Radicado: 54001-23-33-000-2024-00139-01 Accionante: Antonio Cuadra Salazar CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 54001-23-33-000-2024-00139-01 Accionante: Antonio Cuadra Salazar Accionado: Juzgado Once Administrativo de Cúcuta Referencia: Acción de tutela Tema.
Acción de tutela. Subtema 1. Medio de controversias contractuales. Subtema 2. Mora judicial SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación que presentó Antonio Cuadra Salazar en contra de la sentencia de tutela proferida el 6 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Antonio Cuadra Salazar presentó escrito de tutela en el que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por el Juzgado Once Administrativo de Cúcuta por no decidir sobre la admisión de la demanda que promovió en ejercicio del medio de control de controversias contractuales en contra de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD y le fue asignado el radicado 54001-33- 33-011-2024-00106-00. 1.2.
Hechos, argumentos y pretensiones de tutela 1.2.1. El señor Antonio Cuadra Salazar promovió demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales en contra de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD con la pretensión de obtener el pago de cuentas pendientes. Afirmó que radicó la demanda el 12 de abril de 2024 y que le correspondió por reparto al Juzgado Once Administrativo de Cúcuta bajo el radicado número 54001- 33-33-011-2024-00106-00. 1.2.2.
El accionante adujo que, dada la falta de resolución respecto de la demanda que interpuso, son vulnerados sus derechos fundamentales en tanto ha trascurrido mucho tiempo sin que la autoridad judicial cuestionada realice alguna actuación. 1.2.3. El señor Cuadra Salazar solicitó al juez constitucional1: 1 Página 4 del archivo electrónico que contiene el expediente de tutela y anexos, ubicado en el índice 2 del expediente digital de tutela en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado DDD6B0462B4A035E 608B8741CC42132B 260F9153EF4BAA19 575796036FAF1532.
Radicado: 54001-23-33-000-2024-00139-01 Accionante: Antonio Cuadra Salazar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 “1. Se produzca la acción muy demorada por parte del juzgado 11 administrativo de Cúcuta, en cumplimiento del Debido Proceso y Acceso a la Administración de Justicia, revisando la demanda y ordenando lo correspondiente u aceptación o la corrección de la misma. 2.
Que se decrete la Violación al Debido Proceso en defensa de los Derechos civiles y Constitucionales de la ciudadanía de Villa del Rosario, por parte de los Accionados.”2. 1.3. Trámite de tutela de primera instancia e intervenciones 1.3.1. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante auto del 24 de mayo de 20243, admitió la acción en contra del Juzgado Once Administrativo de Cúcuta. 1.3.2.
Surtidas las notificaciones, la autoridad cuestionada4, mediante la titular del despacho, indicó que, en efecto, el accionante radicó demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, el 12 de abril de 2024, en contra de la UNGRD. Expuso que el despacho inició labores en el mes de septiembre del año 2022 con 748 expedientes a cargo, de los que 648 estaban en primera etapa y 100 en segunda, y que, actualmente cuenta con 555 expedientes en trámite, además de las acciones de tutela que recibe diariamente en reparto.
Resaltó que no ha incurrido en mora judicial, ya que varios de los asuntos que fueron asignados al despacho estaban en estudio de admisión desde el año 2020, por lo que, no resulta vulnerado el derecho a la igualdad del accionante ya que la demanda aludida, fue radicada recientemente. Agregó que, la demanda radicada por el accionante corresponde al medio de control de controversias contractuales sin solicitud de medida provisional, lo que, no permite en todo caso, considerar alguna prelación de turno respecto de los otros 84 que también están en la misma etapa de estudio de admisión. Finalmente, por lo expuesto, solicitó negar el amparo deprecado por el accionante por no existir vulneración de los derechos fundamentales invocados. 1.4.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Norte de Santander en sentencia del 6 de junio de 20245, negó la solicitud de amparo por considerar que la mora para emitir algún pronunciamiento sobre la admisión de la demanda estaba justificada. Como fundamento de su decisión resaltó que, dada la carga laboral del juzgado desde que empezó su funcionamiento así como el hecho de que actualmente cuenta con 84 expedientes en estudio de admisión, era claro que tales circunstancias enmarcaba el asunto en uno de los casos definidos por la Corte Constitucional para 2 Esta es una trascripción literal.
Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. 3 Archivo electrónico ubicado en el expediente digital de tutela, en el índice 2 del aplicativo SAMAI, identificado con certificado B6B245D7FF9CF4C7 5A6377D0A8C67D8E 6A3443F4315F0761 EE336409F500746E. 4 Archivo electrónico ubicado en el expediente digital de tutela, en el índice 2 del aplicativo SAMAI, identificado con certificado C357AD5E421C74D5 4ADE4AC15C68FE3C B47FFDC5FCCCB7ED 065EA5E526288458. 5 Archivo electrónico ubicado en el expediente digital de tutela, en el índice 2 del aplicativo SAMAI, identificado con certificado BF1D7EACD6F2E642 F8BE932AA4D17664 A9F5377FC54BA749 2B7F9E57D1D78D10.
Radicado: 54001-23-33-000-2024-00139-01 Accionante: Antonio Cuadra Salazar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 justificar la mora, esto es, “(…) cuando se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial”6.
Lo anterior, en la medida en que a la fecha de su entrada en funcionamiento el despacho contaba con un total de 748 expedientes, remitidos de otros juzgados administrativos ya existentes en el circuito de Cúcuta, de los que 648 se encontraban en primera etapa, es decir para estudio de admisión antes de práctica de pruebas, y que, actualmente aún continúa con 555 procesos pendientes, además del reparto de asuntos constitucionales que tienen prelación sobre los procesos ordinarios, lo que permitía concluir que la mora en la decisión de admitir o rechazar la demanda presentada por el accionante el 12 de abril del 2024, estaba plenamente justificada por el exceso de carga laboral a causa de la congestión judicial.
En ese sentido, explicó que el objeto de un proceso de controversias contractuales era obtener una sentencia que declare el incumplimiento de obligaciones derivadas de un vínculo contractual y condenar al responsable al pago de la indemnización de perjuicios, sin que tal asunto tenga prelación legal para su trámite o decisión, y que, el accionante en su escrito de tutela no afirmó o demostró alguna situación especial o la solicitud de una medida provisional que permitiera darle un trato diferenciado al asunto referido, por lo que, no había lugar a considerar una causal que justificara alterar el turno para dictar una decisión sobre la admisión o rechazo de la demanda.
Por lo expuesto, concluyó que era consecuente negar la solicitud de amparo de los derechos fundamentales invocados por el accionante, ya que la mora judicial estaba justificada. 1.5. Impugnación La parte accionante presentó escrito de impugnación en el que manifestó su inconformidad con la decisión del 6 de junio de 20247. Expuso que al consultar el aplicativo SAMAI, solo estaba registrado lo concerniente a la radicación del asunto y que era una plataforma compleja que no permitía revisar el asunto con facilidad8.
Manifestó que era un ciudadano de 43 años, de profesión ingeniero civil y de origen humilde, que inició desde el año 2016 con contratos de obras civiles para el sector público, y que a partir del año 2019 inició su relación contractual con la UNGRD sin ninguna dificultad, no obstante, por malos manejos e incumplimiento desde el año 2022 la referida entidad le ha causado iliquidez.
Sostuvo que, sufrió afectaciones a su salud que le ocasionaron secuelas físicas que le restaron movilidad y motricidad en el miembro superior derecho, por lo que, al estar acreditada una discapacidad parcial permanente cuenta con una pensión, sin embargo, el no pago de las obligaciones a cargo de la UNGRD han afectado su mesada pensional en un 50% ya que por orden de embargo debe cumplir obligaciones crediticias a las que accedió para ejecutar el contrato suscrito con la pluricitada entidad, lo que, en suma afecta su sostenimiento económico, en tanto, 6 Página 7 del archivo electrónico ubicado en el expediente digital de tutela, en el índice 2 del aplicativo SAMAI, identificado con certificado BF1D7EACD6F2E642 F8BE932AA4D17664 A9F5377FC54BA749 2B7F9E57D1D78D10.
Esta es una trascripción literal. Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. 7 Archivo electrónico ubicado en el expediente digital de tutela, en el índice 2 del aplicativo SAMAI, identificado con certificado 3F5180004EDA2097 2D6B3AE406F9C8C7 45E56E72E30C050C 4FFDFDA8C38558AC. 8 Archivo electrónico ubicado en el índice 16 del expediente digital de tutela de primera instancia, en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado 01A3BAD3F2CE8233 127C194D43D30D86 53C5C311070C35A3 2121E016B018B742.
Radicado: 54001-23-33-000-2024-00139-01 Accionante: Antonio Cuadra Salazar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 los ingresos derivados de sus obligaciones contractuales constituyen su fuente de sostenimiento económico para la vigencia de los años 2023 y 2024. Finalmente, manifestó que presentaba el escrito de impugnación de carácter urgente, en tanto los embargos, su discapacidad y la responsabilidad económica con su familia ameritan la intervención del juez constitucional como mecanismo transitorio para la garantía de sus derechos fundamentales a fin de acceder a tratamientos que le permitan recuperar su movilidad y motricidad.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para decidir la impugnación, atendiendo a lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política y 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Procedibilidad de la acción La acción de tutela, dispuesta en el artículo 86 de la Constitución Política, es un procedimiento preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley10. 2.2.1.
La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa, porque el accionante es el titular de las garantías constitucionales que afirma son vulneradas, en su condición de parte demandante dentro del expediente que tiene a su cargo la autoridad cuestionada. También está probada la legitimación en la causa por pasiva, porque el Juzgado Once Administrativo de Cúcuta es la autoridad a quien se le atribuyó la vulneración de los derechos fundamentales del accionante en relación con el trámite del expediente que tiene a su cargo. 2.2.2.
El requisito de subsidiaridad también está acreditado, en tanto el accionante no cuenta con otros mecanismos de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales presuntamente vulnerados. 2.2.3. Por último, el requisito de inmediatez también se encuentra satisfecho, en razón a que la mora en el cumplimiento de los plazos procesales constituye una conducta prolongada en el tiempo. 2.3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala definir si el Juzgado Once Administrativo de Cúcuta vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia al incurrir, como afirmó el señor Cuadra Salazar, en mora judicial por no haber proferido una decisión respecto de la admisión o rechazo de la demanda que cursa bajo el número de radicado 54001-33-33-011-2024-00106-00. 2.4.
Solución al problema jurídico 2.4.1. El artículo 29 de la Constitución establece el derecho al debido proceso “sin dilaciones injustificadas” que tiene toda persona. De igual forma, el artículo 228 ibídem dispone que “[l]os términos procesales se observarán con diligencia y su Radicado: 54001-23-33-000-2024-00139-01 Accionante: Antonio Cuadra Salazar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 incumplimiento será sancionado (…)”.
Así mismo, según el artículo 4 de la Ley 270 de 1996, “[l]a administración de justicia debe ser pronta y cumplida. Los términos procesales serán perentorios y de estricto cumplimiento por parte de los funcionarios judiciales. Su violación constituye causal de mala conducta, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar”. En ese orden de ideas, la Corte Constitucional ha dispuesto que “un elemento fundamental del derecho al debido proceso es la garantía de obtener una decisión de fondo sin dilaciones injustificadas y dentro de plazos razonables”9 y que cuando los jueces no cumplen los términos establecidos en la ley para resolver los requerimientos de las partes, incurren en mora judicial, conducta que puede comportar una eventual vulneración del derecho al debido proceso ante la omisión de proferir una determinada providencia. No obstante, el alto Tribunal Constitucional también ha indicado que “no todo retardo en la adopción de una decisión judicial genera per se una infracción a la Constitución, [p]ara que esto ocurra debe probarse que la dilación injustificada tuvo origen en la falta de diligencia del funcionario judicial en el cumplimiento de sus deberes o que el plazo del proceso sea irrazonable”10.
Por esta razón, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que la mora judicial puede darse por negligencia o arbitrariedad de los funcionarios judiciales encargados de emitir las providencias —caso en el cual la mora es injustificada—; o por la sobrecarga y el represamiento de trabajo que impide el cumplimiento de los términos procesales, caso en el que la mora es justificada y no vulnera los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia11.
Así, para calificar la mora como injustificada, la jurisprudencia constitucional ha establecido que se debe valorar en el caso concreto si: “(i) [esta] es fruto de un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial; (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo, y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial”12. 2.4.2.
Antonio Cuadra Salazar solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, pues consideró que el Juzgado Once Administrativo de Cúcuta vulneró tales garantías al no emitir pronunciamiento respecto de la admisión o rechazo de la demanda que formuló el 12 de abril de la presente anualidad, en contra de la UNGRD, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales.
En su escrito de impugnación reiteró sus argumentos y agregó que era una persona en estado de discapacidad, con un alto nivel de estrés ocasionado por la falta de resolución del asunto a cargo de la autoridad cuestionada y que, en ese sentido, también estaba comprometido su sustento económico, porque solo recibe el 50% de su mesada pensional por el pago de créditos a los que accedió con ocasión de la ejecución del contrato suscrito con la UNGRD, y en ese orden, reiteró que, la falta de pago de los valores adeudados por la entidad, le ha generado un detrimento no solo de su salud, sino de sus condiciones económicas para su sustento propio y el de su grupo familiar. 9 Corte Constitucional, sentencia SU-333 de 2020. 10 Ibidem. 11 Ibidem. 12 Ibidem.
Radicado: 54001-23-33-000-2024-00139-01 Accionante: Antonio Cuadra Salazar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 De la revisión de las pruebas aportadas al expediente de tutela, la Sala encuentra que, aun cuando hasta el momento la autoridad cuestionada no ha resuelto sobre la admisión o rechazo de la demanda, ello obedece, de un lado, a que el despacho entró en funcionamiento en septiembre de 2022 y, de otro lado, a la cantidad de asuntos que tiene a su cargo, toda vez que, según lo informó, recibió expedientes “(…) remitidos de los 10 Juzgados Administrativos de Cúcuta [para] un total de 748 procesos, de los cuales 648 se encontraban en primera etapa y 100 en segunda”13; que “[a]ctualmente, cuenta con una carga de 555 expedientes entre procesos ordinarios, fuera del alto volumen de acciones de tutela que ingresan diariamente, las cuales, tienen término perentorio y trámite preferente”14.
Aunado a lo anterior, el juzgado accionado, a través de la titular del despacho, también sostuvo que, ha dado prelación a las acciones constitucionales y a otros asuntos conforme a criterios como la antigüedad, dado que tiene procesos a cargo radicados desde el año 2014 y, en ese sentido, resaltó que a la fecha cuenta con 84 expedientes en estudio de admisión antes del radicado que le fue asignado a la demanda que promovió el accionante, que además, corresponde a un medio de controversias contractuales que no tiene prelación y tampoco solicitud de medida provisional, por lo que, debe cumplir el turno asignado a fin de garantizar el derecho a la igualdad en relación con otros procesos ordinarios.
Al respecto, cabe precisar que la Corte Constitucional ha reconocido que la congestión judicial y el volumen de trabajo, son motivos razonables que explican el retardo en las decisiones “que se presenta como resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos”15.
En ese orden, la actuación de la autoridad cuestionada no se estima negligente o arbitraria, porque al consultar el expediente del radicado 54001-33-33-011-2024- 00106-00 en el aplicativo SAMAI, la Sala pudo verificar que aun cuando la demanda fue radicada el 12 de abril de 2024, solo fue remitida en reparto al Juzgado Once Administrativo de Cúcuta para resolver sobre su admisión, hasta el día 3 de julio del corriente16.
Así, el accionante debe esperar el turno correspondiente para que la autoridad cuestionada dé trámite a las demandas radicadas con anterioridad, como quedó expuesto en párrafos anteriores. De otra parte, pese a que el accionante manifestó que su condición de discapacidad ha empeorado y su mínimo vital se encuentra comprometido dada la falta de pago de la UNGRD de sus obligaciones contractuales, lo cierto es que, tal circunstancia no fue puesta en conocimiento del juez natural de la causa para que, conforme a lo acreditado, decida si hay lugar a dar prelación a la demanda formulada por este.
Por esta razón, los nuevos argumentos no superan el requisito de subsidiariedad. En todo caso, no es de recibo que solicite en la impugnación el estudio de argumentos que no fueron planteados y/o acreditados ante el juez constitucional de primera instancia, ya que abordar el estudio de tales circunstancias estaría vulnerando los derechos al debido proceso y a la defensa de la parte accionada. 13 Página 7 del archivo electrónico que contiene la intervención del Juzgado Once Administrativo de Cúcuta, ubicado en el índice 2 del aplicativo SAMAI, identificado con certificado: C357AD5E421C74D5 4ADE4AC15C68FE3C B47FFDC5FCCCB7ED 065EA5E526288458.
Esta es una trascripción literal. Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. 14 Ibid. 15 Corte Constitucional, sentencia T-052 de 2018. 16 Ver índice 4 del aplicativo SAMAI en el proceso ordinario del medio de controversias contractuales a cargo del Juzgado Once Administrativo de Cúcuta. Radicado: 54001-23-33-000-2024-00139-01 Accionante: Antonio Cuadra Salazar Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Por lo anterior, la Sala encuentra que los motivos y las circunstancias antes descritas, así como las situaciones de sobrecarga laboral que fueron expuestas en el escrito de contestación allegado por la autoridad cuestionada17, explican y justifican la falta de resolución sobre la admisión o rechazo del asunto a su cargo. 2.5.
Conclusión Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia del 6 de junio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 6 de junio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander por las razones expuestas en las consideraciones de este proveído.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente DSR 17 Apartado 1.3.2.