CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción especial de revisión – Artículo 20 Ley 797 de 2003 Radicación: 11001 03 25 000 2023 00043 00 (0831-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones1 Demandado: José Norbey Duque Giraldo Tema: Causal b) artículo 20 Ley 797 de 2003 Decisión: Declara infundada la acción especial de revisión, pues la recurrente sustentó la causal invocada sobre presupuestos jurídicos distintos a los acogidos en la providencia objetada.

La Sala decide la acción especial de revisión interpuesta contra la sentencia del 30 de enero de 2020 expedida por el Tribunal Administrativo de Caldas, a través de la cual modificó y confirmó la emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Manizales, el 22 de febrero de 2018, que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES. Proceso ordinario 1. El señor José Norbey Duque Giraldo instauró demanda contenciosa administrativa2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declarara la nulidad de las Resoluciones GNR449939 del 30 de diciembre de 2014 y VPB66477 del 14 de octubre de 2015, por medio de las cuales se negó la reliquidación de su pensión de vejez y se resolvió el recurso de apelación confirmando la decisión recurrida, respectivamente. 2.

Como consecuencia de lo anterior, pidió condenar a Colpensiones a expedir un nuevo acto administrativo a través del cual se reconociera de manera integral la prestación reclamada, teniendo en cuenta el régimen aplicable a los servidores de la planta operativa del extinto Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), por haber laborado más de 20 años en dicha entidad en el cargo de detective grado 10. 3.

Además, solicitó la liquidación de su pensión con el 75 % del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, con inclusión de todos los factores 1 Colpensiones. 2 Índice 20 de Samai. 2 Radicación: 11001 03 25 000 2023 00043 00 (0831-2023) Demandante: Colpensiones salariales percibidos en ese periodo; aplicar los reajustes legales correspondientes; ordenar el pago de las mesadas retroactivas desde la fecha de su retiro efectivo del servicio, debidamente indexadas; y disponer el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 187, 188 y siguientes del CPACA. 4.

El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales3 resolvió la controversia en sentencia del 22 de febrero de 2018, en la que accedió parcialmente a las pretensiones y ordenó a Colpensiones reliquidar la prestación del actor con el 75% del promedio devengado durante el último año de servicios, comprendido entre el 1.° de septiembre de 2010 y el 31 de agosto de 2011.

Para el efecto, dispuso incluir como factores salariales la asignación básica mensual, las primas de servicios, de navidad y de vacaciones y la bonificación por servicios prestados, a partir del 1.º de septiembre de 2011. 5. Indicó que se acreditó la prestación de servicios del demandante en el DAS desde el 7 de febrero de 1990 hasta el 31 de agosto de 2011, en el cargo de detective profesional, razón por la cual se hacía acreedor del régimen de transición del artículo 4.º del Decreto 1835 de 1994, que garantizaba a los detectives vinculados con anterioridad a su entrada en vigencia condiciones «no menos favorables» respecto de la edad para acceder a la pensión, el tiempo de servicios, el número de semanas cotizadas y el monto de la prestación, conforme a las normas anteriores a la Ley 100 de 1993. 6.

En ese sentido, concluyó que al accionante se le debía aplicar el Decreto 1933 de 1989, el cual remitía a los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978 y 451 de 1984, para determinar las prestaciones sociales de sus beneficiarios. 7. Por otro lado, negó la inclusión de la prima de riesgo y de la bonificación por recreación como factores salariales para la reliquidación pensional, al considerar que las normas que las regulan disponen expresamente que no constituyen salario ni pueden integrar la base de liquidación de la pensión. 8.

El demandante y Colpensiones interpusieron recursos de apelación. El primero4 sostuvo que la prima de riesgo debía incluirse como factor salarial para la reliquidación pensional, pues si bien los Decretos 1137 y 2646 de 1994 establecieron lo contrario, la jurisprudencia del Consejo de Estado reconoció su carácter salarial al tratarse de un concepto percibido de manera habitual y periódica que retribuye directamente las funciones de alto riesgo desempeñadas por los detectives del DAS.

Por su parte, Colpensiones5 cuestionó que el a quo hubiera omitido aplicar los precedentes de la Corte Constitucional relativos al régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según los cuales el IBL no constituye un aspecto sujeto a transición y, por tanto, debía determinarse con el promedio de los factores salariales devengados durante los últimos 10 años de servicio. 3 Folios 120 a 130 del archivo 01CuadernoPrincipal del expediente digital visible en el índice 20 de Samai. 4 Folios 154 a 164 ibidem. 5 Folios 146 a 153 ibidem. 3 Radicación: 11001 03 25 000 2023 00043 00 (0831-2023) Demandante: Colpensiones 9.

El 30 de enero de 2020, el Tribunal Administrativo de Caldas6 modificó el numeral 3.° de la sentencia de primera instancia en el sentido de ordenar que se incluyera la prima de riesgo dentro de la liquidación pensional, adicional a los demás factores devengados en el último año de servicios y confirmó la decisión en lo demás. 10. Puntualizó que el demandante no era beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, sino del contemplado en el artículo 4.º del Decreto 1835 de 1994.

Señaló que para acceder a la transición de la Ley 100 era necesario acreditar 40 años de edad, en el caso de los hombres, o 15 años de servicio. Puso de presente que el señor José Norbey Duque Giraldo, para el 1.º de abril de 1994, contaba con 28 años, toda vez que nació el 2 de junio de 1965, de modo que no cumplía con el requisito etario exigido. 11.

Planteó que tampoco demostraba los 15 años de servicios requeridos, pues de conformidad con los actos administrativos de reconocimiento pensional, para el 1.º de abril de 1994 solo había laborado aproximadamente 8 años, así: en la Policía Nacional entre el 1.º de diciembre de 1984 y el 18 de febrero de 1988; en Ramírez González & CIA entre el 1.º de diciembre de 1987 y el 1.º de enero de 1988; y en el DAS desde el 7 de febrero de 1990. 12.

Consideró que no había lugar a estudiar los planteamientos expuestos por Colpensiones relacionados con la aplicación de la Sentencia SU-230 de 2015, la providencia del 25 de febrero de 2016 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, ni la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de agosto de 2018, por cuanto tales decisiones desarrollaron el análisis del ingreso base de liquidación respecto de personas amparadas por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, supuesto fáctico que no se configuraba en el caso del actor. 13.

Con todo, destacó que la Ley 100 de 1993 en su artículo 140 estableció que el Gobierno nacional debía fijar un régimen pensional especial para los servidores públicos que desempeñaran actividades de alto riesgo. En desarrollo de esa disposición se expidió el Decreto 1835 de 1994, el cual calificó como actividad de alto riesgo la ejercida por los detectives del DAS y consagró el esquema antes referido, así como una transición para quienes estuvieran vinculados a esa entidad antes del 3 de agosto de 1994. 14.

Adujo que la Ley 860 de 2003 mantuvo esa protección transicional para los detectives vinculados con anterioridad al 3 de agosto de 1994 que acreditaran 500 semanas de cotización al momento de comenzar a regir la aludida normativa, remitiendo expresamente al régimen de transición del Decreto 1835 de 1994. 15. Expuso que los ex servidores del DAS que se desempeñaron como detectives, estuvieran cobijados por la transición prevista en la Ley 860 de 2003 y se hubiesen vinculado con anterioridad a la expedición del Decreto 1835 de 1994, tenían derecho a pensionarse con los requisitos establecidos en el Decreto 1047 de 1978, esto es, con 20 años de servicio continuos o discontinuos, sin importar la edad.

Al examinar el caso concreto, encontró demostrado que el demandante ingresó a laborar al DAS el 7 de 6 Folios 29 a 38 del archivo 01ApelacionSentencia del expediente digital. 4 Radicación: 11001 03 25 000 2023 00043 00 (0831-2023) Demandante: Colpensiones febrero de 1990, es decir, antes de la entrada en vigencia del Decreto 1835 de 1994, circunstancia por la cual determinó que se encontraba amparado por el beneficio allí consagrado. 16.

Por otro lado, advirtió que la prima de riesgo debía incluirse en la base de liquidación pensional, toda vez que se cumplían las condiciones fijadas por la jurisprudencia del Consejo de Estado para reconocer naturaleza salarial a dicho concepto dentro del régimen especial aplicable a los detectives del DAS. Demanda de la acción especial de revisión7 17.

Colpensiones, en ejercicio de la acción especial de la referencia, solicitó revocar la sentencia del 30 enero de 2020, expedida por el Tribunal Administrativo de Caldas, por la cual se modificó la sentencia de primera instancia emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Manizales; con tal propósito, invocó la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 18.

En desarrollo de la mencionada causal, manifestó que con la expedición de la providencia cuestionada se configuró un abuso del derecho al acogerse una interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contraria a los lineamientos fijados por la Corte Constitucional, respecto del régimen de transición y de la forma como se debe aplicar el ingreso base de liquidación de pensiones a sus beneficiarios. 19.

Refirió que frente al alcance del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, coexistían dos posturas jurisprudenciales: una sostenida por el Consejo de Estado en providencia del 4 de agosto de 2010, según la cual el régimen de transición debía aplicarse integralmente, incluyendo la cuantía de la prestación; y otra fijada por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, que predicaba que dicho régimen únicamente ampara los requisitos de edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de liquidación. No obstante, indicó que debía darse aplicación al precedente constitucional, por tratarse del criterio actualmente vigente en la materia. 20.

Estimó que, pese a ello, se desatendió la fuerza vinculante de tales pronunciamientos y se ordenó reliquidar la pensión con el 75 % de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, lo que dio lugar al reconocimiento de un beneficio pensional desproporcionado e irrazonable. Contestación de la acción especial8 21.

El accionado se opuso a la prosperidad de las pretensiones aduciendo que Colpensiones pretende reabrir un debate jurídico que ya fue objeto de análisis en las providencias cuestionadas, según argumentos que desconocen las particularidades del régimen especial aplicable como funcionario de la planta operativa del extinto DAS, respecto del cual nunca existió duda, pues los actos administrativos objeto de control 7 Índice 3 de Samai. 8 Índice 22 ibidem. 5 Radicación: 11001 03 25 000 2023 00043 00 (0831-2023) Demandante: Colpensiones judicial reconocieron y ordenaron el pago de la pensión de jubilación, luego de verificar el cumplimiento del requisito previsto por los Decretos 1047 de 1978, 1835 de 1994 y 1933 de 1989, consistente en haber laborado por más de 20 años al servicio de dicha entidad. 22.

Aclaró que, aunque la prestación fue inicialmente liquidada según las disposiciones de la Ley 100 de 1993, posteriormente promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la reliquidación pensional según el régimen atrás mencionado. Añadió que tanto el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales como el Tribunal Administrativo de Caldas consideraron que la pensión debía reliquidarse con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, en atención a las normas aplicables a los funcionarios del DAS. 23.

Afirmó que el supuesto «abuso del derecho» invocado por Colpensiones no corresponde a una causal autónoma de revisión y que, en el presente asunto, no se configuró ninguna de las circunstancias previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Advirtió que no existió vulneración del debido proceso, toda vez que la entidad participó en todas las etapas del trámite ejerciendo plenamente su derecho de defensa y contradicción. De igual manera, alegó que la prestación reconocida no excedió lo legalmente debido, pues los factores salariales incluidos corresponden a emolumentos que percibió y sobre los cuales podían efectuarse los descuentos por aportes, tal como lo autorizó expresamente el Tribunal en la sentencia objeto de revisión. 24.

Insistió en que su derecho pensional no se estructuró bajo los parámetros del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sino de las reglas previstas para los detectives del DAS, motivo por el cual estimó improcedente aplicar la jurisprudencia constitucional invocada por Colpensiones relativa al ingreso base de liquidación en el régimen de transición de dicha ley.

II. CONSIDERACIONES Competencia 25. De conformidad con lo previsto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), aplicable por remisión del inciso 3 del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado9 es competente para resolver la acción especial de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos.

Así las cosas, se abordará el análisis de esta controversia. Oportunidad 9 En atención al criterio de especialización laboral y conforme a lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, el conocimiento del asunto corresponde a la Sección Segunda del Consejo de Estado. 6 Radicación: 11001 03 25 000 2023 00043 00 (0831-2023) Demandante: Colpensiones 26.

La sentencia objeto de revisión quedó ejecutoriada el 10 de febrero de 202010, es decir, bajo la vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo artículo 251 establece un plazo de cinco años, contados a partir del día siguiente a la ejecutoria, para presentar la demanda de acción especial de revisión; por lo tanto, fue interpuesta oportunamente, al haberse radicado el 14 de febrero de 202311.

Problema jurídico 27. Le corresponde a la Sala determinar si la sentencia expedida el 30 de enero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Caldas está inmersa dentro de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues habría incurrido en un reconocimiento excesivo del derecho al aplicar el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, bajo una interpretación contraria a los precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional.

Análisis del problema jurídico 28. Examinado el caso concreto, la Sala declarará infundada la acción especial de revisión, por las razones que se exponen a continuación. 29. La acción especial de revisión, prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 fue concebida como una herramienta judicial cuyo «propósito primordial [consiste en]12 realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»13. 30.

Esta Corporación, en forma pacífica14 ha sostenido que la acción especial no constituye una instancia adicional para debatir el reconocimiento de un derecho, pues su procedencia está circunscrita a que se configure alguna de las causales previstas por el legislador con el fin de que se revisen las providencias «que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza». 31.

En el presente asunto, Colpensiones invocó como sustento la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003,15 al considerar que la sentencia 10 toda vez que su notificación se surtió el 5 de febrero de 2020, según consta en el folio 39 del archivo «01ApelacionSentencia», por tanto, el término de ejecutoria de 3 días venció el 10 de febrero del mismo año. 11 Índice 4 de Samai. 12 Se reemplaza la palabra «en» incluida en el texto original, por la expresión incluida en paréntesis, para facilitar la lectura. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001 03 25 000 2014-00845-00 (2743-13). 14 En sentencia del 30 de julio de 2025, referencia 11001 03 15 000 2025 02260 00, la Sala especial de decisión No. 6, sostuvo lo siguiente: «En consecuencia, este recurso no es la vía para corregir los yerros probatorios de las partes, ni para reconducir el proceso en hechos, pruebas o argumentos, revivir términos o reabrir el debate surtido en el trámite ordinario.». [se destaca] 15 «b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 7 Radicación: 11001 03 25 000 2023 00043 00 (0831-2023) Demandante: Colpensiones cuestionada incurrió en un «abuso del derecho» por ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación del demandante con el 75 % de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. 32.

En lo que respecta a la afectación del patrimonio público adujo que se concretó en que el reconocimiento de la prestación «no [guarda] ninguna relación con los aportes acumulados por los beneficiarios […] durante toda su vida laboral» lo que impone al Estado una carga que implica proveer subsidios muy altos para poder pagar las pensiones otorgadas en tales condiciones. 33.

Ahora bien, la recurrente soporta su inconformidad en la supuesta configuración de un abuso del derecho derivado de la tesis acogida en la decisión objeto de revisión, en ese contexto, se precisa que existe abuso del derecho cuando su titular lo ejerce de manera irregular, excesiva o contraria a la finalidad para la cual le fue reconocido, causando afectación a terceros.

En consecuencia, dicha figura únicamente puede predicarse de las partes del proceso y no de la autoridad judicial. 34. Por lo anterior, el análisis se centrará en determinar si la reliquidación de la prestación excedió lo legalmente debido, por la incorrecta aplicación del precedente jurisprudencial invocado. Bajo ese entendido, la controversia recae en el ingreso base de liquidación y en los factores salariales tenidos en cuenta para reliquidar la pensión, pues según Colpensiones, como el demandante es beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el IBL correspondía fijarse conforme a las reglas del Sistema General de Pensiones y no con fundamento en el 75 % de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. 35.

Ahora bien, se observa que la sentencia cuestionada estableció que el accionado no es titular del régimen de transición de la ley 100 de 1993, sino del artículo 4.º del Decreto 1835 de 1994, por haberse vinculado al DAS con anterioridad a dicho decreto. Para ello, el Tribunal determinó que el derecho pensional debía reconocerse de acuerdo con los preceptos contemplados en los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, incluyendo los factores salariales aplicables a los detectives del extinto DAS. 36.

A partir de lo expuesto, se desprende que Colpensiones sustentó la acción especial de revisión bajo el supuesto de que la reliquidación pensional se ordenó bajo un régimen de transición diferente al que le fue aplicado al demandado, en la sentencia objeto de la acción especial. 37. En lo que respecta al rigor del contenido y sustentación de la acción especial de revisión, esta Corporación16 ha considerado que: 16 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala 22 Especial de Decisión. Sentencia del 5 de febrero de 2019. Exp: 11001-03-15-000-2018-01884-00. C.P. Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 1o de agosto de 2024. Exp: 11001-03-25-000-2020-00892-00 (2698-2020). C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; 8 Radicación: 11001 03 25 000 2023 00043 00 (0831-2023) Demandante: Colpensiones Para su formulación deben atenderse los requisitos de las demandas ordinarias indicados en el artículo 252 del CPACA.

Especialmente, el recurrente deberá señalar con precisión y justificar la causal o las causales en que se funda el recurso y aportar las pruebas necesarias. La técnica del recurso exige real correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta y la causal invocada, de forma tal que el recurrente prescinda de elucubraciones dirigidas a atacar las motivaciones jurídicas o los juicios de valor que soportaron la decisión adoptada en la sentencia recurrida, así como de la intención de corregir errores u omisiones de la propia parte, como si se tratara de una nueva instancia. En otras palabras, el recurso extraordinario de revisión no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia. Antes bien, es riguroso en cuanto a su procedencia, pues se restringe a las causales enlistadas en el mencionado artículo 250 del CPACA y a las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Por ello, en este escenario, la labor del juez no puede exceder la demarcación impuesta por el recurrente al explicar la causal de revisión de la sentencia, que deberá ser examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo. [Se resalta]. 38. Lo anterior quiere decir que el estudio de la presente acción debe limitarse estrictamente a los argumentos expuestos por la entidad recurrente para sustentar la causal invocada, sin que le sea dado al juez replantear, complementar o reconducir los fundamentos de la demanda.

En esa medida, la Sala concluye que en el caso concreto no existe congruencia entre el planteamiento formulado por Colpensiones y las razones que sustentaron la providencia objeto de revisión, pues, aunque el Tribunal examinó la reliquidación pensional al amparo del régimen especial aplicable a los detectives del DAS, frente a ese aspecto no se formuló reparo alguno, pues, se reitera, la acción especial de la referencia se estructuró sobre la procedencia del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el alcance equivocado que se habría dado a este, lo que impone declarar infundada la acción especial de revisión. Condena en costas 39.

La Sala ha considerado que como la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 busca prevenir un eventual detrimento del tesoro, de los fondos de naturaleza pública y, en general, pretende garantizar la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, no es procedente imponer condena en costas. Lo anterior comoquiera que se trata de una acción que tiene por objeto controvertir providencias judiciales, con el fin de salvaguardar el interés público17.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 17 Al respecto, el artículo 188 del CPACA establece que la condena en costas procede «salvo en los procesos en que se ventile un interés público». 9 Radicación: 11001 03 25 000 2023 00043 00 (0831-2023) Demandante: Colpensiones III.

RESUELVE

PRIMERO. DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión interpuesta por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), contra la sentencia del 30 de enero de 2020 expedida por el Tribunal Administrativo de Caldas, por las razones expuestas en las consideraciones.

SEGUNDO. Sin condena en costas.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente Ausente con permiso LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. AAP