Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación: 11001-03-15-000-2022-03572-01 Accionante: ASOCIACION DE MUNICIPIOS DEL SUR DE LA GUAJIRA – ASOAGUA Y OTRO Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – se confirma parcialmente fallo de primera instancia que declara la improcedencia de la acción de amparo Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada, a través de apoderado judicial, por la Asociación de Municipios del Sur de la Guajira - ASOAGUA en contra de la sentencia de 9 de agosto de 2022, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1.

La sociedad Asociación de Municipios del Sur de la Guajira - ASOAGUA, a través de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a las sentencias de 20 de septiembre de 2021 y de 2 de junio de 2022, proferidas, respectivamente, por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Valledupar y por el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro del proceso ejecutivo número 20001-33-33-007-2020-00151-00 /01.

II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de tutela, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Manifestó que el departamento del Cesar y la empresa Aguas del Cesar S.A. E.S.P., celebraron el convenio interadministrativo N° 760 de 2011, cuyo objeto contractual era: «[a]unar esfuerzos para el mejoramiento y la continuidad en la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado en los corregimientos de los municipios del departamento del cesar». 2.2.

Señaló que, en desarrollo del convenio citado, se celebró con la empresa Aguas del Cesar el contrato N° 100 de 2011, cuyo objeto consistió en la 2 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03572-01 Demandante: Asoagua Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar «REVISION, AJUTE A LOS DISEÑOS Y CONSTRUCCION PARA LA OPTIMIZACION DE LOS SISTEMAS DE ACUEDUCTO RURAL DE LOS CORREGIMIENTOS: SAN FRANCISCO EN EL MUNICIPIO DEL COPEY, NABUSIMAKE Y YERWA EN EL MUNICIPIO DE PUEBLO BELLO Y REVICION Y AJUSTEA LOS DISÑOS, DISEÑO Y CONSTRUCCIONPARA LA OPTIMIZACION DEL SISTEMA DE ALCANTARILLADO DEL CORREGIMIENTODE SAN JOSE DE ORIENTE- BETHANIA EN EL MUNICIPIO DE LA PAZ, EN EL DEPARTAMENTO DEL CESAR». 2.3.

Sostuvo que, con fecha 28 de diciembre de 2011, se suscribió el acta de inicio de obra, y afirmó que, con fecha 24 de octubre de 2016, se suscribió el acta de finalización de la obra y entrega de la misma. 2.4. Relató que el valor total del contrato fue de cinco mil seiscientos noventa y siete mil millones cuatrocientos sesenta y seis mil seiscientos setenta y tres pesos con sesenta y ocho centavos ($5.697.466.673), los cuales debían ser pagados en los términos previstos en la cláusula tercera del contrato, y en forma parcial cada mes, de acuerdo con las actas de entregas parciales de obra. 2.5.

Señaló que, para efectos del pago del contrato, se presentaron doce cuentas de cobro, pero únicamente fueron canceladas 11, dado que la cuenta de cobro N° 9 no fue cancelada. 2.6. Indicó que la cuenta de cobro N° 9 «fue resultado de la ejecución del acueducto y alcantarillado, de San José de Oriente, Betania municipio de la paz – Cesar, ítem del contrato 100 de 2011, obra debidamente supervisada y entregada a satisfacción como consta en acta de entrega final». 2.7.

Precisó que el valor de la cuenta de cobro N° 9 ascendía a la suma de cuatrocientos sesenta y tres millones ochenta y ocho mil setecientos treinta y cuatro pesos con ochenta y seis centavos ($463.880.734.86) 2.8. Comentó que, adicionalmente, le adeudaban el 5% del valor del contrato, suma que por disposición del literal d) del numeral de la cláusula tercera del contrato fue deducida por concepto de «retegarantía» del valor pagado en las once cuentas de cobro pagadas. 2.9.

Precisó que, por el concepto de «retegarantía», le adeudaban la suma de doscientos sesenta millones seiscientos setenta y un mil novecientos noventa y cuatro pesos con treinta y dos centavos ($270.671.994.32). 2.10. Afirmó que una vez finalizado el contrato la entidad pública no realizó la liquidación unilateral del contrato y que tampoco los citó para efectuar la conciliación bilateral. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03572-01 Demandante: Asoagua Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar 2.11.

Manifestó que, con base en lo anterior, promovió demanda ejecutiva en contra en contra del departamento del Cesar y de la sociedad Aguas del Cesar S.A. E.S.P., con miras a obtener el pago de la obligación adeudada. 2.12. Adujo que, a través de auto de 5 de noviembre de 2020, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Valledupar libró mandamiento de pago en contra del departamento del Cesar y de la sociedad Aguas del Cesar S.A. E.S.P. 2.13.

Señaló que, mediante sentencia de 20 de septiembre de 2021, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Valledupar negó las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, se abstuvo de seguir adelante con la ejecución. 2.14. Indicó que, en contra de la decisión de primera instancia, presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia de 2 de junio de 2022, la cual confirmó el fallo de primera instancia. 2.15.

Afirmó que las providencias aquí enjuiciadas vulneraron sus derechos fundamentales porque se incurrió en defecto fáctico, en defecto procedimental absoluto, en defecto sustantivo y en un desconocimiento del precedente. III. PRETENSIONES 3. El extremo accionante formuló las siguientes pretensiones: […]

PRIMERO: Conceder el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la administración de justicia solicitado.

SEGUNDO. Dejar sin efectos la sentencia proferida el día 02 de junio de 2022 proferida por el tribunal administrativo del cesar, y la sentencia de fecha 20 de septiembre de 2021, proferida por el Juzgado séptimo administrativo del circuito de Valledupar – Cesar dentro del proceso de radicado 20-001-33-33- 007-2020-00151-01; Accionante: ASOCIACION DE MUNICIPIOS DEL SUR DE LA GUAJIRA (ASOAGUA), identificado con Número de Nit 825000748-3.

TERCERO. Ordenar al Tribunal Administrativo del cesar otorgando un término de 30 días, que se profiera una providencia que reemplace las sentencias objeto de tutela y en donde sea revocado el fallo de primera instancia, reconociéndose la existencia de la obligación pretendida y ordenándose seguir adelante con la ejecución […] IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4.

El consejero a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 7 de julio de 2022, admitió la presente acción de tutela en contra del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Valledupar y del Tribunal Administrativo del Cesar. Asimismo, vinculó como terceros con interés directo en el resultado del proceso a la sociedad Aguas del Cesar S.A. ESP, al departamento del Cesar y 4 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03572-01 Demandante: Asoagua Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar al Ministerio Público.

Igualmente, solicitó remitir, en calidad de préstamo, el expediente de contentivo del medio de control. V. INTERVENCIONES 5. Realizadas las comunicaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas, se produjeron las siguientes intervenciones: 5.1. El Tribunal Administrativo del Cesar, por conducto de la magistrada ponente de la decisión objeto de esta acción constitucional, presentó informe en el que señaló que en el fallo de 2 de junio de 2022 no se incurrió en ninguna de las causales de procedencia de la acción de tutela. 5.2.

Al respecto, señaló que la decisión proferida por esa autoridad judicial confirmó el fallo de primera instancia porque advirtió que el título ejecutivo complejo «no reunía las condiciones para conformarlo» y el juez «conforme al control oficioso de legalidad (…) puede pronunciarse sobre ello al momento de dictar sentencia». 5.3. También desatacó que en el proceso contencioso se acreditó que el «día 8 de marzo de 2018, [la Secretaría de Infraestructura de la Gobernación del Cesar] efectuó la visita técnica a las obras realizadas por el contratista a raíz de las quejas que eran presentadas por la comunidad, en cuanto al funcionamiento de las obras en San José de Oriente del Municipio de La Paz, obras que constaban de dos componentes, acueducto con sus especificaciones, y, alcantarillado, percatándose que las obras ejecutadas por el contratista, no cumplían con el objeto para el cual fue construido, por lo que el Departamento del Cesar se abstuvo de aceptar las obras derivadas del Contrato No. 100 de 2011 y no realizar giro alguno con cargo al convenio interadministrativo, hasta que no se le diera solución a los problemas técnicos que fueron observados en la visita». 5.4.

Con base en lo anterior, concluyó que: «la obligación pretendida no aparecía en forma manifiesta de la redacción de los documentos allegados, en la medida en que no existía ningún documento idóneo firmado por el representante legal de la entidad en donde constara la obligación, tampoco era claro, pues el crédito no debía estar en discusión, como en efecto lo estaba». 5.5.

La sociedad Empresa Aguas del Cesar S.A., mediante apoderada judicial, se limitó a señalar que la presente acción de tutela «una copia de la demanda ejecutiva que instauró ante el juez de primera instancia lo novedoso o lo adicional que agrega ese escrito es el argumento escueto de la supuesta violación del debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia, como derecho fundamental violado»; por lo que no se encuentra acreditada la relevancia constitucional del caso. 5.6.

Asimismo, señaló que el actor no identificó claramente en cuál defecto habría incurrido la sentencia de 2 de junio de 2022. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03572-01 Demandante: Asoagua Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar VI. FALLO IMPUGNADO 6. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 9 de agosto de 2022, declaró improcedente la presente acción de amparo por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional en relación con las causales de procedibilidad asociadas con un defecto fáctico, procedimental absoluto y sustantivo, en tanto el accionante estaba utilizando la acción de tutela como una tercera instancia. 7.

Adicionalmente, se adujo que tampoco se configuraron los citados defectos porque la valoración probatoria efectuada por el juez fue razonable y no se desconoció el artículo 433 del Código General del Proceso - CGP. 8. Respecto del cargo relacionado con que aplicó indebidamente el precedente contenido en la providencia de 28 de noviembre de 2018, el juez de primera instancia señaló que aunque «la accionante alega que esa providencia solo permite modificar el mandamiento de pago en lo que concierne al valor de la suma ejecutada», lo cierto es que «del tenor de esa providencia y, además, la posibilidad de modificar el mandamiento de pago o proferir una sentencia que ordene no seguir adelante con el proceso proviene del texto legal, según lo ya señalado».

VII.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 9. El accionante impugnó la decisión de primera instancia, en síntesis, por las siguientes razones: 9.1. Indicó que, en la sentencia de primera instancia, el juez constitucional había inobservado los antecedentes fácticos del caso, en tanto que de haber observado los supuestos de hecho del sub examine se habría percatado que los demandados en el proceso contencioso no alegaron, a través del recurso de reposición contra el mandamiento de pago, el incumplimiento de los requisitos formales del título ejecutivo; precisando que la inconformidad planteada estaba asociada a la falta de legitimación en la causa por pasiva. 9.2.

Manifestó que, si bien en las excepciones de mérito, los demandados habían propuesto la falta de cumplimiento de requisitos formales del título ejecutivo, lo cierto era que, a la luz del artículo 430 del CGP, la oportunidad procesal para proponer dicha excepción era el recurso de reposición del mandamiento de pago. 9.3. También señaló que la contestación efectuada por la sociedad Aguas del Cesar S.A. E.S.P. desconocía los requisitos previstos en el artículo 96 del CGP porque no emitía un pronunciamiento acerca de los hechos que eran ciertos, los que no y los que no le constaban. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03572-01 Demandante: Asoagua Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar 9.4.

Indicó que: «[p]ese a lo anterior el despacho dictó sentencia judicial absteniéndose de seguir adelante con la ejecución, fundamentando la decisión en las excepciones planteadas por el ente aguas del cesar contra los requisitos del título, contrariando la disposición legal del CGP, aduciendo entre otras, la inexistencia de la obligación, que el titulo no procedía de parte del deudor, que la decisión de los interventores no vinculaba a la administración, la inexistencia de acta de liquidación, y por último el no pago de la seguridad social dentro de la cuenta perseguida». 9.5.

Adicionalmente, adujo que todos los cargos expuestos en la acción de tutela gozan de relevancia constitucional porque ponen en evidencia la violación de normas procesales, que son de orden público, y su desconocimiento incide directamente en la vulneración del derecho fundamental al debido proceso. 9.6. En consonancia con lo anterior, afirmó que las decisiones proferidas por la justicia contenciosa se apartaron del mandato previsto en el 430 del CGP porque «al considerar que el juez de se puede apartar del mandato legal y admitir controversias dentro del curso del proceso que no hayan sido oportunamente planteadas dentro los términos legales, máximo cuando se hizo la salvedad de que las mismas no estaban llamadas a prosperar, puesto que los elementos probatorios acreditaban una obligación clara, expresa y exigible». 9.7.

Indicó que, en su criterio, sí se incurrió en un defecto sustantivo porque se desconoció el tenor literal del artículo 422 del CGP, que «otorgaba capacidad para perseguir el pago de la obligación», en tanto que «el titulo nace del deudor a través de la suscripción del contrato y reconocimiento de su ejecución por parte del personal responsable de certificar las labores correspondientes; la obligación es clara, puesto que está debidamente liquidada mediante acta de liquidación parcial anexa al proceso, dejando fuera cualquier duda respecto de la suma de dinero adeudada, es expresa, puesto que las obligaciones y sus partes están perfectamente delimitas, determinadas y patentes dentro del título, y por último es exigible puesto que la condición a la que estaba sometida fue cumplida por parte del contratista lo que llevo a la suscripción de las actas de recibo a satisfacción de la obra». 9.8.

Asimismo, destacó que sí se configuró un defecto fáctico porque en el proceso contencioso se acreditó que la obligación era clara expresa, exigible y proveniente del deudor. Como fundamento de esta afirmación señaló que el juez de lo contencioso se equivocó en la identificación de «la relación contractual que ampara el contrato y el alcance de las obligaciones». 9.9.

Expuso que en el sub examine existían dos negocios jurídicos que eran diferenciables el uno del otro. El primer negocio corresponde al convenio interadministrativo N° 760 de 2011, celebrado entre el departamento del Cesar y la sociedad Empresa Aguas del Cesar S.A. ESP. El segundo negocio jurídico es 7 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03572-01 Demandante: Asoagua Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar el contrato N° 100 de 2011 celebrado, en ejecución del convenio, entre la sociedad ASOAGUA y la Empresa Aguas del Cesar S.A. E.S.P. 9.10.

Así las cosas, destacó que: «[…] si [existía] controversia respecto del cumplimiento de las obligaciones del convenio 760 de 2011, no puede el despacho pretender que sea el contratista el llamado a dirimir dicha diferencia, máximo cuando no está legitimado en causa puesto que no es sujeto procesal dentro del convenio matriz. Así pues si la empresa aguas del cesar no cumplió sus obligaciones de reportar los aváncese de obra, entregar los diseños del contrato y liquidar oportunamente el contrato para su presentación ante la secretaria de infraestructura del departamento, dicha negligencia no puede afectar la exigibilidad de la obligación perseguida mediante el proceso ejecutivo, puesto que el contratista cumplió como se certifica la ejecución de la obra objeto de su contrato». 9.11.

También señaló que las actas de interventoría y de supervisión, sobre las cuales se basaron los jueces de instancia y el a quo para desestimar la claridad de la obligación, se encuentran incompletas. Por lo que: «el elemento probatorio analizado por la sala y utilizado para sustentar su postura, es inconducente para desacreditar el cumplimiento del contrato y su condición de exigibilidad, puesto que contrario a la irresponsabilidad de los demandados el demandante si aporto todos los informes de supervisión he interventoría del contrato, los cuales acreditan su plena ejecución». 9.12.

Adicionalmente, adujo que el informe de visita de 8 de marzo de 2018 era extemporáneo porque el «contrato fue terminado y recibido a satisfacción el 15 de noviembre de 2016, por lo cual para la fecha de visita de obra adelantada por parte de la secretaria de infra estructura de departamento, la planta de tratamiento se encontraba bajo responsabilidad del contratante». 9.13.

Por último, señaló que tampoco compartía el argumento del juez de primera instancia, relacionado con que se aplicó adecuadamente la providencia de 28 de noviembre de 2018 porque el «AUTO DE MANDAMIENTO DE PAGO, era legítimo, y dado que los demandantes no propusieron los recursos contra las formalidades del título en la oportunidad correspondiente, y tampoco aportaron pruebas conducentes que desvirtuaran la ejecución de la obra, el AUTO DE MANDAMIENTO DE PAGO ERA INMUTABLE, por ende la posibilidad de variar el contenido del mismo o en su defecto decidir que no se siguiera adelante con la ejecución, estaba condicionado a la demostración de incumplimiento contractual, y eso no fue posible demostrarlo, puesto que las actas de entrega y recibo a satisfacción expedidas por la entidad contratante destruyen cualquier controversia o duda sobre la ejecución del contrato». 8 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03572-01 Demandante: Asoagua Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar VIII.

CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 10. Esta Sala de Decisión es competente para conocer la impugnación presentada por la parte actora, en virtud de lo previsto en el artículo 32 de Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20212 y en armonía con el Acuerdo 80 de 2019, respecto de la distribución de negocios al interior de las secciones del Consejo de Estado.

VIII.2. Problemas jurídicos 11. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado3, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Si ello es así, determinar: b) Si las providencias acusadas y que fueron proferidas dentro del proceso de ejecutivo número 20001-33-33-007-2020-00151-00/01, vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte accionante por haber incurrido, supuestamente, en defectos fáctico, procedimental absoluto, sustantivo y en desconocimiento del precedente. 12.

Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.

VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 13. En sentencia de 31 de julio de 20124, la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 1 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 2 “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 3 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 4 Radicación: 2009-01328-01(IJ).

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03572-01 Demandante: Asoagua Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar 14. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 15.

Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 16.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial5, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución6. 17.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera «dejar sin efecto o modular la decisión7» que se encaje en dichos parámetros. 18.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, 5 Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 6 «Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.

Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.

Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política» 7 Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 10 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03572-01 Demandante: Asoagua Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 19.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VIII.4. El caso concreto 20. La sociedad Asociación de Municipios del Sur de la Guajira - ASOAGUA, a través de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a las sentencias de 20 de septiembre de 2021 y de 2 de junio de 2022, proferidas, respectivamente, por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Valledupar y por el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro del proceso ejecutivo número 20001-33-33-007-2020-00151-00/01. 21.

En este punto se debe aclarar que, si bien el accionante dirige la presente acción constitucional en contra de las sentencias de 20 de septiembre de 2021 y de 2 de junio de 2022, proferidas por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Valledupar y por el Tribunal Administrativo del Cesar, la Sala solo analizará si en esta última decisión se incurrió en los defectos denunciados, ya que fue la providencia que puso fin a la litis e hizo tránsito a cosa juzgada.

VI.4.1.2. Incumplimiento del requisito general de relevancia constitucional 22. Cabe recordar que la relevancia constitucional se entiende satisfecha cuando se acredita que el asunto planteado gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental8 y se descarta el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces9. 23.

Así, en punto a la relevancia constitucional de la controversia, como uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 agosto de 2014, sostuvo que: […] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. (…) 8 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.

No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 9 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 11 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03572-01 Demandante: Asoagua Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional.

En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos.

Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional […]10. (subrayado fuera del texto) 24. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión atacada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales11. 25.

Frente a los presupuestos que deben concurrir para tener por cumplido el requisito general de procedibilidad de tutela contra providencia judicial atinente a la relevancia constitucional, la Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU-439 del 13 de julio de 2017, precisó lo siguiente: […] la Corporación ha precisado que, tratándose de acciones de tutela promovidas contra actos administrativos, debe tenerse en cuenta que la relevancia constitucional concurre siempre y cuando la controversia no sea meramente legal y/o de carácter económico, ya que al juez de tutela no le corresponde zanjar tales aspectos12.

(…) 60. Al igual que los anteriores presupuestos, la Sala observa que el asunto examinado también carece de relevancia constitucional, pues, en esencia, la discusión gira en torno a aspectos legales y económicos, los cuales no son de competencia del juez de tutela sino del juez ordinario […]13. (negrillas de la Sala) 26. En otra oportunidad, mediante sentencia T – 447 de 10 de diciembre de 2021, la Corte Constitucional reiteró los presupuestos que se deben cumplir para que un asunto realmente tenga relevancia constitucional, en los siguientes términos: […] La jurisprudencia constitucional ha detallado con suficiencia los tres criterios de análisis antes referidos para establecer si una tutela contra providencias judiciales tiene relevancia constitucional.

En primer lugar, la 10 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 8 de octubre de 2015 (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2015-00283-01); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 3 de noviembre de 2016, (C.P. Guillermo Vargas Ayala.

Rad. núm.: 2016-002244-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-01063-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.

Rad. núm.: 2016-02862-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 9 de febrero de 2017 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. núm.: 2016-03249-00). 12 Ver sentencia SU-498 de 2016. 13 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia de Unificación SU-439 del 13 de julio de 2017, exp. No. T-4.770.440, M.P. Dr. Alberto Rojas Ríos. 12 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03572-01 Demandante: Asoagua Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar controversia debe versar sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico, ya que estas discusiones deben ser resueltas a través de los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite.

En segundo lugar, el objeto de la acción tutela debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional. Por tal razón, los asuntos en los que se invoca la protección de derechos fundamentales pero cuya solución se limita a la interpretación y aplicación de normas de rango legal, no tienen, en principio, relevancia constitucional.

En tercer lugar, la tutela no es una tercera instancia o recurso adicional para reabrir debates propios del ámbito legal. Esta exigencia conlleva valorar si la decisión cuestionada se fundamentó en una actuación ostensiblemente arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, pues solo así se garantiza “la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales como de los de las demás jurisdicciones” […]14.

(negrillas fuera del texto) 27. De acuerdo con las anteriores citas jurisprudenciales, no basta con que el actor invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada, en tanto dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 28.

De esta manera se concilia la necesidad de proteger los derechos fundamentales con el deber de protección de los principios constitucionales relacionados con la seguridad jurídica, la cosa juzgada y la autonomía judicial, los cuales podrían comprometerse en el evento en que se generalice la práctica de utilizar la acción de tutela como una tercera instancia judicial15. 29.

Recientemente, la Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202216 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: […] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos 14 Corte Constitucional, sentencia T-447 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de septiembre de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación No. 11001-03-15-000-2019-01575-01(AC). 16 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 13 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03572-01 Demandante: Asoagua Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.

Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.

(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.

(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales 69. Como ya se indicó, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad. Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria.

Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]». [negrillas de la Sala] 30.

Descendiendo al sub examine, la Sala advierte que la sociedad actora aduce que en el fallo judicial objeto de la presente acción constitucional se incurrió en los siguientes defectos: 31. En defecto procedimental absoluto porque: (i) la contestación de la demanda radicada por la Empresa Aguas del Cesar S.A. E.S.P., dentro del proceso ejecutivo se hizo en forma general e imprecisa, desatendiendo lo previsto en el artículo 96 del CGP y por ello debió darse aplicación a lo señalado en el artículo 14 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03572-01 Demandante: Asoagua Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar 97 del CGP que señala que en estos eventos se deben «presumir ciertos los hechos susceptibles de confesión contenidos en la demanda», y (ii) las excepciones presentadas por la Empresa Aguas del Cesar S.A. E.S.P. desconocieron el tenor literal del artículo 430 del CGP, que señala que los requisitos formales del título ejecutivo deben ser propuestos como excepción previa a través de recurso de reposición. 32.

En ese sentido, concluyó la sociedad actora que las autoridades judiciales no debieron validar los errores anteriores y, en consecuencia, declarar probada la excepción de inexistencia de título ejecutivo. 33. En segundo lugar, y en lo atinente al defecto sustantivo, la entidad accionante puso de presente que, a través del auto de 5 de noviembre de 2020, proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Valledupar, se libró mandamiento ejecutivo por encontrarse acreditados los requisitos previstos en el artículo 297 del CPACA y 422 del CGP.

En ese sentido, destacó que en esta ocasión el título ejecutivo se encontraba conformado por el contrato estatal, las actas de recibo parcial y el acta de recibo final, entre otros documentos. 34. Así las cosas, expuso que el acta de liquidación del contrato «[…] no demuestra la ejecución de la obra contratada […]», y debido a esto la autoridad judicial no podía exigir el acta de liquidación del contrato como un documento indispensable para otorgar claridad al título ejecutivo, ya que este requisito «se podía configurar de forma independiente con el contrato y los actos de ejecución que se libraran en desarrollo del mismo siempre y cuando demostraran la existencia de una obligación clara expresa y exigible». 35.

En tercer lugar, y en lo concerniente al desconocimiento del precedente, se adujo que se aplicó indebidamente la regla jurisprudencial contenida en la providencia de 28 de noviembre de 2018. 36. En cuarto lugar, y en lo relacionado con el defecto fáctico, adujo que la autoridad judicial accionada incurrió en esta causal «al momento de restarle merito probatorio a los elementos allegados para efectos de demostrar la existencia de la obligación».

En ese sentido, sostuvo que la accionada concluyó que el acta parcial de entrega N° 9 «al no estar suscrita por el representante legal de la entidad contratante, no presta merito ejecutivo, dado que no es una obligación que emana directamente del contratante o deudor». Sin embargo, a juicio de la accionante la fuente obligacional en esta ocasión no derivaba del acta parcial de entrega, sino del contrato estatal N° 100 de 2011, el cual si fue suscrito por el representante legal de la Empresa Aguas del Cesar S.A. E.S.P. 37.

Adicionalmente, consideró que el juez de lo contencioso no debió darle valor probatorio al acta de visita de 8 de marzo de 2018, ya que esta fue realizada con posterioridad al acta de entrega de la obra, lo cual ocurrió el 15 de noviembre de 2016. En ese sentido, expuso que el acta de visita es extemporánea, ya que fue 15 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03572-01 Demandante: Asoagua Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar posterior al acta de entrega, y debido a ello no permite acreditar que existe un conflicto en torno a la existencia de la obligación ejecutiva. 38.

Señaló que tampoco era posible acudir al acta de liquidación del convenio N° 760 de 2011 para tener por acreditado que el contrato estatal N° 100 no fue ejecutado en su totalidad, ya que los negocios jurídicos en cuestión son independientes entre sí. 39. Por último, precisó que los informes de interventoría realizados al convenio N° 760 de 2011 y los de supervisión «solo es capaz de demostrar la ejecución de la obra dentro del término de 2 años y medio a partir del momento en que se suscribió el contrato, por lo tanto carece de la conducencia suficiente para acreditar el resultado de la ejecución contractual, y por tanto el despacho no podía utilizarlo para demostrar una un presunto incumplimiento del objeto contractual». 40.

En el fallo impugnado, la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación concluyó que el asunto carecía de relevancia constitucional porque el accionante estaba utilizando la presente acción de amparo como una tercera instancia, en tanto que todos los argumentos del actor habían sido materia de discusión en el proceso ejecutivo. 41.

Ahora bien, precisado lo anterior, se advierte que a través de la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, señaló que la simple enunciación de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional.

A juicio del máximo Tribunal de lo Constitucional es indispensable que el caso en cuestión: (i) tenga la «entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»; (ii) que el alcance de la controversia «no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas»; y (iii) que en el escrito de tutela se «justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales». 42.

Así las cosas, esta Sección, siguiendo el precedente precisado por la Corte en la sentencia SU – 215 de 2022, considera que la controversia que nos ocupa carece de relevancia constitucional porque la discusión planteada por la sociedad Asociación de Municipios del Sur de la Guajira - ASOAGUA no gira en torno al alcance, aplicación y/o desarrollo de un derecho fundamental; a lo que se agrega que el accionante no justificó el motivo por el cual dicha decisión constituye una afectación desproporcionada de sus derechos fundamentales. 43.

En este aspecto, la Sala debe precisar que, si bien el actor aduce que fueron desconocidos sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, lo cierto es que no existe una mayor explicación acerca de las razones por las cuales se afectó, en forma desproporcionada, el núcleo 16 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03572-01 Demandante: Asoagua Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar esencial de los derechos fundamentales de la parte actora con ocasión de la expedición de la sentencia de 2 de junio de 2022. 44.

Asimismo, la Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos de mera legalidad cuya competencia se encuentran en cabeza del juez de lo contencioso administrativo.

Nótese, en tal sentido, que la controversia gira en torno a la constitución del título valor complejo y a la facultad del juez contencioso de declarar la falta de elementos formales del título ejecutivo. 45. Igualmente, el conflicto que subyace en esta oportunidad tiene un alcance de contenido particular y meramente económico, esto es así porque la discusión y los argumentos que se extraen de la acción de tutela, más que develar la necesidad de protección de un derecho fundamental, buscan que el juez de tutela valide la tesis jurídica de la parte actora y, con ello, acceda a las pretensiones de la demanda, sin que de esta discusión se pueda evidenciar una clara trascendencia o relevancia constitucional. 46.

Así las cosas, la Sala debe concluir que si bien el actor identificó que la sentencia de 2 de junio de 2022 incurrió en defecto fáctico, en defecto procedimental absoluto, en defecto sustantivo y en un desconocimiento del precedente, lo cierto es que los citados argumentos no se hicieron desde una óptica constitucional, por lo que el debate que se plasma en el escrito de amparo es de mera legalidad y, en ese sentido, la resolución de dicho debate fue zanjado por la Sección Cuarta de esta Corporación en el fallo enjuiciada. 47.

En conclusión, la Sala confirmará la sentencia de 9 de agosto de 2022, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, que declaró la improcedencia de la presente acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 9 de agosto de 2022, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991. 17 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03572-01 Demandante: Asoagua Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. (p:15)