1 Radicado: 11001 03 28 000 2022 00336 00 Demandante: Fernando Ortiz Alvear Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación núm.: 11001 03 28 000 2022 00336 00 Actor: Fernando Ortiz Alvear Demandado: Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, Ministerio del Interior, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Transporte Tesis: No procede decretar la suspensión provisional de la norma demandada si en la actualidad no produce efectos jurídicos.

Corresponde al Despacho resolver la solicitud de suspensión provisional del parágrafo del artículo 25 del Decreto 1500 del 4 de mayo de 2007, “por el cual se establece el reglamento técnico a través del cual se crea el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de la Carne, Productos Cárnicos Comestibles y Derivados Cárnicos Destinados para el Consumo Humano y los requisitos sanitarios y de inocuidad que se deben cumplir en su producción primaria, beneficio, desposte, desprese, procesamiento, almacenamiento, transporte, comercialización, expendio, importación o exportación”, expedido por el Ministerio de Protección Social (hoy Ministerio de Salud y Protección Social), Ministerio del Interior, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible) y el Ministerio de Transporte.

I. La solicitud de suspensión provisional El ciudadano Fernando Ortiz Alvear, en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), adecuado mediante auto del 10 de mayo de 20231, al medio de control de que trata el artículo 137 ibidem, solicitó la nulidad del parágrafo del artículo 25 del Decreto 1500 del 4 de mayo de 2007. 1 Índice núm. 23 de Samai. 2 Radicado: 11001 03 28 000 2022 00336 00 Demandante: Fernando Ortiz Alvear Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En el acápite “V. SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR”2 de la demanda, la parte actora solicitó la suspensión provisional del parágrafo mencionado, el cual es del siguiente tenor: “Artículo 25.

Inspección oficial en plantas de beneficio. A partir de la autorización sanitaria y el registro expedido por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA -, las plantas de beneficio ingresan al Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control, que se crea mediante el reglamento técnico que se establece a través del presente decreto, y por lo tanto, reciben la asignación de la inspección oficial, la cual será permanente y verificará el cumplimiento de las disposiciones reglamentarias, de manera que se garantice la aprobación de la carne y los productos cárnicos comestibles como aptos para el consumo humano. Parágrafo.

La inspección oficial será pagada por el establecimiento de acuerdo con los procedimientos, mecanismos y tarifas que establezca el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA -.”.3 (Negritas del Despacho) El artículo 25 del Decreto 1500 de 2007 experimentó modificaciones en dos (2) momentos: uno inicial, a través del artículo 4° del Decreto 2380 de 2009; otro posterior, mediante el artículo 15 del Decreto 2270 de 2012.

Estas alteraciones se detallan de la siguiente manera: Primer momento: “Artículo 4°. Modificar el artículo 25 del Decreto 1500 de 2007, el cual quedará así: Artículo 25. Inspección oficial en plantas de beneficio. A partir de la autorización sanitaria o autorización sanitaria condicionada, expedidas por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos -INVIMA, las plantas de beneficio ingresan al Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control, que se crea mediante el reglamento técnico establecido a través del presente decreto.

Por lo tanto, recibirán la asignación de la inspección oficial, de carácter permanente y mediante la cual, se verificará el cumplimiento de las disposiciones reglamentarias, de manera que se garanticen las condiciones sanitarias y de operación del establecimiento, así como la aprobación de la carne y de los productos cárnicos comestibles, como aptos para el consumo humano. Parágrafo 1.

La inspección oficial será asignada una vez se otorgue la autorización sanitaria condicionada y será pagada por el establecimiento de acuerdo con la tarifa que para el efecto establezca el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, -INVIMA. Parágrafo 2. Antes de la aprobación del Plan Gradual de Cumplimiento por parte 2 Página 3 del archivo tipo PDF “47_1100103280002022003360019RECIBEMEMORIAL20230228163126”.

Visible en el índice núm. 18 de Samai. 3 Visible en el índice núm. 2 de Samai. 3 Radicado: 11001 03 28 000 2022 00336 00 Demandante: Fernando Ortiz Alvear Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA, se asignará la inspección oficial de acuerdo con el Decreto 2278 de 1982 o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.”4 Segundo momento: “Artículo 15.

Modifíquese el artículo 25 del Decreto 1500 de 2007, modificado por el artículo 4° del Decreto 2380 de 2009, el cual quedará así: Artículo 25. Inspección Oficial en Plantas de Beneficio. A partir de la autorización sanitaria expedida por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA, las plantas de beneficio ingresan al Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control.

Por lo tanto, recibirán la asignación de la inspección oficial mediante la cual, se verificará el cumplimiento de las disposiciones reglamentarias, de manera que se garanticen las condiciones sanitarias y de operación del establecimiento, así como, la aprobación de la carne y de los productos cárnicos comestibles, como aptos para el consumo humano.”.5 1.1.

El demandante basó su solicitud de suspensión provisional en la mera indicación de lo que se presenta a continuación de manera textual: “la medida solicitada es idónea y procedente para que cesen los perjuicios económicos causados desde 2007 a las Plantas de Beneficio Animal obligadas por el parágrafo del artículo 25 del Decreto 1500 de 2007 a pagar la Inspección Oficial.

También necesaria para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso de nulidad por inconstitucionalidad de las normas acusadas que, consideramos, son violatorias de la constitución nacional”6. II. Traslado de la solicitud7 2.1. Ministerio de Salud y Protección Social8 Manifestó que la parte actora omitió señalar las normas superiores presuntamente infringidas y que los argumentos expuestos en el escrito de la demanda conciernen al fondo del asunto, razón por la cual debían ser debatidos en el curso del proceso.

Adujo que incluso si se hubiese indicado en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresado el 4 Ibidem. 5 Ibidem. 6 Página 3 del archivo tipo PDF “47_1100103280002022003360019RECIBEMEMORIAL20230228163126”. Visible en el índice núm. 18 de Samai. 7 Índice núm. 32 de Samai. 8 Índice núm. 39 de Samai. 4 Radicado: 11001 03 28 000 2022 00336 00 Demandante: Fernando Ortiz Alvear Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co concepto de su violación, la solicitud de suspensión provisional del acto demandado resultaba improcedente por tratarse de una norma modificada. 2.2.

Ministerio de Comercio, Industria y Turismo9 Advirtió que era improcedente solicitar la suspensión provisional de normas que no se encontraban vigentes o que fueron eliminadas del ordenamiento jurídico, tal como ocurrió con el parágrafo del artículo 25 del Decreto 1500 de 2007. 2.3. Ministerio de Transporte10 Señaló que no se comprobó, con certeza o claridad, la existencia de un daño inminente ni la necesidad de adoptar la medida solicitada, ni tampoco una que deba ser ordenada oficiosamente por el Magistrado Sustanciador.

Sostuvo que el cobro de la tarifa de inspección oficial del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (en adelante INVIMA) está adecuadamente regulado y autorizado. En este sentido, no resultaba justificable la suspensión provisional de los efectos del acto demandado. Indicó que la solicitud de suspensión provisional no procedía comoquiera que la petición en sí carecía de un análisis serio y concluyente con razones de hecho y de derecho que la respalden.

Además, no se evidenciaba de manera notoria una presunta ilegalidad o inconstitucionalidad. Finalmente, dijo que el demandante no efectuó una comparación del acto demandado y las normas constitucionales y legales supuestamente infringidas. 2.4. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible11 Después de proporcionar una exposición detallada sobre la naturaleza, las características y los requisitos normativos y jurisprudenciales necesarios para la imposición de medidas cautelares, solicitó la desestimación de la petición de suspensión provisional del acto demandado.

Esto lo fundamentó en su afirmación 9 Índice núm. 40 de Samai. 10 Índice núm. 41 de Samai. 11 Índice núm. 42 de Samai. 5 Radicado: 11001 03 28 000 2022 00336 00 Demandante: Fernando Ortiz Alvear Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co general de que, en el caso específico, no se cumplían los requisitos necesarios para tomar dicha determinación. 2.5.

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural12 Sostuvo que a pesar de que el demandante alegó que el acto impugnado vulneraba normas superiores, no cumplió con la carga argumentativa y probatoria para demostrar la necesidad de la medida para salvaguardar el objeto del proceso y garantizar la efectividad de la futura sentencia, motivo por el cual no se evidenciaba afectación alguna que justificara la aplicación de la medida cautelar. 2.6.

Ministerio del Interior13 En primer lugar, señaló que la simple afirmación de la parte demandante sobre la presunta vulneración de normas superiores no satisfacía los requisitos jurisprudenciales establecidos por el Consejo de Estado para que prosperara la medida cautelar, pues no se lograba demostrar, ni siquiera de manera sumaria, el desconocimiento de las disposiciones mencionadas en el escrito de la demanda.

Además, la solicitud carecía de argumentación que permitiera inferir con claridad que el acto cuestionado era contrario al ordenamiento jurídico. En segundo lugar, enfatizó que carecía de objeto decretar la suspensión provisional de un acto administrativo que había sido modificado, como fue el caso del parágrafo del artículo 25 del Decreto 1500 de 2007, que resultó eliminado mediante la modificación introducida por el artículo 15 del Decreto 2270 de 2012.

Dicha afirmación la respaldó con el numeral 5 del artículo 91 del CPACA y un aparte del auto del 28 de enero de 2019, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés; Radicado núm. 11001032400020140043900; Demandante: Winston Saavedra Chacón. III. CONSIDERACIONES 3.1. De los requisitos para la imposición de una medida cautelar Esta Sección ha sostenido en cuanto a los requisitos para decretar la medida cautelar, se deban configurar los siguientes presupuestos: i) solicitud de parte debidamente 12 Índice núm. 45 de Samai. 13 Índice núm. 46 de Samai. 6 Radicado: 11001 03 28 000 2022 00336 00 Demandante: Fernando Ortiz Alvear Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co sustentada; ii) que de la confrontación del acto demandando con el marco normativo que se invoca como infringido o del análisis de las pruebas allegadas con la solicitud se concluya la violación del ordenamiento jurídico y, iii) cuando se trate de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados14. 3.2.

Caso concreto 3.2.1. Pues bien, en el caso concreto el Despacho advierte que aun cuando el demandante aduce que el acto acusado genera un perjuicio de tipo económico a las Plantas de Beneficio Animal (en adelante PBA), obligadas a pagar la inspección oficial por medio de la cual el INVIMA verifica el cumplimiento de las disposiciones reglamentarias que garantizan las condiciones sanitarias y de operación de tales establecimientos, así como la aprobación de la carne y de los productos cárnicos comestibles, como aptos para el consumo humano; lo cierto es que esa afirmación no va acompañada de una sustentación que le permita entender a esta Corporación los motivos por los cuales considera que existe la anotada trasgresión, de modo que se impone negar la suspensión provisional solicitada por ausencia de carga argumentativa. 14 “A voces del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».

Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: ‘Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios’.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González.

Providencia del 13 de julio de 2016. Radicación número: 11001-03-24-000-2014-00704-00. 7 Radicado: 11001 03 28 000 2022 00336 00 Demandante: Fernando Ortiz Alvear Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, como bien lo afirmaron las entidades demandadas, se observa que la parte actora no fundamentó la petición de suspensión provisional de los efectos del acto acusado en la forma en que lo ordena el artículo 231 del CPACA, pues no indicó cuáles normas resultaban desconocidas por el acto enjuiciado, ni las razones concretas de ello.

En ese sentido, es preciso acotar que ha sido criterio reiterado de esta Corporación señalar que, para la prosperidad de la suspensión provisional, deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida sin realizar el ejercicio de confrontación normativa que exige la misma.

Resulta altamente útil traer a colación el análisis que hizo el Despacho en auto del 21 de octubre de 2013, expedido en el proceso número 11001 0324 000 2012 00317 00, en el cual se abordó el tema en un asunto semejante: “En efecto, el requisito consistente en la sustentación de la medida cautelar no se encuentra en el artículo 231 del CPACA que trae a colación el recurrente, sino en el artículo 229 ejusdem cuyo contenido y alcance fueron explicados en el auto recurrido.

Con todo, esta disposición advierte que las medidas cautelares, dentro de las que se encuentra la suspensión provisional, pueden ser decretadas a solicitud de parte debidamente sustentada, lo que equivale a decir que la solicitud debe ser suficientemente argumentada por quien la solicite. Cosa distinta es que en la demanda se indiquen las normas violadas y el concepto de la violación, ya que esto comporta uno de los requisitos exigidos para este tipo de líbelos según lo dispone el artículo 162 numeral 4 del CPACA, requisito que no puede confundirse con el establecido en el comentado artículo 229.

En el mismo sentido, el alcance de la expresión “procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado” contenida en artículo 231 Ibíd, se encuentra dirigida a explicar que la solicitud de suspensión provisional puede ser presentada en el líbelo introductorio o en un escrito aparate, y no a que la sustentación de la medida cautelar quede suplida con el concepto de violación de las normas indicadas en la demanda, dado que, se reitera, se trata de dos requisitos distintos para fines procesales disimiles: uno, el que se refiere a fundamentar jurídicamente la pretensión de nulidad del acto, el otro, a explicar las razones por las cuales el acto debe ser suspendido provisionalmente.

Lo anterior no quiere decir que los argumentos para cada uno de los fines procesales mencionados puedan coincidir, es más, si lo deseado por la actora era que el concepto de violación expuesto en la demanda sirviera de fundamento de la solicitud de suspensión provisional así debió expresarlo, máxime si se tiene en cuenta que en el escrito de la demanda dedicó un capítulo aparte a la suspensión provisional dentro del cual inscribió un subtítulo denominado “FUNDAMENTO DE LA PETICIÓN DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL”, que fue al que se atuvo este Despacho para resolver la medida. 8 Radicado: 11001 03 28 000 2022 00336 00 Demandante: Fernando Ortiz Alvear Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En otras palabras, la actora en su demanda dedicó un capítulo para sustentar la medida cautelar, a esa sustentación se remitieron la entidad demandada y el Despacho para descorrer el traslado y resolver la medida, sin embargo, ahora, viendo que esa sustentación en varios de sus apartes fue insuficiente, pretende que se tengan como tales los argumentos que utilizó para otros fines procesales.

Finalmente sobre este punto, debe ponerse de relieve que la sustentación de la solicitud de suspensión provisional no constituye un exceso ritual, se trata de la observancia de una carga procesal en cabeza de la actora cuyo cumplimiento es el deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia y a su vez la carga que exige la ley para que, entre otras, se garantice el derecho de defensa de la entidad que expidió el acto.

A propósito del derecho de defensa de la entidad demandada, no se puede perder de vista que la nueva codificación trajo consigo la obligación de correr traslado a la parte demandada de la solicitud de suspensión, en ese orden, la carga impuesta para que se sustente la medida también se encuentra dirigida a que la entidad que profirió el acto conozca a ciencia cierta las razones esgrimidas por el actor para poder ejercer eficientemente su derecho de defensa.

En ese contexto, no puede tenerse como sustentación de la medida cautelar la sola afirmación de que el acto administrativo desconoce normas de rango superior.”. Así, debe insistirse que la exigencia de sustentar en forma expresa y concreta la referida petición se explica por su propia naturaleza, dado que constituye una excepción al principio de legalidad de los actos administrativos y al carácter ejecutorio de los mismos. 3.2.2.

Al mismo tiempo, este Despacho considera oportuno referirse a lo expuesto por los Ministerios de Salud y Protección Social, de Comercio, Industria y Turismo y del Interior para oponerse al decreto de la suspensión provisional. La primera de estas entidades arguyó que la petición cautelar resultaba improcedente por recaer en una norma modificada.

Las dos autoridades restantes también alegaron la improcedencia de la medida, pero bajo el entendido de que, con la modificación efectuada por el artículo 15 del Decreto 2270 de 2012 al artículo 25 del Decreto 1500 de 2007, fue eliminado el parágrafo acusado. Pues bien, como se explicó previamente, el artículo 25 del Decreto 1500 de 2007 fue modificado por el artículo 15 del Decreto 2270 de 2012, “Por el cual se modifica el Decreto 1500 de 2007, modificado por los Decretos 2965 de 2008, 2380, 4131,4974 de 2009, 3961 de 2011, 917 de 2012 y se dictan otras disposiciones”.

Sin embargo, para el Despacho no es claro que tal modificación lleve implícita la eliminación o supresión del ordenamiento jurídico del parágrafo acusado en el proceso de la referencia, pues en todo caso el pago de la tarifa por el servicio prestado por el 9 Radicado: 11001 03 28 000 2022 00336 00 Demandante: Fernando Ortiz Alvear Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co INVIMA, se encuentra establecido en la Ley 399 de 1997, “Por la cual se crea una tasa, se fijan unas tarifas y se autoriza al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, "Invima", su cobro”, modificada por la Ley 2069 de 202015 y el Decreto Ley 2106 de 201916, cuyo valor hoy se precisa de acuerdo con el Decreto 1889 de 30 de diciembre de 2021, “Por el cual se adopta el manual de tarifas para el cobro de los servicios prestados por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos -INVIMA y se dictan otras disposiciones” y la Resolución núm. 2023058719 del 18 de diciembre de 2023, “Por la cual se actualizan las tarifas en el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos -INVIMA” para el año 2024.

En ese contexto, en esta etapa del proceso no hay claridad de si la disposición que se censura podría estar generando efectos, por lo que este será un asunto del cual deba ocuparse la Sala al momento de resolver el litigio. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,

RESUELVE

NEGAR la suspensión provisional de los efectos jurídicos del parágrafo del artículo 25 del Decreto 1500 del 4 de mayo de 2007, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. Notifíquese y cúmplase, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado El presente auto fue firmado electrónicamente por el Consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 15 Por medio de la cual se impulsa el emprendimiento en Colombia. 16 Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública.