CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de 2024 Número de radicación: 11001-03-06-000-2024-00379-00 Referencia: Presunto conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia y la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia Asunto: Competencia para resolver recusación. Falta de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 2021 procede a estudiar el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se exponen los antecedentes que dan origen al presunto conflicto de competencias. 1. El 30 de junio de 2023, la señora Nubia Cristina Salas Salas, relatora de la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia, recusó a todos los magistrados de la mencionada Sala, con el fin de que se apartaran de regular, gestionar, controlar y decidir su calificación integral de servicios de los años 2022 y 2023, por cuanto dicha empleada había presentado denuncia penal en contra de dichos magistrados. 2.
Mediante Auto del 26 de julio de 2023, bajo el rad. 11001-02-03-000-2023-02659- 00, la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural resolvió no aceptar las causales de recusación invocadas por la señora Nubia Cristina Salas Salas frente a la calificación integral de sus servicios para los años 2022 y 2023. 3. En Auto del 15 de noviembre de 2023, la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural resolvió remitir el asunto a la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, atendiendo lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, el cual indica que una vez rechazadas la recusación debe enviarse al superior para su decisión. 11001-03-06-000-2024-00379-00 4.
En Auto del 20 de marzo de 2024, bajo el radicado 11-001-02-30-000-2023-01404- 00, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia resolvió lo siguiente: ABSTENERSE de decidir la solicitud de recusación formulada por la Relatora de la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural, NUBIA CRISTINA SALAS SALAS, contra los Magistrados de la misma Sala de la Corte Suprema de Justicia. DEVOLVER las diligencias a esa sala especializada, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
Ahora bien, en la parte motiva de la providencia se indicó lo que a continuación se transcribe: Corolario de todo lo anterior, es claro que, al no tener la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural superior jerárquico y, dado que los conjueces están previstos para reemplazar a los Magistrados integrantes, entre otras circunstancias cuando se afecta el quorum deliberatorio, la recusación formulada por la doctora Nubia Cristina Salas Salas, debe resolverse por una sala de conjueces de la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural.
Las razones precedentes hacen necesario devolver el asunto a esa Sala Especializada, para que se proceda de conformidad. 5. Mediante escrito del 1º de abril de 2024, la doctora Nubia Cristina Salas Salas solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el presunto conflicto de competencias suscitado entre la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural y la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, con el fin de determinar la autoridad competente para resolver la recusación formulada. 6.
Mediante diligencia del 5 de abril de 2024, el presidente y el secretario de la Sala de Casación Civil y Agraria procedieron a efectuar el sorteo de los conjueces para resolver el trámite de recusación presentado por la señora Nubia Cristina Salas Salas en contra de los magistrados que integran dicha Sala, en lo referente a la calificación integral de servicios años 2022 y 2023, cuyo radicado es 11001-02-03- 000-2023-02659-00.
A raíz de dicha diligencia fueron nombrados siete conjueces y, como ponente, al doctor Luis Darío Vallejo Ochoa. 7. En decisión del 27 de junio de 2024, la Sala de Casación Civil y Agraria (Conjueces), con ponencia del doctor Luis Darío Vallejo Ochoa, resolvió aceptar la recusación formulada por la señora Nubia Cristina Salas Salas en contra de los magistrados que de ordinario integran la mencionada Sala, esto frente a la calificación integral de servicios de los años 2022 y 2023.
II. ACTUACIÓN PROCESAL 11001-03-06-000-2024-00379-00 Por medio de Auto del 18 de junio de 2024, emitido dentro del expediente 11001-03- 06-000-2024-00139-00, el consejero ponente, doctor Óscar Darío Amaya Navas, ordenó conformar expedientes independientes y asignar número de radicación al asunto que aquí se aborda, en tanto que se trataba de dos procesos de recusación diferentes.
En cumplimiento de lo anterior, por Secretaría se asignó el radicado 11001- 03-06-000-2024-00379-00 al conflicto relacionado con la recusación para regular, gestionar, controlar y decidir sobre calificación integral de servicios de los años 2022 y 2023. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, el 20 de junio de 2024 se fijó el edicto núm. 372 en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.
En el expediente obra constancia secretarial del 20 de junio de 2024, en la que se comunica la existencia del presunto conflicto de competencias a la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia y a la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia y a la señora Nubia Cristina Salas Salas. Según informe secretarial del 28 de junio de 2024, la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia allegó información. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.
Mediante informe secretarial del 2 de julio de 2024, se indicó que la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia presentó sus consideraciones a la Sala. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3.1. Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia No presentó consideraciones a la Sala; sin embargo, los argumentos sobre su competencia pueden ser extraídos del auto del 20 de marzo de 2024, en el que se abstuvo de resolver la recusación presentada por la señora Nubia Cristina Salas Salas, relatora de la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia, en contra de los magistrados de la mencionada sala, respecto a la calificación integral de sus servicios para los años 2022 y 2023.
Indicó que la Sala Plena no era superior jerárquico, funcional o administrativo de la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural, por lo que el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 no resulta aplicable cuando la recusación o el impedimento involucra a uno de los magistrados que integran la Corte Suprema de Justicia. Concluyó que existe un vacío jurídico que debe subsanarse acudiendo al artículo 140 del Código General del proceso, de acuerdo con el cual «[…] cuando se declaren impedidos varios o todos los magistrados de una misma sala del Tribunal o de la Corte, 11001-03-06-000-2024-00379-00 todos los impedimentos se tramitarán conjuntamente y se resolverán en un mismo acto por sala de conjueces» por lo que la recusación presentada por la señora Salas Salas debía ser resulta por una sala de conjueces de la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural, por lo que ordenó devolver el asunto a dicha Sala para tales efectos. 3.2.
Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia Mediante escrito allegado a la Sala, con fecha del 27 de junio de 2024, solicitó declarar la inexistencia del presunto conflicto de competencia en tanto que había acatado lo dispuesto por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia en auto del 20 de marzo de 2024: […] respetuosamente se solicita declarar la inexistencia del presunto conflicto de competencia presentado por la actora, toda vez que, esta Sala Especializada procedió de conformidad a lo dispuesto en la providencia proferida por la Sala Plena.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regula el «procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»1 se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2.º de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado […].
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 1 «Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.
En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». 11001-03-06-000-2024-00379-00 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto […]. Con base en el artículo 39 transcrito, en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que se trate de una actuación de carácter particular y concreto en ejercicio de una función de naturaleza administrativa; ii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular. iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencias administrativas sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo En el presente caso no existen dos autoridades que nieguen o reclamen competencia de manera simultánea por lo que no se cumple con la totalidad de los presupuestos legales necesarios para que se configure un conflicto de competencia administrativa que la Sala de Consulta y Servicio Civil pueda resolver, como más adelante se explicará. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»2. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del CPACA para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, 2 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1° de la Ley Estatutaria 1755 de 2015, que lo subrogó. 11001-03-06-000-2024-00379-00 en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Caso concreto En el presente caso, no existen dos autoridades que simultáneamente hayan negado competencia para conocer de la mencionada actuación administrativa particular y concreta, esto es, conocer del trámite de recusación presentada por la señora Nubia Cristina Salas Salas en contra de los magistrados de Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia, respecto a la calificación integral de sus servicios para años 2022 y 2023.
Lo anterior, por cuanto la única negativa de competencias que encuentra la Sala fue la emitida por la Sala Plena de Corte Suprema de Justicia en el Auto del 27 de junio de 2024. La Sala Civil, Agraria y Rural nunca negó la competencia frente a la recusación planteada por la señora Salas Salas, por el contrario, mediante Auto del 26 de julio de 2023, resolvió no aceptar las causales de recusación invocadas y, luego, mediante Auto del 15 de noviembre de 2023, remitió el asunto a la Sala Plena con el fin de adelantar el trámite dispuesto en el artículo 12 de la ley 1437 de 2011, por considerar que se trataba de su superior.
Luego, conforme a decisión del 20 de marzo de la Sala Plena, se procedió a designar conjueces, los cuales en decisión del 27 de junio de 2024 aceptaron la recusación que originó el conflicto. En efecto, en Auto del 27 de junio de 2024, bajo el radicado 11001-02-03-000-2023- 02659-00, la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural (Conjueces), con ponencia del doctor Luis Darío Vallejo Ochoa, resolvió: PRIMERO -.
Aceptar las recusaciones formuladas por la doctora Nubia Cristina Salas Salas contra los magistrados de la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural [Martha Patricia Guzmán Álvarez, Hilda González Neira, Francisco José Ternera Barrios, Octavio Augusto Tejeiro Duque, Aroldo Wilson Quiroz Monsalvo y Luis Alonso Rico Puerta] consagrados en los numerales 5º y 6º del artículo 11 de la ley 1437 de 2011, quienes quedan separados del conocimiento del asunto referenciado.
Ahora bien, aún si en gracia de discusión se considerara que la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural negó su competencia respecto a la recusación presentada por la señora Nubia Cristina Salas Salas, persiste la falta de requisitos para que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se pueda pronunciar sobre el asunto, por cuanto no existen dos autoridades que simultáneamente nieguen o reclamen competencia. Lo anterior encuentra explicación en que la Sala Plena y la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia conforman un único órgano judicial: la Corte Suprema de Justicia, la cual está representada legal y socialmente por su 11001-03-06-000-2024-00379-00 presidente3.
En ese sentido, no puede considerarse que se trata de dos autoridades autónomas y diferentes. Al respecto, es importante indicar que el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, «Estatutaria de la Administración de Justicia», indica lo siguiente:
ARTÍCULO 11. <Artículo modificado por el artículo 4 de la Ley 1285 de 2009. El nuevo texto es el siguiente:> La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: a) De la Jurisdicción Ordinaria: 1. Corte Suprema de Justicia. 2. Tribunales Superiores de Distrito Judicial. [ ]. [Resalta la Sala].
Adicionalmente, los artículos 15 y 16 de la mencionada ley indican no solo la conformación de dicho órgano judicial, sino la forma como cumplirá sus funciones ARTÍCULO 15. INTEGRACIÓN. Corte Suprema de Justicia es el máximo Tribunal de la Jurisdicción Ordinaria y está integrada por veintitrés (23) magistrados, elegidos por la misma corporación para períodos individuales de ocho años, de listas superiores a cinco (5) candidatos que reúnan los requisitos constitucionales, por cada vacante que se presente, enviadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
El Presidente elegido por la corporación la representará y tendrá las funciones que le señale la ley y el reglamento. […]
ARTÍCULO 16. SALAS. <Artículo modificado por el artículo 7 de la Ley 1285 de 2009. El nuevo texto es el siguiente:> La Corte Suprema de Justicia cumplirá sus funciones por medio de cinco salas, integradas así: La Sala Plena, por todos los Magistrados de la Corporación; la Sala de Gobierno, integrada por el Presidente, el Vicepresidente y los Presidentes de cada una de las Salas especializadas; la Sala de Casación Civil y Agraria, integrada por siete Magistrados; la Sala de Casación Laboral, integrada por siete Magistrados y la Sala de Casación Penal, integrada por nueve Magistrados. [Resalta la Sala].
Lo anterior denota la falta de competencia de la Sala para conocer del asunto, en tanto, de existir el presunto conflicto, se estaría ante uno de aquellos que la Sala ha entendido como «conflictos intraorgánicos»4, es decir, a un choque de competencias entre dos dependencias de una misma autoridad, por lo cual, la Sala debe declarar su falta de competencia para dirimirlo.
A lo anterior se suma, que incluso bajo la hipotética premisa de la existencia de un conflicto de competencias intraorgánico, este debería tenerse como superado, debido a la presencia de una decisión de fondo, proferida por la Sala de Casación Civil Agraria y Rural conformada por conjueces, mediante auto del 27 de junio de 2024. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado 3 Acuerdo 2175 de 2023, Reglamento General.
Artículo 19: Artículo 19. Funciones. Son funciones principales las siguientes: 1. Representar a la Corte Suprema de Justicia social y legalmente. 4 Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 3 de mayo de 2023, radicación 11001-03-06-000-2023- 00010-00. 11001-03-06-000-2024-00379-00 RESUELVE:
PRIMERO. Declarar su FALTA DE COMPETENCIA para conocer del presunto conflicto de competencias suscitado entre la Sala Plena y la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia. Lo anterior, conforme a las razones expuestas en la parte considerativa de la presente decisión.
SEGUNDO. REMITIR el asunto a la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia.
TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, a la Sala de Casación Civil, Agraria y Rural de la Corte Suprema de Justicia y a la señora Nubia Cristina Salas Salas.
CUARTO. Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique esta decisión.
QUINTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ANA MARÍA CHARRY GAITÁN MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala Consejera de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.