Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2023-00300-01 (29026) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social -UGPP Demandado: Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca Tema: Apelación auto que niega solicitud de suspensión provisional AUTO RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 18 de abril de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, mediante el cual se negó la solicitud de suspensión provisional de los actos demandados.

ANTECEDENTES El 11 de agosto de 2023, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social, a través de apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA, en la que formuló las siguientes pretensiones: «PRETENSIÓN PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 3160 del 24 de noviembre de 2022 “Por la cual se rechazan por extemporáneas unas excepciones”, expedida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE PENSIONES DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA.

PRETENSIÓN SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 3203 del 21 de junio de 2023 “Por la cual se resuelve un recurso de reposición” expedida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE PENSIONES DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA. PRETENSIÓN TERCERA: A título de restablecimiento del derecho, condenar a la parte demandada a la devolución de los valores que la UGPP hubiese tenido que cancelar y/o de los valores sobre los cuales se haya decretado y efectuado embargo.

PRETENSIÓN CUARTA: Que se declare la falta de título ejecutivo y falta de legitimación en la causa por pasiva, frente al mandamiento de pago contentivo en la Resolución No. 2940 del 27 de diciembre del 2021 “Por la cual se libra mandamiento de pago”, expedida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE PENSIONES DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA dentro del proceso administrativo de Cobro Coactivo expediente 752 de 2021(…)».

Radicado: 25000-23-37-000-2023-00300-01 (29026) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 En el escrito de demanda, se incluyó un acápite de solicitud de medida cautelar, la cual sustentó de la siguiente manera: «Los actos administrativos mencionados son violatorios de la Constitución y la Ley al haber sido expedido con infracción de las normas en las que debía fundarse, en forma irregular, falsa motivación y desviación de poder, en los cuales la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE PENSIONES DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA, le impone un obligación de pago a la UGPP, la cual no es la obligada al pago de la misma, por lo que se solicita LA SUSPENSION DE LOS EFECTOS JURIDICOS Y ECONOMICOS, derivados de los actos administrativos ya reseñados, dentro del proceso coactivo 752 de 2001.

Como consecuencia del ilegal nacimiento de los actos acusados, al haber sido expedidos con infracción de las normas constitucionales y legales en las que debía fundarse, indebida aplicación y falsa motivación, le genera un perjuicio económico a la UGPP por valor de DOS MIL DOSCIENTOS CUARENTA Y UN MILLONES TRESCIENTOS CINCO MIL SEISCIENTOS VEINTITRES PESOS M/CTE ($2.241.305.623,00), más los intereses que se generen.» AUTO OBJETO DE APELACIÓN Por auto de 18 de abril de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B negó la solicitud de medida cautelar, bajo las siguientes consideraciones: La solicitud de suspensión provisional carece de sustento jurídico, toda vez que el demandante no indicó de forma específica las normas constitucionales o legales presuntamente vulneradas, ni expuso el concepto de la violación que justificara la medida, tal como lo exigen los artículos 229 y 231 del CPACA.

Al no haberse presentado una argumentación concreta que confronte el acto demandado con normas del ordenamiento jurídico, ni acreditado sumariamente un perjuicio subjetivo derivado de su ejecución, la solicitud no reunió los presupuestos mínimos para su decreto. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación, para sustentar la procedencia de la solicitud por lo siguiente: Se acreditó la vulneración de las disposiciones invocadas en la demanda, pues el título ejecutivo -en materia de cuotas partes pensionales- se conforma con la resolución que reconoce la pensión y el acto administrativo que liquida las cuotas pagadas; no obstante, en el caso concreto no se aportaron tales antecedentes.

En consecuencia, no existe título ejecutivo, acto administrativo, contrato, ni garantía que sustente la calidad de deudora frente a la demandada, lo cual impide estructurar una obligación clara, expresa y exigible en contra de la UGPP Radicado: 25000-23-37-000-2023-00300-01 (29026) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 En cuanto a la acreditación del perjuicio irremediable, refirió que debía protegerse la sostenibilidad del sistema general de pensiones y los recursos públicos que lo integran, en atención a los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad propios de la seguridad social.

De negar la medida cautelar se podría ocasionar un detrimento patrimonial al sistema pensional y a las finanzas públicas, desconociendo los artículos 4, 6, 48, 121, 123, 124 y 128 de la Constitución Política. CONSIDERACIONES De acuerdo con la competencia atribuida por los artículos 125, 150 y 243 [5] del CPACA, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto contra el auto que negó la solicitud de medida cautelar elevada por la UGPP.

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandante, la Sala debe establecer si procede o no revocar el auto de 18 de abril de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, mediante el cual se negó la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos demandados.

Para la recurrente, los actos demandados trasgreden las normas invocadas en la demanda, ya que no existe título ejecutivo, y continuar con el proceso de cobro coactivo generaría un detrimento patrimonial. Para decidir el recurso, se pone de presente que el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 señala que el decreto de las medidas cautelares solo procede «a petición de parte debidamente sustentada», siempre y cuando se considere necesaria para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Respecto a los requisitos para decretar medidas cautelares, el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone: «ARTÍCULO 231.

REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. Radicado: 25000-23-37-000-2023-00300-01 (29026) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» Teniendo en cuenta que el medio de control instaurado fue el de nulidad y restablecimiento del derecho, la medida cautelar de suspensión provisional tiene vocación de prosperidad si la violación alegada surge del análisis de los actos demandados y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas aportadas con la solicitud.

Asimismo, se debe demostrar, al menos de forma sumaria la existencia de un perjuicio real y serio1, esto es, que sea acreditado con un elemento probatorio «que lo represente de manera suficiente, completa y fidedigna, hasta el punto de que el operador jurídico de entrada pueda percibirlo como real y para considerarlo probado sólo falte que aquél supere la contradicción2», pues la prueba sumaria «no se relaciona con su poco poder demostrativo, ya que no se trata de una prueba incompleta, pues aquella tiene que demostrar plenamente el hecho, sólo que le falta ser contradicha3».

En el caso bajo análisis, la presunta infracción normativa que se alega en la demanda, excede el análisis comparativo que se debe efectuar en esta etapa procesal, pues requeriría estudiar la designación de las competencias administrativas para el pago de las cuotas partes pensionales a cargo de la UGPP, los requisitos para la conformación del título ejecutivo de esta clase de obligaciones y demás circunstancias de orden fáctico y legal que antecedieron la expedición de los actos acusados; examen que es propio de la sentencia que ponga fin al proceso, una vez establecidos los extremos de la discusión, con el estudio de las pruebas recaudadas y la normativa aplicable al caso4.

Aunado a ello, la parte actora no allegó algún medio de prueba tendiente a demostrar la lesión al derecho subjetivo, que en este caso se hace consistir en un detrimento patrimonial ante el posible recaudo de la suma cobrada dentro del proceso de cobro coactivo. De acuerdo con lo anterior, no se advierte el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA para el decreto de la suspensión provisional solicitada, pues los argumentos que sustentan la medida cautelar van más allá de la confrontación normativa que se efectúa en la presente instancia y no se demuestra la existencia de perjuicios ocasionados por su expedición. En tales condiciones, la Sala confirmará el auto de 18 de abril de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, mediante el cual negó la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos demandados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, 1 En este sentido, ver Arboleda Perdomo, Enrique José en “Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Ley 1437 de 2011.” Bogotá. Legis 2ª Edición. Página 360 y Palacio Hincapié, Juan Ángel en “Derecho Procesal Administrativo”.

Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. 9ª. Edición, págs.363-364. 2 Rojas Gomez Miguel. Lecciones de derecho procesal. Tomo III Pruebas Civiles. Editorial ESAJU. Bogotá 1ª edición, 2015, págs. 240-241- 3 Parra Quijano, Jairo. Manual de Derecho Probatorio, Ediciones Librería del Profesional, Bogotá, 13ª edición, 2002, pág. 159. 4 Auto del 9 de septiembre de 2024, Exp. 28774, C.P. Wilson Ramos Girón. Radicado: 25000-23-37-000-2023-00300-01 (29026) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 RESUELVE 1.- CONFIRMAR el auto de 18 de abril de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, mediante el cual negó la suspensión provisional de los actos demandados. 2.- DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La integridad de este documento electrónico puede comprobarse en la opción «validador de documentos» dispuesta en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador