Demandantes: Lorenza del Carmen Galeano Martínez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2022-00857-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-00857-01 Demandantes: LORENZA DEL CARMEN GALEANO MARTÍNEZ Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA Tema: Tutela contra providencia judicial.
Defectos fáctico y desconocimiento del precedente. Confirma negativa. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 28 de abril de 2022, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Primera, negó la solicitud de amparo constitucional. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de amparo La señora Lorenza del Carmen Galeano Martínez y otros,1 por conducto de apoderado judicial,2 presentaron acción de tutela3 contra el Tribunal Administrativo del Magdalena, con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la reparación. Las mencionadas garantías constitucionales las consideraron vulneradas con ocasión de la sentencia de 1° de septiembre de 2021, proferida por el Tribunal 1 Carlos Manuel Espinosa Julio, Margarita Encarnación Espinosa Galeano, Cristóbal Manuel Cantillo de la Rosa, Damaris Esther, Arles de Jesús, Garines, Johana Margarita y Cristina Isabel Cantillo Espinosa, Eisidora Vides de Mejía, Francisco Antonio, José Manuel, Gabriel Segundo, Rubén Darío, Miguel Feliciano, Oswaldo Enrique, Gregorio Rafael, Carlos Julio, Rosalba María, Aida Luz, Josefa María y María Encarnación Mejía Vides, Miriam Sofía Mattos de Vargas, Emerson Iván Vásquez Vargas, Óscar Enrique, Rosana María y Liliana Patricia Vargas Mattos, Gabriel Vásquez Guerra, Dilia Tejeda de Vásquez, José Gabriel Vásquez Solano, Carlos Alberto, Alexander de Jesús, Dilia Esther y Gabriel Lorenzo Vásquez Tejeda, Lino Alberto Soto Torres, Martha Isabel, Lina Esther, Lino Alberto, Rosiris María, Elkin Miguel y Lacides Alberto Soto Castro, Elvina Esther, Eerlinda Esther y Lionet Soto Almarales, Miguel Ángel e Iván Eduardo Beltrán Castro, Johan Alfonso y Marlon David Núñez Soto, Grimaldo Alfonso Núñez Echevarría y Emerson Iván Vásquez Tejeda, últimos dos que actúan en nombre propio y en representación de sus hijos menores de edad Kevin David Núñez Soto y Adriana Marcela Vásquez Solano. 2 De conformidad con los poderes aportados. 3 Con escrito presentado el 2 de febrero de 2022, a través del correo de la Secretaría General del Consejo de Estado <secgeneral@consejodeestado.gov.co>.
Demandantes: Lorenza del Carmen Galeano Martínez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2022-00857-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo del Magdalena mediante la cual revocó la decisión de 5 de diciembre de 2018, dictada por el Juzgado 4° Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta que había accedido parcialmente a las pretensiones del medio de control de reparación directa instaurado por la parte accionante contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, el Ministerio de Transporte y la sociedad Concesión Santa Marta PARAGUACHÓN S.A., proceso que se identificó con el radicado 47001-33-31-004-2008-00126-01, para, en su lugar, denegar las súplicas. 1.2.
Pretensión La parte actora elevó la siguiente petición: “(…) Con fundamento en las circunstancias fácticas inmediatamente expresadas, solicito al Juez de tutela que para la eficacia de la protección pedida para los derechos fundamentales violados a los accionantes en el proceso de reparación directa relacionado en los hechos de este escrito, ordene al Tribunal Administrativo del Magdalena dejar sin efecto la sentencia de segunda instancia calendada 1 de septiembre de 2021 que dictó en dicho litigio, notificada al suscrito a través de edicto desfijado el día 04 de octubre 2021, y que en su defecto proceda a dictar uno nuevo, que reconozca las situaciones fácticas probadas en la causa, el precedente jurisprudencial y que acoja sin reservas los preceptos del Art. 90 de la C.N (…)”. 1.3.
Hechos Los accionantes fundaron su escrito de tutela en los siguientes: Los accionantes señalaron que el 5 de abril de 2007 un bus de servicio público que cubría la ruta Santa Marta - Dibulla, La Guajira, estuvo involucrado en un siniestro que ocasionó el deceso de más de 27 pasajeros incluido el conductor y algunos familiares de los accionantes.
Indicaron que, promovieron dos demandas4 en el marco del medio de control de reparación directa contra el Ministerio de Defensa – Policía Nacional, el Ministerio de Transporte y la sociedad Concesión Santa Marta PARAGUACHÓN S.A., con fundamento en que si bien las causas del accidente de tránsito fueron el exceso de velocidad y el estallido de una llanta, lo cierto es que el automotor circulaba sin el cumplimiento de los requisitos5 por una vía que tenía 4 puestos de control de la Policía Nacional de Carreteras, autoridad que omitió el deber en el ejercicio de sus funciones y contribuyó con el acontecimiento fatal.
Señalaron que la primera instancia la resolvió el Juzgado 4° Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta con fallo de 5 de diciembre de 2018, a través del cual declaró administrativamente responsable al Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional por el daño causado a los demandantes y accedió parcialmente a las pretensiones económicas, tras considerar que se configuró una falla en el servicio por parte de la autoridad policial. 4 Al proceso principal N°. 47001-33-31-004-2008-00126-01 se acumuló el expediente 47001-33-31- 004-2008-00343-01. 5 No respetar las normas de tránsito, puesto que el vehículo se conducía con exceso de velocidad, con sobrecupo y presuntamente sin permiso para cubrir dicha ruta, entro otros.
Demandantes: Lorenza del Carmen Galeano Martínez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2022-00857-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los recursos de apelación interpuestos por las partes fueron desatados por el Tribunal Administrativo del Magdalena mediante sentencia de 4 de octubre de 2021, en el sentido de revocar lo decidido por el a quo, para, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda luego de concluir que del acervo probatorio allegado al plenario no se podía establecer manera contundente la existencia de una falla en el servicio por parte de la Policía Nacional, comoquiera que no se demostró la relación causal con el hecho generador del daño consistente en la imprudencia del conductor al transitar con exceso de velocidad.
Por el contrario, se demostró que el origen el daño se circunscribió a la imprudencia del conductor que transitaba con exceso de velocidad, lo cual produjo el daño de una llanta y la pérdida del control del automotor, lo cual se constituyó en la causal eximente de responsabilidad por el hecho de un tercero. 1.4. Fundamentos de la vulneración 1.4.1.
Los demandantes consideraron que la autoridad reprochada incurrió en defecto fáctico por la indebida valoración de las declaraciones rendidas en el proceso penal y el testimonio que hizo parte del proceso de reparación directa, debido a que, al restarles relevancia, omitió que con estos elementos se acreditaba que el bus había sido detenido en uno de los puestos de control de la Policía Nacional de Carretera, momento en el cual los agentes permitieron que el automotor continuara su camino pese a que observaron que llevaba sobrecupo.
Agregaron que las declaraciones no fueron contradictorias entre sí por el hecho de haber señalado las posibles causas del siniestro, puesto que, en todo caso, coincidieron en indicar que el bus transitaba con exceso de pasajeros, aspecto que fue observado por los agentes de carretera. 1.4.2. De otro lado, manifestaron que se desconoció el precedente contenido en la sentencia de 13 de abril de 2016 dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena dentro del proceso de reparación directa identificado con el radicado 47001-33-31-002-2009-00293-016, a través de la cual se resolvió un asunto similar al de la referencia en el sentido de condenar al Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional por falla en el servicio, al haberse acreditado la omisión de las funciones de dicha autoridad.
Finalmente, arguyeron que el Consejo de Estado ha fallado a favor de los demandantes por los mismos hechos ocurridos en el sub lite. 1.5. Trámite de la acción de tutela Mediante auto de 22 de marzo de 2022, la magistrada ponente de la Sección Primera del Consejo de Estado, admitió la tutela de la referencia y ordenó la notificación de la parte accionante, del Tribunal Administrativo del Magdalena y, dispuso la vinculación en calidad de terceros con interés, de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, el Ministerio de Transporte, la Concesión 6 Al cual se acumuló el expediente N°. 2009-00318-01.
Demandantes: Lorenza del Carmen Galeano Martínez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2022-00857-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Santa Marta PARAGUACHÓN S.A. y el Juzgado 4° Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta.
Por último, se le reconoció personería jurídica al abogado Roger Lemis Socorras Lastra, para actuar como apoderado de la parte accionante. 1.6. Intervenciones 1.6.1. Tribunal Administrativo del Magdalena Con escrito allegado el 25 de marzo de 2022, el ponente de la decisión reprochada adujo que no le asiste razón a los accionantes al señalar que con el fallo de de 1° de septiembre de 2021 se vulneraron sus derechos fundamentales, por cuanto tal decisión fue el producto de un análisis racional y riguroso de los supuestos fácticos y probatorios del proceso ordinario, así como del marco jurídico y jurisprudencial que regulan la materia.
Refirió que en el proceso N°. 47001-33-31-002-2012-00338-01, en el cual se debatió un caso similar, tampoco se accedió a las pretensiones de la demanda, lo cual también fue objeto de tutela, trámite en el que en las dos instancias se negó el amparo. En cuanto al fondo de la reparación directa, resaltó que no se demostró de manera categórica la existencia de una falla en el servicio de la Policía Nacional, comoquiera que no se probó la relación de causalidad entre la acción u omisión de la autoridad con el hecho generador del daño. Precisó que la solicitud de amparo es improcedente, habida cuenta que lo pretendido por el extremo activo consiste en reabrir un debate ya zanjado por el juez natural. 1.6.2.
Ministerio de Transporte Mediante memorial allegado el 28 de marzo de 2022, la directora Territorial del Magdalena señaló que la decisión reprochada se ajusta a derecho debido a que se fundamentó en un análisis jurídico y probatorio razonable. Puntualizó que, debido a que en el medio de control de reparación directa se declaró su falta de legitimación en la causa por pasiva, en el caso en que el juez de tutela ordenara emitir una nueva decisión, el estudio debería hacerse de conformidad con lo estipulado en la sentencia proferida por el Juzgado 4° Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta, en la que no se le impuso condena alguna a esta cartera.
Por último, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela de la referencia o, en su defecto, que se acceda a la desvinculación de la entidad por cuanto carece de legitimación en la causa por pasiva, ya que los fundamentos y Demandantes: Lorenza del Carmen Galeano Martínez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2022-00857-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretensiones de este mecanismo están dirigidos contra el Tribunal Administrativo del Magdalena. 1.6.3.
Policía Nacional A través de documento radicado el 28 de marzo de 2022, el jefe del Grupo de Asuntos Jurídicos de la Secretaría General de la Policía Nacional, manifestó que dentro del proceso ordinario se acreditó que la causa del siniestro consistió en la imprudencia del conductor por transitar con exceso de velocidad, lo cual, claramente configuró una causal eximente de responsabilidad del Estado.
Arguyó que la solicitud de amparo es improcedente, comoquiera que lo que se persigue con este mecanismo es retomar la discusión de un asunto que ya fue resuelto por los jueces de la jurisdicción ordinaria, máxime, por cuanto no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que permita la intervención del funcionario constitucional. 1.7.
Sentencia de primera instancia En providencia de 28 de abril de 2022,7 la Sección Primera del Consejo de Estado negó el amparo reclamado tras considerar que, en relación con el defecto fáctico, el análisis probatorio realizado por el Tribunal Administrativo del Magdalena fue razonable y coherente con lo demostrado en el proceso ordinario, toda vez que de las declaraciones rendidas tanto en el proceso penal como en el de reparación directa daban cuenta que el accidente de tránsito obedeció a la imprudencia del conductor por conducir con exceso de velocidad, respecto a lo cual, no se acreditó la relación causal con el proceder de las autoridades de policía. En cuanto al desconocimiento del precedente del Consejo de Estado, tal cargo no fue analizado por no cumplir con la carga argumentativa mínima, puesto que no identificó los pronunciamientos presuntamente omitidos.
Frente al argumento consistente en que el tribunal reprochado no atendió a una decisión propia expedida el 13 de abril de 2016 en un caso similar, advirtió que tal asunto se diferencia del examinado por cuanto en esa oportunidad, si bien el accidente también obedeció a una falla técnica y a la imprudencia del actor por llevar sobrecupo, lo cierto es que se demostró que los agentes de tránsito sí inspeccionaron el vehículo y permitieron su circulación pese a que llevaba más personas de las que estaban autorizadas, mientras que en el sub lite: “el TRIBUNAL estimó que en la medida que la causa del accidente había sido la imprudencia del conductor, la responsabilidad del MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL quedaba descartada porque la génesis del daño no radicaba en que no se hubiese inmovilizados el vehículo implicado”.
No obstante, precisó que, para que se entienda desconocido un “precedente horizontal”, debe cumplirse que la decisión haya sido dictada por la misma autoridad, con igual composición, o por lo menos que coincidan las mayorías. 7 La decisión fue notificada por medios electrónicos el 11 de mayo de 2022. Demandantes: Lorenza del Carmen Galeano Martínez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2022-00857-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al revisar la integración del tribunal censurado, concluyó que en los dos procesos la Salas respectivas eran diferentes, particularmente, los miembros que hicieron parte de la mayoría que aprobaron el proyecto de fallo anterior. 1.8.
Impugnación A través de correo electrónico enviado oportunamente el 16 de mayo de 2022,8 la parte actora manifestó su inconformidad con el fallo de primer grado al indicar que, en el caso objeto de análisis sí se configuró una falla en el servicio por parte de los agentes de policía, comoquiera que luego de ocurrido el siniestro por la imprudencia del conductor, las personas no lograron evacuar el automotor debido a que quedaron atrapadas unas sobre otras por el exceso de pasajeros y de carga de alimentos que se transportaban.
Iteró el defecto fáctico al referir que, si los oficiales de tránsito hubiesen detenido el vehículo por incumplir la norma relativa a la capacidad de cupo, no habrían fallecido tantas personas. Para tal efecto, citó el artículo 131 de la Ley 769 de 2002, en el que se establece que en este caso se debe inmovilizar el automotor. Insistió en que la judicatura reprochada le restó valor a las declaraciones recepcionadas en el proceso ordinario, puesto que, a su juicio, estos no fueron contradictorios, por el contrario, fueron consistentes en señalar que el bus fue detenido en uno de los retenes de la Policía de Carreteras, momento en el cual los funcionarios observaron el evidente exceso de pasajeros y lo dejaron continuar.
Asimismo, recalcó el desconocimiento del precedente del Consejo de Estado que en casos similares ha accedido a las pretensiones en procesos de reparación directa, e indicó que, el hecho de no identificar las providencias no constituye una razón para no amparar las garantías fundamentales deprecadas. También reprochó que se despachara negativamente el cargo por desatender el “precedente horizontal”, por cuanto con ello se avala una actuación arbitraria por parte de los magistrados del Tribunal Administrativo del Magdalena, teniendo en cuenta que no pueden fallar “a su parecer” por cuanto se encuentran limitados por el antecedente judicial para conservar la seguridad jurídica.
En ese orden, solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se conceda el amparo demandado.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra el fallo de tutela de 28 de abril de 2022, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 32 del Decreto 2591 de 1991 y el 8 El expediente de la referencia fue repartido en segunda instancia el 9 de junio de 2022, y el paso a este despacho sustanciador se dio el día 10 siguiente.
Demandantes: Lorenza del Carmen Galeano Martínez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2022-00857-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.3.1.1.3 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Problema jurídico En el asunto bajo estudio corresponde a la Sala determinar si, de conformidad con los argumentos iterados en el escrito de impugnación debe confirmar, modificar o revocar la decisión de 28 de abril de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de la cual se negó la solicitud de amparo de la referencia. Para resolver este problema, se estudiarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales;
(ii) el análisis de los requisitos adjetivos de procedibilidad de la acción y, de encontrarse superados; (iii) las generalidades de los defectos alegados; y (iv) el caso en concreto. 2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial9 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201210 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema11.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales12. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201413, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 9 Requisitos que fueron analizados en primera instancia y, frente a los cuales se señaló que se encontraban superados. 10 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 11 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 12 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 13 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandantes: Lorenza del Carmen Galeano Martínez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2022-00857-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.
Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Para la Sala resulta necesario precisar que el caso objeto de estudio está revestido de relevancia constitucional, por cuanto al revisar los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la reparación. De acuerdo con lo anterior, en el caso concreto, se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de la decisión y el núcleo esencial de las garantías constitucionales alegadas por la parte actora, en tanto a su juicio, la autoridad judicial incurrió en los defectos fáctico y desconocimiento del precedente, por lo que se evidencia que la controversia versa sobre un asunto constitucional y trasciende un estudio de lo meramente legal, en ese orden se entiende superado este presupuesto. 2.4.2.
La acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza, puesto que la providencia judicial que censura la parte accionante fue proferida en el marco del proceso de reparación directa identificado con el radicado 47001-33-31-004-2008-00126-01. 2.4.3. Respecto al requisito de inmediatez, es preciso señalar que la providencia que puso fin al proceso ordinario fue proferida el 1° de septiembre de 2021, razón por la cual, sin que sea necesario establecer la fecha de notificación y ejecutoria de la referida decisión, resulta ser un término que a juicio de la Sala es razonable, por cuanto el mecanismo constitucional fue interpuesto el 2 de febrero de 2022, es decir, antes de transcurridos 6 meses.
Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201414, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200515, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencias judiciales y reiteró que seis (6) meses es el término prudente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con estas. 2.4.4.
Por otra parte, en consideración al agotamiento de los mecanismos judiciales, en el caso concreto, el proveído que se cuestiona es el proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 1° de septiembre de 2021, mediante el cual revocó la decisión de primer grado en el marco del proceso de reparación directa promovido por la parte actora contra la Nación – Ministerio de Defensa 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 15 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” Demandantes: Lorenza del Carmen Galeano Martínez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2022-00857-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nacional – Policía Nacional y otros, razón por la cual contra la providencia controvertida no procede ningún recurso ordinario y los cargos alegados no se encuadran en las causales de procedencia de los recursos extraordinarios de revisión ni de unificación de jurisprudencia. 2.5.
Generalidades de los defectos 2.5.1. Defecto fáctico Esta Sala en decisión de 12 de noviembre del 201516 precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión: Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso.
De conformidad con la sentencia de 11 de febrero de 201617, estos aspectos tienen características que se transcriben a continuación: Superadas dichas exigencias, la Sala abordará el fondo de la solicitud, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, y la protección de derechos de terceros.
Evento Características Omisión de decreto y práctica de pruebas indispensables para fallar el asunto Se da cuando la parte, con el fin de probar los hechos que alega, solicitó al juez el decreto de una prueba relevante para resolver el problema jurídico sometido a consideración, y ésta fue negada; ello sin desconocer la facultad del juez ordinario de negar pruebas que no atiendan los requisitos de conducencia, pertinencia e idoneidad.
Así las cosas, es importante considerar que no toda negativa a un decreto de pruebas abre la posibilidad a la configuración del defecto, ya que éste procederá cuando se rechace el decreto y práctica de la prueba que, solicitada oportunamente, no cumpla con los parámetros arriba señalados. De esta manera, se requiere: a) Que la parte identifique el elemento probatorio que solicitó. 16 Consejo de Estado, sentencia del 12 de noviembre de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01. 17 Consejo de Estado, sentencia del 11 de febrero de 2016, M.P. Rocío Araújo Oñate, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-03442-01.
Demandantes: Lorenza del Carmen Galeano Martínez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2022-00857-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b) Que la parte demuestre que lo solicitó en oportunidad legal. c) Se expongan las razones por la cuales la prueba solicitada era conducente, pertinente o idónea. d) Señalar de manera razonada la razón por la cual, de haberse decretado la prueba, el sentido de la decisión hubiere sido otro.
Desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes Se presenta cuando, obrando los elementos de convicción en el expediente, y estos resultan decisivos frente a los hechos que se pretenden probar, éstos no son tenidos en cuenta por el fallador ordinario. En este punto, se requiere que de forma específica, se concrete en el escrito de amparo, cuales pruebas, aportadas oportuna y legalmente, fueron desconocidas por el juez.
Así las cosas, se configura siempre que: a) Se identifiquen los elementos de prueba no valorados por el juez. b) Se demuestre que estos fueron aportados en forma legal y oportunamente al proceso. c) Señale las razones por las cuales eran relevantes para la decisión. d) Se precise, razonadamente, la incidencia de los mismos para variar el sentido del fallo.
Valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas Procede cuando, a la luz de los postulados de la sana crítica, la apreciación efectuada por el fallador, resulta manifiestamente equivocada o arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado. Se requiere entonces que: a) La parte precise cuál o cuáles de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez. b) La razón del por qué, en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica.
El segundo de los elementos señalados, resulta de vital importancia, pues es claro que un sencillo desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez de instancia, en ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo constitucional por este aspecto. Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural. c) Incidencia de la prueba en el fallo atacado.
Dictar sentencia con fundamento en pruebas Refiere al supuesto cuando el fallador de instancia decide el asunto con base en pruebas que no observaron los requisitos legales para su producción o introducción al proceso. Así las Demandantes: Lorenza del Carmen Galeano Martínez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2022-00857-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obtenidas con violación del debido proceso cosas, el juez no ignora la prueba ni se equivoca en su apreciación, pero yerra al haberla tenido en cuenta para decidir el problema jurídico que le fue planteado, al ser ésta una prueba que desconoce el debido proceso de las partes.
Para su configuración corresponde señalar: a) Señalar con claridad los elementos probatorios aportados con violación al artículo 29 constitucional. b) Exponer las razones que sustentan dicha vulneración. c) Demostrar que estos elementos de convicción fueron el sustento de la decisión. Conforme el anterior cuadro, la Sección señaló: “[…] Como se ve en los elementos señalados, la parte accionante debe precisar mínimamente en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial.
Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución. Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados, se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado, genera confusión al fallador […]”. 2.5.2.
Desconocimiento del precedente Resulta importante precisar la posición de la Sala sobre el concepto de precedente, el cual se sinteriza en los siguientes términos: “…es la decisión, o el conjunto de decisiones, que sirven de referente al juez que debe pronunciarse respecto de un asunto determinado, por guardar una similitud en sus presupuestos fácticos y jurídicos, y respecto de los cuales la ratio decidendi constituye la regla… que obliga al operador jurídico a fallar en determinado sentido…”.18 Aunado a ello, esta Sección en reiterados pronunciamientos19 explicó que el concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico, es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o subregla de derecho.
Cabe resaltar que el carácter vinculante de las reglas o subreglas de derecho 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 19 de febrero de 2015, M.P. Alberto Yepes Barreiro, rad. 2013-02690-01. 19 Entre otras ver sentencia de 6 de mayo de 2021; expediente 11001-03-15-000-2021-0281-01. Demandantes: Lorenza del Carmen Galeano Martínez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2022-00857-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co creadas por las Altas Cortes cuando actúan como órganos de cierre, encuentra su fundamento en la jerarquía del juez, a sus funciones asignadas por la norma superior y a la garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como, en la coherencia del ordenamiento jurídico. 2.6.
Caso concreto 2.6.1. La parte accionante consideró que el Tribunal Administrativo del Magdalena vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la reparación, al incurrir en los defectos fáctico y desconocimiento del precedente en el fallo de 1° de septiembre de 2021. 2.6.2.
En relación con el defecto fáctico, el extremo accionante indicó que la judicatura accionada valoró indebidamente las declaraciones rendidas en el proceso penal y en el ordinario, pruebas a partir de las cuales pretendía demostrar que la Policía Nacional tiene responsabilidad a título de falla del servicio, debido a que permitió que el vehículo en el que se transportaban sus familiares y otras personas continuara su camino pese a que no cumplía con las normas de tránsito, concretamente, por llevar sobrecupo. 2.6.2.1.
En lo que atañe al planteamiento del yerro fáctico, en la providencia reprochada el Tribunal Administrativo del Magdalena analizó la situación del sub lite, así: «La Sala se permite anotar que al plenario no se allegó probanza de carácter técnico que permitiera evidenciar que algún desperfecto mecánico hubiere podido ser la causa del lamentable accidente que deparó en la muerte de los familiares de los actores.
En efecto, se recaudaron dos testimonios al instructivo criminal y uno a este asunto contencioso que ponen de manifiesto profundas contradicciones entre los mismos, de tal suerte que se requiere un examen sopesado y riguroso de tales dichos para de una u otra forma establecer de manera clara y contundente la causa real del accidente. En efecto, en la declaración rendida por el señor CESAR RAFAEL PADILLA PEREZ (Rad.47001333100420080012600) señala que él venía al interior del vehículo accidentado siendo el rodante retenido en un retén de la Policía; sin embargo, fue dejado pasar el vehículo y sólo días después del insuceso se entera que “el carro tenía las llantas muy lisas y que venía cargado de mucha gasolina y que por eso fue el accidente”.
Empero, contrastada esta declaración con las otras dos declaraciones rendidas bajo la gravedad del juramento por los señores WILSON ABRAHAM VILLALBA MACHADO (fls. 198-201) y LUIS CARLOS HERNÁNDEZ DE CASTRO (fls.202-205) ante la Fiscalía General de la Nación, los que son contestes en aseverar que, en efecto, el rodante había transitado por dos peajes de Policía, el primero ubicado en Neguanje y uno segundo en Calabazo perteneciente a Policía Fiscal y Aduanera (POLFA) además al interior del vehículo habían unas pimpinas vacías -al parecer de gasolina por el olor que expelían- pero que la causa probable del accidente - según su dicho- fue la alta velocidad con que se desplazaba el vehículo y el estallido de una llanta.
Así las cosas, a juicio de la colegiatura y de conformidad con las pruebas obrantes en el plenario, no es posible establecer de manera puntual y categórica la existencia de una falla en el servicio con relación a los entes oficiales encausados, estos son, Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Mintransporte, habida cuenta de que no existe una relación de causalidad con el hecho generador del daño: falla mecánica, presunta falsedad documental, no transitar por una ruta o vía autorizada, transportar elemento potencialmente peligroso (gasolina) imprudencia e impericia del Demandantes: Lorenza del Carmen Galeano Martínez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2022-00857-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conductor e incluso el haber superado la vida útil del rodante.
Pues bien, la inobservancia al deber legal que se le incrimina al ente oficial en razón de no haber detenido el bus que circulaba por la vía nacional no es la génesis del hecho lamentable que deparó en el plurimencionado accidente del automotor toda vez que -se itera- que el mismo lo originó la imprudencia del conductor al transitar con el rodante a una velocidad excesiva como lo señalan los propios declarantes que rindieron su testimonio ante la Fiscalía General de la Nación, situación ésta que no es configurativa de responsabilidad alguna de la administración. 2.6.2.2.
De conformidad con la anterior cita, la Sala encuentra que el análisis efectuado por el Tribunal Administrativo del Magdalena es razonable y se ajusta a las particularidades fácticas del caso concreto. Lo anterior encuentra fundamento en que, de los testimonios recibidos tanto en el proceso ordinario como en el trámite penal, no fueron consistentes y contundentes en demostrar que la causa del siniestro obedeció a una falla mecánica que presentara el vehículo, que a su vez fue omitida por los agentes de tránsito quienes, pese a la falencia en el automotor, permitieron que continuara con el viaje.
Adicionalmente, tal como lo indicó la autoridad demandada, la Policía de Carretera no está facultada para llevar a cabo revisiones mecánicas de los rodantes que transitan por las vías terrestres del país, habida cuenta que “en término del canon 50 pre- tránsito del CNTT esa obligación de mantener el automotor en condiciones óptimas para circular le compete a su dueño y eventualmente al conductor, quienes por su misma calidad y encargados del manejo del vehículo conocen su estado es por ello que carece de toda lógica que se traslade esa carga a la autoridad pública”.
En ese sentido, esta Colegiatura coincide con el tribunal cuestionado al señalar que el deceso de los familiares de los actores no derivó de la inobservancia de alguna de las funciones de la autoridad policiva, sino que se originó en el hecho de un tercero, ajeno al servicio, que se constituye como una causal eximente de responsabilidad al romperse el nexo causal entre el hecho dañoso y la acción u omisión que se predica de los funcionarios de tránsito.
Así las cosas, lejos de advertir una indebida valoración de los testimonios referidos por la parte tutelante, lo que se extrae de la parte considerativa de la providencia de 1° de septiembre de 2021 radica en un análisis integral del acervo probatorio por cuanto no solo se tuvieron en cuenta estos, sino que se revisó el informe de tránsito N°. 0251312 allegado al plenario, a partir del cual la judicatura censurada concluyó que el accidente automovilístico ocurrió por la imprudencia del conductor por ir con exceso de velocidad, lo que generó el daño de una llanta y posteriormente terminó en una conflagración. En el informe señalado se expuso lo siguiente: “HECHOS En día 05 de abril del presente año, siendo las 12:10 aproximadamente en vía Santa Marta- Palomino altura del KM 26+580 metros tuvo ocurrencia Accidente de Tránsito del vehículo anteriormente relacionado al sufrir fallas mecánicas consistente en el daño (estallido) de la llanta delantera ocasionando que el vehículo saliera de la vía dejando una huella de arrastre con trayectoria sobre el Demandantes: Lorenza del Carmen Galeano Martínez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2022-00857-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asfalto de 40,60 Metros en dirección a la zona verde donde posteriormente rueda sobre ella 25,20 Metros en sentido de la vía chocando el vértice anterior derecho del vehículo con la parte superior de la estructura de la alcantarilla (Muro de 2,40 metros de largo, con altura de 60 CMS y un ancho de 30 CMS) produciendo desprendimiento de la misma.
Cayendo el vehículo a la parte baja de la alcantarilla de una altura de 3,80 Metros como consecuencia de la velocidad, peso y el desplazamiento de las victimas hacia la parte delantera producto del impacto, ocasionando la caída y daños en el costado lateral derecho del vehículo y el posterior derrame del combustible (gasolina) que produjo un incendio en el automotor que se conflagró rápidamente y como consecuencia de la conflagración perdieran la vida en ese hecho veintisiete (27) personas”.
Por lo expuesto y en consonancia con el ejercicio hermenéutico efectuado en el fallo de 1° de septiembre de 2021, este juez constitucional concluye que no se configura el defecto fáctico alegado, puesto que, contrario a lo alegado por los interesados, el director del proceso de reparación directa, en ejercicio de sus facultades interpretativas, así como de los principios de la sana crítica y la autonomía judicial, determinó que se rompió el nexo entre el daño y la causa que dio origen a este.
Ello, por cuanto lo que se demostró con los elementos materiales de prueba arrimados al caso, consistió en que la causa eficiente del accidente se circunscribió llanamente a la imprudencia del conductor del bus por transitar con exceso de velocidad, lo cual es un hecho ajeno respecto de las obligaciones o funciones de la policía de carreteras.
En consecuencia, se confirmará la negativa del amparo en relación con este yerro. 2.6.3. Ahora, en lo que atañe al cargo por desconocimiento del precedente del Consejo de Estado, respecto de las decisiones en eventos similares que han fallado en favor de las pretensiones de los demandantes, esta Sala de Decisión coincide con lo señalado por el a quo de tutela.
En efecto, de conformidad con la parte conceptual de esta causal especial de procedencia en el marco de la acción de tutela contra providencia judicial, el extremo demandante debe cumplir con una carga mínima argumentativa que le permita al fallador abordar el fondo del asunto. Corolario, es imprescindible que el interesado identifique las sentencias que considera omitidas, la regla o subregla de derecho que debe aplicarse en la resolución de su caso y, la incidencia de tal criterio en el sentido del fallo que considera vulnerador de sus derechos.
Es necesario que el escrito de tutela contenga tal información, debido a que solo a partir de esta el juez puede abordar el defecto y analizar si la autoridad cuestionada incurrió en él, pues en esta sede no son procedentes los estudios oficiosos por cuanto se invadiría la esfera del juez natural de la causa al emitir pronunciamientos respecto a una materia que por ley está asignada a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 2.6.4.
Finalmente, el cargo concerniente a que el tribunal demandado desatendió su propio antecedente de 13 de abril de 2016, es preciso señalar que, en virtud Demandantes: Lorenza del Carmen Galeano Martínez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2022-00857-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del marco conceptual desarrollado en el numeral 2.5.2. de este proveído, la Sala mayoritaria de esta Sección ha sido pacífica al concretar que el precedente lo constituyen las sentencias dictadas por las Altas Cortes cuando actúan como órgano de cierre en la materia.
Lo anterior significa que las decisiones de los tribunales y juzgados no son de imperativo acatamiento, debido a que únicamente lo son los fallos de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, en pleno. No obstante, es factible analizar la posible vulneración del derecho a la igualdad cuando se trata de dos decisiones al parecer contrarias, en un proceso con supuestos fácticos y jurídicos similares, dictadas por la misma autoridad judicial.
Al respecto, se anuncia que se confirmará la negativa declarada por la Sección Primera de esta Corporación, ya que no es posible concluir que se afectó la garantía a la igualdad de los accionantes por cuanto, como bien se explicó en el proveído de primer grado, la composición de la Sala que aprobó la decisión de 1° de septiembre de 2021 no es la misma que expidió el antecedente que se alegó desconocido.
En síntesis, por cuanto 1 de los 3 integrantes que conformaron el Tribunal Administrativo del Magdalena, varió así: (i) en el año 2016 se encontraban Dexter Emilio Cuello Villareal, Martha Lucía Mogollón Sáker y Adonay Ferrari Padilla; y (ii) en el año 2021 fungieron Maribel Mendoza Jiménez, Martha Lucía Mogollón Sáker y Adonay Ferrari Padilla.
Adicionalmente, es importante resaltar que el doctor Adonay Ferrari Padilla salvó su voto frente a la sentencia de 13 de abril de 2016, lo cual es indicativo de que, para el caso concreto, ni siquiera existiría una mayoría de los integrantes de la Sala del año 2016. Así las cosas, este reproche tampoco tiene la entidad suficiente para que se revoque la decisión de primer grado, debido a que, ante una composición distinta del cuerpo colegiado cuestionado, la función jurisdiccional se encuentra amparada por el principio de la autonomía judicial. 2.7.
Conclusión La Sala de Decisión confirmará la sentencia de 28 de abril de 2022 dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, al no encontrar configurados los defectos fáctico y desconocimiento del precedente alegados por la parte accionante. 3.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 28 de abril de 2022 dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado que NEGÓ la solicitud de amparo formulada por Lorenza del Carmen Galeano Martínez y otros contra el Tribunal Administrativo del Magdalena. Demandantes: Lorenza del Carmen Galeano Martínez y otros Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2022-00857-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.