CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA Radicación: 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) Demandante: Delthac 1 Seguridad Ltda. Demandado: Municipio de Soledad Referencia: Sentencia de Unificación –Enriquecimiento sin justa causa ACLARACIÓN DE VOTO Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por esta Sala de Sección, procedo a exponer las razones por las cuales aclaré mi voto en la sentencia aprobada el 31 de julio de 2025, mediante la cual se dispuso “UNIFICAR LA JURISPRUDENCIA de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en torno a la procedencia del enriquecimiento sin justa causa cuando se han ejecutado actividades sin el respaldo de un contrato, en favor de entidades que -en su gestión- deben aplicar el Estatuto General de Contratación Pública (EGCAP)” y, a su vez, revocó la sentencia proferida el 28 de septiembre de 2015 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, para negar las pretensiones formuladas por Delthac 1 Seguridad Ltda. en contra del municipio de Soledad, con la respectiva condena en costas.

Acompañé la decisión adoptada por la Sala, porque comparto las consideraciones centrales que la sustentan. En particular, era necesario resaltar que no existe un listado taxativo de casos en los que tenga cabida el enriquecimiento sin justa causa en materia administrativa, como tampoco, desde luego, podría existir frente a los casos que se ventilan ante la jurisdicción ordinaria, de modo que lo que en cada caso concreto corresponde verificar es si se reúnen los elementos o presupuestos de esta figura, precisados de vieja data por la Corte Suprema de Justicia y reiterados en la sentencia de unificación. Asimismo, comparto la importancia de resaltar la procedencia excepcional y subsidiaria de la actio in rem verso, en cuyo efecto el fallo explicó, con acierto, que debe excluirse que el asunto corresponda a una controversia contractual o que gire en torno a la responsabilidad extracontractual del Estado, pues en caso contrario las pretensiones de enriquecimiento sin causa deberán negarse.

Igualmente, comparto que la denominación formal del medio de control no puede erigirse en una barrera para el acceso a la administración de justicia, si la causa petendi es clara y se cumplen los presupuestos procesales para dar trámite a las pretensiones de enriquecimiento sin causa, así como comparto el empleo del principio de iura novit curia, y la precisión realizada en el sentido de que no puede exigirse un acto administrativo previo para reconocer o negar la prestación alegada bajo la actio in rem verso. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) Delthac 1 Seguridad Ltda. 2 Asimismo, comparto las reglas materiales de excepcionalidad, buena fe y carga probatoria en cabeza del demandante, pues la compensación por enriquecimiento sin causa solo puede proceder ante circunstancias extraordinarias que impidan acudir a los mecanismos de la contratación, en donde, sin duda, la apreciación judicial debe ponderar la buena fe y las circunstancias de urgencia, entre otros factores.

Finalmente, en lo que concierne al caso concreto puesto bajo estudio de la Sala de Sección Tercera, comparto la valoración probatoria; en particular, considero que hubo una indebida valoración en primera instancia del acta del comité de conciliación, que carece de idoneidad probatoria por su confidencialidad y no puede tomarse como confesión de la entidad demandada.

En el mismo sentido, advierto que las bitácoras y planillas aportadas con la demanda solo evidencian vínculos laborales, no la ejecución específica de la vigilancia en los planteles educativos del municipio en el periodo reclamado. Con todo, en lo atinente a la oportunidad para la presentación del medio de control, aunque estoy de acuerdo en que, aun tomando el 1º de enero de 2012 como dies a quo de la caducidad, la demanda fue presentada en tiempo, lo cierto es que bien habría sido esta la oportunidad para despejar inquietudes que en el pasado han originado algunas decisiones disímiles.

En efecto, aun cuando en eventos como el que se analizó por parte de la Sala, la postura reciente de las diferentes subsecciones se ha inclinado por adoptar como extremo inicial para el cómputo de la caducidad la fecha de terminación de la prestación de los servicios cuyo pago se reclama, momento en el que, en ausencia del pago respectivo, se materializa el desplazamiento patrimonial1, a mi juicio era 1 Esta posición ha sido adoptada por la jurisprudencia en diferentes ocasiones.

Para citar algunas, me refiero a la decisión del 2 de agosto de 2024, radicado No. 71.144, en donde la controversia giró en torno al enriquecimiento sin causa de la Superintendencia de Notariado y Registro, a quien le fueron suministrados unos equipos por parte de la demandante, sin que esta recibiera pago alguno. En esta oportunidad, la Subsección B refirió que el término de caducidad debe contarse desde que culmina la prestación del servicio por parte del actor en favor de la entidad, sin que esta última efectúe el pago correspondiente, porque a partir de allí se configura el incremento patrimonial de la entidad estatal y el correlativo empobrecimiento del demandante.

En el mismo sentido, en providencia del 24 de julio de 2024, radicado No. 69.143, ante la prestación del servicio de educación sin amparo contractual, en el Municipio de Santiago de Cali, la Subsección C determinó que la caducidad debía contarse a partir de la fecha en la que culminó la prestación del servicio adeudado. En esta oportunidad se tomó la fecha en la que finalizó el año lectivo escolar por cuyo pago se reclamaba.

Bajo la misma lógica, en sentencia del 23 de agosto de 2024, dentro del radicado No. 68.459 y ante el reconocimiento de la prestación de servicios educativos sin amparo contractual, la misma Subsección C advirtió que dicho servicio se ejecutó durante la vigencia del año lectivo 2012, de manera que adoptó su finalización como extremo inicial para el cálculo de la caducidad.

Lo propio se advierte en la decisión del 28 de octubre de 2024, bajo el radicado No. 68.246, ante la prestación de servicios médicos sin amparo contractual, cuando nuevamente la Subsección C señaló que aquellos eventos en los cuales se constataba la prestación de un servicio ordenado por la entidad estatal sin haberse celebrado el contrato respectivo, la caducidad debía contabilizarse a partir de la prestación del servicio y no a partir de la negativa de la entidad a realizar el respectivo pago.

Esta 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) Delthac 1 Seguridad Ltda. 3 oportuno analizar la situación que se presenta en aquellos eventos en que los servicios se agotan de manera escalonada o por etapas, pues esta circunstancia en la práctica puede dar lugar a valoraciones específicas. Tal ocurre, por ejemplo, con la prestación del servicio de parqueadero respecto de vehículos inmovilizados por las autoridades judiciales o de policía, donde los pagos suelen reclamarse frente a un número plural de automotores que ingresan y se retiran en distintos momentos.

Lo mismo sucede con los servicios médicos prestados a diferentes pacientes en tiempos diversos, o con servicios periódicos facturados mes a mes, casos estos que bien pueden ameritar un análisis particular a efectos de definir el punto de partida del término preclusivo y que no han estado exentos de decisiones disímiles. Por otro lado, frente al argumento planteado en el párrafo 80 de la providencia, según el cual el “constreñimiento” no debe confundirse con los eventos en los que el consentimiento está viciado por fuerza (art. 1508 C.C.), pues allí existe un acuerdo de voluntades afectado en uno de sus elementos esenciales, considero pertinente precisar que dicho constreñimiento tampoco debe confundirse con la necesidad de atender imperativamente un servicio público en circunstancias extraordinarias que impiden acudir a los mecanismos de contratación previstos en la ley.

Es importante subrayar que se trata de situaciones distintas: una cosa es la actuación irregular que implica coartar o compeler mediante fuerza o apremio (configurando una falla en el servicio), y otra diferente es la presencia de circunstancias graves y urgentes que hacen imperiosa la prestación del servicio sin contrato. Este aspecto, en mi criterio, ha debido exponerse con mayor detenimiento, en aras de facilitar el cabal entendimiento y aplicación de las precisiones que al respecto se esbozaron en la sentencia. Finalmente, respecto del párrafo 120, en el cual se sintetizan los métodos de valoración probatoria y se menciona la exigencia de acreditar la “ausencia de intención de soslayar una disposición imperativa de la ley”, estimo necesario aclarar mi voto en el sentido de precisar que no se trata de imponer al demandante la carga de probar un hecho negativo.

Dicho elemento debe evaluarse a partir de la claridad obedeció a que en oportunidades anteriores se había permitido contabilizar el término preclusivo del derecho de acción desde el momento en que la entidad deudora le comunicaba a su acreedor la negativa de pago de la obligación. Siguiendo con la línea de análisis, resalto la decisión de 30 de agosto de 2024, adoptada en el expediente No. 70.771, en torno al enriquecimiento sin causa del Departamento de Antioquia, causado con los servicios adicionales prestados por la Universidad de Antioquia por fuera del plazo de ejecución de un contrato interadministrativo, en donde la Subsección A consideró que, aunque las particularidades del caso concreto mostraban varios momentos en los que podría ubicarse la configuración de la omisión en el pago, el hito temporal se localizaba en el momento en que cesó la ejecución de las actividades que reclamaba la demandante, en la medida en que fue allí cuando se consolidó el enriquecimiento en cabeza de la entidad demandada y surgió el deber de contraprestación omitido.

Para no extenderme más, finalizo con la decisión proferida el 10 de diciembre de 2024, bajo el radicado 62.480, en la cual, en relación con la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada por parte de la Cooperativa de Vigilantes StarCoop C.T.A. al Departamento del Valle del Cauca, sin respaldo contractual entre el 1 de enero y el 30 de junio de 2012, la Subsección B fijó el inicio del cómputo de la caducidad en la fecha de la última prestación del servicio. 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) Delthac 1 Seguridad Ltda. 4 demostración de las tres circunstancias ya identificadas en el cuadro respectivo: i) la existencia de una situación extraordinaria, ii) la buena fe en la actuación, y iii) la gravedad o urgencia que motivaron la prestación del servicio sin amparo contractual.

En mi concepto, la concurrencia de estos tres factores, examinados en el marco de cada caso concreto, permite concluir que no existió intención de eludir la norma que impone la formalidad contractual escrita. En los anteriores términos sustento mi aclaración de voto, En fecha up supra FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada