Radicado: 66001-23-33-000-2024-00246-01 Demandante: Cotty Morales Caamaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 66001-23-33-000-2024-00246-01 Demandante: COTTY MORALES CAAMAÑO Demandado: JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE PEREIRA Temas: Tutela contra providencia judicial.
Acción popular en la que no se aceptó la solicitud de coadyuvancia porque ya había iniciado la audiencia de pacto de cumplimiento. Incumplimiento del requisito de subsidiariedad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia de 6 de junio de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en la que se declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos Del expediente de tutela y de la acción popular, se observan como hechos relevantes, los siguientes: La Personería Municipal de Balboa presentó acción popular contra el departamento de Risaralda y el municipio de Balboa (radicado No. 660001-33-33- 002-2023-00409-00), con el fin de que protegieran los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, supuestamente vulnerados por la ola invernal ocasionada por el fenómeno de la niña en marzo de 2022 y que generó dos afectaciones en las vías del municipio de Balboa.
En consecuencia, pidió que se ordenara a las entidades territoriales demandadas que “en un plazo máximo de tres (3) mes, después de quedar en firme la sentencia, realice los estudios y diagnósticos necesarios para mitigar el riesgo de las vías: i) sector sur de La Cancha – Purace específicamente en el tramo 1 localizado entre las abscisas K0+250 K0+270; ii) sector norte de la vía Palmera – Monos en el municipio de Balboa - Risaralda, con pérdida de media banca entre las abscisas K0+800 y K1+000 y; iii) en las coordenada N° 4°55’ 46.4556’’ W 75° 57’3.3912’’ de la vía que conduce a la vereda de Monterredondo del Municipio de Balboa – Risaralda”.
Radicado: 66001-23-33-000-2024-00246-01 Demandante: Cotty Morales Caamaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira en auto de 30 de noviembre de 2023, admitió la demanda y, posteriormente, en proveído de 18 de abril de 2024, citó a las partes y al Procurador 210 Judicial en Asuntos Administrativos a audiencia de pacto de cumplimiento para el lunes 27 de mayo de 2024 a la 1:30 p.m. El 27 de mayo de 2024, a la 1:33 p.m. la señora Cotty Morales Caamaño allegó poder, mediante correo electrónico, con el fin de que su abogado la representara en “calidad de coadyuvante” y a la 1:37 p.m. el apoderado hizo presencia en la audiencia. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira reconoció la presencia del abogado, pero negó la participación, pues había iniciado el trámite de la audiencia y, en consecuencia, no podría intervenir hasta que finalizara la etapa procesal, además porque quien comparece no es parte en el presente proceso, pues hasta ese momento no se le había reconocido la calidad de coadyuvante a la señora Cotty Morales Caamaño. Esa decisión fue objeto de recurso de reposición, el cual se resolvió desfavorablemente a la señora Morales Caamaño en el curso de la misma diligencia. Finalmente, al culminar la diligencia de pacto de cumplimiento en la que se indicó que las partes no llegaron a un acuerdo, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira admitió en calidad de coadyuvante a la señora Cotty Morales Caamaño y reconoció personería a su abogado. 2.
Fundamentos de la acción La parte actora presentó acción de tutela con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, al negar la participación como coadyuvante en la diligencia de pacto de cumplimiento que se adelantó en el curso de la acción popular con radicado No. 660001-33-33-002-2023-00409-00.
En primer lugar, se refirió de manera general a cada uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, para luego afirmar que se cumplía con cada uno de estos. Sostuvo que se incurrió en defecto procedimental absoluto, “por negar, desde la omisión en la comunicación, la ausencia de accesibilidad a la administración de justicia y por la falta de garantía de la participación para que las actuaciones de todas las partes tengan una garantía en su procedencia, conducencia, legitimación constitucional y legitimación social.
Se requiere una actualización de los criterios de legitimación procesal de las partes, en una función común, dentro de las acciones constitucionales colectivas”. Indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico, toda vez que “más allá que requerirse una garantía de otro acto procesal en la acción, a priori se omite la participación en el proceso, lo que, con mayor razón, anula las posibilidades procesales de la garantía de la actuación en el resto de sus etapas.
El honorable juez desestima la participación de la coadyuvancia sin motivar sus razones, pese a que no se había iniciado el trámite de participación a las partes” Señaló que se configuró un defecto sustantivo, pues “el reconocimiento y la funcionalidad en el proceso es el primer paso de accesibilidad para tener ejercicio en él. En las acciones populares los intereses no son subjetivos, particulares o autónomos, sino, todo lo contrario: requieren y se le autoriza en ellos la Radicado: 66001-23-33-000-2024-00246-01 Demandante: Cotty Morales Caamaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 intervención pública, social, heterónoma y general de quienes puedan incidir en las determinaciones y en los efectos adyacentes con los que se demuestre que incidan en las demás personas que sean sus intervinientes”.
Aseguró que la autoridad judicial accionada incurrió en decisión sin motivación, “aunque no es el propósito primario y fundamental de esta acción, la ausencia de los elementos para sustentar la determinación de las acciones, se puede pervertir en irresoluciones ilegítimas. La sistematización de la información sobre temas similares en otras acciones populares constituyen un insumo, hacen un aporte, siendo precedentes para las decisiones que tienen una competencia sistemática en la resolución constitucional; más cuando para su definición, se tiene en uso una experiencia administrativa judicial múltiple que descargaría a los tribunales y cortes superiores de la responsabilidad de decidir repetitivamente sobre aspectos constitucionales colectivos, proveyendo soluciones de las que ya se deberían estar definiendo soluciones sobre las accesibilidades universales, por los jueces iniciales, desde hace años”.
Resaltó que se configuró un desconocimiento del precedente judicial, toda vez que “el precedente constitucional sobre la importancia de la participación ciudadana en las acciones populares, la debida notificación, de brindarles garantía a quienes intervienen en ellos para su aproximación a las soluciones judiciales, garantizando su participación oportuna, eficaz e igualitaria, tiene una línea muy definida en la vía de la garantía del derecho constitucional de la información, el derecho de defensa, el derecho de contradicción, de segunda instancia, el de inmediación, entre otros, como base para el ejercicio del derecho al debido proceso”.
Afirmó que la autoridad judicial accionada vulneró el debido proceso, por lo que hay una violación directa de la Constitución por parte del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira. Mencionó que la omisión de permitirle participar en la audiencia de pacto de cumplimiento impidió su participación eficaz y la posibilidad de plantear una propuesto en la acción popular.
Por último, manifestó que “la participación de los actores que intervienen en los mecanismos de protección de los derechos e intereses colectivos, como los demandantes o sus coadyuvantes, no deben ser considerados desde el criterio de legitimación procesal para actuar en su nombre únicamente, debido a que su participación, desde los efectos que nos vinculan a todos, se deben considerar con efectos difusos, extensos y universales y con un predominio sustantivo con afecciones sobre el colectivo constitucional, y no solo definen situaciones solo procesales ni solo para una incidencia binaria propuestas desde la demanda de la acción: o de la parte activa o de la pasiva, o para beneficio exclusivo de alguna parte especial”. 3.
Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “5.1. Se reconozca la participación ciudadana en la acción popular 66001333300220230040900 de la comunidad a través de Personería Municipal de Balboa a Municipio de Balboa y otros, Risaralda, de forma irrestricta, completa, desde su primera solicitud, con funcionalidad procesal.
Es necesario que se obre en la consecuencia de volver producir los actos que se han adelantado por el juzgado constitucional para procurar la solución a través del mecanismo alternativo de solución de conflictos que es la audiencia de pacto de cumplimiento, en la que se pudiera haber mediado, por la asistencia de cualquier persona que exprese un interés en la formulación de soluciones al conflicto en esa etapa procesal.
Es necesario contribuir a la seguridad jurídica desde la capacidad de darle inclusión, participación y ejercicio de administración a las comunidades sin ninguna barrera y menos si son propuestas por las instituciones del Estado. Radicado: 66001-23-33-000-2024-00246-01 Demandante: Cotty Morales Caamaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 5.2.
Se proteja el derecho al acceso a la administración de justicia y el derecho al debido proceso, al diálogo social, a una participación con propuestas para el desarrollo social por encima de las barreras procesales que no convienen para los intereses colectivos, a la igualdad, además de la garantía de los derechos fundamentales adyacentes a los derechos e intereses colectivos, al impedir que se permita la participación ciudadana en las decisiones coadministrativas sociales. 5.3.
Es importante que los actos futuros no ostenten la misma actitud que repele, deniega, desestimula, que pretende desinteresar la coadministración, la concertación, la conciliación, el diálogo social y el aporte con los que pueden participar los coactores. Los actos procesales en las próximas acciones populares no se han producido, pero las actitudes negativas y sin buena disposición para traer soluciones sociales para las comunidades si perseveran, como se puede ver en las acciones populares en las que ha habido decisiones y hasta sentencias, sin aportar los accesos a los expedientes, pese a haberse pedido varias veces. 5.4.
Por extensión, como es del conocimiento de la corporación accionada en tutela, la información de las acciones a las que se les ha pedido el acceso para actuar en ellas, se protejan los derechos constitucionales al acceso de la administración de justicia, para las demás acciones similares, para que, de manera preventiva y haciendo uso de su experiencia administrativa judicial, se eviten producir fallos en las acciones que están implicadas desde unas actitudes similares.
Hay otras acciones de las que tiene conocimiento la accionada, que protegen derechos colectivos por la coadyuvante, y en las que se ha determinado la negación de la participación en ellas, dejando sin protección a la acción bajo la defensa técnica que pueden tener las comunidades. Se solicita proteger los derechos constitucionales anteriores para el ejercicio de otras acciones de la misma estirpe, en la que el despacho accionado tiene una postura que no flexibiliza para la garantía del acceso a las comunicaciones, los accesos físicos de todos los entornos para las personas (rampas, baños, espacios, instrumentos, etc.), incluidos los laborales, que representan la concurrencia de centenares de entidades y empresas accionadas”. 4.
Pruebas relevantes En escrito de 29 de mayo de 2024, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, remitió el vínculo para ingresar al expediente digital No. 660001-33-33- 002-2023-00409-00 correspondiente a la acción popular que adelantó la Personería Municipal de Balboa contra el departamento de Risaralda y el municipio de Balboa. 5.
Trámite procesal Por auto de 28 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo de Risaralda admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la parte demandante y a la autoridad judicial accionada, así como al departamento de Risaralda, al municipio de Balboa y al Ministerio Público. Igualmente, negó la medida cautelar solicitada por el demandante. 6.
Oposición 6.1. Respuesta del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira Mediante escrito de 29 de mayo de 2024, el titular del despacho pidió que se declarara la improcedencia de la acción de tutela o, en su defecto, se nieguen las pretensiones de la acción de tutela. Afirmó que la accionante “no sabe manejar medios electrónicos.
En consecuencia, antes de analizar la procedencia y luego la violación de derechos, solicito se establezca que efectivamente la tutela fue presentada por una señora cercana a los 100 años, quien ante un funcionario judicial aceptó no saber usar un correo electrónico”. Sostuvo que no hubo solicitud expresa de coadyuvancia en el proceso No. 66001- 33-33-002-2023-00409-00, solo se envió una vez iniciada la audiencia de pacto de cumplimiento un poder que no contenía la petición de coadyuvancia de manera expresa, pero el juzgado a pesar del defecto, aplicando el principio de caridad, entendió que se trataba de una coadyuvancia y así se resolvió. Radicado: 66001-23-33-000-2024-00246-01 Demandante: Cotty Morales Caamaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Resaltó que en aras de salvaguardar los derechos se decidió admitir la coadyuvancia y reconocer personería, no en el momento en que el abogado interrumpió la audiencia, sino una vez termina la etapa de pacto, pues según el artículo 24 de la Ley 472 de 1998 la coadyuvancia opera hacia la actuación futura, por tanto, estando en trámite la audiencia de pacto de cumplimiento, se le señaló que una vez culminara se resolvería la petición. 6.2.
Respuesta del departamento de Risaralda Por medio de oficio de 29 de mayo de 2024, la apoderada de la entidad territorial pidió que se desvinculara por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues las pretensiones van dirigidas contra las actuaciones que adelantó la autoridad judicial accionada. 6.3. El municipio de Balboa guardó silencio, aun cuando se le notificó en debida forma el auto admisorio de la acción de tutela. 7.
Sentencia de tutela impugnada El Tribunal Administrativo de Risaralda por sentencia de 6 de junio de 2024, declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con los requisitos de subsidiariedad y la relevancia constitucional. Afirmó que el memorial con el poder para actuar fue enviado al correo del despacho judicial cuando ya se había iniciado la audiencia y que el ingreso a la audiencia por parte del apoderado de la señora Cotty Morales Caamaño también se realizó a la 1:37 p.m., por lo que se le indicó que como no era parte dentro del proceso debía esperar hasta la finalización de la etapa que se encontraba surtiendo para efectos de resolver su solicitud, decisión frente a la cual se interpuso recurso de reposición y que fue resuelto de manera negativa.
Agregó que a la 1:42 p.m. el apoderado de la accionante solicitó reconocimiento como coadyuvante, pero se le reiteró esperar la culminación de la etapa procesal correspondiente. Luego de declarar fallida la etapa de formulación de pacto de cumplimiento de las entidades, el juzgado aceptó la solicitud de coadyuvancia de la ahora accionante y se reconoció personería a su abogado.
Resaltó que el artículo 24 de la Ley 472 de 1998, en relación con la coadyuvancia refiere que toda persona natural o jurídica puede coadyuvar las acciones, pero que opera hacia el futuro, es decir, el tercero interesado asume el proceso en el estado en que se encuentre. Señaló que el juzgado conforme a dicha norma decidió esperar a culminar la etapa que se encontraba adelantando, para efectos de hacer el reconocimiento de coadyuvancia solicitado de manera tardía. Aseguró que se le permitió la interposición del recurso respectivo, el cual se resolvió dentro de la diligencia, por lo que, podría decirse que la demandante hizo uso de los recursos que tenía a su alcance para que procediera la acción de tutela, no obstante, no se avizora una situación de la cual se desprenda la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
De otro lado, indicó que las supuestas irregularidades advertidas por la accionante no cumplen con el requisito de relevancia constitucional, debido a que la controversia planteada versa sobre un asunto meramente legal, pues se pretende que se estudien las decisiones tomadas por el juez ordinario y se determine cómo debe ser presentada la solicitud de coadyuvancia, a partir de cuándo puede Radicado: 66001-23-33-000-2024-00246-01 Demandante: Cotty Morales Caamaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 intervenir en tal calidad y cómo operaría en los casos en que se presente la solicitud durante la realización de una audiencia o diligencia, debido a que se encuentra en desacuerdo a la forma en que se resolvieron las mismas.
Para terminar, manifestó que si bien el debido proceso constituye un límite a la actividad judicial, debido a que la autonomía judicial no puede convertirse en un pretexto para la arbitrariedad, lo cierto es que cualquier error u omisión de la autoridad judicial no constituye una causal que habilite la procedencia de la tutela, teniendo la parte accionante la carga de acreditar que la irregularidad alegada tenga un efecto determinante o decisivo que comporta una grave lesión de sus derechos fundamentales, carga que no fue asumida por la actora. 8.
Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte accionante impugnó la sentencia de primera instancia, solicitó que se revoque el fallo que declaró la improcedencia de la acción por no cumplir con los requisitos de subsidiariedad y la relevancia constitucional y que se reconocieran 17 smlmv como costas procesales.
Del escrito de impugnación se pueden entender como argumentos relevantes los siguientes: La accionante manifestó que es necesario “que se produzca un orden administrativo judicial, conforme a la cronología de los escritos allegados: (i) el acceso a los elementos completos, irrestrictos, oportunos y suficientes a sus elementos; (ii) luego el que defina el acervo probatorio del incidente de nulidad por indebida notificación; y por último se proceda a la definición de los PUNTOS NUEVOS Y NO DECIDIDOS que se han solicitado a los despachos, en varios escritos, con los mismos cuestionamientos que se han argumentado sistemáticamente, que se han puesto a su conocimiento intelectual a través de su canal digital, de manera múltiple, con respecto a todos los temas procesales y ius fundamentales”.
Afirmó que “hubo un exceso ritual manifiesto por un vicio procedimental absoluto que se impidió la participación desde una defensa completa, suficiente y que tuviera un apremio a las entidades territoriales e instituciones del estado para que se promovieran las soluciones sociales del asunto, más concretamente, para que se informara qué temas se habían ventilado dentro del comité de conciliación y para que se aportara una actualización de los eventos ambientales y las dificultades en la comunicación vehicular terrestre por los efectos de la remoción en masa del punto crítico de la acción”.
Agregó que la defensa técnica, si no es prestada con la plena garantía de su ejercicio completo, suficiente, irrestricto y sin barreras de accesibilidad, deteriora la seguridad jurídica y representa un inconveniente para el ejercicio procesal de los intereses fundamentales constitucionales colectivos. Resaltó que “es desobligado pretender que las omisiones en las garantías constitucionales y fundamentales derivadas de un debido proceso, en cualquier actuación judicial no tengan relación con los actos sustantivos que las incluya.
Los actos de la debida notificación para el ejercicio de oponibilidad, contradicción, derecho de defensa técnica y la capacidad de brindar garantías de un debido proceso son actos probatorios, procesales, legales, constitucionales y hasta provistos de convencionalidad, que vinculan los actos judiciales y no han tenido resolución ni descarte para tomar una decisión”.
Radicado: 66001-23-33-000-2024-00246-01 Demandante: Cotty Morales Caamaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Indicó que en el acta de la diligencia de pacto de cumplimiento se observa la conducta restrictiva, pues no escuchó al apoderado de la señora Cotty Morales Caamaño sin dar una explicación con respeto y con una voluntad objetiva por la presencia de cualquier persona a una reunión con fines comunitarios.
Mencionó que existe un apego excesivo a la ritualidad por parte de la autoridad judicial accionada y que de este “no se da un buen ejemplo para obtener la posibilidad de entrar en una actitud de diálogo social; así, es natural que las expresiones de los asistentes sean con el fin mínimo de sobrepasar un trámite formal, de salir de la oportunidad que da la reunión sin un aporte de alguna solución institucional.
Esa conducta inconveniente, no debe originarse desde la dirección de las audiencias. Una actitud de esas características no ocasiona la promoción de soluciones administrativas, sino que sólo aliviaría el ejercicio laboral particular de todas las personas que intervienen y, por supuesto, no agilizan las soluciones que deben gestionar sus representantes para el bien común. Por el contrario, estos representantes de las instituciones adoptan una actitud de reluctancia, que busca eludir, en lo que más puedan, las decisiones que podrían adelantar con premura y que deberían producir que se reduzca la gravedad de las consecuencias previsibles que se exponen para que no tengan que ser ordenados sólo a través del esfuerzo del juez y del despacho judicial en una sentencia, siendo necesario el compromiso armónico y corresponsable de las instituciones y de los particulares para los fines constitucionales del Estado”.
Sostuvo que “es cierto que se envió el poder correspondiente durante los primeros minutos de la audiencia; pero la corrección de las actas, con esta novedad, no representa un empleo de tiempo de más de un minuto para la corrección de los actos que se debían consignar en su redacción; no había avanzado de la audiencia que se compare con el esfuerzo por comparecer, y el esfuerzo que representa aportar con el desarrollo de una audiencia que no propuso ni una sola fórmula para la solución del conflicto por las instituciones accionadas; lo que si no es cierto es que no se hubiera solicitado el reconocimiento de coadyuvancia si en el mismo poder se expresó la calidad de coadyuvancia. Sería inconveniente e innecesario que el despacho tuviera que designar en un auto independiente y adicional, para la verificación institucional de una actuación que ya está evidenciando un interés para actuar.
Repetir la confirmación de esa condición, por la sola intención de interponer un criterio de autoridad no debe sobrepasar los lineamientos constitucionales y que ya tiene establecida la ley especial 472 de 1998”. Señaló que existe relevancia constitucional pues “la relevancia ius fundamental de la comunicación para un juicio de conveniencia social, que comprometa a las partes e instituciones públicas, por su puesto es de relevancia constitucional”.
Afirmó que se cumple con el requisito de la subsidiariedad, porque en la diligencia de pacto de cumplimiento se interpuso el recurso de reposición, en el cual se reprochó lo relacionado con que no se permitiera la intervención en la mencionada diligencia. Agregó que “los cuestionamientos también están dados por la coadyuvancia. Se solicita que se complemente con los aspectos que cuestiona: (i) la nulidad por indebida notificación (133-4 CGP), empezando por su trámite probatorio y procesal;
(ii) la accesibilidad a los derechos fundamentales como al trabajo digno y decente, a la igualdad y al aporte de los trabajadores con discapacidad -TcD- al Sistema General de Seguridad Social -SGSS-; (iii) los derechos fundamentales al salario mínimo legal mensual vital y móvil de los coactores que contribuyen al mecanismo constitucional y de participación ciudadana, con base en la necesidad Radicado: 66001-23-33-000-2024-00246-01 Demandante: Cotty Morales Caamaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 de tener posibilidad de constribuir al SGSS, con base a las tarifas ordenadas en el Acuerdo PSAA16 10554 de 2016, por el Consejo Superior de la Judicatura”.
Por último, mencionó varios alegatos relacionados con las omisiones y violaciones de los derechos colectivos por parte de las entidades territoriales demandadas en la acción popular, y señaló que en la mencionada acción no se tienen sujetos procesales sino coactores y que “no es acertado pensar que no deban tener una intervención de fondo en el asunto.
No es ni conveniente, ni legal, ni útil tener esta perspectiva valiosísima que puede dar la administración”. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2.
Delimitación del debate y planteamiento del problema jurídico 2.1. La accionante en el escrito de impugnación planteó argumentos nuevos que no fueron presentados en la demanda de tutela, como lo relacionado con las supuestas omisiones de las entidades demandadas en la acción popular y la naturaleza de la coadyuvancia, razón por la cual la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre esas razones en aras de garantizar los derechos de defensa y contradicción de la autoridad judicial accionada. 2.2.
Precisado lo anterior, le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si debe revocar la sentencia de 6 de junio de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda que declaró la improcedencia de la acción de tutela por falta de los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional, y de superarse los restantes requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, si el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al no permitir la intervención de la demandante en el curso de la diligencia de pacto de cumplimiento que se adelantó en la acción popular que presentó la Personería Municipal de Balboa contra el departamento de Risaralda y el municipio de Balboa, bajo la supuesta configuración de un defecto procedimental absoluto. 3.
El requisito de la subsidiariedad en la acción de tutela cuando se cuestionan providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
Destaca esa disposición que dicha solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción solo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un Radicado: 66001-23-33-000-2024-00246-01 Demandante: Cotty Morales Caamaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. A su turno, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en los siguientes términos: “(..) La acción de tutela no procederá: 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”. Tanto la Constitución Política como el Decreto 2591 de 1991, dan la posibilidad al juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción de tutela es procedente o si, por el contrario, existen otros mecanismos jurídicos que permitan satisfacer los derechos fundamentales del actor.
En relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en particular del requisito de la subsidiaridad, en la sentencia T-016 de 2022 1, la Corte Constitucional recordó que este mecanismo no puede ser utilizado de manera alternativa, adicional o complementaria a los procesos ordinarios o especiales, por cuanto no es prima facie “el instrumento judicial adecuado para solicitar la protección de los derechos que sean lesionados en un proceso judicial, “pues el ordenamiento jurídico ha diseñado para este efecto la estructura de órganos de la rama judicial, estableciendo un modelo jerárquico cuyo movimiento se activa a partir de la utilización de una serie de mecanismos judiciales que buscan garantizar la corrección de las providencias judiciales” 2.
Con base en ese marco de referencia, la jurisprudencia constitucional ha precisado tres eventos en los que es improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, a saber: i) el asunto está en trámite; ii) el actor no ha agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios para oponerse al proceso judicial; y, iii) la persona recurre al recurso de amparo constitucional para revivir etapas procesales en donde dejó de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico 3.
En relación con el primer supuesto, ha indicado que “si el proceso judicial que el accionante pretende cuestionar está en curso, en principio, la intervención del juez constitucional está vedada, toda vez que la acción de tutela no constituye un mecanismo alternativo o paralelo para resolver asuntos que deben analizarse al interior del trámite ordinario.
En definitiva, no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de derechos fundamentales cuando no ha solicitado el amparo de dichas garantías dentro del proceso 4. Respecto del segundo ha precisado que “si el proceso judicial ya ha concluido y el ciudadano desea controvertir la decisión correspondiente, está en la obligación de acudir de manera preferente a los mecanismos ordinarios y extraordinarios para ello.
Esta exigencia asegura que la acción de tutela no se torne en una instancia 1 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 2 Sentencia SU-026 de 2012, M.P Humberto Antonio Sierra Porto. 3 A este respecto, ver las sentencias T-396 de 2014, M.P Jorge Iván Palacio Palacio; SU-115 de 2018, M.P Carlos Bernal Pulido; T-016 de 2019, M.P Cristina Pardo Schlesinger, entre otras. 4 Sentencia C-543 de 1992, M.P José Gregorio Hernández Galindo.
Radicado: 66001-23-33-000-2024-00246-01 Demandante: Cotty Morales Caamaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 adicional en el trámite procesal, ni en un mecanismo de defensa que reemplace aquellos diseñados por el Legislador” 5. Finalmente, en lo que atañe con el tercer supuesto ha destacado que dado el carácter exceptivo de la acción de tutela “resulta improcedente cuando el actor pretende revivir etapas procesales que por negligencia, descuido o distracción, se encuentran debidamente resueltos”.
En definitiva, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en punto del cumplimiento del requisito de la subsidiariedad se torna más exigente, cuando no se han agotado los mecanismos de defensa judicial ordinarios y extraordinarios previstos en el ordenamiento jurídico, exigencia que “asegura que el recurso de amparo no sea utilizado como una instancia más dentro del trámite jurisdiccional, como un mecanismo que reemplace los demás diseñados por el legislador o, como un instrumento para solucionar errores u omisiones de las partes en los procesos ordinarios” 6. 4.
Estudio y solución del caso concreto 4.1. El Tribunal Administrativo de Risaralda en sentencia de 6 de junio de 2024, declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con los requisitos de la subsidiariedad, pues no se demostró la configuración de un perjuicio irremediable, y de relevancia constitucional, en razón a que lo pretendido por la parte actora es plantear un debate de mera legalidad.
La demandante impugnó la anterior decisión, para lo cual limitó el argumento a la supuesta configuración del defecto procedimental absoluto, por no permitir la participación de la demandante en la audiencia de pacto de cumplimiento. 4.2. La Sala anticipa que confirmará la sentencia impugnada que declaró la improcedencia de la acción de tutela, pero solo porque no cumple el requisito de la subsidiariedad, en razón a que la acción popular se encuentra en trámite.
Con el fin de respaldar esa determinación, se realizará un breve recuento de algunas actuaciones que se surtieron en el curso de la acción popular, así: La Personería Municipal de Balboa presentó acción popular contra el departamento de Risaralda y el municipio de Balboa, con el fin de que protegieran los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, los que considera vulnerados por el mal estado de las vías que comunican el mencionado municipio con sus respectivas veredas y corregimientos.
El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira admitió la demanda y, posteriormente, citó a las partes para adelantar la diligencia de pacto de cumplimiento, para el lunes 27 de mayo de 2024 a la 1:30 p.m. La referida autoridad judicial el 27 de mayo de 2024 a la 1:30 p.m., instaló la audiencia de pacto de cumplimiento. Luego, a la 1:33 p.m. la señora Cotty Morales Caamaño allegó poder por medios electrónicos, con el fin de que su abogado la 5 Sentencia T-417 de 2010, M.P María Victoria Calle Correa. 6 Ver T-016 de 2022, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Radicado: 66001-23-33-000-2024-00246-01 Demandante: Cotty Morales Caamaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 representara en “calidad de coadyuvante”. El apoderado de la señora Morales Caamaño hizo presencia en la audiencia a la 1:37 p.m., sin embargo, se le negó la participación, pues ya había iniciado la diligencia cuando este se presentó y, en consecuencia, no podría intervenir, hasta que finalizara la etapa procesal, además porque a quien representa no es parte en el proceso y con anterioridad no se le había reconocido la calidad de coadyuvante, tal como se observa en el acta de la audiencia, así: “1.
ETAPA DEL PACTO: El suscrito Juez, recuerda a los comparecientes que al tenor de lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la finalidad de esta audiencia no es ratificar lo expuesto en el escrito de demanda, ni en los escritos de contestación, menos aún es un escenario para exponer alegatos de conclusión, sino escuchar las diversas posiciones sobre la acción instaurada con el único fin de establecer un eventual pacto de cumplimiento que determine la forma de protección de los derechos e intereses colectivos en conflicto, ello si lo consideran pertinente las partes.
Siendo a la una y treinta y siete minutos de la tarde (1:37 p.m.) hace presencia a la sala de audiencias el abogado Paulo Lizcano, a quien el Juez le aclara que debido a que ya inicio la diligencia no podrá intervenir, hasta que finalice la etapa procesal, además porque quien comparece no es parte en el presente proceso. Paulo Lizcano indica que acaba de enviar la solicitud de coadyuvancia al correo e interpone recurso de reposición solicitando que se le permita intervenir en la etapa de pacto, alegando que compareció a la diligencia en el trámite de la etapa.
Se les corre traslado a las partes del recurso. La parte demandante, indica que está de acuerdo con el abogado Paulo Lizcano. El apoderado del municipio de Balboa, indica que debe confirmarse la decisión tomada por el Despacho. El apoderado del departamento de Risaralda no tiene observaciones. El agente del Ministerio Público solicitó que se permitiera la intervención del señor Paulo Lizcano, ya que, aunque la etapa ya había iniciado aún no había terminado.
El Despacho señaló que se apartaba de la posición del agente del Ministerio Público porque no se podían resolver las solicitudes del señor Lizcano en esta etapa procesal, debido a que ya había iniciado, además por el debido respeto que merecen los demás sujetos procesales que asistieron a la diligencia de manera puntual. Por lo tanto, se dispone a continuar la diligencia y se le indica a Paulo Lizcano que una vez termine la etapa de pacto de cumplimiento se le concederá la palabra para que realice las solicitudes y se le resolverán. Se deja constancia que a la una y cuarenta y dos minutos de la tarde (1:42 pm) Paulo Lizcano solicita el reconocimiento a nombre propio como coadyuvante, por lo cual, el juez le aclara nuevamente que no debe interrumpir la diligencia y que estas solicitudes le serán resueltas una vez finalice la etapa.
Continuando con el pacto de cumplimiento: El municipio de Balboa allegó certificación del Comité de Conciliación y Defensa Judicial en el que se dispuso “LA NO CONCILIACIÓN”. Del mismo modo, el Departamento de Risaralda durante el trámite de la diligencia allegó el certificado del Comité de Conciliación, donde se dispuso no presentar fórmula de pacto de cumplimiento.
Por lo anterior, se declara fallida la etapa del pacto. Decisión notificada en ESTRADOS. Sin recursos.
2. RECONOCIMIENTO DE COADYUVANCIA Se acepta la solicitud de coadyuvancia presentada por la señora Cotty Morales Caamaño, del mismo modo, se reconoce personería a Paulo Lizcano como su apoderado. Decisión notificada en ESTRADOS. Sin recursos. Radicado: 66001-23-33-000-2024-00246-01 Demandante: Cotty Morales Caamaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Por economía procesal, y como quiera que las entidades vinculadas realizaron peticiones probatorias, se resolverá a continuación sobre el particular.
(…)”. De lo anterior, se observa que la autoridad judicial accionada le indicó al apoderado de la señora Cotty Morales Caamaño que se hizo presente en la diligencia después de que esta había iniciado y que no podía intervenir en ella hasta que finalizara, decisión que fue recurrida por el abogado y que se resolvió en el curso de la misma audiencia, en la que se insistió en que se presentó cuando había iniciado la actuación. Luego, una vez culminada la diligencia, fue reconocida a la señora Morales Caamaño como coadyuvante en el trámite judicial y, a su vez, se le reconoció personería al profesional del derecho que la representaba. 4.3.
Descendiendo al caso concreto, se observa que la accionante afirma en el escrito de impugnación que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto procedimental absoluto, toda vez que no se le permitió intervenir durante la diligencia de pacto de cumplimiento. Al respecto, se advierte que la solicitud de amparo no cumple con el presupuesto de la subsidiariedad, dado que en la actualidad el proceso judicial se encuentra en trámite y se le reconoció la calidad de coadyuvante, a lo que se agrega que no demostró la configuración de un perjuicio irremediable que habilite la procedencia de este mecanismo excepcional y residual, de manera transitoria.
Respecto a la calidad de coadyuvante reconocida a la actora, con posterioridad a la realización de la audiencia de pacto de cumplimiento, valga recordar que el artículo 223 de la Ley 1437 de 2011, aplicable por remisión del artículo 447 de la Ley 472 de 1998, prevé que “el coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de ésta”.
Es decir, que al coadyuvante le está permitido efectuar todos los actos procesales a los que tiene derecho la parte a la que ayuda, como lo es la interposición de recursos, entre otros, aun cuando esta no haga uso de estos, siempre y cuando su proceder no se contraponga con los intereses de la parte principal. Ahora bien, la demandante en el escrito de impugnación alega la configuración de un defecto procedimental porque no se le permitió intervenir en la audiencia de pacto de cumplimiento, sin embargo, como quedó evidenciado, solo se le reconoció la calidad de coadyuvante con posterioridad a la finalización de la audiencia de pacto de cumplimiento, lo que justifica porqué razón no pudo intervenir en esa diligencia. En efecto, como se indicó en las consideraciones jurídicas de esta decisión, el artículo 86 superior dispone que la procedencia de la acción de tutela está supeditada a que el interesado no disponga de otro medio de defensa judicial, lo que supone su existencia en abstracto, o que el mismo se haya puesto en marcha, lo que solo se puede omitir por el juez constitucional ante la existencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual el amparo constitucional se utilizaría como mecanismo transitorio.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela no procede de manera directa cuando el asunto está en trámite, toda vez que se cuenta con la posibilidad de agotar los medios de defensa judicial previstos en el 7 ARTICULO
44. ASPECTOS NO REGULADOS. En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente ley, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de tales acciones.
Radicado: 66001-23-33-000-2024-00246-01 Demandante: Cotty Morales Caamaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 ordenamiento. En la sentencia T-103 de 2014, dicha Corporación sostuvo que el requisito de subsidiariedad cuando se objetan decisiones judiciales se puede presentar en dos escenarios i) cuando el proceso ha concluido, o ii) cuando se encuentra en curso, escenario en el que “la intervención del juez constitucional está vedada en principio, toda vez que la acción de tutela no constituye un mecanismo alternativo o paralelo para resolver problemas jurídicos que deben ser resueltos al interior del trámite ordinario” 8.
Precisado lo anterior, se declarará la improcedencia de la acción de tutela formulada por la parte actora, porque no se cumple el requisito de la subsidiariedad, en tanto se presentó cuando existe otro medio de defensa judicial que se encuentra en trámite. No sobra recordar que este mecanismo de protección constitucional tiene una naturaleza residual, por lo que no puede erigirse de manera simultánea a los medios previstos en el ordenamiento jurídico, es decir, que, por regla general, no se puede acudir a él cuando se encuentre en curso otro medio de defensa.
No obstante lo anterior, conforme con la jurisprudencia constitucional 9, “si bien por regla general la tutela es improcedente para cuestionar decisiones judiciales cuando el trámite procesal se encuentra en curso o cuando no se han agotado todos los medios de defensa judicial definidos por el legislador, lo cierto es que en aquellos casos en los cuales el actor logre demostrar que el amparo lo intenta para evitar la consumación de un perjuicio irremediable o que tales medios de defensa no son idóneos ni eficaces para superar la amenaza a los derechos fundamentales, es posible habilitar excepcionalmente la procedencia de la acción de tutela, realizando el juez constitucional una evaluación fáctica del asunto puesto a su consideración”.
Sin embargo, la Sala observa que la demandante no allegó prueba alguna que demostrara la existencia de un perjuicio irremediable que habilitara su estudio como mecanismo transitorio, para el momento en el que se presentó la solicitud de amparo constitucional. Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia impugnada en la que se declaró la improcedencia de la acción de tutela, por no cumplir el requisito general de subsidiariedad.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 6 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por las razones aquí expuestas. Segundo.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 8 Sentencia de 2 de marzo de 2023, exp. 2023-00138-00, M.P. Wilson Ramos Girón. 9 Corte Constitucional, sentencia T-016 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
Radicado: 66001-23-33-000-2024-00246-01 Demandante: Cotty Morales Caamaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN