11001031500020250694000 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá, D.C, 9 de diciembre de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2025-06940-00 Demandante: Luz Emilia Jiménez Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Relevancia constitucional Síntesis del caso: La parte actora enjuició la providencia que, al resolver un recurso de reposición, declaró no probada la excepción previa de indebida representación de la parte ejecutante en un proceso ejecutivo. De acuerdo con la competencia asignada1, la Sala procederá a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Luz Emilia Jiménez, en contra del Tribunal Administrativo de Santander.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 4 de noviembre 2025, Luz Emilia Jiménez, a través de apoderado judicial, presentó una acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Santander, por la aparente vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, el acceso a la administración y la seguridad jurídica, con ocasión del Auto de 20 de octubre de 20252, proferido dentro del proceso ejecutivo 68001-23-33-000-2019-00810-00. 2.

A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “Que se tutelen los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad jurídica y al acceso a la administración de justicia de la señora Luz Emilia Jiménez. Que se deje sin efectos el Auto del 20 de octubre de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander dentro del proceso No. 680013333000-2019-00810-00.

Que se ordene al Tribunal Administrativo de Santander emitir una nueva decisión en la que se reconozca la nulidad procesal derivada de la falta de poder debidamente conferido y, en consecuencia, declare la ineptitud de la demanda ejecutiva. 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta corporación. 2 Notificado por estado de 21 de octubre de 2025.

Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) En 2019, Edwar Alberto Castellanos Toloza, quien manifestó que actuaba como apoderado del Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Bucaramanga - INVISBU, presentó una demanda ejecutiva en contra de Luz Emilia Jiménez, con la que se pretendía obtener el pago de la obligación derivada de una condena proferida en un proceso de repetición. 5. 2) El asunto fue conocido por el Tribunal Administrativo de Santander, y se le asignó el radicado No. 68001-23-33-000-2019-00810-00.

Mediante Auto de 8 de mayo de 2023, se libró mandamiento de pago en contra de Luz Emilia Jiménez y en favor de INVISBU por la suma de $9.599.234 por concepto de capital e intereses moratorios adeudados, se corrió traslado de la demanda a la parte ejecutada y al ministerio público, y se reconoció personaría para actuar a Edwar Alberto Castellanos Toloza. 6. 3) El 1 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto, ordenó seguir adelante con la ejecución 7. 4) El 8 de septiembre de 2023, Luz Emilia Jiménez, por medio de apoderado judicial, presentó una solicitud de nulidad de todo lo actuado, con fundamento en la indebida notificación del auto que libró mandamiento de pago. 8. 5) Mediante Auto de 12 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo de Santander declaró la nulidad de todas las actuaciones posteriores al Auto de 8 de mayo de 2023, en atención a que dicho auto no fue notificado a la demandada, sino al que fue su apoderado en el proceso ordinario, tuvo por notificada por conducta concluyente a la demandada y ordenó correr el término para contestar la demanda, solicitar pruebas y formular excepciones. 9. 6) El 1 de agosto de 2024, Luz Emilia Jiménez contestó la demanda, y propuso, entre otras, las excepciones previas de falta de legitimación activa en la causa e indebida representación de la parte ejecutante, porque el poder aportado por la autoridad demandante carecía de presentación personal y no se acompañó de la resolución que acreditaba la calidad de funcionario del poderdante.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-06940-00 Demandante: Luz Emilia Jiménez Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente _____________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 10. 7) A través de Auto de 5 de mayo de 2025, el despacho sustanciador se abstuvo de resolver las excepciones previas de falta de legitimación activa en la causa e indebida representación de la parte ejecutante debido a que no fueron propuestas mediante un recurso de reposición contra el Auto que libró el mandamiento de pago.

Además, requirió a INVISBU para que, en el término de 5 días, constituyera un apoderado para la defensa de sus intereses. 11. 8) El 12 de mayo de 2025, INVISBU allegó el poder conferido a César Augusto Cordero Cáceres, para que representara los intereses de dicha autoridad en el proceso ejecutivo. 12. 9) Contra el Auto de 5 de mayo de 2025, la parte ejecutada presentó un recurso de reposición, en subsidio de apelación, con fundamento en las irregularidades advertidas en el poder aportado con la demanda.

A juicio de la recurrente, aunque posteriormente se aportó un poder que sí reunía los requisitos legales, esta circunstancia “no convalidaba los vicios procesales en que se incurrió al momento de presentación de la demanda”. 13. 10) Mediante Auto de 20 de octubre de 2025, el Tribunal repuso parcialmente la providencia y declaró no probada la excepción de indebida representación, porque la irregularidad inicial fue subsanada con la presentación posterior de un nuevo poder por la parte ejecutante y no se advirtió ninguna afectación al debido proceso.

Finalmente, rechazó por improcedente el recurso de apelación. 14. Como fundamento de la vulneración, la parte actora manifestó que el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en un defecto procedimental absoluto por desconocer el artículo 74 del Código General del Proceso, pues para la fecha de presentación de la demanda el poder requería de la presentación personal y acreditación de la competencia del poderdante.

Señaló que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado la ausencia de poder no podía convalidarse con actuaciones posteriores porque se vulneraría “la preclusión procesal, el principio de legalidad y la seguridad jurídica”. 15. También alegó la configuración de un defecto sustantivo por “la interpretación arbitraría y […] contraria a la ley” del artículo 74 del Código General del Proceso, al considerar que el poder constituía un presupuesto habilitante del ejercicio del derecho de acción, por lo no que era una irregularidad susceptible de ser saneada. 16.

También sostuvo que se había vulnerado el debido proceso y la seguridad jurídica, porque la actuación judicial trasgredió “los principios de Radicación: 11001-03-15-000-2025-06940-00 Demandante: Luz Emilia Jiménez Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente _____________________________________________________________________________________________________ 4 de 8 legalidad, certeza, y previsibilidad”, al permitir la posibilidad de presentar una demanda sin “un poder debidamente conferido”. 1.2.

Posición de la parte accionada y demás vinculados3 17. El Tribunal Administrativo de Santander4 sostuvo que la providencia fue proferida acorde con la Ley. Además, la accionante no podía convertir la tutela en una tercera instancia. 18. El Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Bucaramanga5 solicitó que no se accediera al amparo porque la tutela no se dirigió en su contra, ni le era atribuible ninguna acción ni omisión que vulnerara el debido proceso, la seguridad jurídica o el acceso a la administración de justicia de la accionante.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1 Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.2. Conclusión. 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 19. La Sala declarará improcedente esta solicitud de amparo al no cumplirse con el requisito de relevancia constitucional, por las razones que pasan a explicarse: 20.

Para la Corte Constitucional, este requisito (relevancia constitucional) encuentra su razón de ser en el carácter residual de esta acción, la especialidad de las competencias tanto de los jueces de tutela como de los jueces ordinarios, así como la necesidad de evitar que este mecanismo se convierta en una instancia adicional para reabrir debates de carácter legal.

En ese orden, como finalidades de la relevancia constitucional han sido identificadas las de preservar las competencias judiciales, respetar la autonomía e independencia de los jueces, restringir la acción de tutela a asuntos donde se afecten los derechos fundamentales e impedir que esta se convierta en una instancia adicional6. 21.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), adujo expresamente que el requisito que se analiza requiere la conjunción de varios 3 Mediante Auto de 10 de septiembre de 2025, el despacho ponente resolvió (1) admitir la solicitud de amparo; (2) tener como accionado al Tribunal Administrativo de Santander; y (3) vincular al Instituto de Interés Social y Reforma Urbana de Bucaramanga como tercero con interés en el asunto. 4 Índice 12 de SAMAI. 5 Índice 13 de SAMAI. 6 Corte Constitucional, Sentencias SU-573 de 2019, SU-128 de 2021 y SU-215 de 2022.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-06940-00 Demandante: Luz Emilia Jiménez Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente _____________________________________________________________________________________________________ 5 de 8 elementos: (1) una carga argumentativa por parte del accionante que explique, con suficiencia, la relevancia de la controversia para el juez de tutela, esto es, la necesidad de su intervención en el asunto7;

(2) que la solicitud de amparo no se presente con objeto de obtener una instancia adicional al proceso ordinario8; y (3) que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de simple legalidad9. 22. Por su parte, la Corte Constitucional, en Sentencia SU-295 de 202310, estableció que la relevancia constitucional se acredita a partir de tres criterios: (1) no tratarse de asuntos legales o simplemente económicos, (2) perseguir la protección de derechos fundamentales y (3) no reabrir debates concluidos. 23.

Bajo este entendido, la Sala evidenció que, si bien, la parte accionante en el escrito de tutela expuso que la cuestión discutida era de relevancia constitucional porque existía una afectación directa a los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad jurídica al desconocer “el carácter esencial del poder judicial como requisito de existencia y validez”; lo cierto es que pretendió revivir un debate propio del juez natural sobre una situación definida y consolidada al insistir en la configuración de los defectos sustantivo y procedimental con fundamento en la aparente interpretación errónea del artículo 74 del Código General del Proceso.

Así, buscó que, a través de la acción de tutela, se estudiara nuevamente la procedencia de una excepción previa, con el fin de obtener una interpretación y aplicación favorable a sus intereses. 24. Los aspectos señalados en la acción de tutela son una reiteración de los argumentos que expuso la parte accionante en el trámite del proceso ejecutivo, específicamente, en el escrito de contestación de la demanda11 y en el recurso de reposición12 que presentó en contra del Auto de 5 mayo de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander.

El propósito de la accionante en el proceso ejecutivo era que se revocara el Auto que libró el 7 Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01. “El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” 8 Ídem.

“El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” 9 Ídem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” 10 Reiterado en: Corte Constitucional, Sentencia SU-169 de 2024. 11 Índice 36 de SAMAI del proceso ejecutivo No. 68001-23-33-000-2019-00810-00. 12 Índice 44 de SAMAI del proceso ejecutivo No. 68001-23-33-000-2019-00810-00.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-06940-00 Demandante: Luz Emilia Jiménez Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente _____________________________________________________________________________________________________ 6 de 8 mandamiento de pago por la “indebida representación judicial de la ejecutante” en los siguientes términos (se trascribe): “En el auto cuestionado se reconoce personería al abogado Edwar Alberto Castellanos Toloza, no obstante, al momento de la interposición de la demanda ejecutiva, dicho profesional no ostentaba la calidad de apoderado judicial debidamente acreditado.

El poder allegado bajo el nombre de archivo "009 poder.pdf", de 32 folios, carece de nota de presentación personal, requisito de validez procesal exigido por el artículo 74 del Código General del Proceso –CGP–. Aunado a ello, no se acompañó resolución de nombramiento ni documento que acredite la calidad del otorgante del poder. […] Finalmente, obra en el expediente poder otorgado al abogado Jaime Eduardo Gómez Álvarez, el cual sí cumple los requisitos legales, incluyendo los documentos que acreditan debidamente la calidad de la funcionaria otorgante (Directora del INVISBU).

Sin embargo, este poder fue allegado con posterioridad al auto que libro mandamiento de pago, por lo que no convalida los vicios procesales en que se incurrió al momento de la presentación de la demanda, al haberse reconocido inicialmente personería a un apoderado sin facultades legales suficientes. […] Resulta inadmisible que el Despacho judicial considere subsanada la indebida representación con la sola presentación posterior de poderes debidamente torgados, cuando es claro que el mandamiento de pago se dictó en favor de una parte que carecía de representación legítima al momento procesal pertinente, y, además el yerro fue reiterado en distintas oportunidades procesales, general un grave quebranto al principio de seguridad jurídica.” 25.

Estos argumentos fueron analizados por parte del Tribunal Administrativo de Santander, en el Auto 20 de octubre de 2025, en el que, “en aras de garantizar el acceso de la administración de justicia”, se pronunció de fondo sobre la excepción previa, a pesar de que la parte ejecutada no recurrió la providencia que libró el mandamiento ejecutivo, con las consideraciones que a continuación se trascriben: “Examinado el expediente, se advierte que con la demanda ejecutiva se allegó un documento identificado como poder, otorgado por quien se presentó como jefe de la Oficina Asesora Jurídica del INVISBU, y aunque inicialmente no contenía la nota de presentación personal ni se aportó prueba de la calidad del otorgante, dicha irregularidad fue subsanada con la posterior presentación de nuevos poderes, debidamente autenticados y acompañados de los actos administrativos que acreditan la competencia funcional de la directora de la entidad ejecutante para otorgar el mandato judicial.

En este punto, debe recordarse que, las irregularidades formales en la acreditación del poder pueden ser saneadas siempre que no comprometan derechos sustanciales de las partes ni afecten la validez esencial de la actuación procesal. Para el Despacho, la finalidad del artículo 74 del CGP es asegurar la autenticidad del mandato y la representación, no generar nulidades que desconozcan el principio de instrumentalidad de las formas previsto en el artículo 228 de la Constitución Política, en el que prevalece el derecho sustancial.

A renglón seguido, el artículo 100 numeral 4 del CGP consagra la indebida representación como excepción previa, la cual debe declararse probada Radicación: 11001-03-15-000-2025-06940-00 Demandante: Luz Emilia Jiménez Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente _____________________________________________________________________________________________________ 7 de 8 únicamente cuando la falta de poder o representación resulte insubsanable y afecte la validez de la actuación. En el caso concreto, la omisión inicial fue subsanada antes de que el proceso avanzara a etapas sustanciales de decisión, de modo que no se advierte afectación al debido proceso ni perjuicio para la contraparte.

En consecuencia, no le asiste razón a la parte recurrente al afirmar que la actuación es nula o que carece de validez, puesto que el defecto formal fue oportunamente corregido, motivo por el cual se cumplen los requisitos del mandato judicial y la garantía de la representación legítima de la parte demandante.” 26. Conforme con lo expuesto, se advierte que el Tribunal determinó que, en primer lugar, la parte ejecutada debió alegar la excepción previa mediante la interposición de un recurso de reposición contra el Auto que libró el mandamiento de pago y, en segundo lugar, el Tribunal consideró que la irregularidad fue convalidada con la presentación posterior de un nuevo poder. 27.

En consecuencia, para esta Sala se encuentra acreditado que la acción de tutela interpuesta no reviste relevancia constitucional, dado que su objeto principal es reabrir un debate jurídico procesal relacionado con la procedencia de la excepción previa de indebida representación de la parte ejecutante, aspecto que fue resuelto en el proceso ejecutivo.

Al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre controversias jurídicas ordinarias o sobre la interpretación de normas procesales, salvo que se evidencie una vulneración directa y clara de derechos fundamentales, lo cual aquí no se demostró. 28. Se recuerda que la sola existencia de una discrepancia entre el criterio del juez natural y el de la parte inconforme no cumple con el requisito de relevancia constitucional, máxime si se trata de una tutela contra providencia judicial, mecanismo que tiene un carácter estrictamente excepcional y no puede ser utilizado como instancia adicional13. 2.2.

Conclusión 29. La Sala declarará improcedente la acción de tutela y se abstendrá de analizar los demás requisitos de procedencia, al constatar que no se superó el presupuesto de relevancia constitucional. 13 Corte Constitucional, Sentencias SU-659 de 2015, SU-116 de 2018 y T-269 de 2018. Radicación: 11001-03-15-000-2025-06940-00 Demandante: Luz Emilia Jiménez Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente _____________________________________________________________________________________________________ 8 de 8 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por Luz Emilia Jiménez por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra esta, deberán dirigirlos, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin.

TERCERO: En caso de no ser impugnada esta decisión, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Firmado electrónicamente