CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., once (11) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001-23-33-000-2021-00409-01 (3073-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones[1] Tercero con interés: María Margarita Franco Martínez[2] DECLARA FALTA DE INTERÉS PARA PRESENTAR EL RECURSO DE APELACIÓN __________________________________________________________________ Asunto Sería del caso pronunciarse sobre el recurso de apelación presentado por Colpensiones contra el auto proferido el 14 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio del cual se negó la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución SUB 21676 del 1 de febrero de 2021; sin embargo, advierte el despacho la falta de interés de la entidad para interponerlo.

I.- Antecedentes 1. La demanda 1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[3], Colpensiones solicitó lo siguiente: 1. La anulación de la Resolución SUB 31910 del 7 de abril de 2017, por medio de la cual «reconoció una sustitución pensional a favor de la señora María Margarita Franco Martínez, en un 100%, en cuantía de $737.717 y a partir del 4 de febrero de 2017, toda vez que el reconocimiento pensional es contrario a derecho». 2.

El restablecimiento del derecho, en el sentido de que se ordenara el reintegro, de manera indexada, de las sumas pagada por concepto de mesadas, retroactivos y pagos a salud a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados. 3. Asimismo, se ordenara la compensación «de cualquier suma de dinero presente o futura que deba cancelarle Colpensiones a la Demandada por concepto de otorgamiento de cualquier prestación económica, con las que deba o adeude» la demandada. 2.

En el acápite de hechos narró lo siguiente: 1. Jorge Enrique Guerra Martínez, quien era beneficiario de una pensión de vejez, falleció el 4 de febrero de 2017. 2. Con ocasión de lo anterior, mediante la Resolución SUB 31910 del 7 de abril de 2017, Colpensiones reconoció a favor de María Margarita Franco Martínez, en calidad de compañera permanente, la sustitución pensional a partir del 4 de febrero de 2017. 3.

A su vez, mediante la Resolución SUB 390287 del 22 de octubre de 2019, Colpensiones negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes solicitada por Gloria María Velásquez Gallego, en razón a que no se acreditó el requisito de convivencia. Contra esta decisión se presentaron recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos con las Resoluciones SUB 343942 del 17 de diciembre de 2019 y DPE 3120 de 21 de febrero de 2020. 4.

El 13 de noviembre de 2019, se recibió un reporte a través de la línea de integridad y transparencia, en el que se advirtió la existencia de posibles hechos de fraude y/o corrupción en el reconocimiento de la pensión a favor de María Margarita Franco Martínez, razón por la cual, Colpensiones inició la investigación 300-20, con el fin de comprobar tal circunstancia. 5.

En el informe de verificación elaborado entre el 7 y 22 de octubre de 2019 por el Consorcio COSINTE-RM, se indicó que, una vez revisadas las pruebas, no se pudo establecer que Jorge Enrique Guerra Martínez y María Margarita Franco Martínez hubiesen convivido desde 2002 hasta el 4 de febrero de 2017, «ya que se evidenció que la señora fue la pareja sentimental del causante, pero no convivieron bajo el mismo techo, ni compartieron lecho ni mesa.

La señora MARÍA MARGARITA FRANCO MARTÍNEZ era una amiga del causante quien estaba pendiente de su alimentación [ ]» [sic]. 6. En el auto de cierre GFP 1223-20 del 30 de diciembre de 2020, se concluyó que, «presuntamente», existió fraude en el reconocimiento de la pensión a favor de María Margarita Franco Martínez, «toda vez que de las verificaciones adelantadas se [infería] que se presentaron declaraciones falsas, como quiera que en estas se indicaba que la ciudadana había convivido de manera permanente e ininterrumpida con el señor JORGE ENRIQUE GUERRA MARTÍNEZ durante los 5 años anteriores a su fallecimiento» [sic]. 7. «Con el fin de garantizar el debido proceso», se le comunicó a la demandada el auto GPF 0646-20 del 11 de agosto de 2020 que inició la investigación administrativa, ante lo cual presentó respuesta. 8.

Con la Resolución SUB 21676 del 1 de febrero de 2021, se resolvió revocar la Resolución SUB 31910 del 7 de abril de 2017 que reconoció la sustitución pensional. 9. Contra la anterior decisión, María Margarita Franco Martínez presentó recursos de reposición y apelación, pero fueron rechazados mediante la Resolución SUB 110683 del 13 de mayo de 2021, por extemporáneos. 3.

En el concepto de violación, manifestó que el reconocimiento de la pensión es «abiertamente contrario a derecho» porque no se analizaron las pruebas del expediente administrativo y, luego de su examen, se logró determinar que la demandada no cumplía con el requisito de convivencia para ser beneficiaria de la sustitución pensional. 2.

Solicitud de medida cautelar 4. María Margarita Franco Martínez presentó solicitud de medida cautelar en los siguientes términos: «[ ] me permito solicitar desde la admisión de la demanda la suspensión de los efectos del acto administrativo de la resolución SUB – 21676 del día 01 de febrero de 2021, en la que se decidió revocar en todas sus partes la Resolución SUB – 31910 del día 07 de abril de 2017, mediante la cual se había reconocido una sustitución pensional a la señora María Margarita Franco Martínez, identificada con cedula de ciudadanía número 24.621.451 de aguadas, Caldas, tercera vinculada en este proceso, acto administrativo emitido por la Administradora de Pensiones – Colpensiones; medidas necesarias para proteger y garantizar el objeto del proceso donde se violo en todas sus partes el debido proceso.» [sic] 3.

Auto que resolvió la medida cautelar 5. En auto proferido el 14 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo de Risaralda resolvió «[n]egar la medida de suspensión provisional respecto del acto administrativo contenido en la Resolución SUB-21676 del 1 de febrero de 2021», con fundamento en lo siguiente: 6. La medida cautelar no cumplió con el requisito de necesidad, toda vez que la esencia del asunto era el estudio de la legalidad de la Resolución SUB 31910 del 7 de abril de 2017 con el fin de obtener la devolución de todas las mesadas que fueron pagadas a la demandada, es decir que «la medida cautelar contraría este objeto, pues además de solicitar la suspensión provisional de un acto administrativo que no se encuentra demandado, de decretar dicha suspensión se produciría un efecto jurídico contrario a las pretensiones de la parte demandante». 7.

Si se ordenara la suspensión provisional de los efectos de la Resolución SUB 21676 del 1 de febrero de 2021, se generaría la obligación de reanudar el pago de la pensión aun cuando la pretensión del medio de control es, esencialmente, la devolución de los pagos durante el tiempo en que se encontró vigente el acto de reconocimiento de la sustitución pensional. 8.

De cualquier modo, se requería del estudio de las pruebas para establecer si la tercera vinculada cumplió o no con el requisito de convivencia de 5 años antes del fallecimiento para ser beneficiaria de la sustitución de la pensión de vejez. 4. El recurso 9. Contra la anterior decisión, Colpensiones presentó recurso de apelación «en contra del Numeral Primero del auto que resuelve DENEGAR la petición de medida cautelar solicitada por la parte actora» [sic], con fundamento en lo siguiente: 1.

Con los documentos aportados al expediente se demostró que no es necesario hacer un estudio más profundo «para observar que efectivamente existen argumentos para decretar la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, y tampoco esperar a que se dé la sentencia para que el despacho se pronuncie sobre la medida cautelar de suspensión». 2.

Con el material probatorio se evidencia la vulneración al principio de estabilidad financiera, toda vez que se debe disponer de un flujo permanente de recursos que permitan su mantenimiento y adecuado funcionamiento y, «el continuar con el pago de una prestación a favor de una persona que no acredita todos los requisitos para su reconocimiento afecta gravemente su capacidad de otorgar y pagar las prestaciones a los afiliados que sí tienen derecho a su reconocimiento, vulnerando como consecuencia el principio de progresividad, y el acceso a las pensiones de todos los colombianos [ ]» [sic]. 10.

Por lo anterior, solicitó «DECRETAR la medida cautelar de la mediante la cual Colpensiones resolución No. SUB 31910 del 7 de abril de 2017, por la cual se reconoció una Sustitución Pensional a favor de la señora MARIA MARGARITA FRANCO MARTINEZ, en un 100%, en cuantía inicial de $737.717, a partir del 4 de febrero de 2017» [sic]. 5. Trámite impartido al recurso 11.

Mediante auto del 13 de abril de 2023, el Tribunal Administrativo de Risaralda concedió, en el efecto devolutivo, el recurso de apelación. II. Consideraciones 1. Marco normativo y jurisprudencial sobre el recurso de apelación. 12. El recurso de apelación, como garantía del principio de la doble instancia, debe cumplir con ciertos requisitos para que pueda ser analizado por el juez de la segunda instancia, los cuales, en términos de la doctrina[4], se pueden clasificar así: capacidad, procedencia, oportunidad, sustentación, e interés para recurrir.

Será frente a estos dos últimos que el despacho se pronuncie en esta oportunidad. 13. En efecto, estos requisitos se encuentran en el artículo 320 del Código General del Proceso, conforme con el cual (i) el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión; y (ii) «[p]odrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia [ ]». 14.

El deber de sustentación se refiere, esencialmente, a la exposición clara y suficiente de las razones por las cuales la providencia [auto o sentencia] debe modificarse o revocarse, ya sea por razones de hecho o de derecho, en cuanto a la valoración probatoria, la interpretación o aplicación de una norma. En este escenario, los extremos que analiza el ad quem se circunscriben a la providencia que resolvió el litigio o la solicitud y a la estructura argumentativa que exponga el sujeto procesal perjudicado con la decisión. 15.

En la sentencia proferida el 9 de febrero de 2012[5], la Sala Plena de esta corporación sostuvo que, mediante el recurso de apelación, se ejerce el derecho de impugnación, por lo cual «corresponde al recurrente confrontar los argumentos que el juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, con sus propias consideraciones o apreciaciones»; en otros términos, tiene el deber de justificar las razones de su inconformidad, en razón a que este será el marco de pronunciamiento del ad quem[6]. 16.

Igualmente, en la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2022[7], también se indicó que el marco fundamental para la competencia del juez de segunda instancia lo constituyen los cargos planteados en contra de la decisión recurrida, «razón por la cual no basta con la simple interposición del recurso por la parte interesada, [ ], toda vez que quien tiene interés en que el asunto sea analizado [ ] en segunda instancia debe señalar cuáles fueron los yerros o desaciertos en los que incurrió el juez de primera instancia al resolver la litis planteada». 17.

Y, esta Sección, sobre el particular ha puntualizado lo siguiente[8]: «En efecto, sobre la carga procesal de manifestar los motivos de inconformidad frente a la decisión de primera instancia, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que la finalidad del recurso de apelación es que la providencia de primer grado sea revisada por el superior jerárquico del funcionario judicial que la profirió, para que en análisis de su legalidad la confirme, revoque o modifique.

De ahí la necesidad de que el recurso de apelación se sustente, por cuanto la sustentación es la oportunidad para que la recurrente manifieste los motivos de inconformidad con la decisión, pero en los aspectos que fundamentaron su posición, como demandante o como demandada, en el debate judicial, y sobre los cuales el a quo se pronunció de manera adversa o simplemente no se pronunció.[9]» 18.

Entonces, el juzgador de segunda instancia, al desatar la apelación, se limita a lo expuesto en la sustentación del recurso [salvo cuando se deba hacer un pronunciamiento oficioso autorizado por la ley], en tanto de esas razones de disenso nacen los límites de la controversia, en razón a que no de otra manera se pueden garantizar los derechos al debido proceso, impugnación y defensa. 19.

Ahora, en lo que concierne al requisito de interés para recurrir, basta señalar que, de conformidad con el artículo 320 citado, será la parte afectada con la decisión la que pueda presentar el recurso de apelación, pues, precisamente, es la oportunidad para exponer al ad quem las razones por las cuales aquella debe modificarse o revocarse. 20.

Es así porque, de un lado, carecería de sentido que la parte beneficiada con la decisión solicite al juez de la segunda instancia que la «mantenga» o, del otro, sería contradictorio que, a pesar de que se accedió a su petición, manifieste alguna inconformidad. 21. Al respecto, esta Corporación se pronunció en los siguientes términos[10]: «En efecto, el artículo 350 del C.P.C. -aplicable al presente proceso por expresa remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo- referente a los fines de la apelación y el interés para interponerla, establece en su segundo inciso que “podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia”, lo que quiere decir que si la misma no decide nada en contra de la parte, ella carecerá de interés para interponer el respectivo recurso; y esto fue precisamente lo que sucedió en el sub- lite, puesto que habiendo sido negadas todas las pretensiones de la parte actora, qué interés podía asistir a la entidad demandada para recurrir, si no se anuló el acto administrativo cuestionado ni se condenó a ésta a pagar suma alguna de dinero.

Por lo tanto, no resulta procedente pronunciamiento alguno sobre el recurso interpuesto [ ].» 22. Aunque la providencia citada hizo el análisis al tenor del Código de Procedimiento Civil[11], es pertinente su contenido, en la medida de que el Código General del Proceso no hizo ninguna modificación sustancial al respecto. 23. En ese hilo de comprensión, el recurso de apelación exige que la parte tenga interés jurídico para interponerlo y que cumpla con la carga argumentativa que contenga las razones de hecho o de derecho tendientes a desvirtuar la decisión de primera instancia, comoquiera que serán aquellas las que delimiten el problema jurídico que debe resolver el juez de la segunda instancia. Al tenor del artículo 103[12] del CPACA, esta es una carga que le corresponde a la parte que se considera lesionada y, por consiguiente, al ad quem le está vedado hacer un examen oficioso, salvo en las excepciones previstas en la ley. 24.

De ahí que, cuando (i) la parte apelante no sea la afectada con la decisión, se configure la falta de interés para recurrirla; y (ii) los argumentos expuestos en el recurso de apelación no se dirijan contra el fondo de la decisión recurrida, al no existir correspondencia lógica ni jurídica con los presupuestos del asunto que se resuelve, se presente la apelación fallida. 2.

Caso concreto 25. La parte demandante, Colpensiones, solicitó la anulación de la Resolución SUB 31910 del 7 de abril de 2017, por medio de la cual reconoció la sustitución pensional a favor de María Margarita Franco Martínez. 26. En el escrito introductorio, la entidad no solicitó ninguna medida cautelar, en razón a que, según los hechos narrados, revocó el mencionado acto a través de la Resolución SUB 21676 del 1 de febrero de 2021. 27.

Después de contestar la demanda, María Margarita Franco Martínez, vinculada a la litis como «tercera con interés directo», solicitó que se decretara la suspensión provisional del acto de revocación, esto es la Resolución SUB 21676 del 1 de febrero de 2021, la cual no fue acusada en la demanda ni por vía de reconvención. 28. Justamente, en el auto proferido el 14 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo de Risaralda negó la medida cautelar con fundamento en que la solicitud no recaía en el acto enjuiciado.

Indicó al respecto: «Conforme a lo expuesto, se deduce que la suspensión provisional solicitada no cumple con el requisito de necesidad para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso, toda vez que la esencia del presente asunto es el estudio de la legalidad de la Resolución SUB 31910 del 7 de abril de 2017 con el fin de obtener la devolución de todas las mesadas que por sustitución pensional fueron canceladas a la tercera vinculada y la medida cautelar requerida contraría este objeto, pues además de solicitar la suspensión provisional de un acto administrativo que no se encuentra demandado, de decretar dicha suspensión se produciría un efecto jurídico contrario a las pretensiones de la parte demandante.» 29.

Entonces, si fue María Margarita Franco Martínez quien solicitó la medida cautelar respecto de la Resolución SUB 21676 de 2021 y le fue negada, necesariamente debe comprenderse que era la única afectada con la decisión. 30. En ese orden de ideas, ella era la única interesada para interponer el recurso de apelación, no Colpensiones, pues, primero, la entidad no acusó la nulidad de ese acto y, segundo, la decisión fue favorable a sus intereses porque se mantuvieron los efectos de la revocatoria.

De ese modo, sin mayor elucubración, se concluye que Colpensiones no cumplió con el requisito de interés para acudir a esta instancia. 31. Agregase a lo expuesto que, por lo mismo, la alzada es manifiestamente incongruente con lo decidido por el a quo, pues la entidad sostuvo que (i) «no es necesario hacer un estudio más profundo para observar que efectivamente existen argumentos para decretar la suspensión provisional de los actos administrativos demandados» [sic]; y (ii) debe protegerse el principio de sostenibilidad financiera, asuntos que, ni por asomo, fueron abordados en la providencia recurrida. 32.

Pero aun más, a pesar de que en la demanda ni en ninguna otra etapa del proceso solicitó medida cautelar alguna, al presentar el recurso pidió que se decretara la suspensión de la Resolución SUB 31910 del 7 de abril de 2017 que, se reitera, ya fue revocada. 33. En definitiva, deviene claro que la actuación de Colpensiones no se acompasó con los fines del recurso de apelación porque no cumplió con el requisito de interés para interponerlo, razón por la cual, así se declarará en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el despacho

RESUELVE

Primero: Declarar la falta de interés, respecto de Colpensiones, para presentar el recurso de apelación contra el auto proferido el 14 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Risaralda. Segundo: En firme esta decisión, por Secretaría remitir el expediente al Tribunal de origen, previamente las anotaciones en el sistema de información SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | |JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR | |Firmado Electrónicamente | CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] En adelante Colpensiones. [2] En el auto admisorio de la demanda proferido el 14 de diciembre de 2021, se ordenó la notificación como «tercera con interés directo». [3] En adelante CPACA. [4] López Blanco Hernán Fabio.

Procedimiento Civil. Undécima Edición, Dupre, Editores, página 765.  [5] Número interno 21060 [6] Sección Segunda, sentencia del 26 de enero de 2006, expediente: 17001- 23-31-000-2001-00621-01(5054-03), CP. Ana Margarita Olaya Forero. [7] CP. María Adriana Marín, expediente 59381. [8] Subsección A, sentencia del 17 de junio de 2022, expediente 47001-23-33- 000-2019-00288-01 (2115-2021), CP.

Rafael Francisco Suárez Vargas. [9] Consejo de Estado, Sección Cuarta, providencia del 4 de marzo de 2010, radicación 25000-23-27-000-1999-00875-01 (15328). [10] Sección Tercera, sentencia de 6 de marzo de 2006, radicación 13001-23- 31-000-1998-07186-01 (13414), C.P. Ramiro Saavedra Becerra. [11] «Artículo 350. Fines de la apelación e interés para interponerla.

El recurso de apelación tiene por objeto que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia [ ]». [12] «Artículo 103. Objeto y principios. Los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico. [ ].

Quien acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en este Código». ----------------------- Radicado: 66001-23-33-000-2021-00409-01 (3073-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones