CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: Édgar González López Bogotá, D. C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Número de radicación: 11001-03-06-000-2023-00322-00 Referencia: presunto conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Defensoría de Familia del ICBF – Centro Zonal Suroeste – Regional Antioquia, Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar (Antioquia) y Juzgado Promiscuo de Familia de Andes (Antioquia).
Asunto: competencia para continuar con un proceso de restablecimiento de derechos en favor de una niña. Inexistencia por emisión de fallo judicial que dirime el conflicto. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado procede a estudiar y resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112 (numeral 10) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente.
I.
ANTECEDENTES Con base en la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se exponen los antecedentes que dieron origen al presunto conflicto de competencias1: 1. El 26 de septiembre de 2020, la Comisaría de Familia de Salgar (Antioquia) conoció una presunta vulneración de los derechos de dos hermanos: la niña E.C.R y el niño B.S.C.R2.
En el caso de la niña, porque presuntamente había sido abusada sexualmente por su abuelo L.J.R.R. y su padre A.A.C.B. 2. La Comisaría de Familia de Salgar (Antioquia), mediante Auto del 12 de octubre de 2020, avocó conocimiento para la verificación del estado de los derechos de los hermanos C.R. y dictó para la niña E.C.R. como medida de urgencia la activación de un programa creado para la atención de víctimas por presunto abuso sexual. 1 Información extraída del expediente digital 2023-00322, que reposa en el aplicativo SAMAI. 2 Como medida de protección a la intimidad de la niña, se omitirán sus nombres y los de sus familiares en esta decisión. Radicación: 11001030600020230032200 Durante las averiguaciones preliminares, la comisaría ordenó el retiro de los hermanos C.R. de su medio familiar, como medida preventiva, y fueron ubicados en un hogar de paso en el municipio de Salgar (Antioquia). 3.
La Comisaría de Familia de Salgar (Antioquia), a través del Auto del 22 de octubre de 2020, inició el proceso de restablecimiento de derechos y dictó como medida de protección en favor de la niña E.C.R. la privación provisional de la custodia y de las visitas de su progenitor A.A.C.B., y la fijación de una cuota alimentaria a cargo de éste.
En favor de los dos hermanos ordenó la búsqueda de parientes para una posible ubicación en medio familiar. En relación con el niño B.S.C.R., la comisaría autorizó las visitas de su padre, pero siempre con presencia de la madre. 4. El 31 de octubre de 2020, la Comisaría de Familia de Salgar (Antioquia) hizo entrega formal de los hermanos C.R. a su progenitora A.L.R.H., en razón a que ella se trasladó a otra vivienda ubicada en el municipio de Salgar (Antioquia).
La comisaría le hizo saber a la madre que, en caso de incumplir con sus obligaciones en el cuidado de sus hijos, le acarrearía, como sanción, la imposición de multas en los términos dispuestos en el artículo 55 de Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia). 5. El 19 de noviembre de 2020, la Comisaría de Familia de Salgar (Antioquia) ordenó a la Corporación Latina, operador del programa buen comienzo del municipio de Salgar (Antioquia), realizar acompañamiento psicosocial y familiar a los hermanos C.R. Esa institución identificó una vulneración de los derechos a la educación y a la salud, y recomendó continuar con las medidas de protección. 6.
El 5 de abril de 2021, la Comisaría de Familia de Salgar (Antioquia) declaró la vulneración de los derechos de los hermanos C.R. y confirmó como medidas de restablecimiento de derechos las ordenadas en el auto de apertura del PARD, dispuso un acompañamiento al entorno familiar de los niños a cargo del equipo interdisciplinario de la comisaría y ordenó continuar con la búsqueda de familia extensa. 7.
La Comisaría de Familia de Salgar (Antioquia), mediante Auto del 6 de agosto de 2021, modificó las medidas de protección de la niña E.C.R. y ordenó su retiro del medio familiar. Lo anterior, en razón a que la comisaría pudo establecer que la señora A.L.R.H. había decidido convivir con el señor A.A.C.B., a quien se le había prohibido establecer contacto con la niña E.C.R. 8.
El 17 de agosto de 2021, la Comisaría de Familia de Salgar (Antioquia) le asignó a la niña E.C.R. una madre sustituta en el municipio Andes (Antioquia), bajo la Radicación: 11001030600020230032200 modalidad hogar sustituto de conformidad con lo señalado en el artículo 59 de la Ley 1098 de 2006. 9. El 4 de octubre de 2021, la Comisaría de Familia de Salgar (Antioquia) decidió, mediante auto motivado, prorrogar, por seis meses más, el seguimiento de las medidas adoptadas dentro del PARD en favor de la niña E.C.R., de conformidad con lo establecido en el artículo 103 en la Ley 1098 de 2006. 10.
El 5 de octubre de 2021, la Comisaría de Familia de Salgar (Antioquia) declaró el restablecimiento de los derechos del niño B.S.C.R. y la terminación del PARD iniciado en su favor con su ubicación en medio familiar. Argumentó que la situación familiar que afectaba el ejercicio de algunos de los derechos del niño había cesado3. 11. El 11 de marzo de 2022, la Comisaría de Familia de Salgar (Antioquia) solicitó al director regional de Antioquia del ICBF, el aval para la ampliación del término de la prórroga de la etapa de seguimiento del PARD de la niña E.C.R. por un término no superior a seis meses, de conformidad con la Resolución núm. 11199 de 2019, «por la cual se reglamenta el mecanismo para dar el aval de ampliación del término de seguimiento de los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos (PARD)».
La anterior solicitud fue reiterada el 16 de mayo y el 6 de junio de 2022, pero, al parecer, la comisaría no obtuvo respuesta por parte de la Regional de Antioquia del ICBF. 12. El 26 de julio de 2022, la Comisaría de Familia de Salgar (Antioquia) ordenó el traslado del PARD al Juzgado Promiscuo de Andes (Antioquia), por pérdida de competencia de la autoridad administrativa, en razón a que se había superado el término de los 18 meses para definir la situación jurídica de la niña E.C.R. Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018.
A pesar de que la comisaría ordenó enviar el PARD al Juzgado Promiscuo de Andes (Antioquia) el PARD fue remitido al Juzgado Promiscuo de Familia de Salgar (Antioquia), mediante Oficio 212-299 del 26 de julio de 2022. 13. El 5 de agosto de 2022, el Juzgado Promiscuo de Salgar (Antioquia) asumió conocimiento del PARD y mediante providencia del 19 de diciembre de 2022, decidió lo siguiente: 3 Esta decisión fue incorporada al expediente hasta el 30 de agosto de 2023, luego de que el despacho ponente requiriera a la Comisaría de Familia de Salgar (Antioquia), en razón a que dentro del expediente enviado con el conflicto de competencias no reposaba ninguna decisión relacionada con el seguimiento de las medidas dictadas en favor del niño B.S.C.R. Radicación: 11001030600020230032200 Primero: PRIVAR DEFINITIVAMENTE A [A.A.C.B.] DE LA CUSTODIA, CUIDADOS PERSONALES, VISITAS Y TODO CONTACTO PERSONAL con la menor [E C.R].
Segundo: El señor [A.A.C.B.] deberá dar cabal cumplimiento a lo ordenado por la COMISARÍA DE FAMILIA DE SALGAR (ANTIOQUIA) en lo relativo al cumplimiento de la cuota alimentaria […] Tercero: En lo relativo a la permanencia de la menor [E C.R], quien lo informó la COMISARÍA DE FAMILIA DE SALGAR (ANTIOQUIA) [sic], se informará al INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -I.C.B.F.-, ZONAL SUROESTE para que esa entidad determine la persona o personas responsables de asumir la custodia y cuidado personal de la menor [E C.R.] y de [B.S.C.R.] para evitar posibles vulneraciones a sus derechos constitucionales y legales, dada la conducta asumida por el progenitor [A.A.C.B.], conforme a lo indicado en esta decisión. […] Cuarto: AMONESTAR a los padres [A.A.C.B.] y a [A.L.R.H.], para que cumplan las obligaciones inherentes a su calidad de progenitores que les corresponde en su rol de tal o que por ley están obligados a cumplir, brindándoles protección a sus hijos, tanto física como emocional, cesando toda conducta que puedan vulnerar o amenazar los derechos de los niños, que como en el presente caso se han infringido, acudiendo a ayuda psicológica o psiquiátrica que les permitan adoptar con responsabilidad pautas de crianza adecuadas para beneficios de sus hijos. [Subraya la Sala] 14.
El 15 de mayo de 2023, la Defensoría de Familia del ICBF – Centro Zonal Suroeste – Regional Antioquia promovió el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. En el mismo escrito declaró su falta de competencia, en los siguientes términos: Actuando en calidad de Defensora de Familia, adscrita al Centro Zonal Suroeste del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Antioquia, en aplicación de la ley 1098 de 2006 modificada por la Ley 1878 de 2018 y el Artículo 39 de la ley 1437 de 2011, respetuosamente me permito remitir expedientes digitales contentivos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos adelantado en interés superior del NNA ECR, para que se dirima CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA que se propone al JUZGADO PROMISCUO MUNICIPAL DE SALGAR – ANTIOQUIA. […] Que una vez revisado el trámite administrativo y judicial se evidencia que, ante la pérdida de competencia de la autoridad administrativa para continuar con el conocimiento del proceso, es el Juez el llamado a resolver la situación jurídica de la NNA y adoptar las medidas de restablecimiento de derechos necesarias para la garantía de sus derechos.
Radicación: 11001030600020230032200 II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, a partir del 21 de julio de 2023, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones.
Obra constancia secretarial del 19 de julio de 2023, en el sentido de que se les comunicó, a través de correo electrónico, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), a la Comisaría de Familia de Salgar (Antioquia) Defensoría de Familia del ICBF – Centro Zonal Suroeste – Regional Antioquia, al Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar (Antioquia), a la señora A.L.R.H. y a su apoderado.
Lo anterior, con el fin de que presentaran por escrito sus alegatos o consideraciones. El 28 de julio de 2023, la Secretaría de la Sala informó que, el Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar (Antioquia) presentó alegatos. Las demás autoridades y particulares interesados guardaron silencio. El consejero ponente, mediante Auto del 30 de agosto de 2023, vinculó al Juzgado Promiscuo de Andes (Antioquia) al presunto conflicto negativo de competencias administrativas, con el fin de analizar su posible competencia en el asunto de la referencia, en razón a que la niña E.C-R., al parecer, se encuentra actualmente ubicada en ese municipio.
En el mismo auto se ordenó requerir a las partes para que informaran si el presunto conflicto negativo de competencias involucraba a los dos hermanos C.R. o únicamente a la niña E.C.R. Lo anterior, teniendo en cuenta que el Juzgado Promiscuo de Salgar (Antioquia) en decisión del 5 de agosto de 2022, había involucrado no solo a la niña E.C.R. sino también al niño B.S.C.R., pese a que la Comisaría de Familia de Salgar (Antioquia), mediante Auto del 5 de octubre de 2021, había cerrado el PARD en relación con este último menor de edad.
El 8 de septiembre de 2023, la Secretaría de la Sala informó que el Juzgado Primero del Circuito Promiscuo de Familia de Andes (Antioquia), la Defensoría de Familia Centro Zonal Suroeste ICBF regional Antioquia y el Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar (Antioquia) presentaron documentación, en cumplimiento del Auto del 30 de agosto de 2023.
La Comisaría de Familia de Salgar (Antioquia) guardó silencio. Radicación: 11001030600020230032200 El 12 de septiembre 2023 y el 15 de septiembre de 2023, la Secretaría de la Sala informó que el Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar (Antioquia) y la Comisaría de Salgar presentaron documentación adicional, respectivamente. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3.1.
Del Juzgado Promiscuo de Salgar (Antioquia) Dicho juzgado, en sus alegatos, manifestó que luego de recibir el PARD, por pérdida de competencia de la autoridad administrativa del ICBF, profirió la sentencia del 19 de diciembre del 2022, mediante la cual privó definitivamente al señor A.A.C.B. de la custodia de su hija E.C.R., ante la gravedad de los hechos conocidos durante el trámite del proceso.
Mencionó que posiblemente, en la actualidad, la medida adecuada a tomar en favor de la niña E.CR. sería la adopción, pero que esa decisión es de competencia exclusiva del defensor de familia, según lo dispuesto en el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia). Mediante escrito del 4 de septiembre de 2023, el juzgado aclaró que la comisaría de familia del mismo municipio le envió equivocadamente el PARD de la niña E.C.R., porque en el Auto del 25 de julio de 2022, dicha autoridad administrativa cuando declaró la pérdida de competencia ordenó enviar el PARD fue al Juzgado Promiscuo de Familia de Andes (Antioquia).
No obstante, el Juzgado Promiscuo de Salgar (Antioquia) asumió el conocimiento del PARD. Precisó que, en la decisión del 19 de diciembre de 2022 involucró y mencionó erróneamente al niño B.S.C.R., toda vez que la autoridad administrativa remitió a ese despacho judicial el PARD únicamente en relación con las actuaciones surtidas en favor de la niña E.C.R. Señaló que lo anterior está comprobado con la declaración de restablecimiento de los derechos del niño emitida por la Comisaría de Familia del municipio de Salgar (Antioquia) el 5 de octubre de 2021, la cual se encuentra incorporada al conflicto de competencias ante el requerimiento del despacho ponente.
De otro lado, informó que el 24 de marzo de 2023, la madre de la niña E.C.R. interpuso una acción de tutela contra el juzgado para que ordenara la devolución de la niña E.C.R. al medio familiar de origen, bajo su cuidado. Comunicó que, el 20 de junio de 2023, con posterioridad a la radicación del conflicto de competencias de la referencia, el Juzgado Penal del Circuito de Andes Radicación: 11001030600020230032200 (Antioquia), amparó los derechos deprecados la madre de la niña EC.R., pues le ordenó resolver de fondo sobre la medida a adoptar en cuanto a la custodia y cuidados personales de la niña E.C.R. y continuar realizando el seguimiento de su determinación. De igual forma, que dicho fallo de tutela fue confirmado y modificado por la Sala Penal del Tribunal Superior de Antioquia, mediante providencia del 3 de agosto de 2023, en el sentido de que una vez se impusiera la medida de protección en favor de la niña E.C.R. el juzgado podría delegar al ICBF para el seguimiento o la supervisión de esta.
Que en acatamiento de las anteriores órdenes judiciales y por la precariedad del término dado para su cumplimento, el 23 de agosto de 2023, decidió, entregar a la niña E.C.R., bajo la figura de la familia extensa, a la señora L.F.R.H., tía materna de la menor de edad, quien reside en el municipio de Caldas (Antioquia). 3.2. De la Defensoría de Familia del ICBF – Centro Zonal Suroeste – Regional Antioquia En vista de que la defensoría no presentó escrito de alegatos durante la fijación del edicto, se tendrán en cuenta los argumentos expuestos por esa autoridad en el escrito mediante el cual promovió el presente conflicto de competencias y en el Oficio del 1º de septiembre de 2023, a través del cual dio cumplimiento a lo ordenado por el despacho ponente en el Auto del 30 de agosto de 2023.
Señaló que, en el presente caso, pese a que el Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar (Antioquia) avocó conocimiento del PARD de la niña E.C.R., no dio cumplimiento a la Ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 2018 (Código de la Infancia y la Adolescencia), pues no resolvió de fondo la situación jurídica de la menor de edad, de acuerdo con la etapa procesal en que se encontraba, esta es, la de seguimiento, que es posterior al fallo en que se declara la situación de vulneración de los derechos.
Mencionó que en dicha etapa en la cual se encontraba el PARD, el juzgado para decidir tenía que evaluar únicamente las siguientes tres opciones: 1. El cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos (Situación que no está dada en este trámite ya que la NNA ECR se encuentra en medida de protección de ubicación en Hogar Sustituto – Cupo asignado por el ICBF pero a disposición de la autoridad judicial). 2.
El reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus Radicación: 11001030600020230032200 derechos (Situación que no determina el señor Juez en su providencia y que con desconocimiento de la ley remite al ICBF para que se pronuncie sobre las personas que asumirían el cuidado de la NNA). 3.
La declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos. (medida de restablecimiento definitiva cuando agotado el trámite y el término legal la familia no demostró condiciones para la garantía de derechos y que busca garantizar al NNA su derecho a tener una familia y no ser separado de ella a través de un proceso de adopción).
De otro lado, sostuvo que solamente recibió del Juzgado Promiscuo de Salgar (Antioquia) las actuaciones del PARD relacionadas con la niña E.C.R, sobre el cual solicita la intervención de la Sala para definir la competencia. 3.3. Del Juzgado Promiscuo de Familia de Andes (Antioquia) Dicho juzgado, mediante escrito del 31 de agosto de 2023, manifestó que acepta la competencia para asumir el PARD, en razón a que la niña E.C.R se encuentra en su jurisdicción, es decir, en el municipio de Andes (Antioquia).
Lo anterior, con fundamento en el artículo 21 del Código General del Proceso (numeral 20), que establece que los jueces de familia en única instancia deben resolver los procesos de restablecimiento de derechos cuando los defensores de familia o los comisarios pierden la competencia, para ese efecto. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia a) Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regula el «procedimiento administrativo».
Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»4 se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona 4 Ley 1437 de 2011.
Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.
Radicación: 11001030600020230032200 interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].
En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de dicha actuación, y iii) que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de entidades del orden territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. b) La competencia de la Sala en el caso concreto Sobre los requisitos previstos en el artículo 39 del CPACA, se anota que la cuestión que ha suscitado el conflicto es particular, concreta y de naturaleza administrativa, porque se trata de definir la competencia para continuar con un proceso de restablecimiento de derechos de la niña E.C.R. y la adopción de una medida definitiva a su favor.
Radicación: 11001030600020230032200 Además, el presente conflicto se ha planteado entre tres autoridades del orden nacional: el Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar (Antioquia), el Juzgado Promiscuo de Familia de Andes (Antioquia) 5, y la Defensoría de Familia del ICBF – Centro Zonal Suroeste – Regional Antioquia, que conforme al artículo 79 de la Ley 1098 de 2006, es una dependencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF).
El Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar (Antioquia) y la Defensoría de Familia del ICBF – Centro Zonal Suroeste – Regional Antioquia, rechazaron la competencia para continuar con el trámite del PARD de la niña E.C.R. y adoptar una medida definitiva para su culminación. El Juzgado Promiscuo de Familia de Andes (Antioquia), vinculado al conflicto de competencias, aceptó la competencia para conocer del PARD mediante Auto del 30 de agosto de 2023.
Sin embargo, la Sala pudo constatar que, con anterioridad a la aceptación de competencia de aquel juzgado, durante el trámite del conflicto de competencias, el Juzgado Penal del Circuito de Andes (Antioquia) y la Sala Penal del Tribunal Superior de Antioquia, en el marco de una acción de tutela, otorgaron competencia al Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar (Antioquia), para continuar conociendo el PARD de la niña E.C.R. y dictar las medidas pertinentes en su favor.
Por las anteriores circunstancias, la Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo, como se verá más adelante. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»6.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la terminación de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. 5 La administración de justicia es una función pública que se presta en todo el territorio nacional, de manera desconcentrada y autónoma (artículo 228 de la Constitución Política). 6 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación: 11001030600020230032200 El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Análisis del caso concreto De los antecedentes fácticos expuestos, se evidencia que la Comisaria de Salgar (Antioquia) el 22 de octubre de 2020 inició un PARD en favor de los hermanos C.R. (la niña E.C.R. y el niño B.S.C.R.), y que el 5 de abril de 2021, dicha autoridad declaró vulnerados sus derechos.
Sin embargo, posteriormente, dicha comisaría declaró el restablecimiento de los derechos del niño B.S.C.R. y la terminación de su PARD con ubicación en medio familiar. En relación con la niña E.C.R., continuó el PARD y, de acuerdo con las manifestaciones de las partes, el conflicto de competencias versa para determinar la autoridad competente para resolver la situación jurídica de la niña E.C.R. Ahora bien, como se anunció en precedencia, durante el trámite del conflicto de competencias, se otorgó, en el marco de una acción de tutela, competencia a una de las autoridades involucradas en el presente asunto para definir la situación jurídica de la niña E.C.R. En efecto, el Juzgado Penal del Circuito de Andes (Antioquia), en primera instancia, y la Sala Penal del Tribunal Superior de Antioquia, en segunda instancia, determinaron que la competencia para dictar las medidas definitivas en favor de la niña E.C.R. era del Juzgado Promiscuo de Salgar (Antioquia).
En el fallo de tutela del 20 de junio de 2023, el Juzgado Penal del Circuito de Andes (Antioquia) ordenó: Segundo.- SE ORDENA al ente accionado, JUZGADO PROMISCUO MUNICIPAL DE SALGAR, ANTIOQUIA que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, resuelva de fondo sobre la medida a adoptar en cuanto a la custodia y cuidados personales de la menor que responde a las iniciales E.C.R., sujeta a proceso de restablecimiento de derechos; así mismo, se procederá a realizar seguimiento a ese tipo de determinación, con el fin de corroborar la efectiva protección de las garantías fundamentales de la menor en cuestión; ello, conforme a los fundamentos consignados en la parte motiva.
(Subraya la Sala) Radicación: 11001030600020230032200 El Juzgado Penal del Circuito de Andes (Antioquia), en la parte motiva de la decisión, advirtió la pérdida de la competencia de las autoridades administrativas para cerrar el PARD, por el vencimiento de los términos legales otorgados para ejercer esta competencia. En esta medida, señaló que, si bien el Juzgado de Salgar (Antioquia) procedió a resolver de fondo el PARD, no definió de manera definitiva sobre la custodia y cuidados personales de la menor, en los términos del artículo 103 de la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia).
Al respecto, señaló: Para ilustrar la situación acaecida, se tiene que a la menor con iniciales E.C.R., le fue iniciado proceso de restablecimiento de derechos ante la Comisaría de Familia del Municipio de Salgar, Antioquia y al superarse el término para dar resolución al trámite administrativo conforme a lo expuesto en precedencia, dicho ente perdió competencia, por lo que se dispuso la remisión ante el Juzgado Promiscuo Municipal de esa Sede;
Despacho Judicial que procedió a resolver de fondo el asunto, sin enfatizar y definir la custodia y cuidados personales de la menor víctima; carga que fue trasladada al INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - CENTRO ZONAL SUROESTE, conforme con la providencia emitida, pese a que, según lo dispone la ley, el ente judicial debió resolver sobre el asunto de una manera definitiva, con miras a tomar la determinación que corresponda, en punto a la vulneración de las garantías fundamentales de la menor en cuestión, para así no dejar en el limbo tal situación. Y es que, es claro el trámite respecto del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos de que trata la Ley 1098 de 2006 en su artículo 100, modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 4, por medio la cual se dan las pautas para la resolución de esta clase de trámites en las que los niños, niñas y adolescentes se encuentran inmersos; procesos que deben terminar con decisiones concretas y claras, en busca de la protección de los derechos de estos menores.
No obstante, en el presente asunto, tal como ya se ha referido, se tiene una ausencia en cuanto a qué pasará con la custodia y cuidados personales de la menor, por lo que debía la autoridad judicial que profirió la decisión, pronunciarse de manera definitiva en cuanto a la persona o personas que propenderán por el cuidado de la menor aquí involucrada.
Es diáfana la Legislación en punto de esa clase de definición respecto de las garantías de un menor de edad y por ende, no hay que hacer mayor análisis en el presente asunto a efectos de su resolución, habida consideración que la entidad que resuelve sobre el proceso de restablecimiento de derechos cuenta con sendas alternativas en caso de advertirse vulneradas las garantías fundamentales del menor y que se encuentran plasmadas en la Ley anteriormente citada, artículo 103, modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, inciso 4: “En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o Radicación: 11001030600020230032200 adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.”.
El 3 de agosto de 2023, la Sala Penal del Tribunal Superior de Antioquia, al confirmar el fallo de tutela de primera instancia, cuestionó la decisión del Juzgado Promiscuo de Salgar (Antioquia) proferida el 19 de diciembre de 2022, que dio origen al conflicto de competencias de la referencia. Sostuvo que «es evidente que el despacho no tomó una decisión definitiva frente a los cuidados de la menor.
El Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar Antioquia debió determinar la medida de restablecimiento de derechos a aplicar con la menor E.C.R. y no lo hizo.» (Resalta la Sala). No obstante, estas consideraciones, a renglón seguido, el tribunal señaló lo siguiente: Es evidente que la autoridad accionada incurrió en una falencia al motivar su decisión, pasó por alto aplicar de manera provisional o permanente una o varias medidas de restablecimiento de derechos a la menor; lo que contraviene con lo establecido en el artículo 53 de la Ley 1098 de 2006 y el desarrollo que de esa norma han realizado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
En síntesis, se incurrió en un defecto procedimental, pues la decisión dejó de evaluar la necesidad de la imposición de medidas de restablecimiento de derechos, las cuales según el parágrafo primero del artículo 53 de la Ley 1098 de 2006 deben garantizar el acompañamiento a la familia del niño, niña o adolescente que lo requiera. En cuanto a la solicitud presentada por la parte accionante: se ordene la entrega inmediata de la menor víctima a su señora madre ANGI ICED RESTREPO HERRERA para que sea entregada la menor a la madre, cuenta con la vía idónea para recobrar la patria potestad de la menor.
El Juzgado deberá garantizar en la decisión la aplicación del parágrafo del artículo 53 de la ley 1098 de 2006 y la ubicación de la menor en la familia de origen o familia extensa de acuerdo con el articulo 56 ibidem y 61 del Código civil, donde la madre tendrá la oportunidad de acogerse a la medida de restablecimiento que se imponga y cumplir con el plan que determine el ICBF para recobrar la patria potestad que solicita.
Radicación: 11001030600020230032200 En consecuencia, se modifica el literal segundo (sic) de la parte resolutiva, en el entendido que, una vez, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia, el Juez Promiscuo Municipal de Salgar Antioquia resuelva de fondo sobre la medida a adoptar en cuanto a la custodia y cuidados personales de la menor E.C.R., podrá delegar al ICBF para el seguimiento o la supervisión de la medida impuesta según lo expuesto en procedencia. En los demás se confirma la sentencia impugnada.
(Subraya la Sala) Con todo, el Tribunal confirmó la sentencia de primera instancia, con la modificación parcial de las órdenes de tutela, así:
PRIMERO: MODIFICAR el literal segundo (sic) de la parte resolutiva de la sentencia emitida el 20 de junio de 2023 por el Juzgado Penal del Circuito de Andes Antioquia.
SEGUNDO: Una vez, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia, el Juez Promiscuo Municipal de Salgar Antioquia resuelva de fondo sobre la medida a adoptar en cuanto a la custodia y cuidados personales de la menor E.C.R., podrá delegar al ICBF para el seguimiento o la supervisión de la medida impuesta según lo expuesto en procedencia. (Subraya la Sala) En lo demás se CONFIRMA la sentencia impugnada.
(Negrillas del texto original) Bajo los términos de la ratio decidendi y de la parte resolutiva del fallo de tutela proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Antioquia, se puede concluir: (i) Que reiteró la competencia, definida en la decisión de tutela de primera instancia, del Juzgado Promiscuo de Salgar (Antioquia) para continuar con el trámite del PARD de la niña E.C.R. y adoptar una decisión definitiva sobre la custodia y cuidados personales de la menor E.C.R. De igual forma, otorgó competencia al ICBF, de forma subsidiaria, por delegación de esa autoridad judicial, para realizar el seguimiento o supervisión de la medida que determine la autoridad judicial.
(ii) En relación con la medida que se tiene que adoptar, se observa que la Sala Penal del Tribunal Superior de Antioquia al confirmar la orden del Juzgado Penal del Circuito de Andes (Antioquia) de resolver de fondo sobre la medida a adoptar en cuanto a la custodia y cuidados personales de la menor E.C.R., determinó que el Juzgado Promiscuo de Salgar (Antioquia) tendría que definir cuál es la medida adecuada para la Radicación: 11001030600020230032200 protección definitiva de su derechos (la ubicación en el medio familiar de origen, o, la adopción).
Sin embargo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del fallo de tutela de segunda instancia, se infiere que la Sala Penal del Tribunal Superior de Antioquia previó la posibilidad de ubicar a la niña E.C.R., bajo la figura de familia extensa, con el objeto de que la madre, eventualmente, si así lo determina el ICBF, tuviera la posibilidad de recobrar la custodia.
Como se dejó expuesto al examinar el caso concreto, se tiene que los operadores judiciales que resolvieron la acción de tutela, en primera y en segunda instancia, analizaron y se pronunciaron expresamente sobre la competencia de las entidades demandadas y consideraron que la entidad competente para continuar con el trámite del PARD y dictar las medidas definitivas pertinentes es el Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar (Antioquia), y de forma subsidiaria, por delegación, se declaró competente al ICBF, para realizar el seguimiento o supervisión de la medida que determinara la autoridad judicial.
Es así, que la Sala no puede emitir un pronunciamiento de fondo, sobre la competencia para continuar y tomar la decisión definitiva del PARD, entre otras cosas, poque ello superaría la atribución legal contenida en el artículo 112, numeral 10 del CPACA y, además, desconocería el principio de la cosa juzgada y el carácter definitivo y definitorio de las decisiones judiciales.
Las dos autoridades involucradas en los fallos de tutela, están obligadas a acatar las órdenes dictadas en el marco de la acción constitucional, y a cumplir con las decisiones que adopte, eventualmente, la Corte Constitucional en sede de revisión. Por su parte, la competencia para verificar el adecuado acatamiento de las decisiones de tutela es el Juzgado Penal del Circuito de Andes (Antioquia) en sede de incidente de desacato, de conformidad con las reglas de competencia dispuestas en el Decreto 2591 de 19917.
En razón a lo expuesto, la Sala concluye que no hay controversia sobre el asunto planteado, en razón a que fue definido en la instancia judicial. De esta manera, lo que procede es el cumplimiento del fallo de tutela por parte de sus destinatarios, como lo ha dicho con anterioridad esta sala8. 7 La sanción que profiera el juez del desacato puede ser consultada ante el Tribunal Superior de Antioquia 8 Consejo de Estado.
Decisión del 21 de octubre de 2020. Sala de Consulta y Servicio Civil (Radicación núm. 11001-03-06-000-2020-00019-00 // Ver también el conflicto núm. 11001-03-06- 000-2020-00186-00 de fecha 25 de febrero de 2020 Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación: 11001030600020230032200 Teniendo en cuenta lo expuesto, la Sala se abstendrá de resolver de fondo el presunto conflicto de competencias administrativas, pues no se dan las condiciones esenciales para que dicho conflicto exista, en el caso concreto. 4.
Exhortos Sin perjuicio de lo anterior, la Sala encuentra pertinente exhortar a la Procuraduría General de la Nación para que, dentro del marco de sus competencias, si lo considera procedente, inicie las investigaciones a que haya lugar, por una presunta omisión ocurrida durante el trámite del PARD de la niña E.C.R., por parte de la Dirección Regional de Antioquia del ICBF.
En efecto, de las pruebas obrantes en el PARD se puede advertir que la Comisaría de Familia de Salgar (Antioquia) en repetidas oportunidades (11 de marzo, 16 de mayo y 6 de junio de 2022), solicitó al director regional de Antioquia del ICBF, el aval para la ampliación del término de la prórroga de la etapa de seguimiento del PARD de la niña E.C.R. Sin embargo, al parecer, dichas solitudes no fueron atendidas.
De manera adicional, la Sala considera importante exhortar al Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar (Antioquia) y al ICBF, para que, en cumplimiento de las órdenes proferidas por los jueces de tutela, actúen de forma coordinada y prioritaria, con el fin de asegurar la pronta y efectiva protección de los derechos de la niña E.C.R. Lo anterior, teniendo en cuenta que el PARD se inició el 20 de octubre de 2020 y aún no se ha definido de fondo su situación jurídica, en cuanto a la custodia y cuidado de la menor de edad.
Para la Sala es necesario resaltar la importancia que tiene el cumplimiento de los términos dados por el Código de la Infancia y la Adolescencia, con el fin superior de proteger y salvaguardar de manera eficaz y prevalente los derechos de los niños, niñas y adolescentes, por lo cual se pondrá en conocimiento de la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres el asunto para que, conforme a las competencias establecidas en el Decreto 262 de 2000, considere iniciar acompañamiento y vigilancia al caso.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
RESUELVE
Radicación: 11001030600020230032200 PRIMERO: ABSTENERSE de resolver de fondo el presunto conflicto negativo de competencias administrativas propuesto entre la Defensoría de Familia del ICBF – Centro Zonal Suroeste – Regional Antioquia, Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar (Antioquia) y Juzgado Promiscuo de Familia de Andes (Antioquia), por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente decisión.
SEGUNDO: COMUNICAR el contenido de la presente decisión al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), a la Defensoría de Familia del ICBF – Centro Zonal Suroeste – Regional Antioquia, al Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar (Antioquia), al Juzgado Promiscuo de Familia de Andes (Antioquia), a la Comisaria de Familia de Salgar (Antioquia), a la señora A.L.R.H. y a su apoderado.
TERCERO: REMITIR el expediente de la referencia al Juzgado Promiscuo Municipal de Salgar (Antioquia), para lo de su competencia.
CUARTO: EXHORTAR al Juzgado Promiscuo Municipal de Ricaurte (Cundinamarca) y al ICBF para que actúen de forma coordinada y prioritaria, con el fin de asegurar la pronta y efectiva protección de los derechos de la niña E.C.R., de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta decisión.
QUINTO: EXHORTAR a la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres, para que, conforme con las competencias establecidas en el Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el Decreto Ley 1851 de 2022, considere efectuar el acompañamiento y vigilancia para este asunto.
SEXTO: EXHORTAR a la Procuraduría General de la Nación, para que, dentro del marco de sus competencias, si lo considera procedente, inicie las investigaciones a que haya lugar, por una presunta omisión ocurrida durante el trámite del PARD de la niña E.C.R., por parte de la Dirección Regional de Antioquia del ICBF, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta decisión.
SÉPTIMO: REMITIR la presente decisión a la Procuraduría General de la Nación y a la Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres, para los efectos de lo decidido en los dos numerales anteriores.
OCTAVO: ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión. Radicación: 11001030600020230032200 NOVENO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal y como lo dispone expresamente el inciso 3.º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ| Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.