CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 25000232400020090006401 Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Actora: SEGUROS DEL ESTADO S.A. TESIS: SE REVOCA LA SENTENCIA APELADA.

EL SINIESTRO OCURRIÓ DENTRO DEL TÉRMINO DE VIGENCIA DE LA PÓLIZA DE SEGUROS. EL ACTO ADMINISTRATIVO QUE DECLARÓ EL SINIESTRO QUEDÓ EN FIRME DENTRO DE LOS DOS AÑOS SIGUIENTES A SU OCURRENCIA, POR LO QUE NO OPERÓ LA PRESCRIPCIÓN ORDINARIA. REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 6 de marzo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera Subsección “C”, en descongestión, mediante la cual se declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL; se declaró la nulidad de las resoluciones núms. 223 de 14 de julio de 2008 y 331 de 5 de 2 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co septiembre de 2008, expedidas por el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA -FONVIVIENDA-; y se ordenó, a título de restablecimiento del derecho, reembolsar el pago garantizado con la Póliza de Seguros.

I.

ANTECEDENTES I.1.- La demanda SEGUROS DEL ESTADO S.A., mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda contra el MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO TERRITORIAL y el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA, a fin de obtener las siguientes declaraciones: “[…] I. Que son nulas las Resoluciones Nos. 23 del 14 de julio de 2008 y No. 331 del 5 de septiembre del mismo año, la primera que declaró el incumplimiento de las obligaciones del Municipio de Saravena ” …para construir 88 soluciones de vivienda de interés social, en la terminación de las obras, así como la entrega de, escrituración y registro de las viviendas…” con relación al proyecto de vivienda de interés social denominado URBANIZACIÓN MUJERES CABEZA DE HOGAR ETAPA III…” con recursos del subsidio familiar de vivienda y la ocurrencia del siniestro amparado en la póliza No 0520004789 expedida por seguros del Estado S.A. por valor de setecientos veintisiete millones setecientos cuarenta y dos mil cuatrocientos pesos ($727.742.400); la segunda que confirmó la primera, al resolver el recurso de reposición, ambas expedidas por el Fondo Nacional de Vivienda. 3 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co II.

Condénese al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y al Fondo Nacional de Vivienda, a reembolsar la suma de setecientos veintisiete millones setecientos cuarenta y dos mil cuatrocientos pesos ($ 727.742.400), más indexación e intereses a favor de la compañía Seguros del Estado S.A., en razón a que la primera hizo efectiva la póliza No 052004789 a su favor por medio de la resolución 223 del 14 de julio de 2008 y la No. 331 del 5 de septiembre del mismo año. III.

Condénese en costas al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y al Fondo Nacional de Vivienda, con base en el artículo 392 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el D.E. 2282/89, articulo 1 numeral 198. Condénese en costas. IV. Reconózcame personería para actuar en el proceso, al tenor del poder que me ha otorgado el doctor Rafael H. Cifuentes Andrade como representante legal de la Compañía “Seguros del Estado”.

I.2.- La parte actora fundamentó su demanda, en síntesis, en los siguientes hechos: 1.- Que el 10 de julio de 2002 el MUNICIPIO DE SARAVENA presentó ante la FINANCIERA DE DESARROLLO TERRITORIAL S.A. - FINDETER- el proyecto de vivienda de interés social denominado “URBANIZACIÓN MUJERES CABEZA DE HOGAR ETAPA III” como candidato para la asignación de subsidios de vivienda de interés social, proyecto que fue seleccionado por dicha entidad con el certificado núm. EFT-2004-0003 de 11 de junio de 2004. 2.- Agregó que, con fundamento en lo anterior, mediante la Resolución núm. 080 de 2005, expedida por el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA -FONVIVIENDA-, se asignaron 88 subsidios familiares 4 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co de vivienda con destino al proyecto de vivienda “URBANIZACIÓN MUJERES CABEZA DE HOGAR ETAPA III”, formulado por el MUNICIPIO DE SARAVENA. 3.- Indicó que, para amparar los recursos mencionados, conforme a lo previsto en el artículo 50 del Decreto 975 de 2004, modificado por los artículos 5° del Decreto 3169 de 2004 y 2° del Decreto 1650 de 2007, el MUNICIPIO DE SARAVENA constituyó a favor de FONVIVIENDA la Póliza de Seguros núm. 052004789, expedida por SEGUROS DEL ESTADO S.A. por un valor asegurado de $727.742.400. 4.- Adujo que agotados los requisitos exigidos en el artículo 50 del Decreto 975 de 2004 para el giro anticipado del subsidio familiar de vivienda, FONVIVIENDA efectuó el desembolso del 100% de dichos recursos al municipio. 5.- Señaló que el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo – FONADE –, en virtud del Convenio Interadministrativo núm. 193031 de 2003, efectuó la supervisión de las obras y realizó observaciones bajo el Informe de 28 de febrero de 2008, en el que señaló: “No se ha evidenciado ni informado sobre el desarrollo de actividades relacionadas con las mismas obras de infraestructura urbana para 5 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co la prestación de los servicios básicos, en consecuencia, se sigue presentando el mismo estado.

El aspecto de vías: 40% de las vías de esta tercera etapa se encuentran conformadas con bordillos, por gestión y con recursos de la comunidad se ha extendido una capa de piedra para facilitar su transitabilidad. El proyecto se encuentra paralizado, las pocas obras observan mejoramiento de acabados por parte de algunos beneficiarios, la supervisión del FONADE no evidencia significativos avances en la ejecución de actividades de construcción”. 6.- Que, con fundamento en lo anterior, FONVIVIENDA expidió las resoluciones núms. 223 de 14 de julio de 2008 y 331 del 5 de septiembre de 2008, mediante las cuales declaró el incumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo 50 del Decreto 975 de 2004, respecto del proyecto de vivienda URBANIZACIÓN MUJERES CABEZA DE HOGAR ETAPA III adelantado por el MUNICIPIO DE SARAVENA, en relación con la terminación de las obras, entrega, escrituración y registro de las viviendas, por lo que ordenó, como consecuencia del incumplimiento, la efectividad de la garantía constituida a favor de dicho Fondo, contenida en la Póliza núm. 052004789 de SEGUROS DEL ESTADO S.A. por un valor de $727.742.400. 6 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 7-.

Manifestó que contra la Resolución núm. 223 de 14 de julio de 2008, el representante legal de SEGUROS DEL ESTADO S.A. interpuso oportunamente recurso de reposición, el cual fue resuelto por FONVIVIENDA a través de la Resolución núm. 331 de 5 de septiembre de 2008, en la que confirmó la decisión inicialmente adoptada, acto que fue notificado a la Aseguradora el 29 de octubre de 2008. 8.- Sostuvo que los actos demandados fueron motivados de manera insuficiente, superflua e inapropiada por lo que se materializó el vicio de falsa motivación que torna ilegal la decisión en ellos adoptada. 9.- Adicionalmente, estimó que la Resolución núm. 223 de 2008 se expidió cuando ya había operado la prescripción ordinaria; además de que no cobró firmeza sino hasta el mes de octubre de 2008, una vez se dictó el acto que desató el recurso de reposición y que fue notificado a SEGUROS DEL ESTADO S.A. el 29 de octubre de 2008, por lo que, a su juicio, procede la declaratoria de nulidad solicitada.

I.3.- Fundamentos de derecho Como apoyo de sus pretensiones, adujo que los actos acusados vulneraron los artículos 35 del Código Contencioso Administrativo, 1077 y 1081 del Código de Comercio. 7 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co I.3.1.- Vulneración del artículo 35 del Código Contencioso Administrativo.

Indicó que se vulneró el artículo 35 del CCA, por cuanto la Administración está obligada a motivar toda decisión en la que se afecte a particulares; y que, a su juicio, para el caso objeto de estudio dicha motivación se realizó de una manera superficial, insuficiente e inapropiada, es decir, sin contener las circunstancias, hechos y valoraciones que debían servirle de fundamento.

En este sentido afirmó que las resoluciones impugnadas no determinaron las especificaciones del daño, en aspectos como dónde ocurrió, cómo se produjo, su monto, en qué tiempo debían cumplirse las obligaciones ni en qué porcentaje fueron incumplidas las obligaciones por el Municipio de Saravena, vulnerándose con ello el artículo 35 del CCA que impone el deber de motivación de las decisiones administrativas.

I.3.2.- Transgresión del artículo 1077 del Código de Comercio Señaló que FONVIVIENDA vulneró la regulación del contrato de seguros ya que aplicó la cláusula penal sin que se hubiese pactado por el Municipio. Que se estableció como apremio al deudor la estimación anticipada de los perjuicios que permite a la parte afectada, con el incumplimiento de la prestación debida, exigir el 8 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co pago de los daños avaluados de manera previa y convencionalmente, por lo cual si ésta no fue pactada la responsabilidad de la aseguradora surgía una vez cumplidos los presupuestos fijados en el artículo 1077 de Código de Comercio, norma que impone, para comprometer la responsabilidad de la compañía, la existencia del siniestro y la prueba de los perjuicios causados.

Manifestó que FONVIVIENDA comprometió patrimonialmente a la aseguradora por la suma de $727.742.400, dinero afectado para garantizar proporcionalmente el incumplimiento de las obligaciones pactadas por el Municipio de Saravena. En este sentido, precisó que las garantías no se constituyen como fuente de enriquecimiento de los asegurados, sino para resarcir los daños respecto de los cuales el asegurado demuestra su cuantificación económica, por lo tanto, la administración no puede con fundamento en la garantía pretender reclamarlo sin demostrar la cuantificación del daño, razón por la cual solicitó la declaratoria de la nulidad de las resoluciones núms. 233 y 331 de 2008.

I.3.3.- Violación del artículo 1081 del Código de Comercio 9 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que conforme al artículo 1081 del Código de Comercio la resolución que declaró el incumplimiento de las obligaciones del Municipio de Saravena sólo fue notificada personalmente hasta el 22 de julio de 2008, dos días después de expirada la Garantía de SEGUROS DEL ESTADO S.A., es decir cuando ya había operado la prescripción ordinaria establecida en la norma.

I.4.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA I.4.1.- FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA FONVIVIENDA, por intermedio de apoderado judicial, contestó oportunamente la demanda 1 y se opuso a las pretensiones formuladas por la parte demandante, proponiendo como excepciones la “ineptitud sustantiva de la demanda” y la “ausencia de ilegalidad del acto administrativo”.

Como sustento de la defensa esgrimió que se encontraban configurados los presupuestos para la declaratoria de incumplimiento, en razón a que el FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO - FONADE efectúo la supervisión del proyecto y encontró un atraso contra la programación físico- financiera en la ejecución de la obra. 1 Folios 219 a 225 c. 1 10 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que los informes de la entidad soportan la existencia de anomalías que motivaron la decisión adoptada por la dirección; y que, conforme al artículo 264 del CPC, constituyen plena prueba.

Con relación al argumento de la no existencia del siniestro, manifestó que está demostrado el incumplimiento con los medios probatorios que reposan en el expediente respecto del proyecto de vivienda adelantado con subsidios por el MUNICIPIO DE SARAVENA; asimismo, afirmó que no es de recibo el argumento según el cual se vulneró el artículo 1077 del Código de Comercio, en razón a que la entidad demostró la existencia del siniestro y procedió a cuantificar los daños.

Finalmente, sostuvo que el contrato de seguro lleva a garantizar las obligaciones que comportan una relación con el Estado, debiendo primar las normas de derecho público sobre las de comercio. I.4.2.- MINISTERIO DE VIVIENDA Y DESARROLLO El Ministerio de Vivienda y Desarrollo, a través de apoderado judicial, contestó oportunamente la demanda2 y se opuso a las pretensiones formuladas por la parte demandante proponiendo 2 Folios 226-230 c. 1 11 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co como excepción la “falta de legitimación en la causa por pasiva”, argumento central de su defensa.

También señaló que, contrario a lo planteado en la demanda, los actos administrativos se encuentran debidamente soportados en los informes del FONADE, en su condición de supervisor de las obras, según los cuales no se evidenciaba el estado de infraestructura para la prestación de servicios básicos y el proyecto se encontraba paralizado, sin avances significativos en la ejecución de las actividades de construcción, constituyéndose la infracción que permitió a la administración declarar el siniestro.

Indicó que no se vulneró el artículo 1077 del Código de Comercio porque la entidad demandada demostró la existencia del incumplimiento procediendo a cuantificar los daños como la norma lo preceptúa y observando los términos señalados en el artículo 1081 ibidem, respecto de las acciones derivadas del contrato de seguros. Por último, señaló que las pólizas en este caso aseguran el uso apropiado de los recursos públicos girados por concepto de subsidio familiar otorgados por FONVIVIENDA; y que la medida de declaración de incumplimiento estuvo dirigida a la protección de los 12 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co mismos y de los derechos de los beneficiarios del proyecto de vivienda respectivo.

I.4.3.- MUNICIPIO DE SARAVENA (TERCERO INTERESADO) El ente territorial fue vinculado en calidad de tercero interesado3, y pese a haber sido notificado en debida forma del auto admisorio de la demanda se abstuvo de contestar la demanda. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C”, en descongestión, mediante sentencia de 6 de marzo de 2014 4, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL y no probada la excepción de inepta demanda formulada por el Fondo Nacional de Vivienda - FONVIVIENDA-.

Luego del análisis del fondo del asunto, el fallo declaró la nulidad5 del artículo 2° de la Resolución núm. 223 de 14 de julio que hizo 3 Folios 247-254 c. 1 4 Folio 267 a 299 c. 2. 5 Según se aprecia en el numeral 3° de la parte resolutiva que dispuso: “TERCERO: DECLARAR la nulidad del artículo 2 de la Resolución. Nos. 223 de 14 de julio de 2008 que hizo efectiva la garantía constituida en la póliza 052004789 expedida por Seguros del Estado a favor del Fondo Nacional de 13 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co efectiva la garantía constituida en la Póliza de Seguros núm. 052004789, expedida por SEGUROS DEL ESTADO S.A. a favor de FONVIVIENDA, así como de la Resolución núm. 331 de 5 de septiembre de 2008, que confirmó la anterior en lo referente a la vinculación de la aseguradora.

Como consecuencia de ello, ordenó a FONVIVIENDA el reembolso a SEGUROS DEL ESTADO S.A. de los valores pagados con ocasión de la póliza núm. 0520047896, debidamente indexados si estos hubiesen sido cancelados. Como fundamento de la decisión, manifestó que conforme con los hechos y el concepto de violación planteados en la demanda, el siniestro que amparaba la póliza debió ocurrir necesariamente dentro del término de vigencia de ésta.

Para el efecto, precisó que la eficacia en el tiempo de la póliza es el período dentro del cual, si ocurre el riesgo o se da el hecho garantizado, el asegurador está obligado a responder. Vivienda y de la Resolución No. 331 de 5 de septiembre de 2008, que confirmó en la decisión en lo referente a la vinculación de la Aseguradora”. 6 Esta determinación está contenida en el numeral 4 de la sentencia en los siguientes términos: “CUARTO.- DETERMINAR que a título de restablecimiento del derecho, el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA, deberá reembolsar, si fue efectivamente pagado por el accionante, la suma de setecientos veintisiete millones setecientos cuarenta y dos mil cuatrocientos pesos ( $727.742.400), correspondiente al valor de la Póliza No. 052004789, debidamente indexada conforme a la fórmula que para ello utiliza el Consejo de Estado […]”. 14 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co A partir de lo anterior y luego de la revisión de las pruebas aportadas, precisó como vigencia de la Póliza núm. 052004789 el período comprendido entre el 21 de octubre de 2005 y el 21 de julio de 2006.

No obstante, el documento de condiciones generales de SEGUROS DEL ESTADO S.A. rotuló que la vigencia se extendería desde la fecha de expedición de la misma hasta la expiración de la vigencia del subsidio de vivienda, de conformidad con lo señalado en el artículo 13 del Decreto 2620 de 2000, entendiéndose que la vigencia del subsidio sería de doce (12) meses calendario, contados desde el día 1o. del mes siguiente a la fecha de publicación de su asignación. Preciso que, para el caso, la asignación de subsidios familiares se realizó a través de la Resolución núm. 080 de 27 de junio de 2005, por medio de la cual se otorgaron 2.000 subsidios familiares, de manera que los doce meses de vigencia del subsidio se contarían desde el 1o. del mes siguiente a la fecha de la publicación de su asignación, es decir desde el 28 de julio de 2005, extendiéndose entonces hasta el 28 de julio de 2006.

Bajo el anterior marco estableció que el siniestro se configuró el 8 de febrero de 2008, momento en el que FONADE efectuó la visita de campo encontrando el incumplimiento por parte del MUNICIPIO DE 15 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co SARAVENA respecto de la construcción de las soluciones de vivienda subsidiadas, a partir de lo cual concluyó que ocurrió por fuera de la vigencia de la póliza que amparaba el riesgo, desvirtuándose la presunción de legalidad de los actos que ordenaron su ejecución. III-.

RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada, Fondo Nacional de Vivienda -en adelante FONVIVIENDA-, interpuso oportunamente escrito de apelación en el que solicitó, de manera general, la revocatoria del fallo de primera instancia7. Con el objeto de sustentar el recurso, la entidad demandada manifestó que disiente de la decisión de nulidad adoptada por el Tribunal y su fundamentación, toda vez que finalizada la vigencia de la póliza se advirtió el incumplimiento de la obligación garantizada.

Al respecto, precisó que la vigencia inicial de la Póliza de Seguros era hasta el 21 de julio de 2006; sin embargo, dentro del anexo de la misma se estableció que operaría hasta la vigencia del subsidio, es decir hasta el 28 de julio de 2006, un mes siguiente a la publicación de la asignación de los subsidios de vivienda de acuerdo 7 Folio 303 a 312 c. 2. 16 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co con la Resolución núm. 080 de 27 de junio de 2005, fecha para la cual no se había dado cumplimiento a las obligaciones garantizadas con la construcción y escrituración de las viviendas.

Indicó que lo anterior se encontraba soportado válidamente en el informe de 28 de febrero de 2008 de FONADE, con fundamento en el cual FONVIVIENDA procedió a su declaratoria, por lo que no podía afirmarse que el siniestro ocurrió por fuera de la vigencia de la garantía otorgada, pues para el fenecimiento de ésta no se había cumplido con la obligación respaldada.

Así las cosas, señaló que al ocurrir el siniestro dentro de dicho término y expedirse y notificarse la Resolución núm. 223 el 14 de julio de 2008 dentro de los dos años siguientes, se dio cumplimiento a la exigencia legal establecida en el artículo 1081 del Código de Comercio, sin que operara el fenómeno prescriptivo aducido por la entidad demandante.

Argumentó que la resolución que declaró el incumplimiento de las obligaciones originadas en el proyecto de vivienda de interés social “URBANIZACIÓN MUJERES CABEZA DE HOGAR ETAPA “III”, subsidiado por FONVIVIENDA, cumplió con los presupuestos de: 17 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co existencia, validez y eficacia, por lo que no había lugar a la declaratoria de nulidad proferida por el a quo.

Que, con fundamento en lo anterior, la presunta irregularidad alegada por SEGUROS DEL ESTADO S.A. y aceptada en la sentencia de primera instancia frente a la prescripción, no operó conforme a los artículos 1131 y 1081 del Código de Comercio, razón por la que las pretensiones de la demanda debían despacharse desfavorablemente. IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN - SEGUROS DEL ESTADO S.A. se limitó a manifestar que se remitía a los argumentos expresados en la sentencia objeto de apelación. - El Ministerio Público y las demás partes guardaron silencio en esta etapa procesal.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. CUESTIÓN PREVIA. LÍMITE DE LA APELACIÓN En razón al contenido del memorial de la apelación y a los argumentos que la sustentan, la Sala se limitará a examinar si hay 18 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co lugar a revocar, modificar o confirmar los numerales 3 y 4 de la sentencia cuestionada, habida cuenta que en éstos se hallan las decisiones que FONVIVIENDA cuestiona con ocasión del recurso interpuesto y porque ninguna explicación ni argumento refirió respecto de la decisión de la excepción de inepta demanda que formuló8 y que resultó desfavorable a sus intereses.

Tampoco se examinará la decisión contenida en el numeral 29, por cuanto en ésta se accedió a declarar la falta de legitimación por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, lo que descarta el interés de oponerse a la decisión anulatoria y su consecuente restablecimiento. En este orden, la Sala se limitará, en los términos del artículo 32010 del CGP, a examinar los argumentos de oposición a los numerales 3 y 4 de la sentencia apelada.

V.2. ACTOS ACUSADOS 8 El fallo apelado en los numerales primero y segundo decidió: “[…]

PRIMERO. - DECLARAR no probada la excepción de inepta demanda propuesta por el Fondo Nacional de Vivienda por lo expuesto en la parte motiva de la sentencia [ ]” 9 “[…]

SEGUNDO. - DECLÁRESE probada la excepción propuesta por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, denominada "Falta de Legitimación en la causa por pasiva", por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]” 10 “[…] Artículo 320. Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71 […]”. 19 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co La parte actora demandó la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución núm. 223 de 14 de julio de 2008 proferida por el Director Ejecutivo de FONVIVIENDA, por medio de la cual declaró el incumplimiento de las obligaciones asumidas por el oferente MUNICIPIO DE SARAVENA para la construcción de 88 soluciones de vivienda de interés social, la terminación de obras, la entrega, escrituración y registro de las viviendas, financiadas con el desembolso anticipado de recursos del Subsidio Familiar de Vivienda, ordenando hacer efectiva la garantía constituida a favor de la entidad por un valor asegurado de $ 727.742.400. ii) Resolución núm. 331 de 5 de septiembre de 200811, por medio de la cual el mismo funcionario, en respuesta del recurso de reposición interpuesto por SEGUROS DEL ESTADO S.A., resolvió confirmar en todas y cada una de sus partes la Resolución núm. 223 de 14 de julio de 2008, al considerar que la decisión se encontraba debidamente sustentada, cumplía con los requisitos de existencia, validez y eficacia, y se notificó y dio aviso oportunamente a la aseguradora, sin que para el momento de su expedición hubiese operado la prescripción. 11 Folios 5 y 7 c. ppal. 20 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co V.3.

PROBLEMA JURÍDICO POR RESOLVER Con fundamento en el recurso formulado por FONVIVIENDA en calidad de ente demandado y apelante único, corresponde a la Sala establecer si, como lo determinó el a quo, había fundamento legal para declarar la nulidad de las resoluciones núms. 223 de 14 de julio de 2008 y 331 de 5 de septiembre del mismo año, expedidas por FONVIVIENDA o, si por el contrario, los actos demandados se expidieron válidamente manteniendo incólume su presunción de legalidad por haberse motivado adecuadamente y expedido dentro del término legal otorgado para la declaratoria del siniestro, tesis expuesta por la parte apelante.

En este sentido, deberá determinarse si el siniestro ocurrió dentro de la vigencia de la póliza y si operó, o no, el fenómeno prescriptivo, conforme al término establecido en el artículo 1081 del Código de Comercio respecto de las acciones derivadas del contrato de seguros. V.4.- ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO Los actos demandados, resoluciones núms. 223 de 14 de julio de 2008 y 331 de 5 de septiembre de 2008, expedidas por FONVIVIENDA, declararon el incumplimiento de las obligaciones 21 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co contraídas por el MUNICIPIO DE SARAVENA para la construcción de 88 soluciones de vivienda en dicho municipio con recursos del Subsidio de Vivienda Familiar, ordenando como consecuencia de lo anterior hacer efectiva la Póliza núm. 052004789 de 21 de octubre de 2005, expedida por SEGUROS DEL ESTADO S.A. por un valor asegurado de $727.742.400.

Previo a desarrollar el problema jurídico formulado, la Sala considera relevante precisar algunas generalidades en torno a la naturaleza y manejo de los recursos del subsidio familiar a fin de establecer los elementos que en este caso determinan el incumplimiento por parte del oferente de las soluciones habitacionales y en este sentido la ejecución de las garantías establecidas para el efecto por el mismo.

De conformidad con el artículo 6° la Ley 3ª de 199112, el subsidio familiar de vivienda se define como “[…] un aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución, siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que establece esta Ley […]”. 12 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social y se establece el subsidio familiar de vivienda se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones” 22 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co El Decreto 2620 de 2000, reglamentario de la Ley 3ª de 1999, precisó que el Subsidio Familiar de Vivienda es un aporte estatal en dinero o en especie, que se otorga por una sola vez al beneficiario, sin cargo de restitución por parte de éste, que constituye un complemento de su ahorro, para facilitarle la adquisición, construcción o mejoramiento de una solución de vivienda de interés social.

Esto supone que la financiación o recursos para el desarrollo de los proyectos de vivienda de interés social no es exclusiva del Gobierno Nacional, a través del subsidio de vivienda familiar, sino que corresponde, además, entre otros, al esfuerzo de ahorro de sus beneficiarios13. Ahora, el artículo 4° de la Ley 3ª de 1991 señaló que las administraciones municipales y distritales, coordinarán en su respectivo territorio el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, a través de las entidades especializadas que adelanten las políticas y planes de vivienda social en la localidad o a través de los Fondos de Vivienda de Interés Social y reforma urbana.

Por su parte, el Decreto 555 de 10 de marzo de 2003 14 creó FONVIVIENDA como una entidad ejecutora de la política pública 13 Decreto 975 de 2004. “[…] Artículo 21. Ahorro previo. Los aspirantes al Subsidio Familiar de Vivienda se comprometerán a realizar aportes con el fin de reunir los recursos necesarios para la adquisición, construcción o mejoramiento de una vivienda de interés social.

Dicho ahorro previo es requisito para la obtención del Subsidio Familiar de Vivienda, aunque su existencia en ningún caso implica para las entidades otorgantes la obligación de asignarlo […]”. 14 “Por el cual se crea el Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda.” 23 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co en materia de vivienda de interés social urbana del Gobierno Nacional y de aquellas orientadas a la descentralización territorial de la inversión de los recursos destinados para tal fin, asignándole para dichos efectos la administración de los recursos asignados para ello en el Presupuesto General de la Nación, y estableciendo como funciones propias de la entidad, en el artículo 3°, numerales 9 y 10, respectivamente, las de “[…] Asignar subsidios de vivienda de interés social bajo las diferentes modalidades, de acuerdo con la normatividad vigente sobre la materia y con el reglamento y condiciones definidas por el Gobierno Nacional […]” y “[…] Adelantar las investigaciones e imponer las sanciones por incumplimiento de las condiciones de inversión de los recursos de vivienda de interés social, de conformidad con el reglamento y condiciones definidas por el Gobierno Nacional […]”.

En cuanto a las entidades públicas encargadas de la ejecución de los proyectos de vivienda de interés social, el artículo 96 de la Ley 812 de 200315 estableció lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO

96. EJECUCIÓN DE PROYECTOS DE VIS. Para dar cumplimiento al artículo 51 de la Constitución Política, de conformidad con el artículo 29 de la Ley 546 de 199916, y a fin 15 Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006 hacia un Estado comunitario. 16 “[…]

ARTÍCULO

29. DESTINACIÓN DE SUBSIDIOS PARA VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL. De conformidad con el numeral 2 del artículo 359 de la Constitución Política, durante los cinco (5) años siguientes a la vigencia de la presente ley, se asignará de los recursos del presupuesto nacional una suma anual equivalente a ciento cincuenta mil millones de pesos ($150.000.000.000.00) expresados en UVR, con el fin de destinarlos al otorgamiento de subsidios para la Vivienda de Interés Social, VIS, subsidiable.

La partida presupuestal de que trata este artículo no podrá ser objeto en ningún caso de recortes presupuestales. 24 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co de estimular la oferta de vivienda para la población más vulnerable, las entidades públicas del Estado o de carácter mixto, sólo podrán ejecutar de manera directa proyectos de vivienda de interés social exclusivamente para vivienda Tipo 1.

El Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda, no podrá ejecutar directamente proyectos de vivienda. […]”. (Se resalta) A su vez, en el artículo 102, el mismo ordenamiento previó, para el desembolso anticipado de los subsidios, la constitución de un encargo fiduciario y de una póliza de cumplimiento, así: “[…] Artículo 102. Desembolso anticipado del Subsidio Familiar de Vivienda.

El Subsidio Familiar de Vivienda será desembolsado de manera anticipada cuando el oferente de la solución de vivienda constituya un encargo fiduciario para la administración de los recursos, respaldado por una póliza de cumplimiento y se adelante la labor de interventoría durante la ejecución del proyecto […]” (Se resalta fuera de texto) Por su parte, el Decreto 975 de 2004, “Por el cual se reglamentó el Subsidio de Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas”, en el artículo 2º definió como “oferente de planes de vivienda” a “[…] la persona natural o jurídica, entidad territorial, o patrimonio autónomo administrado por una sociedad fiduciaria, legalmente habilitado para establecer el vínculo jurídico directo con Para dar cumplimiento al artículo 51 de la Constitución Política de Colombia las entidades del Estado o de carácter mixto, que promuevan, financien, subsidien o ejecuten planes de vivienda de interés social subsidiable, directa o indirectamente diseñarán y ejecutarán programas de vivienda urbana y rural, especialmente para las personas que devengan hasta dos (2) salarios mínimos y para los desempleados.

Dichos programas se realizarán en distintas modalidades en los términos de la Ley 3a. de 1991.

PARAGRAFO 1 o.

PARÁGRAFO 1 o. El Gobierno Nacional destinará anualmente el veinte por ciento (20%) de los recursos presupuestales apropiados para el subsidio a la vivienda de interés social VIS para atender la demanda de la población rural. Al final de cada semestre si no se hubiere colocado el total de los recursos en la vivienda rural, el remanente se destinará a atender la demanda urbana […]”. 25 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co los hogares postulantes del subsidio familiar que se concreta en las soluciones para adquisición, construcción en sitio propio o mejoramiento de vivienda. […]”, calidad que, en este caso, se predica del MUNICIPIO DE SARAVENA (Arauca) como oferente del proyecto de vivienda de interés social denominado URBANIZACIÓN MUJERES CABEZA DE HOGAR-ETAPA III, según la documentación aportada.

La norma en comento estableció, además, el Banco de Proyectos Habitacionales como el registro de los proyectos presentados a la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. FINDETER por los municipios, departamentos y demás entidades territoriales participantes del Sistema de Subsidio Nacional de Vivienda de Interés Social o por sus gestores u operadores como candidatos a concursar por los recursos destinados para tales efectos.

Los proyectos de vivienda de interés social urbana objeto de financiación mediante dichos subsidios podrían ser presentados por los oferentes, -en este caso el MUNICIPIO DE SARAVENA-, en cualquier momento y, una vez evaluados y calificados por FINDETER, ser utilizados en el proceso de definición de cupos y asignación de los subsidios por parte del FONVIVIENDA como entidad otorgante en el momento en que existieren recursos 26 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co disponibles del Presupuesto Nacional para tal fin, conforme lo dispone el artículo 5° del Decreto 975 de 200417.

La elegibilidad de los proyectos ofertados se sujetó a la verificación previa del cumplimiento de los requisitos exigidos en las normas urbanísticas, arquitectónicas y de sismo resistencia, entre otras, establecidas por el Gobierno Nacional. Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 ibidem se establecieron como requisitos de elegibilidad los siguientes: “[…] Artículo 17.

Requisitos para la elegibilidad. Las metodologías y condiciones para el otorgamiento de la elegibilidad de los proyectos serán definidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; como mínimo, deberá exigirse lo siguiente: 1. Disponer de licencia de construcción y de urbanismo, otorgada conforme a las normas vigentes por quien tenga la competencia legal en los municipios o distritos.

La licencia que se otorgue deberá hacer expresa referencia a la disponibilidad inmediata de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica, vías de acceso, y planos con los diseños para desarrollos futuros de las viviendas, si fuere el caso. 2. En casos de construcción en sitio propio y mejoramiento, acreditar que la propiedad del lote en el cual se desarrollará el proyecto está en cabeza de los postulantes, y en los casos de 17 “[…] Artículo 5º.

Entidades otorgantes del subsidio familiar de vivienda de interés social y recursos. Las entidades otorgantes del subsidio familiar de vivienda de que trata este Decreto serán el Fondo Nacional de Vivienda con cargo a los recursos del Presupuesto General de la Nación apropiados en los presupuestos del citado Fondo, o la entidad que haga sus veces, y las Cajas de Compensación Familiar con las contribuciones parafiscales administradas por estas, todo ello de conformidad con lo establecido en las normas vigentes aplicables a la materia.

De conformidad con lo dispuesto por el inciso 2° del artículo 91 de la Ley 388 de 1997, los recursos que destine el Gobierno Nacional para la asignación de los subsidios de vivienda de Interés social que se canalizan por conducto del Fondo Nacional de Vivienda se dirigirán prioritariamente a atender las postulaciones de la población más pobre, dentro de la cual se encuentran las personas no vinculadas al sistema formal de trabajo […]” 27 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co adquisición de vivienda en cabeza del oferente o de la entidad territorial, mediante certificado de libertad y tradición del inmueble expedido con treinta (30) días de anterioridad a la presentación del proyecto.

En todos los casos el lote o terreno deberá estar libre de limitaciones al dominio, condiciones resolutorias, embargos y gravámenes, salvo la hipoteca constituida a favor de la entidad que financiará su ejecución. 3. Comprobar la viabilidad legal para la enajenación de las viviendas con el documento que evidencie el cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 57 de la Ley 9ª de 1989, modificado por el artículo 120 de la Ley 388 de 1997 cuando a ello hubiere lugar.

En el caso de planes de vivienda de interés social desarrollados por Organizaciones Populares de Vivienda, adicionalmente deberá acreditarse la existencia del permiso de escrituración de que tratan las normas vigentes aplicables a la materia. 4. Presentar la documentación correspondiente a las fuentes de financiación requeridas para el desarrollo del plan o conjunto de vivienda, ya sea con recursos propios, cuotas iniciales por ventas del proyecto, abonos a los contratos de construcción en el caso de construcción en sitio propio o mejoramiento, recursos del Subsidio Familiar de Vivienda, otros subsidios o aportes, préstamos de establecimientos financieros vigilados por entidades gubernamentales, o de las demás entidades a la que se refiere el parágrafo del artículo 1° de la Ley 546 de 1999.

(…) 5. Incluir los presupuestos de construcción y demás documentación que se defina para soportar la viabilidad del programa […]”. En cuanto al eventual incumplimiento de las condiciones de la oferta de vivienda de interés social urbana por parte del oferente del proyecto, el mismo decreto estableció que: “[…] Artículo 20. Incumplimiento de las condiciones de la oferta.

Sin perjuicio de las sanciones establecidas en el artículo 32 de la Ley 3ª de 1991, los oferentes inscritos en el Sistema Nacional de Información del Subsidio de que trata el Título VII del presente Decreto que manejen en forma inadecuada los recursos, o no 28 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplan con las especificaciones técnicas, jurídicas y contractuales señaladas en la documentación presentada para la declaratoria de elegibilidad, serán eliminados del Registro de Oferentes y quedarán inhabilitados para presentar planes de soluciones de vivienda para elegibilidad durante un período de diez (10) años.

La exclusión se determinará por acto debidamente motivado, proferido por la entidad otorgante del subsidio […]”. Finalmente, en el artículo 50 ibidem se estableció: “[…] Artículo 50. Giro anticipado del subsidio. Conforme a lo establecido en el artículo 102 de la Ley 812 de 2003, el beneficiario del Subsidio podrá autorizar el giro anticipado del mismo a favor del oferente.

Para proceder a ello, deberá este presentar ante la entidad otorgante o el operador, el certificado de elegibilidad del proyecto, la respectiva promesa de compraventa o los contratos previos para la adquisición del dominio, así como acreditar la constitución de un encargo fiduciario para la administración unificada de los recursos del subsidio, un contrato que garantice la labor de interventoría, y una póliza que cubra la restitución de los dineros entregados por cuenta del Subsidio en caso de incumplimiento, que deberá cubrir el ciento diez por ciento (110%) del valor de los subsidios que entregará la entidad otorgante.

El ciento por ciento (100%) del valor de los subsidios se desembolsará al encargo fiduciario. El ochenta por ciento (80%) de estas sumas se girará al oferente por parte del encargo fiduciario previa autorización del interventor; el veinte por ciento (20%) restante una vez se presenten ante la entidad otorgante del subsidio de vivienda o el operador, la totalidad de los documentos señalados en el artículo 49 del presente Decreto, según la modalidad de solución de vivienda de que se trate.

Para el giro del saldo la entidad otorgante informará por escrito a la fiduciaria el cumplimiento de tales requisitos y devolverá al 29 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co oferente la póliza de garantía correspondiente, quedando de este modo legalizada la aplicación total del Subsidio.

El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, expedirá mediante resolución las condiciones particulares que deben cumplir la póliza, la interventoría y el encargo fiduciario. […]”. Establecida como se encuentra la obligación en cabeza de los oferentes de soluciones de vivienda de interés social de constituir una póliza de cumplimiento para garantizar el giro anticipado de los recursos del subsidio familiar de vivienda en los términos establecidos por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, conforme a la norma citada, se tiene que dicha cartera ministerial reguló las condiciones mínimas que debía contener, según la Resolución núm. 966 de 200418.

Al respecto, la mencionada resolución señaló que la póliza única de cumplimiento por anticipo del valor del Subsidio Familiar de Vivienda aseguraba a las entidades otorgantes, -en este caso a FONVIVIENDA-, contra los riesgos por incumplimiento en lo referente a la escrituración y entrega de la solución de vivienda en el período de vigencia de los subsidios 18 “Por la cual se establecen las condiciones mínimas que debe tener la póliza de cumplimiento, la constitución de encargo fiduciario y la labor de interventoría para autorizar el giro de anticipo del Subsidio Familiar de Vivienda de conformidad con lo señalado en la Ley 812 de 2003 y el Decreto 975 de 2004 y se determinan los procedimientos para el pago del Subsidio Familiar de Vivienda contra escritura.” 30 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co familiares19.

Asimismo, para efectos de su suscripción definió los siguientes puntos: “[…] 2.1 Póliza de cumplimiento en la aplicación del subsidio familiar de vivienda girado con anterioridad a la escrituración de la solución de vivienda. El objeto es garantizar de manera irrevocable frente a la entidad otorgante, quien tendrá el carácter de beneficiaria de la misma, la restitución a su favor por parte del Oferente de los dineros que le hayan sido girados con cargo a los subsidios familiares de vivienda y consignados en el encargo fiduciario constituido para este fin, junto con los rendimientos que los mismos hubieren generado.

La póliza única de cumplimiento garantiza el pago por el incumplimiento y en forma inmediata y directa, del valor del subsidio entregado por anticipado, los cuales serán restituidos al beneficiario en el evento en que ocurra el siniestro. 2.2 Asegurador. Es la persona jurídica que asume los riesgos, debidamente autorizada para ello con arreglo a las leyes y reglamentos. 2.3 Beneficiario.

El beneficiario de la póliza será la entidad otorgante del subsidio y en ella deberá quedar incluido el respectivo NIT de la entidad. Debe anexarse un listado de los beneficiarios de los subsidios familiares de vivienda con identificación y valor asegurado. Este listado debe ser firmado por la Compañía de Seguros y debe quedar como parte integral de la póliza. 2.4 Tomador.

Es la persona que, obrando por cuenta propia o ajena, traslada los riesgos. Es el oferente del programa de vivienda, quien, dentro de la constitución de la póliza, se llamará Tomador o Afianzado. 2.5 Valor asegurado. El valor asegurado corresponderá al total de los dineros del subsidio familiar de vivienda entregados por la entidad otorgante incrementados en el 10%, [110%] que es el porcentaje que se tendrá en cuenta como rango de seguridad para cubrir las fluctuaciones del IPC (Índice de Precios al Consumidor).

(…) 19 Artículo 1° de la Resolución 966 de 2004. 31 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.8. Vigencia de la Póliza. Es la vigencia de los amparos otorgados en la póliza, y cubre desde la fecha de expedición hasta la expiración pactada en la misma, que para el caso corresponde a la vigencia del subsidio más tres (3) meses, de conformidad con lo señalado en el artículo 42 del Decreto 975 de 2004.

La vigencia de la póliza de cumplimiento se hará constar en la carátula de la misma o en sus anexos. Sí la vigencia del subsidio familiar de vivienda es prorrogada, la póliza deberá ser prorrogada por el mismo plazo, más tres (3) meses. […]”. Asimismo, en el artículo 3° ibidem quedó establecido que la póliza debía constituirse a favor de la entidad otorgante de manera irrevocable e intransferible; y que estaría a cargo del oferente que suscribió el contrato de promesa de compraventa o el contrato de construcción en sitio propio o de mejoramiento de la vivienda del hogar beneficiario del subsidio familiar de vivienda, de modo que la entidad otorgante como beneficiaria de la póliza recibiría el valor reclamado a que hubiese lugar, derivado del incumplimiento en la aplicación de los Subsidios Familiares de Vivienda girados anticipadamente con anterioridad a la escrituración. También quedó especificado en el mismo artículo que la garantía comprendería “el valor de los subsidios familiares de vivienda y los rendimientos financieros generados en el encargo fiduciario constituido para la administración de los recursos de los subsidios familiares de vivienda”. 32 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, en los artículos 5° y 7° de la Resolución 966 de 2004 se establecieron las condiciones para la declaratoria del siniestro y las condiciones de pago de la indemnización derivada del incumplimiento de las obligaciones del oferente, así: “[…] ARTÍCULO 5º.

CONDICIONES GENERALES. La póliza de que trata el Artículo 3º de la presente Resolución, deberá contener en su estructura, además de los requisitos y condiciones que se han indicado en esta resolución, los siguientes: (…)

5.3. DECLARATORIA DE SINIESTRO. Si al vencimiento de los plazos establecidos para efectos de la legalización del subsidio familiar de vivienda, no se hubiese dado cumplimiento a los requisitos indicados en el artículo 49 del Decreto 975 de 2004 y las normas que lo modifiquen o adicionen, para cada una de las modalidades establecidas en éste, la entidad otorgante del Subsidio Familiar de Vivienda declarará el siniestro y hará efectiva la garantía correspondiente.

La entidad otorgante tiene la facultad de declarar en forma unilateral e indiscutible el incumplimiento de la obligación del oferente, conforme a las facultades y obligaciones que le otorgan la Leyes 49 de 1990, 3ª de 1991, 633 de 2000 y 812 de 2003 y sus Decretos reglamentarios y en los términos de esta Resolución. La aseguradora dentro del mes siguiente a la declaratoria de incumplimiento procederá a la restitución de los dineros girados a cuenta de los subsidios familiares de vivienda que deberá ser equivalente al valor recibido, ajustado de acuerdo con el incremento del índice de precios al consumidor (IPC) entre la fecha de recibo del subsidio familiar de vivienda y la del pago del siniestro y consignados en la cuenta indicada por el otorgante del subsidio familiar de vivienda.

(…) ARTÍCULO 7º. PAGO DE LA INDEMNIZACIÓN. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1080 del Código del Comercio LA ASEGURADORA deberá proceder a realizar el pago dentro del mes siguiente a la fecha en la que la entidad otorgante de los subsidios radique en la oficina de LA ASEGURADORA el escrito de reclamación formal, por medio del cual se declara el incumplimiento de las obligaciones garantizadas y se indica el monto de la pérdida a indemnizar. 33 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Este hecho se da en el momento en que el tomador de la póliza no acredite ante la entidad otorgante o su operador el cumplimiento de sus obligaciones mediante la presentación de los siguientes documentos durante el término de vigencia del subsidio familiar de vivienda: a) Copia de la escritura pública de compra-venta, construcción en sitio propio o mejoramiento del inmueble descrito en la carátula de la póliza y que hace parte del proyecto de vivienda a favor del beneficiario del subsidio familiar de vivienda; b) Original del Certificado de libertad y tradición del inmueble objeto del contrato en el cual conste debidamente registrada la escritura mencionada; c) Copia autentica del acta de recibo del inmueble que le fue vendido, construido o mejorado de acuerdo a las condiciones que sirvieron de base a la declaratoria de elegibilidad del proyecto suscrita por parte del beneficiario del subsidio familiar de vivienda; y d) Certificado de existencia de la solución de vivienda, expedido por quien designe la entidad otorgante.

La ASEGURADORA, se obliga y compromete a pagar a la entidad otorgante, la suma que ésta llegare a desembolsar al Afianzado, con ocasión de la póliza, acrecida en un 10% de rango de seguridad para cubrir las fluctuaciones del IPC y los intereses comerciales y de mora vigentes.” De acuerdo con lo anterior, es claro para la Sala que: i) La vigencia de la póliza está determinada por el vigor del subsidio, más tres meses, de conformidad con lo señalado en el artículo 42 del Decreto 975 de 2004; ii) Que el incumplimiento ocurre, conforme al artículo 7° de la Resolución 966 de 2004, en el momento en el que el tomador de la póliza (en este caso el MUNICIPIO DE SARAVENA) no acredite ante la entidad otorgante (FONVIVIENDA) el cumplimiento de sus obligaciones mediante la presentación de los documentos 34 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co que soporten la escrituración y entrega efectiva de las soluciones de vivienda de interés social durante el término de vigencia del subsidio familiar de vivienda, en los términos allí establecidos, es decir, mediante el aporte de: i) la copia de la escritura pública de compraventa, construcción en sitio propio o mejoramiento del inmueble descrito en la carátula de la póliza; ii) el certificado de libertad y tradición del inmueble objeto del contrato en el cual conste debidamente registrada la escritura mencionada; y iii) la copia auténtica del acta de recibo del inmueble y el certificado de existencia de la solución de vivienda expedido por quien designe la entidad otorgante, documentos con los cuales se entienden cumplidas las obligaciones del oferente respecto de las soluciones de vivienda subsidiadas; iii) Que, en ausencia de lo anterior, para el momento del vencimiento de la vigencia del subsidio la entidad otorgante tiene la facultad de declarar unilateralmente el incumplimiento de las obligaciones del oferente y la ocurrencia del siniestro. iv) Que ocurrido lo anterior, bajo el procedimiento establecido en la mencionada resolución, se hace efectiva la garantía que corresponde al pago de la suma desembolsada como anticipo al afianzado, lo que corresponde al valor de los subsidios familiares de 35 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co vivienda y los rendimientos financieros generados en el encargo fiduciario constituido para la administración de los recursos de los subsidios familiares de vivienda.

Aunado a lo atrás señalado, en cuanto al procedimiento para la declaratoria del siniestro y la efectividad de la póliza de cumplimiento, los artículos 8° y 9° de la Resolución 966 de 2004 establecieron que: “[…] ARTÍCULO 8º. ACTO ADMINISTRATIVO. Cuando se trate de recursos del Gobierno Nacional, la garantía se hará efectiva cuando el Representante Legal de la entidad otorgante del Subsidio Familiar de Vivienda emita el acto administrativo correspondiente, en el cual se establezca el incumplimiento del oferente seguido de la reclamación formal.

Para el caso de los recursos otorgados a través de las Cajas de Compensación Familiar, la entidad respectiva podrá hacer efectiva la garantía mediante reclamación directa. ARTÍCULO 9º. PROCEDIMIENTO. Las entidades otorgantes del Subsidio Familiar de Vivienda estarán obligadas a informar de manera inmediata a la compañía de seguros sobre la declaratoria del siniestro.

A su turno la entidad aseguradora estará obligada a efectuar el pago del siniestro dentro del mes siguiente a la fecha de la reclamación formal o el acto administrativo en firme, según sea el caso, de acuerdo con lo establecido en el artículo 1077 del Código de Comercio.

PARÁGRAFO. En virtud del pago de la indemnización, la aseguradora se subroga hasta su importe en todos los derechos que el otorgante del subsidio tenga contra el tomador o afianzado. El afianzado, se obliga y compromete a reembolsar inmediatamente a la aseguradora la suma que ésta llegaré a pagar al otorgante del subsidio, con ocasión de la póliza, acrecida con los intereses comerciales 36 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co y de mora vigentes.

Para tal efecto, la póliza acompañada de la constancia de pago de la correspondiente indemnización realizada por la aseguradora prestará mérito ejecutivo […]”. No obstante, esta Sala, al revisar algunos asuntos de similares contornos estableció que, en todo caso, el respectivo procedimiento debe observar las reglas del debido proceso administrativo y garantizar que la aseguradora pueda ejercer oportunamente su derecho de contradicción y defensa amparado constitucionalmente, tal como lo establece el artículo 9° citado, informando de manera inmediata a la compañía de seguros sobre la declaratoria del siniestro a fin de que pueda demostrar los hechos o circunstancias excluyentes de su responsabilidad, si las hubiere, de conformidad con lo establecido en los artículos 106220 y 107721 del Código de Comercio.

En todo caso, la póliza no puede ejecutarse hasta el momento en el que el acto administrativo respectivo quede en firme, bien por el agotamiento de los recursos administrativos dispuestos para tal efecto o por la abstención en su ejercicio por parte de la convocada. Este criterio lo expuso la Sección en los siguientes términos22: 20 ARTÍCULO 1062.

EXCUSA DE NO CUMPLIMIENTO DE LA GARANTÍA. Se excusará el no cumplimiento de la garantía cuando, por virtud del cambio de circunstancias, ella ha dejado de ser aplicable al contrato, o cuando su cumplimiento ha llegado a significar violación de una ley posterior a la celebración del contrato. 21ARTÍCULO 1077. CARGA DE LA PRUEBA. Corresponderá al asegurado demostrar la ocurrencia del siniestro, así como la cuantía de la pérdida, si fuere el caso.

El asegurador deberá demostrar los hechos o circunstancias excluyentes de su responsabilidad. 22 Al respecto se pueden consultar los siguientes fallos: i) Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia de 1° de febrero de 2018. Radicación número: 25000- 37 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Como se denota en las anteriores citas, ha sido pacífica y reiterada la Jurisprudencia de la Sección en determinar, claramente, que solo se interrumpe el término de los dos años de la prescripción ordinaria contemplada en el artículo 1081 del Código de Comercio, cuando el acto administrativo que ordena la efectividad de la garantía, cobra firmeza dentro de dicho lapso; esto es que, luego de haber surtido su notificación: (i) contra este no proceda recurso alguno, (ii) o se hayan decidido los recursos interpuestos y notificados los actos que los resolvieron, (iii) o en caso que si procedan, no se interpongan los recursos o se renuncie expresamente a ellos, o (iv) haya lugar a la perención o se acepten los desistimientos, todo ello según lo establecido por el artículo 62 del CCA […]” Por lo anterior, en cuanto al procedimiento para la declaratoria del siniestro y el pago de la indemnización, además de las reglas especiales definidas por virtud de lo dispuesto en el inciso final del artículo 50 del Decreto 975 de 200423 en la Resolución 966 de 2004, el Código de Comercio establece lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO 1075. AVISO DE LA OCURRENCIA DEL SINIESTRO. El asegurado o el beneficiario estarán obligados a dar noticia al asegurador de la ocurrencia del siniestro, dentro de los tres días siguientes a la fecha en que lo hayan conocido o debido conocer. Este término podrá ampliarse, mas no reducirse por las partes. El asegurador no podrá alegar el retardo o la omisión si, dentro del mismo plazo, interviene en las operaciones de salvamento o de comprobación del siniestro.

(…) 23-24-000-2010-00238-01. Actor: Seguros del Estado S.A Demandado: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y Fondo Nacional De Vivienda – Fonvivienda C.P. María Elizabeth García González y ii) Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia de 1° de febrero de 2018. Radicación número: 25000-23-24-000-2010-002398-01.

Actor: Seguros del Estado S.A Demandado: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y Fondo Nacional De Vivienda – Fonvivienda C.P. María Elizabeth García González. 23 “[…] El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, expedirá mediante resolución las condiciones particulares que deben cumplir la póliza, la interventoría y el encargo fiduciario. […]” 38 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO 1077.

CARGA DE LA PRUEBA. Corresponderá al asegurado demostrar la ocurrencia del siniestro, así como la cuantía de la pérdida, si fuere el caso. [DEBE INTERPRETARSE EN CONSONANCIA CON EL ARTÍCULO 7 DE LA RESOLUCION 966 DE 2004] El asegurador deberá demostrar los hechos o circunstancias excluyentes de su responsabilidad.

ARTÍCULO 1078. REDUCCIÓN DE LA INDEMNIZACIÓN POR INCUMPLIMIENTO. Si el asegurado o el beneficiario incumplieren las obligaciones que les corresponden en caso de siniestro, el asegurador sólo podrá deducir de la indemnización el valor de los perjuicios que le cause dicho incumplimiento. La mala fe del asegurado o del beneficiario en la reclamación o comprobación del derecho al pago de determinado siniestro, causará la pérdida de tal derecho.

ARTÍCULO 1079. RESPONSABILIDAD HASTA LA CONCURRENCIA DE LA SUMA ASEGURADA. El asegurador no estará obligado a responder si no hasta concurrencia de la suma asegurada, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 1074.

ARTÍCULO 1080. PLAZO PARA EL PAGO DE LA INDEMNIZACIÓN E INTERESES MORATORIOS. El asegurador estará obligado a efectuar el pago del siniestro dentro del mes siguiente a la fecha en que el asegurado o beneficiario acredite, aun extrajudicialmente, su derecho ante el asegurador de acuerdo con el artículo 1077. Vencido este plazo, el asegurador reconocerá y pagará al asegurado o beneficiario, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, un interés moratorio igual al certificado como bancario corriente por la Superintendencia Bancaria aumentado en la mitad.

El contrato de reaseguro no varía el contrato de seguro celebrado entre tomador y asegurador, y la oportunidad en el pago de éste, en caso de siniestro, no podrá diferirse a pretexto del reaseguro. El asegurado o el beneficiario tendrán derecho a demandar, en lugar de los intereses a que se refiere el inciso anterior, la indemnización de perjuicios causados por la mora del asegurador […]”.

Ahora, en punto de la expedición del acto administrativo que declara el incumplimiento, resulta necesario diferenciar que uno es el momento en el que se configura el siniestro, y otro aquel en el que 39 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co éste es formalmente declarado, a fin de hacer efectiva la garantía respectiva contenida en la póliza, conforme lo ha establecido la jurisprudencia de esta Sección24.

Al respecto se tiene que, de conformidad con el artículo 1054 del Código de Comercio, el riesgo amparado es aquel “[…] suceso incierto que no depende exclusivamente de la voluntad del tomador, del asegurado o del beneficiario, y cuya realización da origen a la obligación del asegurador. Los hechos ciertos, salvo la muerte, y los físicamente imposibles, no constituyen riesgos y son, por lo tanto, extraños al contrato de seguro.

Tampoco constituye riesgo la incertidumbre subjetiva respecto de determinado hecho que haya tenido o no cumplimiento.”, acepción replicada en el numeral 2.7 del artículo segundo de la Resolución 966 de 2004; y el siniestro según el artículo 1072 de la misma legislación se constituye por la “la realización del riesgo asegurado”. 24 Sentencia de febrero 20 de 1997.

Radicado 3224 Magistrado Ponente Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz. También es oportuno destacar que en relación con la efectividad de las garantías en reciente pronunciamiento la Sección profirió sentencia de unificación en la que pese a estar referida a materia aduanera, destaca similar evento al que se analiza y que tiene que ver con la regla frente a: “143. […] que a la contabilización del término de prescripción se refiere, será que el acto administrativo que declara el incumplimiento de una obligación garantizada debe expedirse dentro de la vigencia de la póliza o dentro de los dos años siguientes a la fecha en que la administración tuvo conocimiento o razonablemente pudo tenerlo de la existencia del riesgo asegurado, para evitar así el acaecimiento del fenómeno de la prescripción regulado en el artículo 1081 del Código de Comercio”.

Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 29 de junio de 2023. Radicación 76-001-23-31-000-2008-00846-01 Demandante: Seguros del Estado S.A. Demandada Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN. 40 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto al alcance de los artículos 1054 y 1072 del Código de Comercio y la diferenciación entre el momento de la ocurrencia del riesgo y la declaración de éste, resulta oportuno transcribir el siguiente aparte jurisprudencial proferido por esta Sección25: “[…] Sin embargo, aplicando al caso concreto que ocupa la atención de la Sala el alcance de lo dispuesto con los arts. 1054 y 1072 del C. de Co., forzoso es concluir que el siniestro tuvo ocurrencia el 13 de marzo de 1994, día en que se produjeron las elecciones en las cuales no fue elegido el actor y no el día 14 de junio de 1994 en que se expidió la resolución 191 por parte del Consejo Nacional Electoral, pues esta resolución simplemente se limita a declarar una situación fáctica anterior, es decir, es meramente declarativa de derecho, mas no constitutiva del mismo, pues a través de ella no se crea, modifica o extingue situación jurídica alguna.

Precisado lo anterior, la Sala concluye que los actos administrativos acusados no infringieron las disposiciones superiores de derecho a las cuales alude el actor, ya que, estando su situación jurídica consolidada antes de la sentencia de la Corte Constitucional, la obligación contenida en la póliza núm. 1213863 de 6 de enero de 1994, expedida por la Compañía Aseguradora Seguros Caribe S.A. es exigible” 26.

(subrayas y negrita fuera de texto). A partir de lo anterior, para la Sala resulta claro que la ocurrencia del riesgo, es decir el siniestro, en este caso el incumplimiento a la fecha de expiración del subsidio de las obligaciones previstas en los artículos 49 del Decreto 975 de 2004 y 7° de la Resolución 966 de 2004 en cabeza del oferente de soluciones de vivienda de 25 Sentencia de febrero 20 de 1997.

Radicado 3224 Magistrado Ponente Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz. 26 En el mismo sentido, es decir, en el de reiterar que el siniestro lo que hace es reconocer una situación fáctica consolidada, reiterando la Sentencia 3224 de 1997 se pueden consultar los radicados 4753 de septiembre 25 de 1997, M.P. Libardo Rodríguez Rodríguez; 12086 de agosto 20 de 1997 M.P. Carlos Betancur Jaramillo; 6040 de junio 22 de 2000 M.P. Julio Enrique Gómez; 5796 de septiembre 21 de 2000 M.P. Olga Inés Navarrete; 5885 septiembre 21 de 2000 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y radicado 1391 de diciembre 7 de 2000 M.P. Darío Quiñones, entre otros 41 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co interés social afianzado, como quedó expuesto ut supra, debió suscitarse dentro de la vigencia de la póliza.

Ahora, la declaratoria del incumplimiento cubierto en la póliza de seguro se realiza mediante acto administrativo, el cual si bien constituye un hecho posterior, también lo es que no se encuentra limitado o circunscrito a su realización dentro de dicho término, pues el beneficiario de la póliza, -en este caso FONVIVIENDA-, podía declarar su ocurrencia dentro de los dos años siguientes a su acaecimiento o del momento en que hubiese tenido conocimiento de ello, conforme al término prescriptivo previsto en el artículo 1081 del Código de Comercio respecto de las acciones derivadas del contrato de seguros, que señala: “[…]

ARTÍCULO 1081. PRESCRIPCIÓN DE ACCIONES. La prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro o de las disposiciones que lo rigen podrá ser ordinaria o extraordinaria. La prescripción ordinaria será de dos años y empezará a correr desde el momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento del hecho que da base a la acción. La prescripción extraordinaria será de cinco años, correrá contra toda clase de personas y empezará a contarse desde el momento en que nace el respectivo derecho.

Estos términos no pueden ser modificados por las partes […]”. (Se resalta) 42 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Es claro entonces que el momento de la ocurrencia del siniestro, conforme con el artículo 7° de la Resolución 966 de 2004, se determina por el incumplimiento del oferente para la fecha de finalización de la vigencia del subsidio de vivienda familiar de las obligaciones de escrituración y entrega efectiva de las soluciones habitacionales soportada en la documentación allí señalada ante FONVIVIENDA, dentro de tal término. Para la Sala, en el caso concreto, se encuentra probado que el MUNICIPIO DE SARAVENA (Arauca) el día 11 de mayo de 2004, presentó ante la FINANCIERA DE DESARROLLO TERRITORIAL - FINDETER- el proyecto de vivienda de interés social denominado URBANIZACIÓN MUJERES CABEZA DE HOGAR ETAPA III, proyecto que una vez satisfechas las condiciones técnicas y urbanísticas fue declarado elegible con el certificado ETF-2004-0003 de 11 de junio de 2004, con fundamento en lo cual FONVIVIENDA mediante la Resolución núm. 080 de 2005 asignó 109 subsidios de vivienda familiares a dicho Municipio, de los cuales 88 correspondieron a las familias beneficiarias del proyecto de vivienda de interés social adelantado por dicha entidad territorial, con un valor cada uno de $7.518.00027. 27 Folio 85 y subsiguientes c. ppal. 43 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co El MUNICIPIO DE SARAVENA, a efectos del giro anticipado de los subsidios, en su calidad de oferente de las soluciones de vivienda de la mencionada URBANIZACIÓN, constituyó la Póliza de Cumplimiento núm. 052004789 de 21 de octubre de 2005 con SEGUROS DEL ESTADO S.A. y a favor de FONVIVIENDA, con el fin de amparar, en los términos del Decreto 975 de 2004, el cumplimiento de las obligaciones a su cargo y los recursos que se entregarían de manera preliminar, así (folios 83 a 98 c. ppl. 1): “[…] Objeto del seguro: Con sujeción a las condiciones generales de la póliza que se anexan, que forma parte integrante de la misma y que el asegurado y el tomador declaran haber recibido, Seguros del Estado garantiza: SEGUROS DEL ESTADO A TRAVÉS DE LA PRESENTE PÓLIZA DE SEGUROS AMPARA A LAS ENTIDADES OTORGANTES DEL SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA CONTRA LOS RIESGOS DE INCUMPLIMIENTO DE LA PROMESA DE COMPRAVENTA O CONTRATO DE CONSTRUCCIÓN, EN LO REFERENTE A LA FECHA DE ENTREGA DE SOLUCIÓN DE VIVIENDA Y LA ESCRITURACIÓN DE LAS MISMAS EN EL PERIODO DE VIGENCIA DEL SUBSIDIO, CONTRA EL USO INAPROPIADO O INDEBIDO DE LOS GIROS DEL SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA ANTERIORES A LA ESCRITURACIÓN EFECTUADOS AL VENDEDOR A LA ORGANIZACIÓN O ENTIDAD PROMOTORA DEL PROGRAMA DE ABONO A LA PROMESA DE COMPRAVENTA O AL CONTRATO DE CONSTRUCCIÓN. NOMBRE DEL PROYECTO: ASOCIACIÓN NUEVA URBANIZACIÓN MUJERES CABEZADE HOGAR ETAPA III.

NOTA 1: ESTA PÓLIZA AMPARA INDEPENDIENTEMENTE A CADA UNO DE LOS BENEFICIARIOS DEL SUBSIDIO DE VIVIENDA SOCIAL, SEGÚN RELACIÓN No. 2 ANEXA QUE HACE PARTE INTEGRAL DE LA PRESENTE POLIZA. NOTA 2: EL VALOR DE LA U. V. R. ES $152.62 CORRESPONDIENTE AL DÍA 31 DE OCTUBRE DE 2005. 44 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co AMPARO: CUMPLIMIENTO Y BUEN USO DE LOS GIROS DEL SUBSIDIO.

NOTA: LAS CONDICIONES GENERALES, LA VIGENCIA DE LOS SUBSIDIOS Y DE LA PÓLIZA DE SEGURO DE CUMPLIMIENTO ANTE ENTIDADES OTORGANTES DEL SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA, SE RIGEN POR EL ARTICULO 102 DE LA LEY 812 DE 2003, EL DECRETO 975 DE MARZO DE 2004 Y LA RESOLUCION 966 DE AGOSTO DE 2004. NOTA: TOMADOR/AFIANZADOR ES: MUNICIPIO DE SARAVENA […]" AMPAROS: CUMPLIMIENTO VIGENCIA: INICIAL 21/10/2005/ - FINAL 21/07/2006 VALOR ASEGURADO: $ 727.742.400.

En el Anexo de Condiciones Generales de la Póliza de Cumplimiento transcrita, parte integrante de la póliza, se relacionaron los 88 subsidios objeto de la garantía constituida (folios 85 y 86 c. ppal.) y se precisó su objeto, vigencia y los hechos constitutivos del siniestro, así: “[…]

1. OBJETO DEL SEGURO: SEGUROS DEL ESTADO S.A. A TRAVÉS DE LA PRESENTE PÓLIZA DE SEGUROS AMPARA A LAS ENTIDADES OTORGANTES DEL SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA CONTRA LOS RIESGOS DE INCUMPLIMIENTO DE LA PROMESA DE COMPRAVENTA O CONTRATO DE CONSTRUCCIÓN EN LOS REFERENTE A LA FECHA DE ENTREGA DE LA SOLUCIÓN DE VIVIENDA A ENTERA SATISFACCIÓN DE LOS BENEFICIARIOS DEL SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA Y A LA ESCRITURACIÓN DE LAS MISMAS EN EL PERIODO DE VIGENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA CONTRA EL USO INAPROPIADO O INDEBIDO DE LOS GIROS DEL SUBSIDIO FAMILIAR ANTERIORES A LA ESCRITURACIÓN EFECTUADOS AL VENDEDOR O A LA ORGANIZACIÓN O ENTIDAD PROMOTORA DEL PROGRAMA COMO ABONO A LA PROMESA DE COMPRAVENTA O AL CONTRATO DE CONSTRUCCIÓN. (…) 45 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.

VIGENCIA: LA VIGENCIA DE LOS AMPAROS OTORGADOS POR LA PRESENTE PÓLIZA SE HARÁ CONSTAR EN LA CARATULA DE LA MISMA O EN SUS ANEXOS. LA VIGENCIA SE EXTENDERÁ A CUBRIR DESDE LA FECHA DE EXPEDICIÓN DE LA MISMA HASTA LA EXPIRACIÓN DE LA VIGENCIA DEL SUBSIDIO DE CONFORMIDAD CON LO SEÑALADO EN EL ARTÍCULO 13 DEL DECRETO 2620 DE 2000 Y TRES (3) MESES MÁS. PARA EFECTOS SE ENTIENDE QUE LA VIGENCIA DEL SUBSIDIO SERÁ DE DOCE (12) MESES CALENDARIO, CONTADOS DESDE EL 1 DEL MES SIGUIENTE A LA FECHA DE SU ASIGNACIÓN, PARA EL CASO DE LAS POSTULACIONES COLECTIVAS, DICHA VIGENCIA PODRÁ SER HASTA DE QUINCE (15) MESES, SIEMPRE Y CUANDO LO PERMITAN LAS NORMAS SOBRE VIGENCIA PRESUPUESTAL, PARA EL CASO DE LOS RECURSOS DEL INURBE.

PARAGRAFO: EN EL EVENTO DE PRORROGARSE LA VIGENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA, LA PRESENTE PÓLIZA SE SEGUROS DEBERÁ PRORROGAR POR EL MISMO PLAZO Y TRES MAS, PARA LO CUAL SEGUROS DEL ESTADO S.A. EXPEDIRÁ EL CORRESPONDIENTE CERTIFICADO DE MODIFICACIÓN DE VIGENCIA ( ) 6. SINIESTRO: EN EL CASO DE LA ADQUISICIÓN DE VIVIENDA, SE ENTIENDE QUE HAY INCUMPLIMIENTO DEL VENDEDOR O DE LA ORGANIZACIÓN O ENTIDAD PROMOTORA DEL PROGRAMA, CUANDO COMO RESULTADO DEL PERITAZGO DE AVANCE DE OBRA SE DETECTE UN ATRASO CONTRA LA PROGRAMACIÓN FÍSICO-FINANCIERA EN LA VIGENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA Y COMO CONSECUENCIA DE ELLO, SE EVIDENCIE EL INCUMPLIMIENTO DE LA RESPECTIVA PROMESA DE COMPRAVENTA EN TANTO A LA FECHA DE ESCRITURACIÓN Y CONDICIONES QUE PERMITIERON LA ELEGIBILIDAD DEL PROYECTO, DENTRO DE LA VIGENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA.

EN EL CASO DE CONSTRUCCIÓN EN SITIO PROPIO LOTE INDIVIDUAL, SE ENTIENDE QUE HAY INCUMPLIMIENTO DEL OFERENTE DEL PROYECTO, CUANDO COMO RESULTADO DEL PERITAZGO DE AVANCE DE OBRA SE DETECTE UN ATRASO CONTRA LA PROGRAMACIÓN FÍSICO-FINANCIERA EN LA VIGENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA Y COMO CONSECUENCIA DE ELLO, SE EVIDENCIE EL INCUMPLIMIENTO DEL RESPECTIVO CONTRATO DE 46 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTRUCCIÓN EN CUANTO A LA FECHA DE ESCRITURACIÓN Y REGISTRO Y/O DE LA ENTREGA DE SOLUCIÓN DE VIVIENDA EN LAS CONDICIONES QUE PERMITIERON LA ELEGIBILIDAD DE PROYECTO DENTRO DE LA VIGENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA […]”.

(Subrayado fuera del texto) Del documento transcrito es claro que el objeto de la póliza se circunscribió a amparar a las entidades otorgantes del subsidio familiar de vivienda contra los riesgos de incumplimiento de la promesa de compraventa o contrato de construcción en lo referente a la fecha de entrega de la solución de vivienda a entera satisfacción de los beneficiarios del subsidio familiar de vivienda y a la escrituración de las mismas en el período de vigencia del subsidio familiar de vivienda contra el uso inapropiado o indebido de los giros del subsidio familiar anteriores a la escrituración. Así las cosas, la verificación del siniestro implicaría el incumplimiento de la entrega y escrituración a satisfacción del beneficiario de la póliza dentro del período de vigencia de los subsidios familiares de vivienda, como quedó allí establecido.

Ahora, en cuanto a su vigencia, la póliza estableció que sería la misma de los subsidios, determinándose que la garantía cubriría “desde la fecha de expedición de la misma hasta la expiración 47 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co de la vigencia del subsidio de conformidad con lo señalado en el artículo 13 del Decreto 2620 de 2000 y tres (3) meses más”, lo que corresponde a doce meses calendario, contados desde el 1o. del mes siguiente a la fecha de su asignación. En cuanto a la vigencia de los subsidios, el mencionado artículo 13 del Decreto 2620 de 2000 previó lo siguiente: “Artículo 13.

Vigencia del subsidio. La vigencia de los subsidios correspondientes al sistema que regula el presente decreto será de doce (12) meses calendario, contados desde el día 1º del mes siguiente a la fecha de la publicación de su asignación. Para el caso de las postulaciones colectivas, dicha vigencia podrá ser hasta de quince (15) meses, siempre y cuando lo permitan las normas sobre vigencia presupuestal, para el caso de los recursos del Inurbe.” Ahora, en caso de prórroga de la vigencia del subsidio se estableció que la póliza debía ser prorrogada por el mismo plazo y tres más, para lo cual la aseguradora SEGUROS DEL ESTADO S.A. expediría el correspondiente certificado de modificación de su vigencia. En el presente caso, pese a que las fechas indicadas en números en la parte superior de la póliza señalan como vigencia el período comprendido desde el 21 de octubre de 2005 y el 21 de julio de 2006, un período total de 9 meses, lo cierto es que en el cuerpo de la póliza es claro que la vigencia establecida es por el mismo término de duración de los subsidios familiares de vivienda de conformidad 48 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co con lo regulado en el artículo 13 del Decreto 2620 de 2000, que señala claramente una vigencia de doce meses calendario contados desde el día 1o. del mes siguiente a la fecha de la publicación de su asignación, a lo cual el mismo contrato de seguro en el numeral 4 del Anexo precisa un período adicional de tres meses, para un total de 15 meses.

En el presente caso, pese a que los subsidios fueron otorgados mediante la Resolución núm. 080 de 27 de junio de 2005, no existe claridad de la fecha de su publicación, razón por la que teniendo en cuenta que la póliza en el numera 4 del Anexo señala como fecha de inicio de la contabilización de su vigencia “la fecha de su expedición”, el cómputo de los 15 meses allí señalados se iniciará el 21 de octubre de 2005, como se señala en la misma póliza28.

Así las cosas, la vigencia de la póliza transcurrió entre el 21 de octubre de 2005 y el 21 de enero de 2007, sin que aparezca probado dentro del proceso que, para esta última fecha, el MUNICIPIO DE SARAVENA como oferente de las soluciones de vivienda de interés social que conformaban la URBANIZACIÓN MUJERES CABEZA DE HOGAR ETAPA III, haya acreditado en los términos de los artículos 49 del Decreto 975 de 2004 y 7° de la 28 Fls. 83, 84 y subsiguientes, c. ppl. 49 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Resolución 966 de 2004 ante FONVIVIENDA el cumplimiento de las obligaciones adquiridas respecto de los subsidios otorgados en cuanto a la entrega efectiva y escrituración de las mismas a sus beneficiarios.

En síntesis, de conformidad con las normas citadas, correspondía al oferente, en este caso al MUNICIPIO DE SARAVENA, so pena de la declaratoria de incumplimiento por parte de FONVIVIENDA, la acreditación, antes de la finalización de la vigencia del subsidio de vivienda, de: i) Copia de la escritura pública contentiva del título de adquisición del inmueble y del certificado de tradición y libertad del inmueble con una vigencia no mayor a 30 días, que permitieran evidenciar la adquisición de la vivienda por el hogar postulante y que el precio de adquisición corresponda al tipo de vivienda al cual se postuló o aun tipo inferior. ii) Certificado de existencia de la vivienda, o por quien hubiere sido autorizada por esta para tales efectos, acompañada del acta de entrega del inmueble al beneficiario del subsidio a satisfacción de este, o, en el caso de otras modalidades, como la construcción en sitio propio o mejoramiento de vivienda: 50 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) Copia de la escritura de declaración de construcción o mejoramiento, con la constancia de la inscripción en la Oficina de Registro Competente. iv) Certificado de existencia de la vivienda y recibo a satisfacción de la vivienda construida en sitio propio o el mejoramiento efectuado, en la que se especifique que la misma cumple con las condiciones señaladas en la postulación y en la asignación correspondientes, debidamente firmada por el beneficiario del subsidio en señal de aceptación. De acuerdo con el acervo probatorio que acompaña el expediente, para la Sala es claro que para el momento en que finalizó la vigencia de los subsidios y de la Póliza núm. 052004789, el municipio no había cumplido con las obligaciones adquiridas como oferente de las soluciones habitacionales referidas, en la forma establecida en la normatividad atrás señalada.

Debe precisarse que el aporte de los registros fotográficos allegados al plenario, son posteriores a la vigencia de la póliza, por lo que a partir de los mismos no puede determinarse que dentro del plazo establecido se cumplió con las obligaciones adquiridas por el 51 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co MUNICIPIO en cuanto a la entrega y escrituración de las 88 viviendas que hacían parte de la URBANIZACIÓN MUJERES CABEZA DE HOGAR ETAPA III como beneficiarias de los subsidios, obligaciones garantizadas con la Póliza núm. 052004789, expedida por SEGUROS DEL ESTADO S.A. Ahora, teniendo en cuenta que el plazo máximo para la entrega de las soluciones habitacionales era el período de vigencia del subsidio de vivienda, con un período máximo de 15 meses que vencieron en este caso el 21 de enero de 2007, fecha para la cual no se efectuó ni la entrega ni la escrituración de las mismas, se tiene que a partir de dicha fecha la entidad contaba con 2 años para declarar el incumplimiento bajo el procedimiento señalado en el Código de Comercio y la Resolución 966 de 2004, de conformidad con lo establecido en el artículo 1081 de dicho estatuto.

Lo anterior, supone no solo la expedición del acto que declara el siniestro, sino el agotamiento del debido proceso al respecto, en este caso con la concesión y resolución de los recursos otorgados a la Aseguradora y la notificación de dichos actos, de modo que la decisión quede en firme, lo que debe ocurrir igualmente dentro de dicho lapso a fin de que no opere la prescripción ordinaria de las 52 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co acciones derivadas del contrato de seguros, en los términos de la norma citada.

En cuanto a la diferenciación entre el momento en el que ocurre el siniestro y el plazo con el que cuenta la administración para hacer efectiva la garantía, esta Sección en sentencia de 28 de agosto de 200329 sintetizó lo siguiente: “[…] Conforme se precisó por la Sala en la sentencia de 11 de julio de 2002, Exp. 7255, C.P. Manuel S. Urueta Ayola, que ahora se reitera, “ […] La vigencia de la póliza es ni más ni menos que la del contrato de seguro, consagrada como uno de los contenidos del mismo en el artículo 1047, numeral 6, del Código de Comercio, y se entiende que es el tiempo dentro del cual surte sus efectos y, por ende, en el que los riesgos corren por cuenta del asegurador, por consiguiente, una vez vencido el período de vigencia antes de que acontezca el siniestro, desaparece el correspondiente amparo respecto del mismo, luego no cabe pretenderlo en relación con un evento ocurrido cuando no hay contrato de seguro vigente[…]”.

Lo anterior pone en evidencia que la vigencia de la garantía está íntimamente relacionada con la ocurrencia del siniestro, lo que es independiente de la época o plazo dentro del cual la Administración ordena su efectividad, pues esta decisión se limita simplemente a declarar una situación fáctica anterior, como es el hecho del incumplimiento […]” (Negrillas por fuera de texto).

En estos términos se concluye que, para este caso, la prescripción que invoca el garante se interrumpe el término de los dos años de la prescripción ordinaria, prevista en el artículo 1081 del Código de Comercio, cuando el acto administrativo que 29 Expediente nro. 8031, con ponencia del Consejero Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 53 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co ordena la efectividad de la garantía cobra firmeza dentro de dicho lapso, es decir, cuando adelantado el procedimiento respectivo y surtida la notificación éste adquiere firmeza porque contra el mismo (i) no procede recurso alguno, (ii) ya se han decidido los recursos interpuestos y notificados los actos administrativos que los resolvieron, (iii) cuando no sean ejercidos los recursos otorgados o se renuncie expresamente a ellos, según lo establece el artículo 62 del CCA.

Visto lo anterior, se tiene que mediante la Resolución núm. 223 de 14 de julio de 2008 FONVIVIENDA declaró el incumplimiento obligacional por parte del MUNICIPIO DE SARAVENA, en los siguientes términos: “RESOLUCIÓN No. 223 14 DE JULIO DE 2008 EL DIRECTOR EJECUTIVO DEL FONDO NACIONAL DE VIVIENDA En uso de las facultades legales que le confieren los artículos 5º numeral 5.3 y 8º de la Resolución 966 de 2004, el artículo 8 del Decreto 555 de 2003 y el artículo 53 del Decreto 975 de 2004,

CONSIDERANDO

Que el día 11 de mayo de 2004, fue presentado ante la FINANCIERA DE DESARROLLO TERRITORIAL -FINDETER-, el proyecto de vivienda de interés social denominado URBANIZACIÓN MUJERES CABEZA DE HOGAR ETAPA III, siendo oferente el MUNICIPIO DE SARAVENA identificado con NIT. 800102799, cuyo representante legal es el señor MARIO AVELLANEDA ARDILA, identificado con cédula de ciudadanía No 13.486.578, en su calidad de Alcalde Municipal, siendo declarado elegible con el certificado ETF-2004-0003, de fecha 11 de junio de 2004. 54 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Que mediante resolución No 080 de fecha 27 de diciembre de 2005, expedida por el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA, se asignaron 88 subsidios familiares de vivienda, correspondientes a los recursos de la bolsa de esfuerzo territorial, destinados a la construcción de Vivienda de Interés Social, los cuales fueron aplicados al Proyecto de vivienda de URBANIZACIÓN MUJERES CABEZA DE HOGAR ETAPA III.

Que para amparar los recursos antes citados, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 del decreto 975 de 2004, modificado por el artículo 5 del Decreto 3169 de 2004 y el artículo 2 del Decreto 1650 de 2007, siendo oferente el MUNICIPIO DE SARAVENA, identificado con NIT No 80012799, constituyó a favor del FONDO NACIONAL DE VIVIENDA FONVIVIENDA, la póliza No 052004789, expedida por Seguros del Estado S.A., por un valor asegurado de setecientos veintisiete millones setecientos cuarenta y dos mil cuatrocientos pesos M/cte ( $ 727.742.400) Que agotados los requisitos exigidos por el artículo 50 del decreto 975 de 2004, modificado por el artículo 5 del decreto 3169 de 2004 y el artículo 2 del decreto 1650 de 2007, para el giro anticipado de subsidio Familiar de Vivienda, por parte de EL MUNICIPIO DE SARAVENA, el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA –FONVIVIENDA giro el 100% los recursos a la fiduciaria Fiduprevisora S.A. Que el FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO FONADE, en virtud de convenio interadministrativo No 193031 de 2003, por medio del cual se efectúa la supervisión de las obras, realizó observaciones, en sus informes de visita, que formaran parte integral de la presente resolución, señalando lo siguiente: De conformidad con el informe de supervisión No 5 rendido por FONADE el 28- feb-2008, se establece que “ No se ha evidenciado ni informado sobre el desarrollo de actividades relacionadas con las obras de infraestructura urbana para la prestación de los servicios públicos básicos, en consecuencia se sigue presentando el mismo estado; el aspecto de vías: el 40% de las vías de esta tercera etapa se encuentran conformadas con bordillos, por gestión y con recursos de la comunidad se ha extendido una capa de piedra para facilitar su transitabilidad”.

“El proyecto se encuentra PARALIZADO, las pocas obras que se observan son mejoramientos de acabados por parte de algunos beneficiarios” La supervisión del FONADE, no evidencia avances significativos en la ejecución de las actividades de construcción. 55 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co “El permanente incumplimiento, la falta de compromiso del constructor, la negligencia y posibles irregularidades en la gestión de la Administración Municipal son objeto de estudio de la Oficina de la Contraloría Departamental de Arauca, la cual en reiteradas oportunidades (mínimo tres veces la Asociación de beneficiarios) ha requerido información y copia de varios documentos a la actual administración municipal sin que esta cumpla con la obligación de atender los requerimientos hechos por el ente de control”.

De esta forma, se evidenció el incumplimiento del oferente en la terminación de las obras, así como la entrega, escrituración y registro de viviendas a cada uno de los beneficiarios, y en la legalización de los subsidios familiares de vivienda, acorde con lo prescrito en las Resoluciones 966 de 2004, modificada por la Resolución No 1554 de 2005.

Que con fundamento en lo anterior y conforme a lo dispuesto en los artículos 5º numeral 5.3 y 8º de la Resolución 966 de 2004, el artículo 8 del decreto 555 de 2003 y los artículos 20 y 53 del Decreto 975 de 2004, se hace necesario declarar el incumplimiento de las obligaciones contenidas en el artículo 50 del decreto 975 de 2004, modificado por el artículo 5 del decreto 3169 de 2004 y el artículo 2 del Decreto 1650 de 2007, contraídas por el MUNICIPIO DE SARAVENA.

Que en virtud de lo anterior,

RESUELVE

ARTICULO 1. - Declarar el incumplimiento de las obligaciones contenidas por el oferente MUNICIPIO DE SARAVENA, identificado con NIT. 800102799, cuyo representante legal es el señor MARIO AVELLANEDA ARDILA, identificado con la cédula de ciudadanía No 13.486.578, en su calidad de Alcalde Municipal, o quien haga sus veces para construir 88 soluciones de vivienda de interés social, en la terminación de obras, así como la entrega, escrituración y registro de las viviendas no obstante el desembolso anticipado de los recursos, de conformidad con lo establecido en el artículo 50 del decreto 975 de 2004, modificado por el artículo 5 del Decreto 3169 de 2004 y el artículo 2 del Decreto 1650 de 2007, al proyecto de vivienda de interés social denominado URBANIZACIÓN MUJERES CABEZA DE HOGAR ETAPA III, en el municipio de SARAVENA DEPARTAMENTO DE BOYACÁ (sic), con recursos del Subsidio Familiar de Vivienda.

ARTÍCULO 2. - Como consecuencia de lo anterior, hacer efectiva la garantía constituida a favor del FONDO NACIONAL 56 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co DE VIVIENDA – FONVIVIENDA, la póliza No 052004789 expedida por Seguros del Estado S.A, por un valor asegurado de setecientos veintisiete millones setecientos cuarenta y dos mil cuatrocientos pesos M/cte ( $ 727.742.400.oo).

ARTÍCULO 3. - Notificar al MUNICIPIO DE SARAVENA identificado con el Nit No 800102799, cuyo representante legal es el señor MARIO AVELLANEDA ARDILA, IDENTIFICADO CON CÉDULA DE CIUDADANÍA No 13.486.578, o quien haga sus veces.

ARTICULO 4. - Con fundamento en el artículo 1075 del Código de Comercio, notificar personalmente al representante legal de Seguros del Estado S.A., para que procedan de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1062 ibídem y el numeral 5.3 del artículo 5 de la Resolución 966 de 2004.

ARTÍCULO 5. - Contra la presente resolución procede el recurso de reposición. […]”. En dicho acto administrativo se ordenó la notificación personal del afianzado MUNICIPIO DE SARAVENA y de SEGUROS DEL ESTADO S.A., estableciéndose la procedencia del recurso de reposición contra la decisión allí contenida, el cual fue oportunamente interpuesto por esta última y despachado desfavorablemente a través de la Resolución núm. 331 de 5 de septiembre de 2008, notificada a la aseguradora el día 29 de octubre de 2008, por lo que evidentemente el acto administrativo adquirió firmeza en esta última fecha, toda vez que contra el mismo no procedía ningún otro recurso y no se encontraba pendiente de resolución ningún otro.

Así las cosas, es claro para la Sala que cumplida la vigencia de los subsidios familiares de vivienda otorgados al MUNICIPIO DE SARAVENA para la construcción de 88 soluciones de vivienda en la 57 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co URBANIZACIÓN MUJERES CABEZA DE HOGAR ETAPA III el 21 de enero de 2007, fecha para la cual no se acreditó ante FONVIVIENDA y conforme a lo establecido en la Resolución 966 de 2004 la entrega efectiva de las mismas y su escrituración a los beneficiarios, dicha entidad contaba hasta el 21 de enero de 2009 para declarar, mediante el acto administrativo respectivo, el incumplimiento de las obligaciones adquiridas por el MUNICIPIO DE SARAVENA y, en consecuencia, la ocurrencia del siniestro, el cual debía cobrar firmeza dentro de dicho término, como quedó establecido.

Ahora, si bien la actora tanto en el recurso de reposición ejercido en sede administrativa como en la demanda acusó la Resolución 223 de 2008 de falsa motivación al señalar que estaba insuficientemente motivada, lo cierto es que no obran dentro del plenario pruebas que acrediten que en el marco de la declaratoria del siniestro se radicó o acreditó ante FONVIVIENDA el cumplimiento total o parcial de las obligaciones contraídas por el afianzado MUNICIPIO DE SARAVENA en los términos establecidos en el artículo 7° de la Resolución 966 de 2004 y el Decreto 975 del mismo año, de lo cual no resulta válido para la Sala, en procura de enervar la legalidad de los actos demandados, los soportes de la construcción de las viviendas por fuera del término otorgado para 58 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co ello o allegados al proceso, lo que desconocería no solo el plazo para el cumplimiento de la obligación adquirida y garantizada con la póliza de cumplimiento, sino el deber que asistía al oferente de, oportunamente, acreditar tal circunstancia ante la entidad dentro de los plazos acordados.

Ahora, contrario a lo afirmado por el a quo en cuanto a la ocurrencia del siniestro, para la Sala no es viable admitir que éste acaeció en el momento en el que se suscitó el ÚNICO informe del FONADE aportado, fechado el 28 de febrero de 200830, pues del mismo se extrae que con anterioridad se advertían atrasos e incumplimiento en las obras.

Como quedó expresado en párrafos precedentes y lo ha sentado la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, la ocurrencia del siniestro no se encuentra ligada a un acto declarativo como tal, sino a la materialización del hecho que constituye el riesgo amparado, que en este caso fue determinado por el Decreto 975 de 2004 y la Resolución 966 del mismo año, al definir el período en el que el oferente debería cumplir las obligaciones contraídas y la forma en que tal cumplimiento debía ser acreditado dentro de dicho plazo. 30 Folios 35 – 56 c. ppal.

Informe de Supervisión suscrito por el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo – FONADE. 59 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co De lo anterior se infiere que, contrario a lo expuesto por el a quo, el siniestro ocurrió dentro del período de vigencia de la póliza, toda vez que, en este caso, dicho período coincidía con el plazo otorgado para el cumplimiento de las obligaciones del oferente para la construcción, escrituración y entrega de las viviendas, lo que impone la revocatoria de los numerales 3 y 4 del fallo apelado y, en consecuencia, la negativa frente a las pretensiones formuladas por SEGUROS DEL ESTADO S.A., pues en este caso es claro que, bajo las consideraciones expuestas, los actos acusados mediante los cuales se declaró el incumplimiento cobraron firmeza sin que hubiese operado el fenómeno prescriptivo previsto en el artículo 1081 del Código de Comercio.

Tampoco demostró la Aseguradora dentro del proceso que, de conformidad con los mecanismos de defensa establecidos en los artículos 1062 y 1077 del mismo estatuto, existieran circunstancias para el momento de expedición de los actos acusados que excusaran el no cumplimiento de la garantía por virtud del cambio de circunstancias, resultando inaplicable el contrato de seguro o la ocurrencia de hechos o eventos excluyentes de su responsabilidad.

Las razones que anteceden son suficientes para revocar la sentencia apelada, en los numerales 3 y 4, por los cuales se accedió a declarar 60 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co la nulidad de los actos acusados y se ordenó el restablecimiento del derecho para, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Ahora, de conformidad con lo previsto en el en el artículo 171 del CCA, no hay lugar a condenar en costas en esta instancia por cuanto no se evidenció temeridad, abuso, ni mala fe en la actuación procesal de la parte vencida.

Finalmente, en razón al poder que obra en el expediente se tendrá al doctor MANUEL ALEJANDRO CRUZ HERNÁNDEZ 31 como apoderado de FONVIVIENDA, y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: 31 Según anotación en el índice SAMAI 23 registrado en el expediente físico, y visible en el expediente digitalizado que se aprecia en el Índice 29.

Consultar: CUADERNO PRINCIPAL(.pdf) NroActua 29. Folio 95. 61 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: REVOCAR los numerales TERCERO y CUARTO de la sentencia de 6 de marzo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, DENEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: No se condena en costas.

TERCERO: TENER al doctor MANUEL ALEJANDRO CRUZ HERNÁNDEZ como apoderado de FONVIVIENDA, en los términos y para los efectos del poder que le fue conferido.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriado esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 27 de marzo de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Ausente con excusa GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial 62 Número único de radicación: 25000-23-24-000-2009-00064-01 Actora: Seguros del Estado S.A. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.