instaron a formalizar su situación; si bien consta que el actor solicitó dicha formalización en el año 2010 (muchos años después), esta fue rechazada por no cumplir con los requisitos legales exigidos para tal fin; de manera que, independientemente de que el actor fue incluido en el censo minero de 2005 y hay otras evidencias de que ocupó el terreno, no acreditó el cumplimiento de los requisitos para legalizar su actividad ni la obtención de licencia ambiental en el plazo otorgado. 5) En el recurso de alzada se argumenta que la actividad minera del actor fue erróneamente calificada como ilícita por el a quo, pues, correspondía a minería tradicional ejercida por un poseedor de buena fe; no obstante, si bien las constancias de personas que serían cercanas al actor dan cuenta de una posible ocupación y actividad minera en el lugar, las demás pruebas no evidencian una posesión autónoma, continua, pública y con ánimo de señor y dueño, tales como la orden de suspensión del 23 de enero de 2003 y el contrato de asociación suscrito con la sociedad Mina Real Ltda entre 2008 y 2010, pues, con este último se evidencia que su permanencia en el terreno se subordinó a la voluntad de dicha sociedad; por lo tanto, aunque se trataba de una actividad informal sostenida en el tiempo, no puede calificarse como lícita en sentido jurídico, pues, nunca se regularizó y carecía de respaldo normativo; esa ausencia de formalización impide reconocerle efectos jurídicos como si se tratara de una explotación legal o protegida por un derecho adquirido. 6) Además, la petición de legalización elevada por parte del señor Milciades Buriticá Medina fue presentada en el año 2010, esto es, con posterioridad a la concesión del título (2006) y su cesión a la sociedad Mina Real Ltda (2007), lo cual impidió su trámite, pues, fue rechazada definitivamente por la autoridad minera en el año 2013; la aludida celebración del contrato de asociación con dicha sociedad le permitió continuar su actividad pero no le otorgó derechos frente a la administración. 7) En el recurso también se reprocha que Ingeominas y el Ministerio de Minas y Energía incumplieron lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1382 de 2010 y en el artículo 189 de la Ley 685 de 2001, por el hecho de no verificar la 17 Expediente 15001-23-33-000-2019-00601-01 (72.565) Actor: Milciades Buriticá Medina y otros Reparación directa - apelación de sentencia presencia de mineros tradicionales antes de conceder el título ECH-122; sin embargo, estos son reproches de legalidad frente al acto administrativo que otorgó la concesión, los cuales no pueden ser resueltos en este proceso de reparación directa. 8) En todo caso, no obra prueba en el expediente de que el actor hubiera radicado solicitud de legalización con anterioridad a la expedición del contrato número ECH-122; por el contrario, su requerimiento fue posterior.

En ese contexto, su situación jurídica era irregular. 9) En cuanto a la imposibilidad de reconocer la antijuridicidad de daños que no tienen fuente en una actividad legítima por encontrarse regulada y requerir permisos con los que quien pretende la indemnización del daño no cuenta y, específicamente, en la minería ilegal, esta misma Subsección se ha pronunciado en los siguientes términos: “3) En efecto, para que se pueda evidenciar un daño antijurídico y resarcible derivado de la explotación de una actividad como la minera que se encuentra regulada, no bastaba con demostrar que se ejercía esa actividad, sino, además, que se contaba con autorización para llevarla a cabo y en qué medida, siendo únicamente con fundamento en ella que podrían determinarse unos daños ciertos y antijurídicos, por cuanto se trata de una labor regulada por su importancia para los derechos colectivos y la conservación, preservación y cuidado del medio ambiente y los recursos naturales no renovables, de ahí que el Estado se encuentre facultado para exigirle a los particulares que explotan esa actividad económica el cumplimiento de una serie de requisitos que permitan su vigilancia, el cumplimiento de las condiciones de seguridad y la explotación sostenible. 4) Por ende, la ausencia de dicha demostración le resta el carácter antijurídico al daño deprecado, puesto que no existe evidencia en el expediente de que la víctima y su empleador contaran con los permisos y planes de manejos exigidos por el ordenamiento jurídico para el aprovechamiento de los recursos naturales no renovables presentes en el subsuelo de la Nación, esto es, que tuvieran la autorización legal requerida para ello. 5) Estima la Sala que tratándose de una actividad regulada, la reparación de los daños derivados de la imposibilidad de adelantarla exigen la mínima carga de acreditar que se habían surtido los trámites legales y obtenido las autorizaciones correspondientes para ejecutarla, pues, en otras condiciones el daño se torna eventual, por el hecho de estar sometida la posibilidad real de explotar a la concesión de los referidos títulos mineros y, sin duda, si la actividad se realizaba en ausencia de estos, no es posible legitimar una actividad ejercida por fuera del ordenamiento jurídico con 18 Expediente 15001-23-33-000-2019-00601-01 (72.565) Actor: Milciades Buriticá Medina y otros Reparación directa - apelación de sentencia el pago de una indemnización, o lo que es igual, el daño así padecido no es resarcible ni antijurídico por no tener un objeto o fuente lícita4. 6) Como se indicó en la sentencia impugnada, no es posible reclamar por los supuestos daños que ocasionó la presunta omisión de las entidades accionadas cuando dicha actividad se ejercía de espalda a estas y en un claro desconocimiento de las órdenes y medidas que dispusieron para procurar el cierre de la mina y la suspensión de todo tipo de actividades que en la zona se desarrollaban de manera ilegal. 7) En otros términos, no es lícito obtener provecho de una conducta o circunstancia contraria a la ley ni resulta admisible derivar de lo ilegal la adquisición de derechos y la creación de legítimas expectativas, si no se cuenta con un título válido5.

Para la Sala, es claro que de estar autorizada y regulada la explotación de carbón en la mina, la hipótesis sería distinta, porque en ese evento estaríamos hablando de una actividad clara y evidentemente lícita y amparada por el ordenamiento jurídico; no obstante, se insiste, el carácter antijurídico de la lesión a los derechos invocada en la demanda y la apelación imponía más allá de la demostración de esa afectación, la acreditación de que se contaba con autorización legal para adelantarla, carga que le correspondía a los actores, quienes no probaron estar en condiciones legales de obtener provecho económico ni en qué medida, de los recursos naturales no renovables6.

(…). 8) De acuerdo con lo expuesto, para la Sala no es posible solicitar la reparación por daños causados con ocasión del ejercicio de una actividad ilegal, pues, el derecho de daños se pone en marcha para proteger un derecho o interés jurídico lesionado, pero no uno ilícito; en esas condiciones, los perjuicios que se hayan podido generar no son susceptibles de ser reparados por esta vía, dado que no corresponden a una actividad adelantada conforme al ordenamiento legal y lo contrario implicaría restablecer un interés ilegítimo.

(…). 4 Cita original: “Al respecto, el artículo 160 del Código de Minas establece lo siguiente: ‘Aprovechamiento ilícito. El aprovechamiento ilícito de recursos mineros consiste en el beneficio, comercio o adquisición, a cualquier título, de minerales extraídos de áreas no amparadas por un título minero. En estos casos el agente será penalizado de conformidad con lo establecido en el artículo 244 del Código Penal, exceptuando lo previsto en este Código para la minería de barequeo.’”. 5 Cita original: “Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 14 de julio de 2023, exp. 61.921, CP Fredy Ibarra Martínez”. 6 Cita original: “Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 21 de junio de 2018, Exp. 37.327, CP Ramiro Pazos Guerrero”. 19 Expediente 15001-23-33-000-2019-00601-01 (72.565) Actor: Milciades Buriticá Medina y otros Reparación directa - apelación de sentencia 13) Se reitera, la explotación y aprovechamiento de los yacimientos de carbón, sin un título minero que lo autorice, es a todas luces ilícita en los términos del artículo 159 del Código de Minas7. 14) En esa medida, para la Sala lo expuesto basta para confirmar la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda porque no se demostró el daño antijurídico”8 (resalta la Sala). 10) En ese orden de ideas, bien como lo determinó el tribunal de primera instancia, esta Sala considera que el desalojo no constituye un daño indemnizable, pues, se debió al ejercicio de una actividad ilícita, motivo por el cual el daño no es antijurídico. 11) Aunado a ello, en el acta de la diligencia de desalojo efectuada el 2 de septiembre de 2011 se relacionan elementos y herramientas retiradas, muchas halladas en mal estado, pero, no se acreditó su destrucción, como lo alega la parte actora, motivo por el cual ese daño no se encuentra probado. 12) En suma, no se probó la existencia de un daño antijurídico imputable a las entidades demandadas: la actividad ejercida por el actor era ilegal y la actuación administrativa se ciñó al marco legal aplicable, sin desconocimiento de derechos adquiridos ni configurarse omisión reprochable. 3.

Conclusión Como no se comprobó la causación de un daño antijurídico ni mucho menos una actuación reprochable de las entidades demandadas, no hay lugar a declarar su responsabilidad patrimonial y, en ese sentido, se impone confirmar la sentencia apelada que denegó las súplicas de la demanda. 7 Cita original: “Artículo 159.

Exploración y explotación ilícita. La exploración y explotación ilícita de yacimientos mineros, constitutivo del delito contemplado en el artículo 244 del Código Penal, se configura cuando se realicen trabajos de exploración, de extracción o captación de minerales de propiedad nacional o de propiedad privada, sin el correspondiente título minero vigente o sin la autorización del titular de dicha propiedad”. 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia proferida el 3 de junio de 2025, proceso, no. 05001-23-33-000-2018-00381-01 (71.739), MP Fredy Ibarra Martínez. 20 Expediente 15001-23-33-000-2019-00601-01 (72.565) Actor: Milciades Buriticá Medina y otros Reparación directa - apelación de sentencia 4.

Condena en costas La condena en costas es procedente de acuerdo con el numeral 3 del artículo 365 del CGP, porque se confirma en todas sus partes la providencia de primera instancia9, para lo cual el tribunal de origen liquidará la condena en costas de manera concentrada, según lo previsto en los artículos 365 y 366 del CGP, incluidas las agencias en derecho.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Confírmase la sentencia proferida el 23 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión Cuarta. 2°) Condénase a la parte actora a pagar a las entidades demandadas las costas que se hubieren causado en esta instancia, las cuales serán liquidadas por el tribunal de origen; inclúyanse igualmente las agencias en derecho en segunda instancia en favor de las entidades demandadas, tásense de manera concentrada por el tribunal de primera instancia. 9 La decisión respecto de la condena en costas en primera instancia no fue objeto de apelación, motivo por el cual se confirma. 21 Expediente 15001-23-33-000-2019-00601-01 (72.565) Actor: Milciades Buriticá Medina y otros Reparación directa - apelación de sentencia 3°) Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las respectivas constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.