Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., catorce (14) de septiembre dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho Demandado: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Temas: Principio de congruencia. Ajuste de mesada según el tope pensional del Acto Legislativo 01 del 2005.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia del 15 de julio del 2021, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Jesús Antonio Bernal Amorocho formuló 2 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho demanda ante la jurisdicción de lo contencioso – administrativo, en orden a que se declare la nulidad parcial de la Resolución 606 del 1 de septiembre del 2014 que fijó un tope de 25 smlmv; y la nulidad total nulidad total del Oficio número 20152000125561 del 28 de diciembre del 2015 que negó la inaplicación del citado tope y «el pago completo de la pensión de jubilación».
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó, principalmente, lo siguiente: (i) ordenar a la entidad demandada proferir acto administrativo en el que se disponga el pago completo de la mesada pensional, es decir, sin el tope de los 25 s.m.l.m.v; (ii) reconocer los reajustes que resulten de la reliquidación de la mesada [sic];
(iii) indexar el valor de la condena de conformidad con el Índice de Precios al Consumidor desde la fecha de su causación, hasta la fecha en que se realice el pago; (iv) pagar los intereses a que haya lugar de acuerdo con el artículo 1563 del Código Civil y 195 de la Ley 1137 del 2011; (v) condenar a la parte accionada al pago de costas y gastos del proceso; y (vi) que el cumplimiento de la sentencia se dé en los términos del artículo 192 del C.P.A.C.A. De manera subsidiaria, y solo en caso de no acceder a las principales, el demandante solicitó: (i) declarar que Fonprecon ha pagado la mesada pensional en un valor inferior a los 25 s.m.l.m.v.;
(ii) ordenar el pago de la mesada pensional en la suma equivalente de 25 s.m.l.m.v; (iii) pagar las diferencias dejadas de cancelar desde el 1 de enero del 2015 y hasta la fecha en que se realice el reajuste; (iv) indexar el valor del reajuste pensional; (v) pagar los intereses causados desde la ejecutoria de a sentencia; y (vi) disponer el pago de costas y agencias en derecho. 3 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, la parte demandante señaló los siguientes: i) El señor Jesús Antonio Bernal cumplió 55 años de edad el 21 de noviembre del 2009 y laboró al servicio del estado por más de 39 años. El 1 de septiembre del 2014, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, Fonprecon, profirió la Resolución 606, a través de la cual reconoció una mesada pensional con las siguientes características: causada y vigente [sic] a partir del 21 de noviembre del 2009, con una cuantía del 75 % del promedio de lo devengado en el último año de servicio para un monto de $ 19.447.216, que fue ajustado a $ 15.400.000 por ser ese el tope de 25 s.m.l.m.v. establecido en el Acto Legislativo 01 del 2005. ii) El 20 de octubre del 2014, Fonprecon profirió la Resolución 768 en la que reglamentó y ejecutó [sic] la Resolución 606 del 1 de septiembre de ese año, en el sentido de indicar que la efectividad de la mesada sería a partir de la fecha en que la UGPP lo retirara de su nómina de pensionados, con ocasión de una pensión convencional concedida en el año 2001, pero que fue suspendida mientras percibía el salario por su labor como senador. iii) A partir del año 2015, la mesada del accionante fue incrementada de conformidad con el IPC anual y no a partir del límite de 25 s.m.l.m.v., por ejemplo, en ese año, la mesada fue pagada en cuantía de $ 15.963.640, cifra que es inferior al tope señalado, que debe corresponder a $ 16.108.750.
Por lo anterior, el 5 de junio del 2015, interpuso un derecho de petición ante Fonprecon, con el propósito de que se ajustara el valor de la pensión al tope legal, pretensión que fue negada a través del Oficio 2015000060151, en donde se indicó que el citado 4 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho límite se aplicaba en virtud del Acto Legislativo 01 del 2005 y no de la sentencia C- 258 del 2013 [sic]. iv) El 27 de diciembre del 2015 radicó ante la entidad demandada una reclamación administrativa en donde insistió en el reajuste de la mesada, solicitud que fue resuelta desfavorablemente por medio del Oficio 20152000125561 del 28 de diciembre de esa anualidad. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de la violación En el escrito inicial de la demanda se invocaron como violados los artículos 2, 25, 48 y 53 de la Constitución Política; Acto Legislativo 01 del 2005; Ley 33 de 1985; Ley 100 de 1993; las sentencias C-168 de 1995; C-126 de 1995; C-262 del 2001; C-781 del 2003; y las Circulares 10 del 2014 y 01 del 2015 del Ministerio del Trabajo.
En desarrollo del concepto de la violación, la parte demandante expuso los siguientes argumentos1: i) El señor Jesús Antonio Bernal Amorocho es beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, por lo que es sujeto de una mesada pensional en los términos de la Ley 33 de 1985. En virtud de los requisitos citados en la última norma citada, el accionante causó su derecho el 29 de noviembre del 2009, lo que quiere decir que su derecho no puede sujetarse al tope pensional de 25 SMLMV, ni en virtud del Acto Legislativo 01 del 2005 ni de la sentencia C-258 del 2013. 1 Folios 42 al 52. 5 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho ii) El contenido del Oficio 20152000125561 del 28 de diciembre del 2015 no se ajusta a derecho, pues reajusta [sic] el valor de la mesada pensional del demandante en una clara violación de los derechos adquiridos y del principio de favorabilidad.
Según el artículo 48 de la Constitución Política de 1991, «por ningún motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la meada de las pensiones reconocidas conforme a derecho». iii) La pensión del señor Bernal Amorocho fue reconocida con base en lo descrito en la Ley 33 de 1985, por lo que la mesada sería superior a 25 SMLMV; sin embargo, en el acto demandado, la mesada se reajustó [sic] en los términos del Acto Legislativo 01 del 2005 y, en consecuencia, se desmejoró el reconocimiento, sin tener en cuenta que la citada modificación constitucional fijó el aludido límite pensional, pero solo para los derechos causados con posterioridad al 31 de julio del 2010, exigencia que no se cumple en el presente caso. iv) En caso de considerar que la mesada del señor Bernal Amorocho sí es destinataria del tope pensional, debe ajustarse el valor de la cuantía, debido a que lo pagado por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República en los años 2015 y 2016 es, incluso, inferior a los 25 SMLMV; así, en el año 2015 el monto de la mensualidad debió ser de $16.108.750, pero se pagó en cuantía de $15.963.340, al paso que para el año 2016 la mesada tendría que haber sido de $ 17.236.350, pero fue de $17.044.058. 1.2.
Contestación de la demanda La parte demandada allegó memorial de contestación visible en los folios 63 al 77 del cuaderno principal, en donde argumentó lo siguiente: 6 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho i) A partir del año 1976 se han establecido topes a todas las pensiones de jubilación; así se ha dispuesto a través de los artículos 2 de la Ley 4 de 1976, 2 de la Ley 71 de 1988 y 18 de la Ley 100 de 1993.
La citada ley 4 fijó un máximo de 22 SMLMV para «las pensiones jubilación, invalidez, vejez y sobreviviente de los sectores público, oficial semioficial, en todos sus órdenes, y en el sector privado, así como las que paga el Instituto Colombiano del Seguros Social», es decir, que no se excluyeron aquellas reconocidas en los términos de la Ley 33 de 1985. ii) Por su parte, los artículos 18, 34 y 35 de la Ley 100 de 1993 establecen los valores máximos y mínimos del reconocimiento de las mesadas pensionales; de ese modo, el límite superior fue establecido en 25 SMLMV, que fue elevado a 25 SMLMV por conducto de la Ley 797 del 2003.
Los citados límites han sido objeto de estudio de exequibilidad y avalado por la Corte Constitucional a través de las sentencias C-089 de 1997, C-155 de 1997 y C-258 del 2013. iii) El demandante asegura que su mesada no debe sujetarse al tope pensional fijado en el Acto Legislativo 01 del 2005 porque, a su juicio, el derecho se causó antes del 31 de julio del 2010, fecha de vigencia del citado límite pensional, afirmación que no es correcta en atención a que la efectividad de la pensión reconocida por Fonprecon ocurrió a partir del 1 de agosto del 2014, debido a que antes de esa fecha el accionante era titular de una pensión convencional reconocida por la extinta Caja Agraria y pagada, en ese momento por la UGPP. «No puede afirmarse válidamente que la pensión [reconocida por Fonprecon] se causó con anterioridad al 31 de julio del 2010, ya que la pensión que devengaba 7 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho originada en los servicios prestados a la Caja Agraria existió hasta el 31 de julio del 2014. 1.3 La sentencia apelada En sentencia del 15 de julio del 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor Jesús Antonio Bernal Amorocho, de acuerdo con las siguientes consideraciones:2 i) El demandante pretende que se reconozca la efectividad de la pensión de jubilación reconocida por Fonprecon desde el 13 de mayo del 2010, es decir, desde el día siguiente al retiro del servicio como senador, lo que implica que entre ese momento y el 31 de julio del 2014, la entidad demandada reconozca la diferencia ente la pensión reconocida por esa entidad y la pensión convencional a cargo de la UGPP, solicitud que resulta improcedente, toda vez que ello contravendría la prohibición de doble asignación del tesoro público consagrada en el artículo 128 constitucional. ii) Sobre una eventual compartibilidad entre ambas pensiones, Fonprecon no subrogó tal reconocimiento en atención a que el demandante, por favorabilidad, renunció a la mesada que había sido reconocida por la Caja Agraria, de modo que optó por la pensión concedida por la demandada en los términos de la Ley 33 de 1985, la cual solo podría empezar a devengarse una vez se extinguiera aquella.
Por lo anterior, no hay lugar a acceder a la modificación de la fecha de efectividad de la pensión. 2 Folios 122 al 189 del cuaderno principal. 8 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho iii) El demandante también pretende que se elimine el tope pensional de 25 SMLMV de su pensión de jubilación, por no haber sido reconocida con base en el régimen especial de congresistas y no estar sujeta a lo ordenado en la sentencia C-258 del 2013.
Sin embargo, el acto administrativo demandado no fundamenta su decisión en el mencionado antecedente jurisprudencial, sino que lo hace en el Acto Legislativo 01 del 2005, que en el parágrafo 1 del artículo 1 señala que no «no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco salarios mínimos». iv) A pesar de que podría entenderse que la pensión del demandante, al haberse causado el 21 de mayo del 2009, cuando cumplió los 55 años de edad, no estaría sujeta al tope establecido por el Acto Legislativo 01 del 2005, lo cierto es que la efectividad de ese reconocimiento tuvo lugar a partir del 1 de agosto del 2014, y, en todo caso, se habría visto afectada por lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 del 2013, en la que, si bien se estudió la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, que no se aplicó al demandante, lo allí decidido se extendió a todas las pensiones financiadas con dineros públicos. v) En sentencia T-320 del 2015, la máxima autoridad constitucional estudió un caso de un congresista al que, tal como en esta oportunidad, se le reconoció una pensión de jubilación en la que no se aplicó el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 y se concluyó que, a pesar de que el sustento normativo era distinto al del aludido régimen especial, el derecho sí estaba sujeto al tope pensional de los 25 SMLMV. vi) Sobre la pretensión subsidiaria de revisión de la pensión año a año, en el sentido de ajustarla a 25 SMLMV, se explicó que la mesada del interesado surgió a la vida jurídica con el aludido límite legal y, como todas las pensiones vigentes, es 9 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho ajustada anualmente de acuerdo con el índice de precios al consumidor, tal como lo indica la Ley 100 de 1993. «En consecuencia, la pensión reconocida, debía ser reajustada para el año 2015 en el porcentaje del IPC certificado por el Dane, como se hizo, sin que exista norma alguna que permita efectuar una revisión anual de la prestación para ajustarla al tope de los 25 SMLMV». 1.4.
El recurso de apelación Como consecuencia de la sentencia de primera instancia, el señor Jesús Antonio Bernal Amorocho, por medio de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación visible en los folios 143 al 147 reverso del cuaderno principal, en donde argumentó lo siguiente: i) La sentencia de primera instancia adolece de una grave falta de análisis de los hechos y las pruebas aportadas, en atención a que no es cierto que la presente demanda procure la modificación de la fecha de efectividad de la mesada pensional concedida por Fonprecon, como tampoco se ha procurado el pago simultáneo de dos pensiones o que se inaplique el tope de 25 SMLMV [sic]. ii) El asunto a resolver en esta oportunidad es determinar si al señor Jesús Antonio Bernal le son aplicables los principios de favorabilidad y debido proceso, de modo que los efectos reales de la prestación reconocida por Fonprecon tengan lugar a partir del 13 de mayo del 2010, fecha en la que el demandante dejó de recibir salario y de cotizar a pensión. Así, el Tribunal consideró que acceder a lo anterior comportaría el pago de dos pensiones, lo cual no es cierto ni es lo pretendido [sic]. iii) Es clara la obligación de la demandada de haber aplicado la Ley 33 de 1985 10 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho desde el año 2010 y no retardar el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación hasta el año 2014.
El demandante tiene derecho a que su mesada fuera paga desde el año 2010 y fue la accionada la que retrasó el citado pago y le impidió optar oportunamente por la pensión que le fuera más favorable. La solución el problema planteado es que «se pague la pensión legal a partir del 13 de mayo del 2010, que es la pensión más favorable y que de ella se descuenten los valores recibidos por concepto de la pensión convencional entre el 13 de mayo del 2010 y el 31 de julio del 2014». iv) No se ha pretendido desconocer el tope pensional de los 25 smlmv, sino que, en atención a que la mesada se causó el 21 de noviembre del 2009 y que el demandante renunció al cargo de senador a partir del 12 de mayo del 2010, entre el periodo comprendido entre el 13 de mayo del 2010 y la fecha de vigencia de la sentencia C-258 del 2013 se paguen las mesadas causadas sin el aludido límite, el cual solo deberá ser aplicado sobre las mensualidades generadas con posterioridad a la notificación del antecedente jurisprudencial citado. v) Tampoco se comparte lo relativo a la negación del ajuste anual de la mesada, toda vez que Fonprecon actualmente reconoce una mesada inferior a los 25 smlmv, en tanto paga mensualmente, para el año 2021, la suma de $20.417.373 que equivale a 22.535 SMLMV. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Tanto la parte demandante como la demandada guardaron silencio. 1.6. El Ministerio Público 11 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho El agente del Ministerio Público no rindió concepto. 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si el señor Jesús Antonio Bernal Amorocho tiene derecho a lo siguiente: (i) si lo manifestado en el recurso de apelación, en relación con el pago retroactivo de una mesada pensional sin tope entre el 13 de mayo del 2010 y el 1 de julio del 2013,3 de la que se descuente lo pagado por concepto de la pensión convencional que le fue pagada en ese interregno por parte de la UGPP, guarda congruencia con lo pedido en sede administrativa y en el escrito inicial de la demanda, en caso afirmativo, se decidirá lo pertinente; y (ii) si al demandante le asiste derecho a que con posterioridad a la fecha de vigencia de la sentencia C-258 del 2013 se ajuste su mesada pensional al tope de 25 smlmv, la cual ha sido pagada en cuantía inferior. 2.2.
Marco normativo 2.2.1. Sobre el principio de congruencia en materia judicial En atención a la naturaleza del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y al alcance del principio de congruencia, es preciso traer a colación el contenido del artículo 281 del Código General del Proceso: 3 Fecha fijada por la sentencia C-258 del 2013 12 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho Artículo 281.
Congruencia. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.” (Subraya la Sala).
En materia jurisprudencial tanto la Corte Constitucional como esta Corporación se han pronunciado acerca de los fundamentos y el alcance del principio de congruencia de las providencias proferidas por los jueces de la República en relación con los hechos, pretensiones y fundamentos normativos de las demandas incoadas en procura de la obtención del derecho.
Así, en la Sentencia T-455 de 2016, la Corte Constitucional, dijo lo siguiente sobre este aspecto: El principio de congruencia de la sentencia, además se traduce en una garantía del debido proceso para las partes, puesto que garantiza que el juez sólo se pronunciará respecto de lo discutido y no fallará ni extra petita, ni ultra petita, porque en todo caso, la decisión se tomará de acuerdo a las pretensiones y excepciones probadas a lo largo del desarrollo del proceso.
Esto, además, garantiza el derecho a la defensa de las partes, puesto durante el debate podrán ejercer los mecanismos que la ley ha establecido para ello en los términos adecuados. La jurisprudencia de esta Corporación ha definido el principio de congruencia “como uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, “en la medida que impide determinadas decisiones porque su justificación no surge del proceso por no responder en lo que en él se pidió, debatió, o probó”7.
Además ha establecido que siempre que exista falta de congruencia en un fallo se configurara un defecto y, por 13 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho tanto, será procedente la tutela contra providencia judicial con el fin de tutelar el derecho constitucional fundamental al debido proceso.
Por su parte, en sentencia de 25 de enero de 2017, esta Corporación sostuvo:4 En repetidas oportunidades esta Corporación se ha referido al principio de congruencia, de conformidad con los dictados de los artículos 304 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, como uno de los orientadores de las decisiones judiciales, lo cual tiene plena vigencia a la luz de lo dispuesto por el Código General del Proceso.
Sobre este principio expresó la Sala de Sección: “En efecto, el campo de la controversia jurídica y de la decisión del juez, encuentra su límite en las pretensiones y hechos aducidos en la demanda y en los exceptivos alegados por el demandado; por tanto no le es dable ni al juez ni a las partes modificar la causa petendi a través del señalamiento extemporáneo de nuevos hechos, o a través de una sutil modificación de las pretensiones en una oportunidad diferente a la legalmente prevista para la modificación, adición o corrección de la demanda, respectivamente, so pena de incurrir en la violación al principio de congruencia. El actor sólo cuenta con dos oportunidades para precisar la extensión, contenido y alcance de la controversia que propone, es decir para presentar el relato histórico de los hechos que originan la reclamación y para formular las pretensiones correspondientes: la demanda y la corrección o adición de la misma, de acuerdo con dispuesto en los artículos 137, 143, 170 y 208 del Código Contencioso Administrativo.
Sobre los anteriores lineamientos se asienta el principio procesal de ‘la congruencia de las sentencias’, reglado por el Código de Procedimiento, el cual atañe con la consonancia que debe existir entre la sentencia y los hechos y pretensiones aducidos en la demanda (art. 305), que garantiza el derecho constitucional de defensa del demandado, quien debe conocer el terreno claro de las imputaciones que se le formulan en contra.
El juez, salvo los casos de habilitación ex lege, en virtud de los cuales se le faculta para adoptar determinadas decisiones de manera oficiosa, no puede modificar o alterar los hechos ni las pretensiones oportunamente formulados, so pena de generar una decisión incongruente”11.” (Se subraya). 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 25 de enero de 2017, radicado N.º 11001-03-26-000-2016-00052-00 (56703). 14 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho De conformidad con lo expuesto, el principio de congruencia materializa la protección del derecho fundamental del debido proceso a las partes en el proceso judicial, en razón a que el «juez de la causa solo le resulta permitido emitir pronunciamiento con base en lo pretendido, lo probado y lo excepcionado, sin que sea dable dictar sentencias por fuera (extra) o por más (ultra) de lo pedido (petita), y en caso de omitir pronunciarse sobre solicitado como pretensión tiene el deber de explicar de forma clara las razones de tal omisión.»5 2.2.2.
Sobre los topes pensionales El artículo 2 de la Ley 4 de 19766 dispuso que las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, y en el sector privado, «no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario».
Posteriormente, el artículo 2 de la Ley 71 de 1988 preceptuó que ninguna pensión podría exceder de 15 veces el salario mínimo legal mensual.7A su vez, el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 limitó la base de cotización a 20 SMLVM. Esta disposición fue modificada por la Ley 797 de 2003 que aumentó dicha suma a 25 SMLVM. Igualmente, el Acto Legislativo 1 de 2005 acogió el anterior criterio y dispuso que «a partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 26 de octubre de 2017, radicado N.º 25000-23-42-000-2014-01139-01(2458-15) 6 Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones 7 Dicha previsión también se reiteró en el artículo 3 del Decreto 1160 de 1989. 15 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública».
En relación con la existencia de topes pensionales, la Corte Constitucional ha concluido lo siguiente:8 […] el legislador puede, por razones de política legislativa, señalar cuáles son los límites máximos y mínimos que deben implantarse para que las reservas de dinero destinadas al pago de las pensiones, tanto en el sector público como en el privado, no pierdan por un lado su capacidad adquisitiva, pero por otro garanticen y protejan los recursos existentes para el pago de las pensiones (C.P. art. 48 y 53).
La Corte considera que, dentro de ciertos límites, el legislador tiene libertad para determinar el monto y los alcances de los recursos a fin de lograr el mejor uso de los mismos, en un sistema solidario de seguridad social; es perfectamente legítimo que, la ley conceda un límite mínimo o máximo al monto de la pensión, si con ello se pretende administrar recursos limitados […]. […] al establecer unos topes máximos a la mesada pensional, el legislador protege los recursos existentes para el pago de las pensiones, a fin de asignarlos preferencialmente a aquellos que se encuentran en una escala económica inferior. […].
De acuerdo con el anterior criterio, el legislador se encuentra facultado para establecer la figura de los topes pensionales como una medida idónea, proporcional y razonable en aras de garantizar la cobertura universal del sistema de seguridad social en pensiones. En cuanto a los regímenes especiales, la Corte Constitucional9 ha precisado que también les son aplicables las normas generales que fijan los topes pensionales, siempre y cuando establezcan un límite superior al previsto por la normativa especial. 8 Sentencia C-155 de 1997. 9 Sentencia C-089 de 1997. 16 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho Igualmente, es inaceptable predicar la ausencia de topes para los beneficiarios de leyes especiales, es decir, que no podría admitirse la «existencia de un grupo de pensionados privilegiados, excluidos de los límites máximos que la ley ha previsto para el reconocimiento y valor de las pensiones».10 El anterior criterio fue reiterado en la Sentencia C-258 de 2013, en los siguientes términos: Esa preocupación por fijar límites a los subsidios que el Estado destina al pago de las más altas pensiones por medio del establecimiento de topes, existía además desde antes de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, e incluso con anterioridad a la promulgación de la Ley 100 de 1993.
Como se indicó en apartes anteriores, desde la Ley 4 de 1976, el Legislador ha sometido a topes mínimos y máximos el valor que una persona puede recibir por razón de su pensión; así, esa normativa estableció un valor máximo de 22 smmlv. Posteriormente, la Ley 71 de 1988 disminuyó el tope a 15 smmlv y la Ley 100 de 1993 lo elevó, en su artículo 18, a 20 smmlv para los afiliados al régimen de prima media.
Más recientemente, el artículo 5 de la Ley 797 de 2003 elevó el tope a 25 smmlv; ese mismo criterio fue luego acogido por el Acto Legislativo 01 de 2005. En concordancia con la anterior preocupación y para el caso específico de los regímenes especiales de pensiones, en las sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, esta Corporación también sostuvo que en caso de que las normas especiales de tales regímenes no dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100 y las disposiciones que la modifican en lo pertinente.
Por las anteriores razones la Sala no puede mantener en el ordenamiento la regla de la ausencia de topes en el régimen de pensiones materia de análisis. Hacerlo, como en el caso de los anteriores elementos del régimen, (i) vulneraría el principio de igualdad en tanto conduce a la transferencia de subsidios públicos excesivos a un grupo de personas que no sólo no están en condición de vulnerabilidad o debilidad, sino que, por el contrario, por regla general pertenecen a un sector privilegiado de la población; y (ii) avalaría la continuidad de un sacrificio 10 Sentencia C-089 de 1997. 17 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho desproporcionado de los principios y finalidades de la seguridad social.
(Resalta la Sala). Así las cosas, con la aplicación de los topes pensionales a todas la pensiones, ordinarias o especiales, se protege el financiamiento del sistema pensional. En efecto, desde la Ley 4 de 1976, todas las pensiones de los funcionarios públicos han estado sujetas a límites en su cuantía, toda vez que dicha medida garantiza la distribución equitativa de los recursos limitados en seguridad social y materializa los principios de solidaridad, eficiencia, equidad, universalidad y sostenibilidad fiscal. 2.3.
Hechos probados i) El 25 de febrero del 2002, la Caja Agraria en Liquidación profirió la Resolución 1755, por medio de la cual reconoció a favor del señor Jesús Antonio Bernal Amorocho una pensión de jubilación convencional a partir del 21 de noviembre del 2001, en cuantía de $ 2.098.405, cifra reajustada hasta $ 2.258.933 desde el 1 de enero del 2002, derecho que fue concedido a partir de las prerrogativas de la Convención Colectiva 1998-1999 suscrita con la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero.11 ii) El 31 de julio del 2002, la Caja Agraria en Liquidación profirió el Oficio dp.05406, en el que decidió suspender el pago de la mesada pensional del demandante a partir del 20 de julio del 2002, en atención a la posesión del señor Bernal Amorocho como congresista de la República.12 11 Folios 3 al 6 del anexo número 2. 12 Información consignada en el recuento efectuado en la Resolución 2460 del 22 de julio del 2003, proferida por el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia [sic]. 18 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho iii) El señor Jesús Antonio Bernal Amorocho renunció al cargo de senador a partir del 13 de mayo del 2010.13 iv) El 22 de julio del 2013, luego de múltiples trámites administrativos y judiciales, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles de Colombia expidió la Resolución 2460 en la que reactivó el pago de la pensión convencional otorgada al señor Jesús Antonio Bernal, a partir del 13 de mayo del 2010, cuyo valor actualizado correspondía a $ 3.784.997.14 v) El 23 de mayo del 2014, el demandante radicó una solicitud ante la UGPP, entidad que sumió el pago de su pensión convencional, con el propósito de que se revocara dicha mesada, en aras de optar por una eventual pensión que sería reconocida por el Fondo de Prestaciones Sociales del Congreso de la República.15 vi) El 1 de septiembre del 2014, Fonprecon profirió la Resolución 606, en la que reconoció una pensión de jubilación a favor del señor Jesús Antonio Bernal a partir del 21 de noviembre del 2009, pero cuyos efectos fiscales se condicionaron al retiro de la nómina de pensionados de la UGPP.
Las consideraciones del aludido reconocimiento fueron las siguientes:16 Que la Caja Agraria en Liquidación mediante Resolución No. Gp-01755 del 25 de febrero del 2002 reconoció a favor del señor Jesús Antonio Bernal Amorocho una pensión de jubilación convencional a partir del 21 de noviembre de 2001, en 13 Información consignada en el recuento efectuado en la Resolución 2460 del 22 de julio del 2003, proferida por el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia [sic]. 14 Folios 7 al 13 del anexo número 2. 15 Información consignada en la Resolución RDP 21152 del 9 de julio del 2014, en los folios 15 al 18 del anexo 2 dele expediente. 16 Folios 3 al 12 del cuaderno principal. 19 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho cuantía de $2.098.405 con fundamento en el artículo 41 de la Convención Colectiva de 1998-1999 que establecía para quienes al 16 de marzo de 1992 tuvieran 18 años o más de servicio a la Caja, el derecho a una pensión de jubilación cuando cumplieran 47 años de edad y 20 años de servicio. […] Que el 18 de junio del 2010, el señor JESÚS ANTONIO BERNAL AMOROCHO reiteró la solicitud [de reliquidación de la pensión convencional] ante el Fondo de Previsión Social del Congreso […] manifestando que a partir del 12 de mayo de 2010 había dejado de ser senador de la República.
Que el Fondo de Previsión Social del Congreso mediante oficio 20104000045271 del 24 de junio del 2010 negó la solicitud de reliquidación presentada por el peticionario afirmando que le correspondía resolver la solicitud a la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero por ser la entidad que reconoció la pensión de jubilación […]. Que el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia por medio de la Resolución No. 1576 del 26 de julio de 2010 negó la solicitud de activación de pago y reajuste de la mesada pensional, arguyendo que era un trámite que le correspondía al Fondo de Previsión Social del Congreso. […] Que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado mediante providencia de fecha 20 de junio de 2013 dirimió el conflicto de competencias […] resolviendo declarar competente al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia para resolver la solicitud de reactivación de la mesada pensional […] Que el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia a través de la Resolución No. 2460 del 22 de julio de 2013 decidió reactivar el pago de la pensión convencional otorgada al señor JESÚS ANTONIO BERNAL AMOROCHO a partir del 13 de mayo de 2010 por valor de $ 3.452.535,92 la cual actualizada asciende a la suma de $ 3.784.997 para el año 2013; y negar la reliquidación de la mesada pensional. […] Que el señor JESÚS ANTONIO BERNAL AMOROCHO nació el 21 de noviembre de 1954 […] acreditó treinta y nueve (39) años, seis (6) meses y ocho (8) días de servicios en el sector público […].
Que el señor JESÚS ANTONIO BERNAL acreditó cotizaciones en el Fondo de Previsión del Congreso hasta el 12 de mayo de 2010, desempeñando como último cargo el de senador de la República. Que el peticionario a pesar de ser pensionado por la Caja Agraria se reintegró válidamente al servicio en calidad de Congresista […] Que el señor JESÚS ANTONIO BERNAL AMOROCHO es beneficiario del régimen de 20 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho transición general establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones tenía más de 15 años de servicio; y al 25 de julio de 2005, fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, tiene cotizadas más de 750 semanas […].
Que en consecuencia, el régimen que lo cobija con anterioridad a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones corresponde a la Ley 33 de 1985, que exige para acceder a la pensión de jubilación, acreditar 55 años de edad y un mínimo de 0 años de servicio público. […] Que para los beneficiarios del régimen pensional contenido en la Ley 33 de 1985, al momento de efectuar la liquidación de la mesada pensional, se le incluirán todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, de conformidad con lo resuelto en la sentencia de unificación de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de fecha 4 de agosto del 2010 […].
IBL: $25.929.621 Valor mesada 75%: $ 19447.216 Tope de 25 SMLMV: $ 15.400.000 […] Que según la anterior liquidación el monto de la pensión asciende a la suma de $ 19.447.216 para el año 2014, sin embargo, en aplicación de lo dispuesto en el Acto Legislativo No. 01 del 2005 la mesada pensional se ajusta al tope de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, esto es, quedando establecida en la suma de $ 15.400.000.
Que teniendo como fundamento que los actos administrativos que reconocieron la pensión convencional no producen jurídicos y el peticionario cumple los requisitos de la Ley 33 de 1985 […] prestación que adquiere a partir del 21 de noviembre de 2009, fecha en que cumple el último de los requisitos; sin embargo, su efectividad queda condicionada al retiro de nómina de la UGPP y/o Fopep, en consideración a la prohibición establecida en el artículo 128 de la Constitución Política. […] vii) El 17 de diciembre del 2015, el señor Juan Antonio Bernal radico reclamación administrativa ante el Fondo de Previsión Social del Congreso en donde pidió lo siguiente:17 i) Revocar parcialmente la Resolución 0606 del 01 de septiembre de 2014 en 17 Folios 13 al 21 del cuaderno principal. 21 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho cuanto al límite impuesto de 25 SMLMV. ii) Producir el acto administrativo que ordene el pago de la pensión de jubilación de mi poderdante por el valor que arroja el 75% del promedio del salario mensual devengado en el último año de servicio. iii) Que reconozca y pague los reajustes que resulten por la reliquidación de la pensión de mi poderdante. iv) Que todos los valores en que sea reajustada la pensión se paguen indexados en el IPC promedio nacional, desde la fecha en que se causaron, hasta la fecha en que efectivamente se paguen.
En el hipotético caso de que no se reconozcan las anteriores peticiones, solcito que resuelvan las siguientes: 1. Que FONPRECON le reajuste la mesada pensional a mi poderdante a la suma igual a 25 SMLMV. 2. Que se reconozcan y paguen los ajustes indexándolos. viii) El 28 de diciembre del 2015, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República se pronunció sobre la anterior reclamación por conducto del Oficio 20152000125561 en la que resolvió lo siguiente:18 En primer lugar resulta necesario precisar que no es procedente la revocatoria parcial de la Resolución No. 0606 del 1 de septiembre de 2014 en tanto no se dan las causales previstas por el artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, en tanto el acto administrativo se ajusta a la Constitución y la Ley, no contraviene el interés público y no causa un agravio injustificado. […] Así mismo, debe precisarse el contenido de la respuesta contenida en el oficio 20154060151 en tanto en dicha comunicación se afirma que en el caso particular del señor Bernal Amorocho no se aplicó el ajuste automático en la mesada pensional por cuanto para el 1 de julio del 2013 la pensión no había sido reconocida, explicando que la fuente normativa del momento de su pensión es el Acto Legislativo 01 de 2005.
Lo anterior no significa que la limitación al tope de 25 SMLMV impuesta por la Sentencia C-258 de 2013 no sea aplicable a todas las pensiones reconocidas con cargo a recursos de naturaleza pública […] La ratio decidendi de la sentencia proferida por la Honorable Corte Constitucional 18 Folios 22 al 26 del cuaderno principal. 22 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho [C-258 del 2013] en relación con los topes legales, evidencia claramente que bajo el amparo de ningún régimen legal, las pensiones que se pagan con cargo a recursos de naturaleza pública pueden superar el tope establecido por al Acto Legislativo 01 de 2005, así las cosas resulta imposible considerar una mesada pensional reconocida al tenor de lo previsto por la Ley 33 de 1985 supere el tope de 25 smlmv. ix) Según las nóminas de los meses de agosto a octubre del 2015, el señor Jesús Antonio Bernal Amorocho percibió por concepto de pensión de jubilación, a cargo del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, la suma de $ 15.963.640,19 mientras que en el mes de marzo del 2016 recibió $ 17.044.378.20 2.4.
Caso concreto. Análisis de la Sala Una vez estudiado el expediente de la referencia, la Sala advierte que no se ha cuestionado el régimen pensional que le fue aplicado al señor Jesús Antonio Bernal ni las condiciones de tal reconocimiento, razón por la que no hay lugar emitir manifestación alguna sobre el particular. Aclarado lo anterior, y de acuerdo con los problemas jurídicos propuestos, la Subsección resolverá negativamente el primero de ellos, relativo a la congruencia entre lo argumentado en el recurso de apelación y lo pedido en sede administrativa y en el escrito inicial de la demanda; las razones son las siguientes: En el recurso de apelación el recurrente propuso amplios argumentos sobre el derecho que considera que le asiste a que Fonprecon le conceda el retroactivo pensional que a su juicio se causó entre el 13 de mayo del 2010, día siguiente a 19 Folios 27 al 29 del cuaderno principal. 20 Folio35 del cuaderno principal. 23 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho su retiro del servicio como senador, y el mes de julio del 2013,21 y a que del resultado de ese reconocimiento se descuente lo que le fue pagado por parte de la UGPP por concepto de la pensión convencional otorgada por la extinta Caja Agraria, pretensión que, de algún modo, y contrario a lo manifestado por el demandante, sí se refiere o implica la modificación de la fecha de efectividad del derecho.
A pesar de lo anterior, según el material probatorio aportado al proceso, el señor Jesús Antonio Bernal Amorocho interpuso reclamación administrativa ante el Fondo de Previsión Social de Congreso de la República el 17 de diciembre del 2015, en donde pretendió, principalmente, la no aplicación del tope pensional de 25 SMLMV, la reliquidación de su mesada en cuantía del 75 % del promedio de todo lo percibido durante el último año de servicio, el pago de las diferencias surgidas a partir de esa reliquidación y la indexación de tales valores.
Como pretensiones subsidiarias, el accionante pidió el reajuste de la pensión de jubilación hasta los 25 SMLMV, al considerar que la mensualidad ni siquiera alcanzaba el referido tope, y el pago indexado de las sumas que resultaran a su favor. De acuerdo con lo recapitulado, es evidente que en sede administrativa no se propuso ninguna solicitud relativa al reconocimiento del retroactivo pedido en la alzada.
Del mismo modo, en el Oficio 20152000125561, cuya legalidad se ha cuestionado, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República no realizó ningún tipo de pronunciamiento en relación con el mencionado retroactivo o modificación de la 21 Fecha de vigencia de la sentencia C-258 del 2013. 24 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho efectividad de la mesada pensional.
Así, la parte demandada se limitó a manifestarse sobre lo requerido por el interesado, es decir, lo atinente al tope pensional. Es más, tampoco se pronunció sobre la reliquidación de la mesada. Adicionalmente, las pretensiones propuestas en el escrito inicial de la demanda son idénticas a las de la reclamación administrativa, tal como puede corroborarse del resumen efectuado en el acápite 1.1.1. de la presente decisión. A partir de lo anterior, la Sala considera que lo manifestado por el recurrente en la alzada, relacionado con el reconocimiento del retroactivo pensional supuestamente causado entre el 13 de mayo del 2010 y el mes de julio del 2013 no se acompasa con lo procurado ni en sede administrativa ni en el trámite de la primera instancia. Ahora, es cierto que en la sentencia de primera instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca estudió lo relativo a una posible compatibilidad o compartibilidad entre la pensión convencional, que era pagada por la UGPP, y la pensión de jubilación que fue reconocida por Fonprecon, entre el 13 de mayo del 2010 (día siguiente al retiro del servicio) y el 31 de julio del 2014 (día previo a la efectividad de la pensión concedida por la demandada); no obstante, la Sala considera que dicho pronunciamiento pudo obedecer, tal vez, a una interpretación más laxa de la demanda y un estudio más completo del asunto, pues en ninguna de las piezas procesales obrantes en el expediente se hizo referencia a una pretensión similar.
De acuerdo con lo anterior, el estudio sobre el citado retroactivo pensional y su relación con la compatibilidad o compartibilidad entre ambas pensiones, obedece a un análisis extra petita de la demanda, pues, como se ha explicado, ello no fue objeto de discusión ni de pronunciamiento en sede administrativa ni de pretensiones en el trámite de la primera instancia. A pesar de lo anterior, como las 25 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho conclusiones a las que arribó el a quo sobre el particular fueron negativas, no hay lugar a proferir medidas correctivas sobre ese asunto.
Así, a pesar de que ese aspecto haya sido abordado por el juez de primer nivel, a juicio de esta Sala, no se habilita la posibilidad de que ello sea discutido en esta instancia, toda vez que permanece la falta de agotamiento de la vía administrativa, es decir, no existe pronunciamiento por parte de la demandada sobre el aludido retroactivo pensional, pues tanto en el acto acusado como en la contestación de la demanda se limitó a referirse sobre lo pretendido por el demandante, esto es, la aplicación o no del tope pensional.
Ahora, si bien la demandada realizó un recuento sobre la fecha de causación del derecho, lo hizo en aras de justificar la imposición del citado límite, es decir, como justificación para la aplicación del Acto Legislativo 01 del 2005, pero no en ejercicio del derecho de defensa frente a una pretensión o eventual reconocimiento de un retroactivo pensional.
Así las cosas, el retroactivo pedido por el apelante y el consecuente descuento de lo pagado por concepto de la pensión convencional no es un asunto que haya sido sometido a consideración de la entidad demandada en sede administrativa y tampoco hace parte del grupo de pretensiones, principales o subsidiarias, del presente medio de control.
Entonces, si bien podría creerse que el recurso de apelación es coherente con lo decidido en primera instancia, lo cierto que dicha congruencia no puede predicarse ni del contenido del acto demandado ni de las pretensiones de la demanda, razón por la que los argumentos relacionados con este tópico no tienen vocación de prosperidad. 26 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho De otro lado, el segundo problema jurídico, esto es el relativo al reajuste anual de la mesada al tope de los 25 smlmv, también será resuelto desfavorablemente a los intereses del demandante.
El sustento es el siguiente: El señor Jesús Antonio Bernal Amorocho, en el recurso de apelación, manifestó que no pretende que se desconozca el tope pensional de que trata el Acto Legislativo 01 del 2005 y la sentencia C-258 del 2013. A pesar de que la lectura preliminar de los documentos que estructuraron la reclamación administrativa, y la misma demanda, podrían dar cuenta del interés del accionante en que se inaplique el mencionado tope, la Sala se ceñirá a lo manifestado en la alzada.
En ese sentido, el pensionado asegura que su mesada ni siquiera se ajusta el límite máximo de los 25 smlmv. Para soportar la anterior afirmación aportó sendos desprendibles de pago de la mesada pensional de los meses de agosto a octubre del 2015 y del mes de marzo del 2016. Pues bien, de acuerdo con lo anterior, la Sala considera que lo relativo al tope pensional de 25 smlmv es una limitación impuesta al reconocimiento del derecho y a partir de la cual se fija una base pensional que solo está supeditada al ajuste anual que con base en el índice de precios al consumidor debe efectuar la administradora de pensiones, tal como lo ordena el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, que consigna lo siguiente:
ARTÍCULO 14. Reajuste de Pensiones. Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el 1o. de enero de cada año, según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior.
No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno. 27 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho [negrillas propias].
De acuerdo con lo anterior, con independencia del régimen pensional al que se encuentre sujeta la mesada, las pensiones deben ajustarse anualmente a partir de IPC certificado por el Dane, pues el reajuste de ese reconocimiento tiene como único propósito, tal como lo estableció el legislador, evitar la pérdida de poder adquisitivo, propósito que se alcanza con un incremento periódico que se adecúe al fenómeno económico inflacionario.
De ese modo, ni la Ley 33 de 1985, con base en la cual se reconoció el derecho reclamado, ni el régimen general de pensiones contienen norma expresa que permita acceder a lo pedido por el demandante. En consonancia con lo anterior, debe decirse que el acto administrativo de reconocimiento no dispuso que la mesada del señor Bernal Amorocho sería igualada, cada año, hasta el equivalente a 25 smlmv; por el contrario, lo consignado en la Resolución 606 del 1 de septiembre del 2014 impuso el tope pensional discutido y con ello fijó la base a partir de la cual procedería el incremento anual de que trata el artículo 14 de la Ley 100 de 1993.
En virtud de lo anterior, el hecho de que desde el año 2015 la mesada pensional del demandante no corresponda de manera estricta a una suma de 25 salarios mínimos no configura ningún tipo de desconocimiento de los derechos prestacionales del demandante. De acuerdo con lo explicado, al señor Jesús Antonio Bernal no le asiste el derecho a que su pensión de vejez sea incrementada anualmente hasta el equivalente a 25 smlmv, como solicita, sino que, para contrarrestar el fenómeno de la inflación y evitar la disminución del poder adquisitivo de la mesada, debe acudirse al índice de precios al consumidor, del modo en el que se describe en la ley general de 28 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho seguridad social.
En virtud de ello se confirmará en su totalidad la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 2.5 De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,1 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron 29 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos, fáctica y jurídicamente, al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye: (i) que el recurso de apelación, en lo relativo al reconocimiento del retroactivo pensional causado entre el 13 de mayo del 2010 y el 31 de julio del 2014 no guarda congruencia con lo pedido en sede administrativa ni con las pretensiones iniciales del presente medio de control; y (ii) que el demandante no tiene derecho al reajuste anual de su mesada pensional en cuantía de 25 smlmv, sino que ello debe hacerse con base en el IPC certificado pro el Dane y en el modo fijado en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia apelada del 15 de julio del 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por el señor Jesús Antonio Bernal Amorocho en contra del Fondo de Previsión Social del 30 Radicado: 25000 23 42 000 2016 02831 01 (1314-2022) Demandante: Jesús Antonio Bernal Amorocho Congreso de la República, que negó las pretensiones de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. Segundo. Sin condena en costas.
Tercero. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las respectivas anotaciones en el portal Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente22 LBC 22 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.