Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad Radicación: 11001032500020210016600 (0973-2021) Demandante: Sindicato de Trabajadores y Empleados de las Alcaldías del Caquetá - SINTRALCA Demandados: Comisión Nacional del Servicio Civil - CNSC y otro Temas: Concurso de méritos SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA ____________________________________________________________ 1.
Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso de nulidad promovido por el SINTRALCA contra la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) y el municipio de Florencia - Caquetá. I.
ANTECEDENTES 1.1. Las demandas 1.1.1. Las pretensiones 2. En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del CPACA, 1 el Sindicato de Trabajadores y Empleados de las Alcaldías del Caquetá - SINTRALCA, actuando por medio de apoderada, presentó demanda en orden a que se declare la nulidad de los siguientes Acuerdos: i) CNSC 20181000007926 del 7 de diciembre de 2018, «por el cual se convoca y se establecen las reglas para el Concurso Abierto de Méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de FLORENCIA – CAQUETÁ, proceso de selección No. 862 de 2018 – MUNICIPIOS PRIORIZADOS PARA EL POST CONFLICTO (MUNICIPIOS DE 1 A 4 CATEGORÍA)»; ii) 0040 del 27 de febrero de 2020, «por el cual se modifican los artículos 1, 2, 3, 11, 14 y 25 del Acuerdo No. 20181000007926 del 7 de diciembre de 2018, de la Alcaldía de Florencia – Caquetá, en el marco del PROCESO DE SELECCIÓN No. 862 de 2018 – MUNICIPIOS PRIORIZADOS PARA EL POST CONFLICTO (MUNICIPIOS DE 1o A 4º (sic) CATEGORÍA); y iii) CNSC 20191000002526 del 2 de mayo de 2019, «por el cual se corrige el artículo 29 de los Acuerdos por los cuales se convoca y se 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Radicado: 11001032500020210016600 (0973-2021) Demandante: SINTRALCA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 establecen las reglas para el Concurso Abierto de Méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa para Municipios de 5a y 6a Categoría y el artículo 31 de Acuerdos de Convocatoria para Municipios de 1a a 4a Categoría, en el marco del PROCESO DE SELECCIÓN DE MUNICIPIOS PRIORIZADOS PARA EL POST CONFLICTO». 1.1.2.
Normas violadas y concepto de violación 3. El demandante sostuvo que los actos acusados quebrantaron los artículos 13, 40, 99 y 125 de la Constitución Política; 1 del Acto Legislativo 2 de 2017; 1.2.1, 1.2.5, 1.2.6 y 6.2.3 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera; 28, 29 y 31 de la Ley 909 de 2004; 2.2.6.3. del Decreto 1083 de 2015; y 2 del Decreto 893 de 2017. 4.
Al desarrollar el concepto de violación, el actor planteó los siguientes cargos:2 i) El Acuerdo CNSC 20181000007926 del 7 de diciembre de 2018 se expidió sin competencia, pues desconoció el artículo 31 de la Ley 909 de 2004, según el cual la convocatoria debe ser suscrita por el representante legal de la entidad para la que se convoca el concurso; sin embargo, «donde aparece la firma de ANDRÉS MAURICIO PERDOMO LARA como alcalde […] se escribió “P/P”, expresión utilizada para informar que se firma por otra personal.
La firma realmente corresponde a la del señor Luis Carlos Montoya Leyton, quien para entonces fungía como secretario de Ambiente y Desarrollo Rural del Municipio de Florencia; pero para esa fecha -7 de diciembre de 2018-, no contaba con atribuciones de representación legal del ente territorial para fines de expedir esos actos, pues solamente fue delegado para el efecto hasta el 13 de diciembre de 2018 según Decreto 0490 de esa fecha».
Por lo tanto, «no se trata de la ausencia de firma por parte del jefe de la entidad convocante, sino de la suplantación del mismo por un funcionario carente de competencia para el efecto». ii) La convocatoria se fundó en que el municipio de Florencia fue priorizado en el marco del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera; sin embargo, el Decreto Ley 893 de 2017, que definió los municipios con PDET3 agregó un asterisco (*) a ese ente territorial, lo cual significa que la priorización solo opera en su zona rural.
Entonces, no es válido sostener que todo el municipio de Florencia es PDET, máxime cuando los empleos ofertados están ubicados en el casco urbano del ente territorial. iii) La convocatoria se diseñó con un enfoque diferencial, al tenor del Decreto 894 de 2017, que modificó los requisitos de ingreso, selección, capacitación y 2 La Sala únicamente tendrá en cuenta los razonamientos que aluden a la ilegalidad de los actos acusados, pues el actor esgrimió otros razonamientos que atañen a decisiones administrativas distintas a las enjuiciadas en el sub lite. 3 Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial.
Radicado: 11001032500020210016600 (0973-2021) Demandante: SINTRALCA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 estímulos para los empleos de los municipios priorizados. No obstante, esta normativa no era aplicable en este caso porque el municipio de Florencia no es PDET en su zona urbana, a la que pertenecen los cargos ofertados.
De manera especial, la indebida aplicación del ordenamiento superior, condujo a que se presentaran las siguientes irregularidades: a) incorporación de criterios de desempate que privilegian a las víctimas del conflicto; b) se limitó la presentación de las pruebas a los municipios de San José del Fragua y Florencia, «lo que impide la libre concurrencia ya que estamos en vigencia de un estado de emergencia por la pandemia de COVID-19» y se deben evitar los desplazamientos a otros lugares; c) se flexibilizaron los criterios para acceder a los empleos por la connotación PDET. iv) Se convocaron a concurso unas «vacantes inestables», pues el Decreto 0573 del 26 de diciembre de 2013, por el cual se estableció la planta de personal del municipio de Florencia, fue demandado en sede judicial y en primera instancia se decretó su nulidad.4 1.2.
Contestación de la demanda 2. El municipio de Florencia se opuso a las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos de defensa: i) Por Decreto 0490 del 13 de diciembre de 2018 el alcalde de Florencia delegó al señor Luis Carlos Montoya Leyton para suscribir el acuerdo demandado, dicha delegación culminó el 20 de diciembre de 2018.
A su vez, el 19 de diciembre de 2018, la CNSC remitió el documento para la firma del ente territorial, es decir, que aquel no se firmó el 7 de diciembre de 2018, sino cuando fue recibido en la alcaldía y por el funcionario competente. ii) El municipio de Florencia hace parte de los municipios que conforman el PDET, por lo cual, sí estaba llamado en su integridad a ser parte de la convocatoria demandada. iii) No puede afirmarse que se ofertaron plazas inestables por el solo hecho de haberse demandado el Decreto 0573 de 2013, máxime cuando no existe sentencia ejecutoriada frente a su legalidad. iv) Se respetaron los principios de igualdad y libre concurrencia, ya que todos los municipios clasificados como PDET tuvieron acceso a la convocatoria y los aspirantes pudieron escoger el lugar donde presentarían las pruebas. v) Los actos acusados surtieron sus efectos, se cumplieron las etapas de selección y existen derechos adquiridos de quienes fueron nombrados por haber 4 Expediente 18001333300120140001700.
Radicado: 11001032500020210016600 (0973-2021) Demandante: SINTRALCA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 superado el proceso de selección. vi) Se configuró la excepción de inepta demanda, por cuanto no se agotó la conciliación extrajudicial antes de acudir a la jurisdicción. 3.
La CNSC ejerció su defensa con fundamento en los siguientes argumentos: i) Por Resolución 00466 del 17 de noviembre de dos mil dieciocho 2018, el municipio de Florencia efectuó la delegación de funciones, en virtud de la cual se evidencia que el funcionario que firmó el acuerdo de convocatoria se encontraba plenamente facultado para tal fin. ii) El Decreto Ley 893 de 2017 no regula temas laborales, pues estos solo fueron desarrollados por el Decreto Ley 894 de 2017, en virtud del cual el ingreso por mérito al empleo público en los municipios priorizados se debe surtir en la forma en que lo hizo la CNSC en el sub lite. iii) No existe una acusación clara, cierta, concreta y verificable que le permita al decisor judicial realizar un juicio abstracto de legalidad.
II. TRÁMITE EN ÚNICA INSTANCIA 2.1. Admisión, medida cautelar y sentencia anticipada 4. Por auto del 8 de septiembre de 2023, se admitió la demanda. 5. Mediante auto del 12 de junio de 2024, se negó la solicitud de medida cautelar presentada por el actor. 6. Por auto del 20 de junio de 2025, el despacho ponente evidenció la posibilidad de emitir sentencia anticipada dentro del sub lite, en los términos del artículo 182A del CPACA.
En consecuencia, se dispuso: a) negar las excepciones de inepta demanda e «inexistencia de una acusación clara, cierta, concreta y verificable que le permita al decisor judicial realizar un juicio abstracto de legalidad»; b) prescindir de las audiencias inicial y de pruebas, previstas en los artículos 180 y 181 del CPACA; c) resolver sobre las pruebas aportadas y solicitadas; d) fijar el litigio; e) correr traslado a las partes y al Ministerio Público para presentar alegatos de conclusión y concepto, respectivamente. 2.2.
Alegatos de conclusión 7. El demandante, la CNSC y el municipio de Florencia reiteraron los argumentos expuestos en las respectivas etapas del proceso. Radicado: 11001032500020210016600 (0973-2021) Demandante: SINTRALCA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2.3. Ministerio Público 8.
La Procuraduría Delegada de Intervención Tercera ante el Consejo de Estado rindió concepto en el sentido de solicitar que se nieguen las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes razonamientos: i) La CNSC actuó con sujeción al principio del mérito y el régimen de carrera administrativa aplicable al municipio de Florencia. ii) El acuerdo de convocatoria «no requería concertación previa con las entidades territoriales para su validez, siempre que se ajustara al marco normativo vigente y que las entidades que participen dentro del mismo lo hagan conforme a los lineamientos técnicos definidos por la CNSC», teniendo en cuenta que esta última no está subordinada a los municipios, sino que es un órgano autónomo encargado de garantizar la transparencia, igualdad y mérito en el acceso al empleo público.
Además, el municipio de Florencia suscribió el convenio marco de colaboración con la CNSC. iii) Si existiera un error en la identificación de las vacantes, este sería atribuible a la entidad territorial destinataria del certamen y no a la CNSC. En cualquier caso, la legalidad de los actos demandados no se vería afectada, pues se acogieron al listado remitido por la autoridad competente.
Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes: III. CONSIDERACIONES 3.1. Presentación del caso y metodología de decisión 9. En el presente asunto, la Sala examinará si los acuerdos demandados están viciados de nulidad por violación al ordenamiento constitucional y legal en que debían fundarse. 10.
Para acometer dicho propósito, se abordarán los siguientes aspectos relevantes: i) texto de los actos acusados; ii) generalidades del sistema de carrera administrativa; iii) el caso concreto - problema jurídico - análisis de los cargos de nulidad; y iv) costas y agencias en derecho. 3.2. Texto de los actos demandados 11. Es preciso aclarar que no se transcribirán integralmente los actos enjuiciados en razón a su extensión y a que no se demandaron aspectos específicos de su Radicado: 11001032500020210016600 (0973-2021) Demandante: SINTRALCA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 contenido.
En consecuencia, únicamente se citarán los apartes relevantes al sub lite, cuyo tenor es el siguiente: ACUERDO No. CNSC20181000007926 DEL 07/12/2018 "Por el cual se convoca y se establecen las reglas para el Concurso Abierto de Méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de FLORENCIA- CAQUETÁ, PROCESO DE SELECCIÓN No. 862 DE 2018 - MUNICIPIOS PRIORIZADOS PARA EL POST CONFLICTO (MUNICIPIOS DE 1ª A 4ª CATEGORÍA)” LA COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL - CNSC-, En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el artículo 130 de la Constitución Política, en los artículos 11, 12 y 30 de la Ley 909 de 2004 y en los artículos 2.2.6.1 y 2.2.6.3 del Decreto 1083 de 2015, adicionado por el Decreto 1038 de 2018 y, CONSIDERANDO: […] ACUERDA: […] ARTÍCULO 1º.- CONVOCATORIA.
Convocar a Concurso Abierto de Méritos para proveer de manera definitiva ciento cuarenta y cuatro (144) empleos con doscientos cincuenta y cuatro (254) vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldia de FLORENCIA-CAQUETA, que se identificará como "PROCESO DE SELECCIÓN No. 862 DE 2018- MUNICIPIOS PRIORIZADOS PARA EL POST CONFLICTO (MUNICIPIOS DE 1ª A 4ª CATEGORÍA)". […] ACUERDO N° 0040 DE 2020 27-02-2020 Por el cual se modifican los artículos 1°, 2°, 3°, 11°, 14° y 25° del Acuerdo No. 20181000007926 del 07 de diciembre del 2018, de la Alcaldía de Florencia - Caquetá, en el marco del PROCESO DE SELECCIÓN No. 862 de 2018 - MUNICIPIOS PRIORIZADOS PARA EL POST CONFLICTO (MUNICIPIOS DE 1ª A 4ª CATEGORÍA) […] ACUERDO No. CNSC-20191000002526 DEL 02-05-2019 "Por el cual se corrige el artículo 29 de los Acuerdos por los cuales se convoca y se establecen las reglas para el Concurso Abierto de Méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa para Municipios de 5º y 6ª Categoría, y el artículo 31 de Acuerdos de Convocatoria para Municipios de 1ª a 4ª Categoría, en el marco del PROCESO DE SELECCIÓN DE MUNICIPIOS PRIORIZADOS PARA EL POST CONFLICTO” […] Radicado: 11001032500020210016600 (0973-2021) Demandante: SINTRALCA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 3.3.
Generalidades del sistema de carrera administrativa 12. El artículo 125 de la Constitución Política estableció que, por regla general, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, con excepción de los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.
Igualmente, se dispuso que los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público. 13. Por su parte, la Ley 909 de 2004 reguló la carrera administrativa como un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto la eficiencia de la administración pública.
A su vez, entronizó el principio del mérito como garante de transparencia, objetividad e igualdad para el acceso, permanencia y ascenso en el servicio público. 14. En lo que respecta al sub lite, se destaca que el Decreto Ley 894 de 2017 introdujo algunas modificaciones para el ingreso al sistema de carrera administrativa en los denominados «municipios priorizados». 15.
En efecto, el Decreto Ley 893 de 2017 creó los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial - PDET con miras a cumplir los compromisos pactados entre el Gobierno nacional y el grupo armado FARC-EP en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, en adelante el Acuerdo Final. 16.
Conforme a dicha normativa, el Acuerdo Final se propuso impulsar la presencia y la acción del Estado en todo el territorio nacional, en especial en las regiones afectadas por la carencia de una función pública eficaz y por los efectos del conflicto armado interno, para lo cual se estableció como uno de los ejes temáticos la Reforma Rural Integral - RRI. 17.
El artículo 3 ibidem dispuso que se desarrollarían 16 PDET, en 170 municipios, dentro de los cuales se incluyó el municipio de Florencia, el cual se marcó con un asterisco (*). Al respecto, la norma prevé que «los municipios marcados con asterisco serán atendidos únicamente en su zona rural». 18. A su turno, el Decreto Ley 894 de 2017 previó medidas encaminadas a lograr la implementación del Acuerdo Final, a través de modificaciones de normas relacionadas con el empleo público, a fin de permitir la presencia de servidores del Estado en los territorios afectados por el conflicto armado.
De estos mandatos se destaca el artículo 4 que previó la estructuración de procesos de selección con enfoque diferencial. Radicado: 11001032500020210016600 (0973-2021) Demandante: SINTRALCA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 19. Al respecto, la Corte Constitucional en la Sentencia C-527 de 2017 concluyó que «el trato diferencial para los servidores públicos está justificado constitucionalmente, porque son medidas orientadas a asegurar la prestación de un servicio público eficaz y adecuado a las necesidades propias de una población que merece especial protección constitucional (art. 13, CP).
La norma, además, establece los criterios con base en los cuales es razonable, de forma objetiva e imparcial, establecer diferencias de trato particulares para los servidores públicos de los municipios priorizados para la implementación del Acuerdo. A saber: las particularidades económicas, sociales, educativas y culturales de la población. Es con base en tales parámetros que se justificarían, constitucional y legalmente, establecer diferencias frente a los demás servidores públicos del territorio nacional». 20.
Por su parte, el Decreto 1038 de 2018 reglamentó «los requisitos de ingreso, selección, capacitación y estímulos para los empleos de los municipios priorizados». 21. Esta corporación tuvo oportunidad de analizar la legalidad de algunas de sus disposiciones y concluyó que se encontraban ajustadas al ordenamiento superior y se sustentaban en los principios de igualdad material, razonabilidad y proporcionalidad, así como en criterios de enfoque diferencial y territorial.
Asimismo, se indicó que los requisitos allí implementados constituyen «acciones afirmativas encaminadas a garantizar el acceso al empleo público y disminuir las desigualdades reales existentes en las regiones y municipios priorizados por el acuerdo de paz; por lo que se trata de un instrumento que responde a las necesidades e intereses de quienes han sido víctimas del conflicto armado».5 3.4.
El caso concreto. Problema jurídico - análisis de los cargos de nulidad 22. De acuerdo con los argumentos planteados en la demanda y su contestación, le corresponde a la Sala determinar si los actos acusados quebrantaron el ordenamiento superior, conforme a los cargos de nulidad expuestos por el accionante, los cuales serán agrupados con el fin de facilitar el estudio del presente debate. 3.4.1.
Firma de la convocatoria 23. El actor indicó que el Acuerdo CNSC 20181000007926 del 7 de diciembre de 2018 se expidió sin competencia, pues desconoció el artículo 31 de la Ley 909 de 2004, según el cual la convocatoria debe ser expedida por el representante legal de la entidad para la que se convoca el concurso; sin embargo, «donde aparece la firma de ANDRÉS MAURICIO PERDOMO LARA como alcalde […] se escribió “P/P”, expresión utilizada para informar que se firma por otra personal.
La firma realmente 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 29 de febrero de 2024, radicado 11001- 03-25-000-2021-00221-00 (1384-2021). Radicado: 11001032500020210016600 (0973-2021) Demandante: SINTRALCA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 corresponde a la del señor Luis Carlos Montoya Leyton, quien para entonces fungía como Secretario de Ambiente y Desarrollo Rural del Municipio de Florencia; pero para esa fecha -7 de diciembre de 2018-, no contaba con atribuciones de representación legal del ente territorial para fines de expedir esos actos, pues solamente fue delegado para el efecto hasta el 13 de diciembre de 2018 según Decreto 0490 de esa fecha».
Por lo tanto, «no se trata de la ausencia de firma por parte del jefe de la entidad convocante, sino de la suplantación del mismo por un funcionario carente de competencia para el efecto». 24. El anterior motivo de inconformidad no tiene vocación de prosperidad, ya que en el plenario se encuentra acreditado que, por Oficio 20182130685911 del 19 de diciembre de 2018, la CNSC remitió al municipio de Florencia el acuerdo de convocatoria para su firma, es decir, que a pesar de que tiene fecha de expedición el 7 de diciembre de 2018, la firma se recolectó con posterioridad. 25.
En efecto, la firma tuvo lugar cuando se encontraba vigente el Decreto 0490 del 13 de diciembre de 2018, por medio del cual el alcalde del mencionado ente territorial delegó unas funciones «en el Secretario de Ambiente y Desarrollo Rural, Código 020 Grado 15, LUIS CARLOS MONTOYA LEYTON». 26. Especialmente, se le delegó la «suscripción del Acuerdo de Convocatoria sobre la oferta de empleos públicos de la Alcaldía Municipal de Florencia con la Comisión Nacional del Servicio Civil en el marco de los Decretos Ley 893 y 894 de 2017 y el Decreto Reglamentario 1038 de 2018». 27.
Igualmente, se previó que la referida delegación «terminará una vez finalice el evento de Encuentro de Alcaldes Municipios PDET el día 20 de diciembre de 2018». 28. Bajo este escenario, se encuentra desvirtuado el reproche consistente en sostener que el acuerdo de convocatoria fue suscrito el 7 de diciembre de 2018 por un funcionario incompetente. 29.
A lo anterior se agrega que la Ley 909 de 2004 preceptuó que la CNSC es un órgano de carácter permanente de nivel nacional, con independencia de las demás ramas y estamentos que conforman el poder público. En el desarrollo de sus funciones se encuentra sometida al cumplimiento de las disposiciones del orden constitucional, legal y reglamentario. 30.
Entonces, si bien es cierto que el artículo 31 de la Ley 909 de 2004 dispuso que la convocatoria debía ser suscrita por la CNSC y el jefe de la entidad u organismo cuyas vacantes debían proveerse mediante el sistema del mérito, también lo es que, conforme a la Sentencia C-183 de 2019,6 la suscripción del acto 6 Proferida por la Corte Constitucional.
Radicado: 11001032500020210016600 (0973-2021) Demandante: SINTRALCA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 de convocatoria por parte del jefe de la entidad beneficiaria del concurso es apenas una posibilidad, pero no una exigencia cuyo incumplimiento pueda generar por sí sola alguna irregularidad sustancial que conlleve a su nulidad, ya que lo realmente relevante es que exista una etapa de planeación entre la CNSC y la entidad beneficiaria, en atención a los principios de coordinación y colaboración armónica.7 31.
También es pertinente destacar que en el acuerdo demandado se afirmó que el municipio de Florencia proporcionó la OPEC base del certamen. Al respecto, esta corporación ha expresado que el suministro de la OPEC a la CNSC es un elemento indispensable para impulsar los concursos y es un reflejo de la colaboración y coordinación en la etapa de planeación, pues «la información que se consolida en la oferta es la que permite conocer cuáles son los perfiles requeridos para los empleos por proveer mediante el concurso de méritos.
De esta manera, si no se contara con ella, el certamen no podría llevarse a cabo».8 32. En tal sentido, esta Subsección ha enfatizado en la importancia de la OPEC en los siguientes términos:9 El Consejo de Estado ha indicado que la CNSC es la autoridad competente para elaborar la convocatoria a los procesos de selección y esta se consolida con base en la OPEC definida por la entidad interesada en proveer sus vacantes a través del sistema del mérito.
De ahí que la OPEC ha sido considerada como un acto preparatorio expedido dentro del marco del proceso de planeación y colaboración armónica que debe surtirse para la suscripción de la convocatoria.10 Bajo este hilo argumentativo, se concluye que una de las principales funciones que cumplen las entidades públicas para lograr el correcto desarrollo de los certámenes consiste en conformar la OPEC, en tanto constituye el insumo sobre el cual se diseña la convocatoria y permite conocer la denominación, nivel, grado, asignación salarial y número de cargos ofertados, así como los requisitos mínimos para su desempeño, competencias y funciones asignadas.11 33.
Así las cosas, no está llamado a prosperar el cargo de anulación basado en que el acuerdo enjuiciado no fue suscrito por el representante legal del municipio de Florencia, pues se demostró la colaboración suministrada por el ente territorial para llevar a cabo el proceso de selección, al punto que se expidió el decreto de delegación de funciones con miras a que la firma de la convocatoria no se viera afectada por el encuentro de alcaldes antes mencionado. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de octubre de 2022, radicado 11001- 03-25-000-2020-00325-00 (0621-2020). 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de junio de dos 2022, radicado: 11001- 03-25-000-2018-01717-00 (6225-2018) y 11001-03-25-000-2018-00475-00 (1846-2018). 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de octubre de 2022, radicado 11001- 03-25-000-2020-00325-00 (0621-2020). 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 2 de junio de 2022, radicado 11001-03- 25-000-2019-00204-00 (1330-2019). 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de junio de dos 2022, radicado: 11001- 03-25-000-2018-01717-00 (6225-2018) y 11001-03-25-000-2018-00475-00 (1846-2018).
Radicado: 11001032500020210016600 (0973-2021) Demandante: SINTRALCA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 3.4.2. Priorización del municipio de Florencia 34. El accionante sostuvo que el municipio de Florencia solo fue priorizado en su zona rural; por lo tanto, el certamen no podía fundarse en las reglas especiales para los territorios priorizados en el marco del post conflicto, máxime cuando los empleos ofertados están ubicados en el casco urbano del ente territorial. 35.
El anterior motivo de inconformidad fue analizado por esta Subsección en un caso con contornos similares al presente, por lo que la Sala atenderá el criterio jurisprudencial allí fijado, del cual se destacan las siguientes conclusiones relevantes al sub lite:12 i) La marcación de algunas entidades con asterisco se hizo en el Decreto Ley 893 de 2017, pero no en el Decreto Ley 894 de 2017, es decir, que dicha referencia es relevante para la aplicación de los PDET, pero no para el diseño de los concursos públicos encaminados a proveer los empleos de carrera de los 170 municipios priorizados. ii) El Decreto 1038 de 2018 tampoco diferenció entre los entes territoriales marcados con asterisco y los restantes; por el contrario, la reglamentación se dirigió a los «170 municipios priorizados», bajo dos premisas esenciales, a saber: 1) los PDET se fundan en la idea de que solo a través de un profundo cambio de las condiciones sociales, económicas, políticas y culturales de estos territorios sería posible sentar las bases para la construcción de una paz estable y duradera, superar las condiciones que prolongaron el conflicto armado y garantizar su no repetición; y 2) para la implementación de los PDET se requiere que los territorios priorizados cuenten con una institucionalización fuerte, lo cual se logra con un talento humano competente y que ingrese al servicio con respeto del principio del mérito. iii) El Decreto Ley 894 de 2017 se propuso modificar el diseño de los procesos de selección para los 170 municipios priorizados, teniendo en cuenta enfoques diferenciales en razón a las particularidades sociales, culturales, económicas y educativas de la población destinataria del servicio público, que demandaba de unos servidores capacitados en temas inherentes al posconflicto, como lo son la no estigmatización, tratamiento y resolución de conflictos y justicia en equidad. iv) Resultaba necesario contar con servidores que permitieran fortalecer las capacidades de gestión de los municipios priorizados y posibilitaran la ejecución de los planes y programas formulados para el desarrollo del respectivo territorio,13 pues estos contenían acciones afirmativas tendientes a proteger de manera 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 14 de septiembre de 2023, radicado 11001-03-25-000-2020-00437-00 (1054-2020). 13 Octavo considerando del Decreto Ley 894 de 2017.
Radicado: 11001032500020210016600 (0973-2021) Demandante: SINTRALCA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 especial a las comunidades más afectadas por el conflicto armado y superar el histórico abandono estatal al que habían sido sometidas y que durante años les impidió el goce efectivo de sus derechos fundamentales. v) El fortalecimiento de la gestión pública y la institucionalidad fueron pilares para la consecución de una paz estable y duradera, en tanto generan dinámicas tendientes a consolidar una administración pública eficiente y conectada con las necesidades más apremiantes de las comunidades pertenecientes a los municipios priorizados. vi) No es viable ofertar a proceso de selección únicamente los cargos pertenecientes a la zona rural de los municipios priorizados, ya que se pondría en riesgo el diseño y ejecución de los PDET, debido a que en la política pública del posconflicto deben intervenir diferentes autoridades y empleados de la administración, puesto que «involucra todos los niveles del ordenamiento territorial, sus actores y recursos».14 vii) Según la Ley 388 de 1997, el Plan de Ordenamiento Territorial - POT debe clasificar el suelo en urbano, rural y de expansión urbana; sin embargo, esta norma no determinó que los empleos públicos de las plantas de personal de los municipios y distritos debieran clasificarse en urbanos y rurales, como tampoco lo hizo el Decreto Ley 894 de 2017; por el contrario, las Leyes 489 de 1998 y 909 de 2004 acogieron el criterio de plantas globales de personal, las cuales se caracterizan porque todos los empleos se encuentran agrupados y dependen de la dirección general de la entidad, lo que supone para el nominador la atribución de realizar los movimientos que estime convenientes según las necesidades del servicio y los proyectos del respectivo organismo. 36.
De acuerdo con el anterior lineamiento jurisprudencial, se concluye que el municipio de Florencia tenía el carácter de priorizado y, por lo tanto, los cargos que conforman su planta de personal debían ser ofertados a concurso bajo el enfoque diferencial regulado en los Decretos 894 de 2017 y 1038 de 2018. 37. De otro lado, el actor sostuvo que aplicar un enfoque diferencial que no correspondía a esta convocatoria condujo a que se presentaran las siguientes irregularidades: a) incorporación de criterios de desempate que privilegian a las víctimas del conflicto; b) se limitó la presentación de las pruebas a los municipios de San José del Fragua y Florencia, «lo que impide la libre concurrencia ya que estamos en vigencia de un estado de emergencia por la pandemia de COVID-19» y se deben evitar los desplazamientos a otros lugares; c) se flexibilizaron los criterios para acceder a los empleos por la connotación PDET. 38.
Los anteriores cargos de nulidad tampoco están llamados a prosperar, pues, 14 Consideraciones del Decreto Ley 893 de 2017. Radicado: 11001032500020210016600 (0973-2021) Demandante: SINTRALCA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 como se explicó en precedencia, el concurso de méritos demandado debía diseñarse bajo el enfoque diferencial previsto por el ordenamiento superior para los municipios priorizados en el marco del Acuerdo Final. 39.
Además, el accionante no indicó a cuáles disposiciones legales se oponían las reglas de desempate, cuáles fueron los requisitos específicos que fueron flexibilizados y tampoco allegó elementos de prueba tendientes a demostrar por qué no debieron establecerse los municipios de San José del Fragua y Florencia para presentar las pruebas, ni mucho menos acreditó el impacto negativo que, en su sentir, se presentó en la salubridad pública. 40.
En contraste, el acto de convocatoria identificó la normativa en que se fundaban los criterios de desempate. Además, se presume que la escogencia de estas localidades se hizo dentro del margen de competencia asignado a la CNSC y en atención a las particularidades del territorio y demás aspectos propios del certamen, en armonía con el principio de eficiencia para que los recursos físicos, humanos, económicos y tecnológicos se condujeran hacia el correcto desarrollo del certamen. 41.
En este punto, es pertinente resaltar que el Consejo de Estado en varias oportunidades ha negado la nulidad de actos administrativos cuando los actores no esgrimen razones claras, suficientes y fundadas para obtener una sentencia favorable a sus pretensiones. Al respecto, se ha explicado que si bien «la jurisdicción de lo contencioso está facultada para interpretar la demanda, no es posible suplantar la obligación del demandante de alegar adecuadamente sus reclamos y de probar los supuestos de la demanda».15 3.4.3.
Inestabilidad de las vacantes ofertadas 42. El actor sostuvo que se convocaron a concurso unas «vacantes inestables», pues el Decreto 0573 del 26 de diciembre de 2013, por el cual se fijó la planta de personal del municipio de Florencia fue demandado en sede judicial y en primera instancia se decretó su nulidad. 43. Sin embargo, la Sala no acompaña los anteriores razonamientos, ya que la convocatoria se fundó en la planta de personal vigente al momento de su expedición. 44.
Además, al revisar el aplicativo SAMAI, se observa que la providencia a que 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicado 11001- 03-25-000-2016-00146-00 (0658-16). En similar sentido pueden consultarse las siguientes sentencias proferidas por esta corporación: i) del 24 de febrero de 2022, radicado: 76001-23-33-000-2013-00151-01 (4392- 2018); ii) del 3 de febrero de 2022, radicado: 25000-23-42-000-2016-04361-01 (5517-2019); y iii) del 22 de marzo de 2013, radicado 63001-23-31-000-2010-00110-01 (19136).
Radicado: 11001032500020210016600 (0973-2021) Demandante: SINTRALCA Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 se refiere el accionante fue revocada en segunda instancia, 16 es decir, que el Decreto 0573 de 2013 conservó sus atributos de ejecutividad y ejecutoriedad, así como su presunción de legalidad y acierto.
De manera que los empleos de carrera previstos en esa planta de personal debían conformar la OPEC que sirvió de base a la convocatoria demandada. 3.5. Condena en costas 45. En consideración a que se trata de un medio de control de nulidad, en el que se ventila un asunto de interés público, no se impondrá condena en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. Negar las pretensiones de la demanda de nulidad formulada contra los Acuerdos CNSC 20181000007926 del 7 de diciembre de 2018, 0040 del 27 de febrero de 2020 y CNSC 20191000002526 del 2 de mayo de 2019, proferidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil, en atención a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. En firme esta decisión, por Secretaría de la Sección Segunda, háganse las anotaciones correspondientes y archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA. 16 Sentencia del 6 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Caquetá, expediente 18001-33-33-001-2014-00017-01.