1 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-01 Accionante: José Mariano Sánchez Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-01 Accionante: José Mariano Sánchez Luna Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta.

Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial, emitida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante la cual se confirmó la decisión de primera instancia. Falta de legitimación en la causa por activa. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala la impugnación formulada por la parte accionante en contra de la sentencia proferida el 7 de diciembre de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante la cual, entre otras cosas, declaró la falta de legitimación en la causa por activa del señor José Mariano Sánchez Luna. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, el señor José Mariano Sánchez Luna promovió demanda en orden a que se tutelen sus derechos fundamentales a la dignidad humana, al mínimo vital, a la educación y al acceso a la administración de justicia y, junto con ellos, el principio de seguridad jurídica.

Como consecuencia de lo anterior, solicitó lo siguiente: 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-01 Accionante: José Mariano Sánchez Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «[…] Primero: Requerirle a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que una vez sea notificada del auto que admite este trámite, le dé traslado al expediente del proceso de tutela que adelantó en primera y en única instancia, el cual se identifica con el rad. n°. 11001-03-15-000-2007-00506-00.

Segundo: Requerirle al Ministerio Público que emita su concepto frente a las situaciones fácticas expuestas y probadas en este escrito tutelar. Tercero: Tener como prueba todos y cada uno de los documentos anexados mediante Hipervínculo en este escrito tutelar y los aportados por las autoridades accionadas y/o vinculadas. Cuarto: Tutelar los derechos fundamentales invocados en este escrito tutelar.

Quinto: Declarar que se encuentra en firme la providencia proferida el 12 de marzo de 2007 por el H. Tribunal Administrativo de Bolívar, bajo el Proceso de Acción Cumplimiento, identificado con rad. n°. 13001-33-31-013-2006-00038-01. Sexto: Declarar que los pagos efectuados el 03 de marzo de 2010 y el 09 de abril del mismo año, por Ecopetrol S.A. a la Universidad de Cartagena, materializaron las ordenes (sic) judiciales contenidas en el numeral segundo de la providencia proferida el 12 de marzo de 2007 por el H. Tribunal Administrativo de Bolívar, bajo el Proceso de Acción Cumplimiento, identificado con rad. n°. 13001-33-31-013-2006-00038-01.

Séptimo: Declarar que se configuró cosa juzgada antes de que se conociera del Proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, identificado con rad. n°. 13001-23-33-000- 2013-00027-00. -Subsidiaria: Dejar Sin Efecto las providencias proferidas en primera y en segunda instancia, dentro del expediente identificado con rad. n°. 13001-23-33-000-2013-00027- 00 […]». 1.1.2.

Hechos de la solicitud 1.1.2.1. Acción de cumplimiento identificada con el número 13001-33-31-013- 2006-00038-03 i) El Congreso de la República expidió la Ley 334 de 1996, «por medio de la cual se autoriza la emisión de la estampilla Universidad de Cartagena, siempre a la altura de los tiempos». ii) El 21 de noviembre de 2006, la Universidad de Cartagena presentó acción de cumplimiento en contra de Ecopetrol S.A., por el incumplimiento de la disposición precitada, puesto que aquella compañía no realizó el pago de la estampilla por las exportaciones de petróleo desde el Puerto de Cartagena a partir del año 1997. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-01 Accionante: José Mariano Sánchez Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) El 26 de enero de 2007, el Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva y, en consecuencia, negó las pretensiones formuladas por la parte demandante. iv) El 12 de marzo de 2007, el Tribunal Administrativo de Bolívar revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, ordenó a la entidad demandada acatar los artículos 1.°, 6 y 7 de la Ley 334 de 1996 y del artículo 8.° de la Ordenanza 0012 de 1997. v) El 3 de marzo de 2010 y 9 de abril de 2010 Ecopetrol S.A. canceló las sumas de $26.402.634,272 y $22.865.515.597. 1.1.2.2.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 13001-23-33-000-2013-00027-00/01 a) Ecopetrol solicitó a la Universidad de Cartagena la devolución de los pagos que realizó por la estampilla denominada «Universidad de Cartagena, siempre a la altura de los tiempos». Sin embargo, el 20 de septiembre de 2012, la institución de educación superior precitada negó lo solicitado y el 21 de febrero de 2013, mediante la Resolución núm. 00461, confirmó la decisión recurrida. b) Ecopetrol S.A. instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Universidad precitada, con el fin de obtener la nulidad de los actos administrativos mencionados. c) El 29 de mayo de 2020, el Tribunal Administrativo de Bolívar accedió a las pretensiones de la demanda, por lo cual la parte demandada interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. d) El 11 de mayo de 2023, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, confirmó la sentencia de primera instancia, al considerar, de un lado, que no se encontraba configurado el fenómeno de la cosa juzgada respecto del cobro de las estampillas por el hecho de que en la acción de cumplimiento se haya ordenado a Ecopetrol S.A. el pago de aquellas y, del otro, que, según lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 334 de 1996, la 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-01 Accionante: José Mariano Sánchez Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exportación de petróleo y sus derivados no podían ser gravados con la estampilla, porque, dada la naturaleza de la entidad y de la operación, no intervienen funcionarios departamentales o municipales, aspecto necesario para que se configure el hecho generador del tributo. 1.1.3.

Fundamentos de derecho El accionante consideró que el Consejo de Estado, Sección Cuarta, vulneró sus derechos fundamentales a la dignidad humana, al mínimo vital, a la educación y al acceso a la administración de justicia y, junto con ellos, el principio de seguridad jurídica, al expedir la sentencia del 11 de mayo de 2023, comoquiera que (i) desconoció los efectos de la cosa juzgada respecto de la acción de cumplimiento; y ii) ordenó a la Universidad de Cartagena la devolución de los recursos pagados por Ecopetrol S.A., amenazando de forma directa a la comunidad estudiantil que está en proceso de formación profesional en dicha institución, la cual imparte el servicio de educación pública superior gratuita a jóvenes en condiciones de vulnerabilidad. 1.2.

Actuación procesal 1.2.1. Inicialmente, la acción de tutela correspondió al despacho del consejero Luis Alberto Álvarez Parra, quien el 17 de octubre de 2023 ordenó remitir el expediente al despacho del magistrado Pedro Pablo Vanegas Gil, con el fin de que se decidiera sobre una posible acumulación con la acción de tutela con radicado 11001-03-15-000- 2023-04842-00. 1.2.2.

El 30 de igual mes y anualidad, el accionante interpuso recurso de reposición en contra de la anterior providencia; sin embargo, el 2 de noviembre del mismo año aquel desistió de dicho medio de defensa, para que se diera trámite expedito a la orden de remisión. En la misma fecha, el despacho del magistrado Álvarez Parra aceptó dicho desistimiento. 1.2.3.

El 16 de noviembre de 2023, el despacho del consejero Pedro Pablo Vanegas Gil avocó conocimiento de la acción de la referencia y la admitió en contra del Consejo de Estado, Sección Cuarta. Como fundamento de lo anterior, explicó que no era 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-01 Accionante: José Mariano Sánchez Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedente acumular el proceso a la tutela 11001-03-15-000-2023-04842-00, puesto que ya se había dictado sentencia; no obstante, consideró que se cumplía lo establecido en el artículo 2.2.3.1.3.1. del Decreto 1834 de 2015, por lo que era necesario asumir el conocimiento para evitar que se produjera una decisión disímil frente a una misma situación de hecho.

Adicionalmente, en la referida providencia, se vincularon, como terceros interesados, al Tribunal Administrativo de Bolívar, a Ecopetrol S.A., al Ministerio Público y a la Universidad de Cartagena. Además, le ordenó a esta última realizar una publicación en su página sobre la existencia del presente trámite a toda la comunidad educativa. 1.2.4.

El 7 de noviembre de 2023, el accionante solicitó que todos los magistrados de la Sección Quinta se declararan impedidos para actuar en el proceso de la referencia, en razón a su participación en la sentencia proferida el 2 de igual mes y año en el proceso 11001-03-15-000-2023-04842-00. Petición que fue reiterada el 17 de esa mensualidad y anualidad. 1.2.5.

El 29 de noviembre de 2023, el señor José Mariano Sánchez Luna solicitó adicionar el escrito de tutela, en los siguientes términos: «[…]

PRIMERO: Declarar que se encuentra en firme la sentencia T-082/10 de fecha 11 de febrero de 2010, proferida por la Sala Octava de Revisión de la H. Corte Constitucional. SEGUNDA: Declarar que se encuentra en firme la sentencia de tutela proferida en primera instancia por la Sección Primera del Consejo de Estado – Sentencia de Tutela proferida en segunda instancia por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del trámite identificado con Rad. 11001-03-15-000-2007-00506-00.

TERCERA: Declarar que se encuentra en firme la sentencia de tutela en primera instancia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado – Sentencia de proferida en Segunda instancia por la Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro del trámite identificado con Rad. 11001-03-15-000-2008-01266-00 […]». 1.3. Contestación de la demanda 1.3.1.

Consejo de Estado, Sección Cuarta. La magistrada Myriam Stella Gutiérrez, luego de hacer un recuento de las actuaciones adelantadas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, afirmó 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-01 Accionante: José Mariano Sánchez Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que en la sentencia censurada la Sala estudió si en el caso se había configurado la excepción de cosa juzgada, para lo cual realizó un análisis sobre los procedimientos de determinación de los tributos y de la devolución de pagos no debidos o pagados en exceso y las características propias de la acción de cumplimiento, lo que le permitió concluir que «no existía identidad de objeto, toda vez que el proceso relacionado con la acción de cumplimiento tenía como fin el acatamiento de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico frente a la Estampilla Universidad de Cartagena; sin embargo, en el caso bajo examen el objeto de la pretensión es la nulidad de los actos que negaron la solicitud de devolución de las sumas pagadas indebidamente por concepto de estampilla», de manera que el cargo formulado no tiene asidero alguno. Además, precisó que la anterior conclusión se encuentra respaldada por pronunciamientos previos de esa Sección. Ahora, con respecto a la transgresión del derecho a la educación, indicó que la Constitución Política, en su artículo 334, creó el incidente de impacto fiscal, que fue desarrollado en la Ley 1695 de 2013, el cual busca que en casos en que se profieran sentencias por parte de una alta corte que impongan el pago a cargo del Estado de condenas, se estudie la viabilidad de modular, modificar o diferir los efectos de esa decisión, con el fin de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal, siempre y cuando no se afecte el núcleo esencial de derechos fundamentales, de ahí que le corresponde a la Universidad evaluar la posibilidad de acudir a este incidente o solicitar a Ecopetrol el otorgamiento de mecanismos que faciliten el cumplimiento de la obligación. Adicionalmente, manifestó que la vulneración al derecho a la educación no fue objeto de discusión por parte de la Universidad de Cartagena dentro de la sede administrativa o en el escrito de oposición a la demanda.

Además, resaltó que el actor no demostró cuál es su afectación directa por la sentencia proferida por esa Sección. De otra parte, aseguró, de un lado, que el presente asunto carece de relevancia constitucional, puesto que lo pretendido por el actor es convertir esta acción en una instancia adicional, con el fin de que prosperen sus pretensiones, pese a que fueron decididas por los jueces competentes y, del otro, que no se cumple el requisito de legitimación en la causa por activa, en razón a que al accionante no le asiste interés 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-01 Accionante: José Mariano Sánchez Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para cuestionar esa decisión so pretexto de que con esa providencia se afecta su situación particular. 1.3.2.

Ecopetrol S.A. El profesional del derecho Willington Ali Plata Villamizar solicitó declarar improcedente la acción de la referencia, al no encontrarse satisfecha la exigencia de relevancia constitucional, toda vez que la discusión versa sobre asuntos tributarios, cuyo objetivo es totalmente económico, esto es, la devolución del pago de las estampillas canceladas por esa empresa.

Además, señaló que la afectación de los derechos que invoca el accionante es incierta y solo obedece a una conjetura porque no existe ningún asomo de certeza o al menos indicios de que el derecho a la educación puede verse afectado. De otra parte, expresó que no se encuentra acreditado un perjuicio irremediable, pues la sociedad lo único que ha pretendido es lograr el cumplimiento de un derecho derivado de una orden judicial, lo cual no configura per se el menoscabo mencionado, menos aun cuando el rector de dicho ente educativo envío una propuesta conciliatoria para efectos de dar cumplimiento al fallo judicial. 1.3.3.

Oposición del accionante frente a la contestación emitida por la autoridad judicial accionada El 23 y 28 de noviembre de 2023, el señor José Mariano Sánchez Luna se opuso a los argumentos de defensa planteados por la Sección Cuarta, para lo cual afirmó que la comunidad estudiantil, conformada por mujeres cabeza de familia, personas en condiciones de discapacidad, personas que pertenecen a comunidades étnicas y víctimas del conflicto armado interno, entre otros, se encuentra afectada por las decisiones adoptadas en primera y segunda instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Al respecto, trajo a colación lo manifestado por el vicerrector de la Universidad de Cartagena en certificado del 31 de agosto de 2023 en los siguientes términos: «[…] En el hipotético caso de vernos obligados a pagar dicha deuda, inmediatamente se imposibilita el desarrollo de las funciones sustantivas de docencia, investigación y 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-01 Accionante: José Mariano Sánchez Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co extensión propias de la Universidad de Cartagena lo que impediría el acceso a la educación pública superior de los sectores más vulnerables de la región caribe colombiana […]».

Por otro lado, sostuvo que la decisión hoy cuestionada es nula en derecho y, adicionalmente, solicitó la vinculación del representante estudiantil de la Universidad de Cartagena, Daniel Herrera Blanco. 1.4. Sentencia impugnada El 7 de diciembre de 2023, la Sección Quinta del Consejo de Estado, en primer lugar, no accedió a la solicitud de recusación formulada por el actor, comoquiera que, según el artículo 39 del Decreto 2591 de 1991, en los procesos de tutela esta no procede y, adicionalmente, tampoco se encuentra estructurada alguna causal de impedimento, pues los integrantes de esa Sección no participaron dentro del proceso ordinario y mucho menos profirieron la decisión hoy censurada, por lo que no les asiste un interés directo en la resolución de la acción constitucional.

En segundo lugar, se abstuvo de pronunciarse sobre la solicitud de adición, relativa a que se declarara la firmeza de otras providencias emitidas por autoridades judiciales distintas a la que hoy figura como accionada, porque ello desconocería el derecho de defensa y contradicción de esta última, de manera que el análisis únicamente se centraría en el debate planteado en el escrito inicial, relacionado con si se vulneraron los derechos fundamentales del accionada con ocasión de la sentencia del 11 de mayo de 2023.

En tercer orden, negó la solicitud de vinculación del representante estudiantil de la Universidad de Cartagena, Daniel Herrera Banco, y de la Sección Primera de esta corporación, por cuanto no evidencia que les asista un interés en las resultas del presente mecanismo de amparo, máxime cuando no hicieron parte del proceso ordinario en el que se profirió la decisión cuestionada.

En cuarto lugar, declaró la falta de legitimación en la causa por activa del señor José Mariano Sánchez Luna, puesto que aquel no actuó en el proceso ordinario en el que se profirió la decisión cuestionada y, además, tampoco demostró cómo aquella 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-01 Accionante: José Mariano Sánchez Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencia puede afectar su situación particular, toda vez que en el proceso ordinario lo que se discutió fue un pago indebido por Ecopetrol S.A. a favor del ente universitario. 1.5.

Impugnación La parte accionante impugnó el fallo de primera instancia, para lo cual afirmó que en el presente asunto existe relevancia constitucional, pues la Corte Constitucional ha reiterado la importancia de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la dignidad humana y educación y la interrelación que existe entre estos, que refleja el compromiso del Estado Colombiano con la construcción de una sociedad justa inclusiva y respetuosa de los derechos de todos los ciudadanos. Adicionalmente, manifestó que la sentencia emitida el 11 de mayo de 2023 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho amenaza a la comunidad estudiantil de la Universidad de Cartagena, debido a que (i) la devolución del dinero pretendida se traduciría en la interrupción de las funciones sustantivas de la universidad, como docencia, investigación y extensión, lo que afectaría no solo la calidad educativa actual, sino también las oportunidades de crecimiento y desarrollo académico a largo plazo;

(ii) los estudiantes de estratos 1, 2 y 3, así como personas en condiciones de pobreza, serían los más perjudicados al perder la oportunidad de acceder a una educación superior de calidad; (iii) la cancelación de la educación superior afectaría a municipios en condición de PDET (Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial), como los ubicados en la subregión de los Montes de María y (iv) la imposibilidad de continuar con las funciones sustantivas afectaría desproporcionadamente a estos grupos, impidiéndoles acceder a una educación que, en muchos casos, es su principal herramienta para superar condiciones de vulnerabilidad.

En esos términos, consideró que el escenario planteado amenaza las funciones educativas fundamentales y perpetuaría las desigualdades, al privar a grupos vulnerables de oportunidades educativas, por lo que se desconocería que la preservación del acceso a la educación superior se convierte así en una prioridad crucial para evitar consecuencias irreversibles en el desarrollo de la región y en la vida de los estudiantes afectados. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-01 Accionante: José Mariano Sánchez Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anterior, solicitó: a) revocar el fallo de tutela de primera instancia; b) conceder el amparo de los derechos fundamentales a la educación, al mínimo vital y a la dignidad humana de la comunidad estudiantil de la Universidad de Cartagena y c) tener como pruebas los documentos adjuntados con el escrito de impugnación y en el hipervínculo del escrito inicial, conforme a lo establecido en el Código General del Proceso. 1.6.

Los señores Luis Cecilio Acosta Beltrán y Ronald Hernández Ríos, en calidad de estudiantes activos y de agentes oficiosos de los grupos especialmente protegidos de la Universidad de Cartagena, con el propósito de intervenir como terceros con interés en la impugnación formulada por el señor José Mariano Sánchez Luna, indicaron que la decisión adoptada el 29 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Bolívar en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con fundamento en el informe rendido por la Contraloría General de la República, no solo obvió el término de caducidad de la acción y que se encontraba configurado el fenómeno de la cosa juzgada; sino que también quebrantó el derecho al debido proceso, a la confianza legítima, al acceso efectivo a la administración de justicia y a la seguridad jurídica, al ordenarle a la Universidad de Cartagena, que devolviera con intereses los recursos que habían materializado las órdenes judiciales contenidas en el numeral segundo de la parte resolutoria de la providencia proferida en segunda instancia en la acción de cumplimiento.

Además, señalaron que la anterior situación se agravó cuando el Consejo de Estado, Sección Cuarta, confirmó la sentencia de primera instancia, en lugar de revocarla por improcedente y temeraria. Igualmente, afirmaron que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (i) se suplantó al juez ordinario, en su tarea de interpretar el derecho legislado, con respecto a la acción de cumplimiento;

(ii) se omitió lo dispuesto en sede de revisión por el órgano de cierre de asuntos constitucionales, en la sentencia T-082 de 2010; y (iii) se ocultó la caducidad de la acción o medio de control utilizado, mediante técnica y estrategias argumentales. De otra parte, manifestaron que el señor José Mariano Sánchez Luna se encuentra legitimado en la causa por activa, para intervenir en representación de los 22.725 estudiantes de la Universidad de Cartagena, aunque no haya participado directamente en el proceso ordinario, toda vez que las sentencias condenatorias de dicho proceso 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-01 Accionante: José Mariano Sánchez Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co amenazan el desarrollo de las actividades misionales de ese ente educativo afectando la educación de calidad que deben recibir los estudiantes de los distintos campus.

Asimismo, expresaron que a) el asunto reviste una marcada importancia constitucional, en la medida en que se centra en establecer la vulneración de los derechos fundamentales como consecuencia de la exclusión en un proceso de quienes estaban legitimados como afectados por lo resuelto en aquel; b) no se cuenta con otro medio de defensa judicial para discutir lo aquí ventilado; c) la acción de tutela se presentó dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia del 11 de mayo de 2020; d) se identificaron claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos transgredidos y f) no se trata de una sentencia de tutela. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para conocer el presente asunto, de acuerdo con lo dispuesto en el ordinal 12 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.º del Decreto 333 de 2021, que prevé que «[l]as acciones de tutela dirigidas contra las actuaciones del Presidente de la República […] serán repartidas para su conocimiento en primera instancia, al Consejo de Estado», en concordancia, con el artículo 86 constitucional y el inciso segundo del artículo 25 del Acuerdo 80 de 20191, según el cual «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmarse la sentencia de primera instancia que declaró la falta de legitimación en la causa por activa del señor José Mariano Sánchez Luna, para cuestionar la sentencia proferida el 11 de mayo de 2023 1 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-01 Accionante: José Mariano Sánchez Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 13001-23-33-000-2013-00027-00/01. 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La jurisprudencia constitucional2 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la Sentencia C-590 de 2005,3 en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale, de manera clara, que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales del solicitante del amparo; v) que la parte actora identifique razonablemente tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos trasgredidos y que hubiere alegado tal violación en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y vi) que no se trate de sentencias de tutela.

Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional». 2 Sentencias C-543 de 1992, T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 3 Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-01 Accionante: José Mariano Sánchez Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. La Corte hizo hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales o defectos. 2.3.2.

Características procesales esenciales de la acción de tutela La jurisprudencia de la Corte Constitucional4, ha señalado que una de las características esenciales de la acción de tutela es la informalidad para su ejercicio, comoquiera que, se trata de un medio judicial instituido para la defensa de los derechos fundamentales, puesto al alcance de todas las personas para ejercerlo directamente o por conducto de otros.

En efecto, esa corporación plasmó unas reglas5 que informan el ejercicio de la acción de tutela, así: i) puede ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, ii) cuando la persona vulnerada o amenazada no ejercita de manera directa la acción, puede hacerlo por intermedio de otra, y para ello tiene varias alternativas: a) mediante la figura de agencia oficiosa, siempre que se manifiesten las razones por las cuales los interesados no pueden actuar directamente, b) por medio del Defensor del Pueblo y los personeros municipales y iii) por conducto de un representante judicial debidamente habilitado que debe cumplir con las condiciones básicas y fundamentales para el ejercicio de la profesión de abogado 2.3.3.

Legitimación en la causa por activa La acción de tutela constituye una herramienta procesal preferente, informal, sumaria y expedita de protección inmediata de las garantías fundamentales, frente a 4 Corte Constitucional, sentencias T-024 de 2019, T-430 de 2017, T-493 de 2007, entre otras. 5 Artículos 1.°, 10.°, 46 y 49 del Decreto 2591 de 1991. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-01 Accionante: José Mariano Sánchez Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos excepcionales.

De lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991 se ha considerado por la Corte Constitucional que son requisitos mínimos para la procedencia o estudio de fondo de la acción de tutela i) la acreditación de legitimación en la causa (activa y pasiva), ii) la trascendencia ius fundamental del asunto, iii) el ejercicio oportuno (inmediatez) y iv) la subsidiariedad6.

Por su parte, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, determina la legitimidad e interés para ejercer la referida acción constitucional, en los siguientes términos: «[…]La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.

Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales […]». De lo anterior se colige que la acción de tutela puede ser presentada por: i) la persona que considera vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales, ii) el representante legal, iii) el apoderado judicial, revestido de mandato especial para el efecto, iv) el agente oficioso y v) el defensor del pueblo y los personeros municipales.

Así las cosas, el juez debe estudiar en cada caso concreto si quien presenta el mecanismo de amparo se encuentra legitimado en la causa por activa. 2.4. Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran dentro del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 13001-23-33-000-2013-00027-00/01, la Sala establece lo siguiente: 2.4.1.

Ecopetrol S.A. instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Universidad de Cartagena, con el fin de obtener la nulidad del oficio del 6 Corte Constitucional, sentencias T-426 de 2021, T-480 de 2016, SU-377 de 2014, entre otras. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-01 Accionante: José Mariano Sánchez Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 de septiembre de 2012, por medio del cual el ente educativo rechazó la solicitud de devolución de pago en exceso y/o indebido, y la Resolución núm. 00461 del 21 de febrero de 2013, mediante la cual se resolvió de manera desfavorable el recurso de apelación interpuesto en contra del anterior acto administrativo.

Adicionalmente, a título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar la devolución de los pagos efectuados el 3 de marzo y el 9 de abril de 2010 por un valor de $ 22.865.515.597 y $ 26.402.634.272, respectivamente, a favor de la Universidad de Cartagena por concepto de la Estampilla «Universidad de Cartagena, siempre a la altura de los tiempos», durante los años 1997 a 2004 por concepto de las exportaciones de petróleo realizadas en el Puerto de Cartagena. 2.4.2.

El 29 de mayo de 2020, el Tribunal Administrativo de Bolívar accedió a las pretensiones de la demanda, por lo cual la parte demandada interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. 2.4.3. El 11 de mayo de 2023, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, confirmó la sentencia de primera instancia, al considerar, de un lado que no se encontraba configurado el fenómeno de la cosa juzgada respecto del cobro de las estampillas, debido a que no existía identidad de objeto, toda vez que el proceso relacionado con la acción de cumplimiento tenía como fin el acatamiento de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico frente a las estampillas, mientras que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho la pretensión es la nulidad de los actos que negaron la solicitud de devolución de las sumas pagadas indebidamente por concepto de estampillas; y, del otro, el artículo 5 de la Ley 334 de 1996, para la procedencia del cobro de la estampilla en cuestión, dispuso que era necesaria la intervención del funcionario departamental, distrital o municipal en los actos, documentos y contratos para que se configure el hecho generador, de manera que la exportación de petróleo y sus derivados no podían ser gravados con la estampilla, pues dada la naturaleza de la entidad y de la operación, no intervienen funcionarios departamentales o municipales, como lo exige la norma precitada. 2.5.

Caso concreto. Análisis de la Sala. 16 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-01 Accionante: José Mariano Sánchez Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El señor José Mariano Sánchez Luna impugnó la sentencia dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual declaró la falta de legitimación en la causa por activa.

Como fundamento del anterior recurso, el accionante afirmó que instauró la acción de tutela en procura de la defensa de los derechos fundamentales a la educación, a la dignidad humana y al mínimo vital, comoquiera que la sentencia proferida el 11 de mayo de 2023 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho amenaza a la comunidad estudiantil de la Universidad de Cartagena, debido a que el pago de la deuda se traduciría en la interrupción de las funciones sustantivas de la universidad, como docencia, investigación y extensión, lo que afectaría no solo la calidad educativa actual, sino también las oportunidades de crecimiento y desarrollo académico a largo plazo, Pues bien, del recuento efectuado en el acápite de hecho probados, se tiene que el señor José Mariano Sánchez Luna no intervino, como parte o tercero interesado, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 13001-23-33- 000-2013-00027-00/01, cuya providencia pretende controvertir en esta sede constitucional, en la que se confirmó la decisión de ordenar la devolución de los pagos efectuados en favor de la Universidad de Cartagena por concepto de la Estampilla «Universidad de Cartagena, siempre a la altura de los tiempos».

En efecto, la Subsección advierte que el proceso referido fue promovido por Ecopetrol S.A. y se dirigió en contra de la Universidad precitada, la cual se encuentra representada legalmente por el rector William Malkun Castillejo. Sobre el particular, la Subsección reitera que tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional7 y el Consejo de Estado8 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad y las causales específicas de procedencia. De modo que, si se estiman conculcados derechos fundamentales con ocasión de las providencias emitidas al interior del proceso ordinario, son los sujetos 7 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 8Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.

M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 17 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-01 Accionante: José Mariano Sánchez Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procesales de dicho trámite quienes tienen la titularidad y legitimidad de reclamar la protección correspondiente, tal y como ocurrió en una anterior oportunidad, esto es, en la acción de tutela con radicado 11001-03-15-000-2023-04842-00 promovida por la Universidad de Cartagena.

Ahora, se advierte que el accionante considera que se encuentra habilitado para presentar la acción de tutela, por pertenecer a la planta estudiantil de la Universidad de Cartagena, comoquiera que la sentencia proferida por la Sección Cuarta el 11 de mayo de 2023 amenaza a dicha comunidad, debido a que el pago de la condena impuesta se traduciría en la interrupción de las funciones sustantivas de la universidad, como docencia, investigación y extensión, lo que afectaría la calidad de la educación actual y las oportunidades de crecimiento y desarrollo académico a largo plazo.

Sin embargo, el peticionario no probó cómo dicha providencia puede afectar su situación particular, pues si bien es cierto que aquel allegó una certificación expedida el 31 de agosto de 2023 por el vicerrector de la Universidad de Cartagena, José Ángel Villanueva Llerena, en la que se hace referencia al presupuesto del año 2023 y se pone de presente que la devolución de los pagos efectuados por Ecopetrol S.A. en cumplimiento de lo dispuesto en la providencia mencionada, ocasionaría un perjuicio irremediable para el ente educativo, pues ello imposibilitaría la ejecución de las actividades misionales de docencia, investigación y extensión de dicho ente educativo; también lo es que Ecopetrol S.A., en el escrito de contestación, informó que, en atención a la propuesta conciliatoria planteada por el director de la Universidad de Cartagena, se han realizado mesas de trabajo para buscar una solución de común acuerdo donde se estudien otras alternativas para el cumplimiento del fallo judicial, como lo es relacionar los servicios misionales de esa institución con las necesidades de Ecopetrol S.A. en cuanto a la cualificación de los recursos humanos y, adicionalmente, indicó que la Universidad puede acudir a la reestructuración de deudas, por lo que la Sala no advierte que el derecho a la educación invocado por el aquí accionante se encuentre en peligro.

Finalmente, se observa que la parte actora también discute que la autoridad judicial accionada, al expedir el proveído censurado, transgredió los derechos fundamentales de ciertos estudiantes que tienen una condición especial, como lo es, mujeres cabezas 18 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-01 Accionante: José Mariano Sánchez Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de familia, personas en condiciones de discapacidad, personas que pertenecen a comunidades étnicas y víctimas del conflicto armado interno, entre otros.

No obstante, debe aclararse que la acción de tutela debe interponerse únicamente por la persona que considera vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales, de ahí que es a aquellos a quienes les corresponde acudir directamente al presente mecanismo de amparo, máxime cuando el señor José Mariano Sánchez Luna no acreditó los requisitos para que se configure la agencia oficiosa, que le permita representar los derechos fundamentales de estos.

En ese orden de ideas, lo expuesto resulta suficiente para concluir que el accionante no se encuentra legitimado en la causa por activa y, por ende, no le es posible a esta Subsección pronunciarse sobre el fondo del caso. En consecuencia, se confirmará el fallo de primera instancia. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye, que la parte accionante no se encuentra legitimada en la causa por activa y, en consecuencia, se confirmará la sentencia dictada el 7 de diciembre de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Quinta.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de y por autoridad de la ley, Falla: Primero: Confirmar la sentencia proferida el 7 de diciembre de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Quinta, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia. 19 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06269-01 Accionante: José Mariano Sánchez Luna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segundo: Ejecutoriada esta decisión, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. A.R.F.