11001031500020240023700 — Consejo de Estado

1 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00237 00 Demandante: Mónica Méndez Sabogal y Carolina Romero Burbano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C, catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Expediente: 11001 03 15 000 2024 00237 00 Accionantes: Mónica Méndez Sabogal y Carolina Romero Burbano Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces Tesis: Se encuentra legitimado en la causa por activa el apoderado judicial que pretende el amparo del derecho al trabajo, si la presunta fuente de vulneración la ocasionó la providencia proferida en el proceso ordinario en el que actuó como representante de los intereses de su mandante.

Incumple el requisito de relevancia constitucional frente a los derechos fundamentales al debido proceso debido proceso, igualdad y trabajo, la acción de tutela interpuesta en contra de una providencia judicial, si no se advierte la afectación del núcleo esencial de los mencionados derechos, el asunto es meramente legal y económico y se pretende usar el mecanismo constitucional, como una instancia adicional dentro del trámite ordinario.

ACCIÓN DE TUTELA - PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por Mónica Méndez Sabogal y Carolina Romero Burbano en contra del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales con ocasión de la sentencia que esa autoridad judicial profirió el 7 de noviembre de 2023, por medio de la cual confirmó el fallo de 26 de febrero de 2019, dictado por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca.

I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1. La apoderada judicial Carolina Romero Burbano, actuando en nombre propio y en representación de Mónica Méndez Sabogal, instauró acción de tutela en contra del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, por considerar vulnerados 2 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00237 00 Demandante: Mónica Méndez Sabogal y Carolina Romero Burbano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, igualdad, “supremacía constitucional (…) confianza legítima y buena fe (…) certeza del derecho (…) bloque de constitucionalidad (…) derechos fundamentales convencionales de control de convencionalidad (…) igualdad y no discriminación (…) y garantías judiciales” 1 de su poderdante y su derecho fundamental al trabajo.

La vulneración se atribuyó a la sentencia del 7 de noviembre de 2023, que resolvió confirmar la decisión de 26 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que cursó con el radicado núm. 76001-23-33-000-2013-00273-02, donde fungió como demandante la señora Méndez Sabogal y como entidad demandada la Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

En ese proceso la señora Romero Burbano actuó en calidad de apoderada judicial de la demandante. Para el efecto, las tutelantes formularon las siguientes pretensiones: “1-. Resuelva todos los extremos de la litis, dejados de resolver por el fallo de primera y segunda instancia, por tratarse de un derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Por tanto: 1.a)-.

Resuelva sobre la inclusión del Auxilio de Cesantías, la aplicación del in dubio pro operario en la interpretación de la prima especial del 30%, indicando que tiene carácter salarial, hasta el momento en que se regularizó, y el reajuste el auxilio de cesantías indexado con los consecuentes efectos en las prestaciones sociales, por las declaraciones anteriores. 1.b)-.

Que se decida el tema de la prescripción señalando que no opera, porque la ley dispone que se cuenta desde el momento en que se ha hecho exigible, y por tener fundamento las pretensiones en jurisprudencia del Consejo de Estado ya citada, se trata de una sentencia constitutiva, no declarativa. 2-. Por tanto que se AMPAREN los derechos fundamentales al debido proceso (art. 29 constitucional), acceso a la administración de justicia (art. 28), igualdad (art. 13 constitucional), supremacía constitucional (art. 4) por la fuerza de las decisiones de los órganos de cierre (art. 237.1), confianza legítima y buena fe (art. 83 constitucional) y certeza del derecho (art. 228 constitucional), juridicidad por apartamiento del orden interno armonioso en su contenido con las normas del bloque de constitucionalidad (art. 93.1), derechos fundamentales convencionales de control de convencionalidad (art. 2, de la Convención), igualdad y no discriminación (art. 26 de la Convención), y garantías judiciales (art. 8 de la Convención) al trabajo y protección judicial (arts. 23 y 25 de la Convención), tanto de la doctora MONICA MENDEZ SABOGAL, vulnerados por la Sentencia de Segunda Instancia sin número del 7 de Noviembre de 2023, notificada el jueves 23 de Noviembre de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, H. Magistrado GERMAN EDUARDO PALACIO ZUÑIGA (Ponente), CARLOS JOSE MANCILLA (Ausente 1 Folio 12 del escrito de la demanda, visible en el índice 2 de SAMAI. 3 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00237 00 Demandante: Mónica Méndez Sabogal y Carolina Romero Burbano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por excusa), y CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, RADICACIÓN: 76001- 23-33-000-2013-00273-02.

Dte. MONICA MENDEZ SABOGAL. Dda. Nación- Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 3-. AMPARAR el derecho fundamental al trabajo (art. 25 constitucional y 23.1 de la Convención) de la suscrita Carolina Romero Burbano, vulnerado por la Sentencia de Segunda Instancia sin número del 7 de Noviembre de 2023, notificada el jueves 23 de Noviembre de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, H. Magistrado GERMAN EDUARDO PALACIO ZUÑIGA (Ponente), CARLOS JOSE MANCILLA (Ausente por excusa), y CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, RADICACIÓN: 76001- 23-33-000-2013- 00273-02.

Dte. MONICA MENDEZ SABOGAL. Dda. Nación- Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 4-. DEJAR SIN EFECTO la Sentencia de Segunda Instancia sin número del 7 de Noviembre de 2023, notificada el jueves 23 de Noviembre de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, H. Magistrado GERMAN EDUARDO PALACIO ZUÑIGA (Ponente), CARLOS JOSE MANCILLA (Ausente por excusa), y CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, RADICACIÓN: 76001-23-33-000-2013-00273-02.

Dte. MONICA MENDEZ SABOGAL. Dda. Nación- Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 5-. ORDENAR al Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, H. Magistrado GERMAN EDUARDO PALACIO ZUÑIGA (Ponente), que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación la providencia de amparo, dicte una decisión de reemplazo en la que tenga en cuenta las consideraciones expuestas: 1-.

Resuelva todos los extremos de la litis, dejados de resolver por el fallo de primera y segunda instancia, por tratarse de un derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Por tanto: 2-. Resuelva sobre la inclusión del Auxilio de Cesantías, la aplicación del in dubio pro operario en la interpretación de la prima especial del 30%, indicando que tiene carácter salarial, hasta el momento en que se regularizó, y el reajuste el auxilio de cesantías indexado con los consecuentes efectos en las prestaciones sociales, por las declaraciones anteriores. 3-.

Explicó que se observó la inmediatez, pues el fallo cuestionado se notificó el 23 de noviembre de 2023, por lo cual el plazo de seis (6) meses para interponer la solicitud de amparo vencía el 23 de mayo de 2024. Enseguida, dijo que se cumplía con la subsidiariedad toda vez que, al tratarse de una sentencia de segunda instancia proferida en un proceso ordinario, no existían mecanismos de defensa judicial alternos 2 Folios 11, 12 y 13 ibidem. 4 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00237 00 Demandante: Mónica Méndez Sabogal y Carolina Romero Burbano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y que el caso no se enmarcaba en ninguna de las causales del recurso extraordinario de revisión. Finalizó ese punto manifestando que, desde la óptica constitucional, el asunto era relevante ante la vulneración de los derechos fundamentales previamente señalados. 1.3.

Al referirse a los requisitos específicos de procedibilidad, enlistó el defecto sustantivo por “interpretación desfavorable ignorando resolver todos los extremos del litigio presentados como pretensiones en la demanda”3. Sin embargo, no presentó ningún argumento para precisar la configuración de tal defecto. II. TRÁMITE DE LA TUTELA 2.1.

El proceso de la referencia fue admitido mediante proveído del 23 de enero de 20244. 2.2. El Conjuez Ponente de la sentencia objeto de reproche solicitó “que se declare improcedente la acción de tutela de la referencia o, en subsidio, que se niegue”5. Ello al considerar que no se cumplió uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la subsidiariedad.

Así, indicó que, teniendo en cuenta las pretensiones planteadas, las accionantes contaron con la oportunidad procesal de presentar “solicitud de adición de la sentencia, tal como está contemplada en el artículo 287 del CGP, aplicable a este tipo de casos por reenvió del artículo 306 del CPACA”6. Agregó que la inconformidad del recurso de amparo se centraba en la presunta omisión en que incurrió el juez de segunda instancia al no resolver todos los aspectos de la litis, esto es, no abordar de manera expresa la inclusión del auxilio de cesantías y el reajuste correspondiente.

No obstante, resaltó que dicha pretensión estaba intrínsecamente vinculada al reconocimiento del carácter salarial de la prima mensual. Y que tal reconocimiento no tuvo lugar en la sentencia cuestionada, ya que se consideró plenamente aplicable al caso el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, norma que estableció la prima 3 Folio 3 ibidem. 4 Índice 4 de Samai. 5 Índice 9 ibidem. 6 Folio 4, informe obrante en el índice 10 de Samai. 5 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00237 00 Demandante: Mónica Méndez Sabogal y Carolina Romero Burbano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co especial de servicios, definió la prestación y expresamente determinó que esta no constituía un factor salarial.

Esta interpretación se respaldó con jurisprudencia del Consejo de Estado relacionada con el tema. En consecuencia, dado que la prima de servicios no poseía un carácter salarial, no era necesario emitir un pronunciamiento sobre los emolumentos derivados de tal carácter, como es el caso del auxilio de cesantías. 2.3. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración de Judicial y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia De conformidad con lo previsto por el numeral tercero del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 20217, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 3.2.

Cuestión previa Mediante escritos del 21 de febrero de 2024, los Consejeros Nubia Margoth Peña Garzón8 y Germán Eduardo Osorio Cifuentes9, manifestaron su impedimento para conocer del presente asunto, por estar incursos en la causal prevista en el numeral 1 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, esto es, por tener un interés directo en las resultas del proceso.

Lo anterior, como quiera que la sentencia que 7 “Artículo 1°. Modificación del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015. Modifíquese el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, el cual quedará así: (…) 7. Las acciones de tutela dirigidas contra la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a la misma Corporación y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda de conformidad con el reglamento al que se refiere el artículo 2.2.3.1.2.4 del presente decreto.

(…)” 8 Visible a índice 14 ibídem. 9 Visible a índice 15 ibídem. 6 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00237 00 Demandante: Mónica Méndez Sabogal y Carolina Romero Burbano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es objeto de controversia en este trámite, versa sobre el reconocimiento de la prima especial de servicios como factor salarial, prestación que se encuentra contemplada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.

Pues bien, respecto de la causal invocada, la jurisprudencia de esta Sección10 ha indicado que para la configuración de la misma deben concurrir dos (2) presupuestos: i) el objetivo: consistente en que en la actuación intervenga el Juez y/o uno de sus parientes en cierto grado determinado por la ley. Así, es suficiente que se afirme la existencia del parentesco o la calidad de Juez para que se configure la causal; y ii) el subjetivo: relacionado con el hecho de que el Juez o sus parientes, tengan interés calificado en las resultas del proceso.

Este interés se presenta en variadas situaciones que deben identificarse en cada caso concreto y tienen como común denominador que los sujetos de quienes se predica la causal puedan resultar afectados o favorecidos con la decisión. En relación con este último aspecto, el Juez que estudia el impedimento debe valorar si quien lo manifiesta o su pariente, tiene un interés calificado en el resultado del proceso, lo que desde luego exige que en cada caso particular se haga una valoración de las circunstancias de tiempo, modo y lugar. 3.2.2.

Así las cosas, la Sala estima que se encuentran acreditados los presupuestos para que se declaren fundados los impedimentos, dado que lo cuestionado en la presente acción de tutela versa sobre disposiciones que desde el punto de vista prestacional podrían incidir en las situaciones de los Consejeros Nubia Margoth Peña Garzón y Germán Eduardo Osorio Cifuentes, en tanto ellos en el pasado se desempeñaron como Magistrados Auxiliares del Consejo de Estado.

En consecuencia, serán separados del conocimiento de este asunto. 3.3. Hechos relevantes 3.3.1. La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia del 7 de noviembre de 2023, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 76001-23-33-000-2013-00273-02, en el cual Mónica 10 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 15 de diciembre de 2015. Rad.: 2013 – 6956. Magistrado Ponente: Dr. Guillermo Vargas Ayala. 7 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00237 00 Demandante: Mónica Méndez Sabogal y Carolina Romero Burbano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Méndez Sabogal demandó a la Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el objeto de que le fuese reconocido el carácter salarial de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.

Esa decisión confirmó el fallo de 26 de febrero de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca. 3.3.2. En dicho proceso ordinario, Carolina Romero Burbano fungió como apoderada judicial de la señora Méndez Sabogal. Inconformes con la decisión de la autoridad judicial accionada, tanto demandante del proceso de nulidad y restablecimiento mencionado como apoderada judicial, interpusieron la acción de tutela de la referencia buscando la protección de sus derechos fundamentales, la primera de ellas invocó, entre otros, el debido proceso, el acceso a la administración de justicia y la igualdad.

La segunda pidió el amparo del derecho al trabajo “en razón a mi actuación como apoderada por más de 10 años de la enunciada demandante durante el trámite (…) en primera y segunda instancia”11, conforme a la “la Cláusula Quinta del Contrato de Prestación de Servicios Profesionales (honorarios del 40% sobre el valor reconocido por sentencia judicial favorable a la entidad contratante) que se aporta como anexo a este escrito ”12. 3.4.

Cuestión previa. Legitimación en la causa por activa Es menester determinar si se encuentra legitimado en la causa por activa el apoderado judicial que pretende el amparo de su derecho al trabajo, si la presunta fuente de vulneración la ocasionó la providencia proferida en el proceso ordinario en el que actuó como representante de los intereses de su mandante, debido a que le impidió reclamar los honorarios pactados con su cliente en el evento que se emitiera una sentencia favorable. 3.3.1.

Para responder tal cuestión es preciso aludir a lo dispuesto en el inciso primero del artículo 86 de la Constitución Política, según el cual el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí o por quien actúe en su nombre, la 11 Escrito de la demanda, visible en el índice 2 de SAMAI. 12 Ibidem. 8 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00237 00 Demandante: Mónica Méndez Sabogal y Carolina Romero Burbano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando éstos resulten amenazados o vulnerados.

A su turno, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece que toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer acción tutela por sí misma, por representante o a través de un agente oficioso, cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa y así se pruebe en la solicitud de amparo.

La Corte Constitucional ha explicado que la legitimación en la causa por activa “no es otra cosa que el reconocimiento de la titularidad subjetiva de los derechos fundamentales de quien presenta la acción”13 y, en ese mismo sentido, ha indicado que: “Desde sus inicios, particularmente en la sentencia T-416 de 1997, la Corte Constitucional estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela.

Más adelante, la sentencia T-086 de 2010 reiteró lo siguiente con respecto a la legitimación en la causa por activa como requisito de procedencia de la acción de tutela: ‘Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona. Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso’.

Asimismo, en la sentencia T-176 de 2011 este Tribunal indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que presenta la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante.

En el mismo sentido se pronunció la Corte en la sentencia T-435 de 2016, al establecer que se encuentra legitimado por activa quien promueva una acción de tutela siempre que se presenten las siguientes condiciones: (i) que la persona actúe a nombre propio, a través de representante legal, por medio de apoderado judicial o mediante agente oficioso; y (ii) procure la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”14. 13 Corte Constitucional, sentencia T–086 de 2010. 14 Corte Constitucional, sentencia T–511 de 2017. 9 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00237 00 Demandante: Mónica Méndez Sabogal y Carolina Romero Burbano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese sentido, en el supuesto en que quien interponga la acción sea un tercero obrando en defensa de los intereses de otro, deberá invocar expresamente alguna de las calidades antes mencionadas, por cuanto, para efectos de determinar si existe o no legitimación en la causa por activa, al juez le corresponde verificar de manera precisa quién es el titular del derecho fundamental que está siendo vulnerado y cuál es el medio a través de cual acude al amparo constitucional15.

Frente al anterior escenario es pertinente precisar que si media representación por mandato concedido a un profesional del derecho, debe allegarse con la demanda el poder especial que faculta al abogado para actuar en nombre y representación del afectado16. Finalmente, es importante resaltar que respecto de las personas jurídicas de derecho público la Corte Constitucional ha precisado que están legitimadas para impetrar acciones de tutela cuando consideren que se han visto vulnerados o están siendo amenazados sus derechos fundamentales, siempre que esos derechos por su naturaleza sean ejercitables por ellas mismas17. 3.3.2.

Tal y como quedó consignado en los antecedentes, Carolina Romero Burbano manifestó interponer, en nombre propio, la presente solicitud de amparo, por la presunta violación del derecho fundamental al trabajo por parte de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ocasión de la sentencia de segunda instancia de 7 de noviembre de 2023, dictada en el proceso ordinario señalado, donde actuó como apoderada judicial de la señora Mónica Méndez Sabogal.

Pues bien, la Sala advierte que Romero Burbano no fungió como demandante, demandada o tercera con interés dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió Méndez Sabogal contra la Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Su participación se limitó a representar los intereses de su mandante.

Bajo este contexto, en principio, se puede llegar a entender que no podría reclamar la protección de los derechos que son inherentes a las partes dentro del trámite 15 Corte Constitucional, sentencia T-430 de 2017. 16 Corte. Constitucional, sentencia T-552 de 2006. 17 Corte Constitucional, sentencia SU-447 de 2011. 10 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00237 00 Demandante: Mónica Méndez Sabogal y Carolina Romero Burbano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordinario.

Sin embargo, como se vio en el acápite correspondiente, en el presente asunto, la señora Carolina Romero Burbano no reclama la protección de un derecho que sea atribuible a las partes dentro del procedimiento ordinario. Por el contrario, en criterio de la Sala busca la salvaguarda de uno propio, como lo es derecho al trabajo, el cual considera como infringido en atención a que, como consecuencia de la providencia enjuiciada, no podrá cobrar los honorarios que fueron acordados con su cliente en el respectivo contrato de mandato, circunstancia que, sin duda, frente a ese exclusivo aspecto, la habilita a la interposición de la presente petición de amparo.

En ese sentido, es menester señalar que en una anterior oportunidad18, esta Sección avaló la legitimación en la causa por activa del apoderado judicial que solicitó el amparo del derecho al trabajo en medio de una controversia relacionada con una “presunta mora por parte del Juzgado, la Alcaldía, la Procuraduría y la Inspección de Policía al no dar respuesta a las solicitudes de nulidad, la recusación, las quejas y la querella policiva”19 estudió de fondo la vulneración que el profesional del derecho invocó. En ese orden, la Sala considera que le asiste legitimación en la causa por activa a Carolina Romero Burbano. 3.5.

De la verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De la relevancia constitucional En la sentencia C–590 de 2005, la Corte Constitucional indicó que el primero de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discute resulte de evidente relevancia constitucional.

En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de 18 “Ahora, en relación con el cargo referente a la vulneración del derecho al trabajo que, a juicio del actor, ha sido vulnerado por las autoridades accionadas al no dar respuesta a las solicitudes de nulidad, la recusación, las quejas y el amparo policivo, promovidos por él, en su calidad de apoderado, la Sala encuentra procedente realizar un análisis previo respecto de la mora judicial antes de aterrizar al caso en concreto.” Sentencia de tutela del 2 de abril de 2020.

C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Radicación número: 08001-23-33-000-2019-00779-01. Actor: Daniel Roncallo Meneses. 19 Ibidem. 11 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00237 00 Demandante: Mónica Méndez Sabogal y Carolina Romero Burbano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”. Asimismo, la mencionada sentencia precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”.

A partir de lo dicho, el concepto de la relevancia constitucional ha sido decantado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En sentencia SU–573 de 201920, el alto tribunal constitucional explicó que este requisito persigue tres finalidades21: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.

(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman tal requisito. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar ese presupuesto. 3.4.1. Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales 20 M.P. Carlos Bernal Pulido.

Este criterio ha sido reiterado en las sentencias SU-128 de 2021 y SU- 103 de 2022. 21 Estas finalidades fueron también reiteradas por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022, decisión en la cual, además, expuso la clave que sirve al juez de tutela para aplicarlas, cual es “el correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico”. 12 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00237 00 Demandante: Mónica Méndez Sabogal y Carolina Romero Burbano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, es pertinente señalar que la Corte Constitucional, en las sentencias T– 422 de 2018, SU-573 de 2019, SU-128 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022, ha entendido que para la acreditación de este primer elemento es necesario que la parte interesada, en el escrito de tutela: (i) invoque la vulneración de derechos fundamentales, (ii) exponga los motivos por los cuales considera que la sentencia atacada está vulnerando tales derechos fundamentales y (iii) compruebe que la transgresión supone un atentado contra el núcleo esencial de los derechos invocados22.

En otras palabras, para superar dicho elemento el Juez no puede limitarse a convalidar el requisito de la relevancia constitucional con la sola mención de un derecho fundamental, sino que debe evaluar si, de acuerdo con los argumentos expresados en el escrito correspondiente, hay amenaza o violación efectiva del núcleo esencial del mismo.

Por ende, únicamente cuando se observe que la vulneración del derecho acontece en su núcleo esencial, es posible advertir que el caso reviste la trascendencia necesaria para permitir que se logre exceptuar en un juicio constitucional, el principio de cosa juzgada que orienta todo el andamiaje institucional en el que se funda nuestro sistema jurídico. 3.4.1.1.

Tomando en cuenta los criterios expuestos, la Sala encuentra que en el presente asunto, respecto de la vulneración del derecho fundamental al trabajo de la señora Carolina Romero Burbano, se incumple el requisito de relevancia constitucional toda vez que no existe explicación o sustento satisfactorio que comprenda la afectación del núcleo esencial de ese derecho.

En efecto, los reparos que presenta la abogada Carolina Romero Burbano en la presente acción de tutela no están dirigidos a poner de presente una eventual trasgresión del núcleo esencial del derecho fundamental al trabajo, dado que en su alegato se limitó a señalar que actuó como apoderada judicial durante el tiempo que duró en primera y segunda instancia el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que culminó con la sentencia cuestionada y que en el contrato de 22 La Corte Constitucional en sentencia C-756 de 2008 ha entendido el núcleo esencial de un derecho como: “esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas.

En sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental. O, también, puede verse como la parte del derecho fundamental que no admite restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria protección”. 13 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00237 00 Demandante: Mónica Méndez Sabogal y Carolina Romero Burbano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prestación de servicios profesionales que suscribió con su mandante, la señora Mónica Méndez Sabogal, pactó un porcentaje de éxito sobre el valor que eventualmente resultare reconocido en el trámite ordinario.

Y tales circunstancias de ninguna manera se encuentran ligadas con la sustancia a salvaguardar del derecho bajo análisis. 3.4.1.2. En cuanto a la señora Mónica Méndez Sabogal quien fungió como demandante en el proceso ordinario, lo que se advierte es que invocó como desconocidos los derechos fundamentales debido proceso, igualdad y de acceso de administración de justicia. Sin embargo, de la revisión de la petición de amparo lo que se observa es que únicamente se limitó a enunciar estos sin precisar las razones concretas por las que se vulneró su núcleo esencial.

Además, citó como derechos infringidos los que denominó como “supremacía constitucional (…) confianza legítima y buena fe (…) certeza del derecho (…) bloque de constitucionalidad (…) derechos fundamentales convencionales de control de convencionalidad(…) y garantías judiciales”23, sin que estos tengan la condición de fundamentales, por lo que frente a estos tampoco se cumple la relevancia constitucional. 3.4.2.

Impedir que se controviertan asuntos de mera legalidad o económicos en la acción de tutela En este punto, el Juez debe verificar que en la acción de amparo no tenga como finalidad la protección de intereses económicos y/o se debatan asuntos meramente legales, dado que éstos no tienen trascendencia constitucional. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, señaló: “no significa que en todos los casos en los que se cuestione la definición y aplicación judicial de normas de rango legal se incumple el requisito de relevancia constitucional (…) en la labor judicial la indebida aplicación de normas de rango legal puede derivar en una violación de derechos fundamentales.

Justamente esa situación es la que sustenta la existencia, caracterización y definición del defecto sustantivo. En todo caso, la relevancia constitucional exige que el accionante vincule la discusión legal con la violación de una garantía fundamental o, en otros términos, que explique con suficiencia el por qué la interpretación o aplicación de una norma de rango legal afectó garantías constitucionales”. 23 Folio 12 del escrito de la demanda, visible en el índice 2 de SAMAI. 14 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00237 00 Demandante: Mónica Méndez Sabogal y Carolina Romero Burbano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para precisar aún más el alcance de este planteamiento, el referido fallo de unificación advirtió: “Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales y las sentencias de anulación; (iv) procesos ejecutivos, entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.”. 3.4.2.1.

Sobre el particular, de la revisión de la demanda lo que se advierte es que no se propuso un debate sobre un asunto constitucional, sino que el reparo que motivó la presentación de la petición de amparo de la referencia es una discusión meramente legal y económica. En efecto, de la lectura del libelo introductorio se colige que lo que busca la abogada Carolina Romero Burbano, es el pago de unas acreencias económicas que fueron pactadas en el contrato de mandato en caso de proferirse una sentencia favorable a favor de su poderdante.

Mientras que, la señora Méndez Sabogal insiste en que le sea reconocido el auxilio de cesantías y el reajuste correspondiente, como consecuencia de otorgarle carácter salarial a la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 3.4.3. Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia adicional Ahora bien, para determinar si está superada la relevancia constitucional en relación con los derechos fundamentales alegados por la señora Méndez Sabogal, la Sala se detendrá en el examen del tercer criterio que la compone, el cual busca impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

Es pertinente señalar que en las sentencias SU-215 de 2022 y SU-128 de 2021, la Corte estableció que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado”, pues, según explicó, solo de esa forma se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se previene que el recurso de amparo sea utilizado indebidamente 15 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00237 00 Demandante: Mónica Méndez Sabogal y Carolina Romero Burbano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial.

Dicho en otras palabras, en un proceso judicial el debate gira sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado y, por ende, la decisión del Juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que tiene.

Por lo tanto, en los eventos en los cuales la autoridad judicial decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.

En una condición de esta naturaleza, sería entonces el Juez Constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del asunto, en el escaso término que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.

Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida. 3.4.3.1.

Pues bien, la Sala advierte que el amparo invocado por Mónica Méndez Sabogal no cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el 16 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00237 00 Demandante: Mónica Méndez Sabogal y Carolina Romero Burbano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tercer elemento que la compone, esto es, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces, no está superado.

En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.

Al respecto, la Sala advierte que el litigio del proceso contencioso giró en relación con la reliquidación de los salarios y demás prestaciones sociales de Méndez Sabogal, para lo cual alegó que la prima especial de servicios debía ser tenida como parte del ingreso base de liquidación para todos los efectos prestacionales, toda vez que la percibía en forma periódica y su causación se daba por razón de la retribución directa al servicio prestado como Juez de la República, situación que fue resuelta por el juez natural conforme con la interpretación de la ley y la jurisprudencia, y la convicción que le generaron las pruebas que obraban en el proceso que, bajo el principio de autonomía e independencia judicial, consideró la adecuada.

Por lo anotado, y sin ser necesario descender en otras consideraciones, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por cuanto no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 4.

FALLA PRIMERO: DECLARAR FUNDADOS los impedimentos manifestados por los Consejeros de Estado Nubia Margoth Peña Garzón y Germán Eduardo Osorio 17 Radicado: 11001 03 15 000 2024 00237 00 Demandante: Mónica Méndez Sabogal y Carolina Romero Burbano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cifuentes, de conformidad con lo previsto en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por Mónica Méndez Sabogal y Carolina Romero Burbano, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la ley. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 14 de marzo de 2024.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Salvo parcialmente voto ISABEL CRISTINA JARAMILLO SIERRA EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN Conjuez Conjuez Aclaro voto La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera y los conjueces arriba señalados, en la sede electrónica para la gestión judicial Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.