CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., diez (10) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis Demandado: Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Tema: Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial/alcance Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso, ii) igualdad y iii) acceso a la administración de justicia Derechos Fundamentales Amparados: i) Debido proceso e ii) igualdad SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la actora contra la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 15 de septiembre de 2021 dentro del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013335013201300246-01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. 2 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis I.ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, a través de apoderado1, presentó solicitud de tutela contra la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 15 de septiembre de 2021 dentro del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013335013201300246- 01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Señaló que, la señora Rosalba Ríos Galvis presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Fiduagraria S.A. (administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales Liquidado), con el fin de obtener las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA: Que se declare la Nulidad del oficio 00186 del 16 de enero de 2013, suscrito por la Jefe del Departamento Nacional de Relaciones Laborales del Instituto se (sic) Seguros Sociales en Liquidación a través del cual se niega la existencia de un contrato realidad entre esa entidad y la demandante.

SEGUNDA: Que producto de la nulidad y con ocasión del vínculo contractual sostenido del 3 de diciembre de 2003 al 20 de junio de 2012, en virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidos (sic) en el artículo 53 de la Constitución Política) a título de restablecimiento del derecho se declare la existencia de una relación laboral entre ROSALBA RÍOS GALVI S y el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES HOY EN LIQUIDACIÓN. TERCERA: Producto de la anterior declaración, se ordene con cargo al Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento, liquidación y pago de: 1°.

De las diferencias salariales adeudadas, esto es, el reconocimiento de las diferencias entre lo devengado por los servidores públicos de Planta del ISS en los cargos de profesionales y profesionales especializados (abogado- Abogado Especializado) y lo fijado como honorarios en los diferentes contratos de prestación de servicios suscritos. 1 Documento denominado “RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECT RONICO_SUBSANACIONDELADE(.pdf) NroActua 8”.

Archivo aportado en forma digital. 3 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis 2°. De las garantías, prestaciones o derechos sociales de estirpe legal, propias de los servidores públicos, tales como: cesantías y sus intereses, primas de navidad y anuales de servicio, bonificaciones, auxilio de transporte y alimentación, vacaciones y la prima de estas. 3°.

Para efectos de liquidar las prestaciones sociales se debe tomar como salario de referencia el devengado por el personal de planta del ISS, en calidad de profesionales y profesionales especializados. 4°. Pagar a mi representada los porcentajes de cotización correspondientes a pensión y a salud que debió trasladar a los fondos correspondientes durante el periodo en que prestó sus servicios, esto es, 03 de diciembre de 2003 a 30 de junio de 2012. 5°.

Sanción y/o Indemnización por el no pago de las prestaciones sociales en la oportunidad legal. 6°. Sanción moratoria por la no consignación de las cesantías. 7°. De los pagos efectuados por pólizas de cumplimiento, como requisito para legalizar los respectivos contratos. 8°. De lo deducido por concepto de retención en la fuente, realizado por encima de la ley.

CUARTA: Se reconozca en todas y cada una de las sumas por pagar conforme a la sentencia, la variación del índice de precios al consumidor, para el reconocimiento del poder adquisitivo de la moneda […]”. Sentencia proferida el 29 de abril de 2016 por la Sección Segunda del Juzgado Trece Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, dentro del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013335013201300246-00 4.

El Juzgado Trece Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, mediante sentencia de 29 de abril de 2016, decidió: “[…] PRIMERO.- DECLARAR no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada, de conformidad con lo manifestado en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- DECLARAR la nulidad del Oficio 00186 del 16 de enero de 2013, en cuanto a (sic) negó a la demandante ROSALBA RÍOS GALVIS, el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales adeudadas, en virtud del contrato laboral que se configuró. TERCERO.- DECLARAR que entre la demandante ROSALBA RÍOS GALVIS, identificada con la cédula de ciudadanía N° 37.889.586, y el Liquidado INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, existió una verdadera relación laboral.

CUARTO. - CONDENAR, a título de restablecimiento del derecho a la FIDUAGRARIA 4 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis como representante del PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DEL ISS y sucesora procesal del extinto Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, a reconocer y pagar a la señora ROSALBA RÍOS GALVIS, identificada con la cédula de ciudadanía N° 37.889.586, a título de indemnización, la diferencia generada entre lo percibido como contratista en calidad de Abogada y Abogada Especializada, y lo devengado por todo concepto como salario por un empleado de planta de esa entidad, en el cargo equivalente al nivel profesional que corresponda, desde el 2 de diciembre de 2003 al 30 de junio de 2012; así como todas las prestaciones sociales, incluidas cesantías e intereses de las mismas, en dichos periodos, descontando el tiempo de interrupción comprendido entre el 30 de noviembre al 22 de diciembre de 2008.

Reintegrar la proporción de aportes parafiscales en salud y pensión a la demandante, en la proporción que le corresponde al empleador de conformidad con el artículo 20 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 7° de la Ley 797 de 2003, y el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007.

Reembolsar a la demandante el valor cancelado por concepto de pólizas de cumplimiento adquiridas para la ejecución de cada uno de los contratos de prestación de servicios, y, de ser necesario, el valor deducido en exceso por retención en la fuente. La (sic) sumas correspondientes deberán ser reajustadas y actualizadas en la forma indicada en la parte motiva, aplicando para tal fin la fórmula allí consignada.

QUINTO. - NEGAR las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con lo esbozado en la parte motiva de esta providencia […]”. 4.1. Como fundamento de su decisión expresó que: “[…] 5. Caso concreto. En el presente caso, procede el Despacho a determinar si con ocasión de los contratos de prestación de servicios celebrados entre la demandante y el liquidado INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, se presenta o no la figura del contrato realidad.

Según Certificado del 6 de febrero de 2013, expedido por el Jefe del Departamento de Recursos Humanos del ISS, Seccional Cundinamarca y Distrito Capital, se tiene que entre la señora ROSALBA RÍOS GALVIS y el ISS, se celebraron sendos contratos de prestación de servicios, para desempeñarse como Abogada y Abogada Especializada, desde el 2 de diciembre de 2003 hasta el 30 de junio de 2012, con una interrupción de 14 días hábiles entre el 30 de noviembre al 22 de diciembre de 2008; así mismo, se demostró que en virtud de dichos contratos, la demandante percibió unos honorarios mensuales.

Ahora bien, para analizar los tipos de contrato que existió entre la demandante y el liquidado INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, es necesario estudiar las características primordiales de cada clase de contrato […]”. […] “[…] En tales condiciones, surge evidente que el primer elemento del contrato de prestación de servicios relacionado con que las actividades contratadas no puedieran (sic) ser realizadas por el personal de planta, en el presente caso se ha desnaturalizado, por tres razones principalmente: 5 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis (i) La demandante desarrolló actividades misionales de la entidad demandada relacionadas con el reconocimiento de prestaciones económicas del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, el cual, conforme al artículo 52 de la Ley 100 de 1993, correspondía administrar al ISS.

(ii) Dentro de esas actividades misionales desarrolladas por la señora RÍOS GALVIS, se encontraban las de atender el CAP de Fontibón en calidad de Coordinadora Encargada, dictar conferencias relacionadas con el Régimen de Prima Media con Prestación Definida, proyectar resoluciones de reconocimiento de prestaciones económicas, recursos de apelación, respuestas a derechos de petición, contestar tutelas e incidentes de desacato y, además, supervisar la proyección de los actos administrativos de las personas que tenía a cargo; actividades que conforme a la Resolución 2800 del 1° de julio de 1994, corresponde realizar a los empleados de planta del nivel profesional.

(iii) Por último, las labores desarrolladas por la señora ROSALBA RÍOS GALVIS eran desempeñadas también por otros empleados de planta del ISS, los cuales fueron señalados por los testigos como los servidores públicos Jairo Franco, Jairo Duarte y Aura María Acosta. Cabe recordar que la legislación Colombiana tiene proscrito la celebración de contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones de carácter permanente en las entidades públicas; así lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-614 de 2009 […]”. […] “[…] Ahora, en lo concerniente a la autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, se observa que en primer lugar, conforme a los testimonios antes reseñados, que la demandante en el desempeño de sus labores contractuales, debía cumplir un horario, generalmente de lunes a viernes de 8 a.m. a 5 p.m., sin embargo, si era necesario, debía quedarse más tiempo desempeñando en las Instalaciones del ISS, y si bien dicho horario no era controlado de manera habitual a través de una planilla, el cumplimiento del mismo era verificado por la Jefe de área; así mismo, que en caso de requerir algún tipo de permiso, la señora RÍOS GALVIS debía reponer el tiempo concedido […]”. […] “[…] De todo lo anterior, se puede evidenciar que la forma en que la señora ROSALBA RÍOS GALVIS desempeñó sus labores contractuales desbordó el elemento de coordinación propio de los contratos de prestación de servicios, transmutándose en una típica subordinación, pues estaba sometida a un horario de trabajo el cual debía cumplir, so pena de llamársele atención; en caso de permisos, tenía la obligación de reponer el tiempo y para desarrollar sus labores, estaba sujeta a las directrices misionales dictadas por los jefes inmediatos, sin que por otra parte pudiera realizar su labor de manera independiente, fuera de la entidad pública.

Finalmente, en lo referente a la vocación de temporalidad de los contratos, no cabe duda que la finalidad del servicio contratado era el desarrollo de una labor permanente, pues se constató que se suscribieron en total veinticuatro (24) de (sic) contratos prestación de servicios, que se extendieron en el tiempo desde el 2 de diciembre de 2003 hasta el 30 de junio de 2012, con una sola interrupción de solo catorce (14) días hábiles entre el 30 de noviembre al 22 de diciembre de 2008; situación que nó implica (sic) solución de continuidad alguna, y por ende, conlleva a la pérdida del carácter excepcional de esta modalidad de contratación. 6 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis La jurisprudencia ha sido pacífica en señalar que para que exista un contrato laboral, dando prevalencia a la realidad sobre las formas, deben concurrir los siguientes elementos, a saber (i) el desarrollo de una actividad personal, (ii) la remuneración o pago por la labor, y, (iii) que exista el elemento de subordinación entre el empleador y el trabajador.

En el presente caso se puede vislumbrar con claridad la concurrencia de los mencionados requisitos, pues como ya se precisó, la demandante desarrolló su labor contractual de manera personal en el ISS, cumpliendo un horario determinado, se le cancelaron unos honorarios como contraprestación, y, por último, en el desempeño de sus actividades resultó evidente el elemento de subordinación, pues debía ceñirse a los lineamientos, instrucciones y memorandos emitidos por sus jefes inmediatos […]”. […] “[…] En este orden de ideas, se declarará la nulidad del acto administrativo demandando contenido en el oficio 00186 del 16 de enero de 2013, en cuanto a que negó a la demandante ROSALBA RÍOS GALVIS el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales adeudadas, en virtud del contrato laboral que se configuró […]”. […] “[…] 5.

Prescripción. La máxima Corporación de la Jurisdicción Contencioso Administrativo ha sido uniforme en el sentido de precisar que cuando se demande la existencia de una relación laboral en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formalidades, no es posible aplicar prescripción, pues se están discutiendo derechos prestacionales que son imposibles de exigir antes de la sentencia de carácter constitutivo que declare la existencia de dicha relación laboral.

Sin embargo, en recientes pronunciamientos, el Consejo de Estado ha determinado que los interesados en la declaratoria de la existencia de dicha relación laboral están en la obligación de reclamar ante la administración la existencia del contrato realidad dentro del término de tres años siguientes a la terminación del vínculo contractual, so pena de que opere la prescripción extintiva de los derechos reclamados […]”. […] “[…] En tal virtud, como quiera que el vínculo contractual de la demandante terminó el 30 de junio de 2012, y solicitó al ISS el reconocimiento de sus acreencias laborales el día 9 de noviembre de 2012, el Despacho encuentra que en el presente caso no se configuró el fenómeno de la prescripción, pues transcurrieron tan solo 4 meses y 9 días entre la culminación del último contrato de prestación de servicios de la actora y la solicitud elevada ante la entidad demandada […]”.

(Resaltado del texto original) Sentencia proferida el 15 de septiembre de 2021 por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013335013201300246-01 5. La Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 15 de septiembre de 2021, decidió: 7 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis “[…] 1) Modifícanse los numerales PRIMERO y CUARTO de la parte resolutiva de la sentencia impugnada proferida el veintinueve de abril de dos mil dieciséis por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Bogotá, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva, los cuales quedan así: PRIMERO.- i) Declárase probada parcialmente la excepción de prescripción de los derechos derivados de los contratos de prestación de servicios celebrados entre la demandante y el Liquidado Instituto de Seguros Sociales entre el 1º de diciembre de 2003 y el 30 de noviembre de 2008, salvo en lo que tiene que ver con los aportes a pensión; ii) Decláranse no probadas las demás excepciones propuestas por la entidad demandada. … CUARTO.- CONDENAR, a título de restablecimiento del derecho a la FIDUAGRARIA como representante del PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DEL ISS y sucesora procesal del extinto Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, a reconocer y pagar a la señora ROSALBA RÍOS GALVIS, identificada con la cédula de ciudadanía No 37.889.586, a título de indemnización, las prestaciones sociales que correspondían al cargo de abogado de la planta de personal del ISS en el período 22 de diciembre de 2008 a 30 de junio de 2012.

En cuanto a los aportes al sistema de seguridad social que inciden en el derecho pensional, la demandada debe tomar, durante el período comprendido entre el 1º de diciembre de 2003 y el 30 de junio de 2012, salvo sus interrupciones, el ingreso base de cotización del cargo de abogado de planta, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al fondo de pensiones la suma faltante en el porcentaje que le correspondía como empleador.

Para efectos de lo anterior, la actora debe acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en el evento de que no los hubiese hecho o los hubiese hecho parcialmente, debe cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que corresponde al cargo de abogado”. 2) Confirmase en lo demás la sentencia impugnada […]”. 5.1.

Como fundamento de su decisión manifestó que: “[…] Caso concreto: La sala verificará si, según el material probatorio recaudado en estas diligencias, en el presente caso se encuentran acreditados los elementos esenciales de una relación laboral, a saber: i) Prestación personal del servicio. ii) Retribución y iii) La continuada subordinación y dependencia, con el fin de resolver los problemas jurídicos planteados. i) De la prestación personal del servicio: El Jefe del Departamento de Recursos Humanos Seccional Cundinamarca y Bogotá del ISS a través de Oficio No. SC.

C. 0451 de 6 de febrero de 2013 certificó que la señora Rosalba Ríos Galvis estuvo vinculada con dicha entidad. […]”. […] “[…] ii) De la remuneración: Si bien es cierto en el expediente no reposan los comprobantes de pago de honorarios o el certificado de pagos de retención en la fuente por prestación de servicios, también lo es que al suscribir la demandante con 8 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis el Instituto de Seguros Sociales diversos contratos de prestación de servicios, tal como se observa en el cuadro anterior, se puede colegir que como consecuencia de las actividades que desarrollaba como abogada percibía una retribución económica. iii) De la continuada subordinación y dependencia: Es un elemento primordial, porque diferencia una relación laboral de un contrato de prestación de servicios […]”. […] “[…] Revisada la prueba documental, considera la Sala que la demandante no desarrolló actividades temporales durante el tiempo que estuvo vinculada al ISS como contratista de prestación de servicios; por el contrario, desempeñó sus funciones de forma permanente, de la misma forma que el personal de planta y además, carecía de autonomía e independencia para el ejercicio de las tareas encomendadas, con lo que se configura una relación laboral […]”. […] “[…] Lo anotado indica que el servicio no se regulaba a través de un contrato de prestación de servicios sino que, de conformidad con el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades previsto en el artículo 53 de la Constitución Política, existía una relación laboral respecto de la cual se impone la especial protección del Estado, en igualdad de condiciones a los empleados de planta de la entidad demandada.

“[…] Prescripción […]”. […] “[…] En relación con la extinción de los derechos derivados de una relación contractual en la que se demuestra la existencia de un contrato de trabajo, el H. Consejo de Estado, Sección Segunda, en sentencia de unificación jurisprudencial del 25 de agosto de 2016, estableció las siguientes reglas. ● El término para exigir el reconocimiento de una relación laboral con el Estado es de tres años, contados a partir de la terminación del vínculo contractual; transcurrido dicho tiempo se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de tal relación. ● En aquellos casos en los que existe interrupción entre los contratos de prestación de servicios y en su ejecución, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización. ● Ahora, en razón a que la petición de reconocimiento de las acreencias laborales fue radicada por la demandante en la entidad demandada el 9 de noviembre de 2012 y por tratarse de vinculaciones interrumpidas, el término para contar la prescripción extintiva debe empezar a contarse a partir de la finalización de cada uno de los periodos. ● Tal como se encuentra probado en el expediente la señora Rosalba Ríos Galvis se vinculó a través de diversos contratos de prestación de servicios con el ISS de forma ininterrumpida desde el 1 de diciembre de 2003 hasta el 30 de noviembre de 2008 (fls. 466 a 480) y desde el 22 de diciembre de 2008 hasta el 30 de junio de 2012 Como finalizó el primer periodo contractual el 30 de noviembre de 2008, la demandante tenía hasta el 30 de noviembre de 2011 para solicitar a la entidad demandada el reconocimiento de las acreencias laborales.

Sin embargo, sólo lo pidió el 9 de noviembre de 2012 e instauró la demanda el 16 de julio de 2013 motivo por el cual se concluye que los derechos generados con ocasión de los contratos suscritos por la demandante durante este periodo se encuentran prescritos. 9 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis No ocurre lo mismo en relación con los contratos suscritos ininterrumpidamente desde el 22 de diciembre de 2008 hasta el 30 de junio de 2012, ya que se reclamó dentro de los tres años siguientes.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala modificará los numerales primero y cuarto de la sentencia proferida el veintinueve de abril de dos mil dieciséis por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Bogotá para, en su lugar, declarar que los derechos laborales originados en los contratos de prestación de servicios suscritos entre el 1º de diciembre de 2003 y el 30 de noviembre de 2008 se encuentran prescritos.

Confirmará en lo demás la sentencia recurrida […]”. (Resaltado del texto original) La solicitud de tutela Pretensiones 6. La actora solicitó en su escrito de tutela: “[…] 1. Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, de igualdad por desconocimiento del precedente y de acceso a la administración de justicia de la señora Rosalba Ríos Galvis. 2.

Dejar sin valor y efecto la sentencia del 15 de septiembre de 2021 proferida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B dentro del radicado 11001333501320130024601, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Trece (13) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. el 29 de abril de 2016. 3.

Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B proferir una providencia de reemplazo, en la que tenga en cuenta de manera objetiva las pruebas que reposan en el expediente con numero (sic) de radicado 11001333501320130024601 y se acate el precedente del Consejo de Estado y por consiguiente no se declaré la prescripción de los derechos derivados de los contratos de prestación de servicios celebrados entre la demandante y el Liquidado Instituto de Seguros Sociales entre el 1º de diciembre de 2003 y el 30 de noviembre de 2008 […]”. 7.

La actora en su escrito de tutela señaló que la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración del acervo probatorio y en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente. Sin embargo, la Sala advierte que estos dos defectos se encuentran intrínsecamente relacionados y confluyen en la presunta configuración de un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente.

Para tal efecto, la actora mencionó que: “[…] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda-Subsección B, al resolver el recurso de apelación, incurre en defecto fáctico porque las pruebas allegadas al proceso, como son los 24 contratos suscritos por la señora ROSALBA RIOS GALVIS y la certificación de los mismos, emitida por el Jefe de Recursos 10 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis Humanos de la entidad estatal, permiten al fallador concluir abierta y claramente que no existe solución de continuidad, ya que contabilizado el término de interrupción entre los contratos relacionados No 5000001653 desde 01-04-2008 a 30-11-2008 y No 6000101886 desde 22-12-2008 a 28-02-2009, concurre un período de diferencia de 14 días hábiles (visto calendario) entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente. 6.

La posición del Tribunal demuestra una falta de valoración objetiva de las pruebas que reposan en el expediente, absoluto desconocimiento del precedente judicial emitido por el Honorable Consejo de Estado en sentencia de unificación proferida el pasado nueve (9) de septiembre de 2021, donde precisa algunas reglas respecto del Contrato Estatal de Prestación de Servicios, relación laboral encubierta o subyacente, temporalidad, solución de continuidad, pago de prestaciones sociales, aportes al sistema de seguridad social en salud, como el caso de la señora ROSALBA RÍOS GALVIS […]”. […] “[…] En el asunto que nos ocupa, la irregularidad procesal se centra en el desconocimiento del precedente y en la indebida valoración probatoria del Tribunal, que conllevó a que se declarará la solución de continuidad entre los contratos de prestación de servicios, pese a que la misma sólo fue de 14 días hábiles, sin que se superara los 30 días hábiles que ha señalado el Consejo de Estado como límite temporal para que opere la solución de continuidad entre los contratos de prestación de servicios, lo que generó que se modificará la decisión de primera instancia y en su lugar se declarará la prescripción de los derechos derivados de los contratos celebrados entre la demandante y el Liquidado Instituto de Seguros Sociales entre el 1º de diciembre de 2003 y el 30 de noviembre de 2008, afectándose así los derechos de mi poderdante […]”. […] “[…] El Consejo de Estado, en la sentencia de unificación CE-SUJ2-025-212, del 9 de septiembre de 2021, la cual fue proferida antes del fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B del 15 de septiembre de 2021, señaló respecto de la prescripción que: “150.

Como se indicó en el apartado anterior, aunque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.

En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral. 151.

Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: 152. Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos 2 Cita del texto original: “Radicación número: 05001-23-33-000-2013-01143-01(1317-16)”. 11 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades. 153.

Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse”.

(Subrayas fuera de texto) En esa medida, es claro que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B con el fallo del 15 de septiembre de 2021 desconoció el precedente establecido por el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación CESUJ2-025-212 del 9 de septiembre de 2021, en la cual se indicó que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, lo cual evidentemente no ocurrió en el caso de la señora Rosalba Ríos Galvis, en la medida que entre el 1° de diciembre y el 21 de diciembre de 2008, sólo transcurrieron catorce (14) días hábiles, motivo por el cual no hubo solución de continuidad en los contratos de prestación de servicios por ella suscritos desde el 3 de diciembre de 2003 hasta el 30 de junio de 2012, más aún cuando se tiene que los objetos contractuales y obligaciones emanadas de ellos eran iguales o similares y apuntaban a la satisfacción de las mismas necesidades […]”.

(Resaltado por la Sala) Actuación 8. El Despacho sustanciador, mediante auto de 22 de febrero de 2022; i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a los magistrados de la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; y iii) vinculó a al Juzgado Trece Administrativo Oral de Bogotá, a la Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario – Fiduagraria S.A. y a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.

Intervenciones de la parte demandada y de los terceros con interés legítimo 9. La Sección Segunda del Juzgado Trece Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá rindió informe en los siguientes términos: 12 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis “[…] Según el registro de actuaciones del sistema “Siglo XXI” se pudo establecer que el proceso con radicado N°11001333501320130024600, demandante: ROSALBA RIOS GALVIS demandada: INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES EN LIQUIDACION (sic), por reparto de la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos fue asignado a este Juzgado, donde se impartió el trámite de primera instancia. Revisado el expediente, se observa que esta dependencia judicial profirió sentencia de primera instancia el 29 de abril de 2016, accediendo parcialmente a las pretensiones.

Contra dicho fallo se interpuso recurso de apelación por la demandada, por consiguiente, mediante auto del 2 de junio de 2016 se convocó a las partes a audiencia de conciliación conforme lo dispuesto en el inciso 4 del artículo 192 del CPACA. En dicha audiencia llevada a cabo el 10 de junio de 2016, se declaró fallida esta etapa de conciliación, teniendo en cuenta que no existió animo (sic) conciliatorio por las partes; y en virtud de ello, se concedieron los recursos de apelación en efecto suspensivo.

Mediante sentencia de segunda instancia del 15 de septiembre de 2021 (fl.776), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, modificó los numerales PRIMERO y CUARTO del fallo del veintinueve (29) de abril de dos mil dieciséis (2016) proferido por este Despacho. Es de mencionar, que la decisión de primera instancia proferida dentro del referido proceso, en primer lugar, está regida por los principios de autonomía e independencia del juez y, en segundo lugar, en ella quedaron expuestos todos los fundamentos fácticos, jurídicos y jurisprudenciales en que se basó la misma, razón por la cual, este Despacho se remite a lo allí expuesto para los efectos de la presente acción constitucional.

En los anteriores términos, dejo rendido el presente informe para lo de su conocimiento y decisión a que haya lugar […]”. 10. La Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario – Fiduagraria S.A. (administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación) solicitó negar la acción de tutela y su desvinculación. 10.1.

Al respecto, señaló que: “[…] En aras de atender el avoco de la presente acción de tutela, de manera respetuosa me permito informarle que esta Unidad de Tutelas elevó la consulta del caso con el área pertinente del P.A.R. I.S.S. en Liquidación; la cual nos informó que en el caso bajo estudio NO se observa vulneración de los derechos alegados por la accionante en el proceso objeto de disenso en la presente acción constitucional; situación que fue estudiada en primera y segunda instancia, surtiendo así el trámite procesal las debidas etapas, sin que la acción de tutela sea un mecanismo que supla las cargas que le corresponden a cada parte, por tal razón es preciso señalar la improcedencia de las pretensiones de la acción de tutela, como quiera (sic) que a la señora ROSALBA RÍOS GALVIS se le respetaron todas las garantías del debido proceso, sin que sea dable ahora desconocer dicho pronunciamiento judicial, 13 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis respecto del cual debe indicarse que fue proferido en debida y legal forma por el Honorable Tribunal.

Así las cosas, a juicio de la Unidad la decisión judicial objeto de controversia NO evidencia un defecto orgánico, procedimental, fáctico, material o sustantivo, como tampoco un error inducido, una decisión sin motivación, desconocimiento del precedente, ni mucho menos una violación directa de la constitución, obedeciendo a la valoración que hizo el operador judicial a la pruebas legales y oportunamente allegadas al proceso, los términos de prescripción, y a la estricta aplicación de las normas legales que regulan el tema objeto de debate.

Hay que resaltar que no se evidencia una vulneración al debido proceso, ni mucho menos un atentado a los derechos de la accionante, ya que la administración de justicia, le ha brindado a la accionante todas las garantías para desarrollar su proceso ordinario, dentro de los parámetros establecidos por la legislación laboral, por lo que se solicitara Negar la presente acción de tutela.

Por el contrario, lo que se evidencia es una violación a los derechos de este Patrimonio por las decisiones adoptadas en primera y segunda instancia, al declarar la existencia de una relación laboral y condenar el pago de prestaciones sociales sin que legalmente esta tuviese derecho a dicho reconocimiento; toda vez que entre otras cosas los elementos propios de los contratos de prestación de servicio por los cuales la demandante estuvo vinculada a la Entidad demandada I.S.S. en Liquidación, son totalmente diferentes a las de una relación laboral, y lo que diferencia en términos generales conforme a la interpretación dada es el elemento de la subordinación, elemento que se difiere con lo expuesto por los despachos de primera y segunda instancia. En conclusión;

NO se aprecia que la providencia de segunda instancia objeto de disenso, se haya apartado de la Ley, en abierta imposición de su personal interés o voluntad, es decir, la decisión del conflicto planteado fue una consecuencia del examen de sus elementos fácticos y jurídicos, a la luz de la normatividad aplicable, siendo una consecuencia de la libertad que dispone el Juez, investido de la autoridad del Estado, dentro de las reglas de la jurisdicción y la competencia, para proferir los actos mediante los cuales administra justicia, en donde se tuvo en cuenta el fenómeno de la prescripción de los tres años para prestaciones sociales, que para el presente caso la misma finiquito el 30 de noviembre de 2008, y la reclamación se presentó en el año 2012, habiendo transcurrido más de 4 años.

Por lo anterior, al NO evidenciarse una trasgresión del ordenamiento, la decisión atacada NO puede ser revocada por vía tutela, sino con sujeción a los procedimientos, recursos e instancias previstas en el mismo, admitir lo contrario vulneraria (sic) el debido proceso, seguridad jurídica y autonomía funcional de los jueces, según el claro mandato del artículo 228 Superior.

Finalmente, me permito informar que el cierre del proceso liquidatorio del ISS en Liquidación se produjo el 31 de marzo de 2015, y como consecuencia a ello tuvo lugar la extinción jurídica de la entidad, previa suscripción del Acta Final de Liquidación y su publicación en el Diario Oficial No. 49470 del 31 de marzo de 2015, razón por la cual, a partir del 1 de abril de 2015, la entidad dejó de ser sujeto de derechos y obligaciones.

En virtud de lo anterior, el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES en Liquidación con anterioridad al cierre del proceso liquidatorio, suscribió un contrato de fiducia mercantil con SOCIEDAD FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO S.A. – FIDUAGRARIA S.A., con base en lo dispuesto en el artículo 35 del Decreto Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, a través del cual se constituyó el 14 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis fideicomiso denominado P.A.R. ISS en Liquidación, respecto del cual FIDUAGRARIA S.A. actuará única y exclusivamente como administrador y vocero. […]”. 11.

La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones solicitó su desvinculación, al considerar que “[…] COLPENSIONES NO tiene responsabilidad en la transgresión de los derechos fundamentales alegados y considerando que la acción de tutela se refiere a una prestación que no es competencia de COLPENSIONES […]”. 11.1. Precisó que: “[…] Colpensiones, no tiene legitimación en la causa, debido a que con la privatización de los negocios que manejaba el Seguro Social, las competencias fueron distribuidas conforme a lo siguiente: • Para cubrir el sistema de salud, se creó la Nueva EPS • Para cubrir los riesgos laborales, se creó Positiva compañía de Seguros. • Para cubrir las pensiones, el estado creo (sic) la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.

Sin embargo, se diferenciaron las competencias que tenía el ISS hoy liquidado respecto del asegurador y empleador, para este último, la competencia se le asignó a la UGPP, como más adelante pasa a exponerse. • Para actuar en calidad de vocera y administradora de los recursos y activos fideicometidos, se contrató la Fiduciaria La Previsora S. A., quien debería dar cumplimiento al fenecimiento de todas las actividades a cargo del ISS. […]”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 12. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19913, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20214 y en armonía con el Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 20185 3 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política''. 4 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 5 “[…] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado […]”. 15 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis y con el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20196, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela 13. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Cuestión previa 14. La Sala advierte que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar el presupuesto procesal sobre la legitimación en la causa por pasiva, para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. 15.

Ahora bien, el artículo 13 del Decreto 2591 frente a la legitimación en la causa por pasiva, señala expresamente lo siguiente: “[…] La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.

De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”. 16. De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 20067, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: 6 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 7 Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 16 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.

La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.

(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.

Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[8]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.

La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. 17. La Sala advierte que la Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario – Fiduagraria S.A. y Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones solicitaron su desvinculación, por cuanto, a su juicio, carecen de legitimación en la causa por pasiva. 18.

Al respecto, la Sala advierte que, en cuanto a la Fiduagraria, su vinculación se realizó teniendo en cuenta que integró la parte demandada dentro del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013335013201300246-01, razón por la cual, se advierte que le asiste interés en el resultado del proceso de la referencia. 8 “Esta posición, fue reiterada, entre otras, por la sentencia: T-213 de 2.001 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-562 de 2.002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-959 de 2.002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett”. 17 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis 19.

En ese orden de ideas, de conformidad con el Decreto 2591 y la jurisprudencia anteriormente citada, la Sala concluye que a la Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario – Fiduagraria S.A. le asiste interés en la decisión de tutela que esta Sala profiera. 20. Por el contrario, una vez revisado el expediente del medio de control de la referencia, la Sala advierte que a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, no le asiste interés en la decisión de tutela que esta Sala profiera, en la medida en que no hizo parte del proceso objeto de debate. 21.

En ese orden de ideas, de conformidad con el Decreto 2591 y la jurisprudencia anteriormente citada, la Sala concluye que a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones no le asiste interés en la decisión de tutela que esta Sala profiera. 22. En tal virtud, la Sala declarará i) no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada respecto de la Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario – Fiduagraria S.A. y ii) probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada respecto de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.

Problemas Jurídicos 23. En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en: i) determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, y de ser así, ii) establecer si la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir la sentencia de 15 de septiembre de 2021, dentro del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013335013201300246-01, incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, lo que trajo como consecuencia que se declarara probada parcialmente la excepción de prescripción de los derechos derivados de los contratos de prestación de servicios celebrados 18 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis entre la actora y el Liquidado Instituto de Seguros Sociales entre el 1.º de diciembre de 2003 y el 30 de noviembre de 2008 dentro del proceso referido supra. 24.

Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad en el caso concreto; iv) el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial; v) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; vi) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia; vii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad; viii) análisis del caso concreto, y finalmente ix) las conclusiones de la Sala.

Procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales 25. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello9, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, en sentencia del 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales 26. Esta Sección10 adoptó como parámetros a seguir los indicados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. 19 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis 27.

Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 28.

Además de estas exigencias, la Corte, en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”11. 29.

Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución. 30. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”12 que encaje en dichos parámetros. 31.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer 11Corte Constitucional. Sentencia T- 619 de 3 de septiembre de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 12 Corte Constitucional.

Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 20 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 32.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201413. Análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 33. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional. 34.

En el caso bajo examen la Sala examinará si la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad, así: 34.1. Es evidente que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, comoquiera que se controvierte la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad. 34.2.

La Sala debe hacer énfasis, en que en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, i) toda vez que se trata de la posible afectación de los derechos fundamentales citados supra y, además, ii) la actora cumplió con la carga argumentativa mínima en dar las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en un posible defecto sustantivo. 34.3.

Para la Sala exigirle a la actora una carga argumentativa mínima se justifica, toda vez que si bien es cierto la acción de tutela goza de la característica principal de la informalidad que se fundamenta en el mandato constitucional de la 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 21 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales14, en el escenario del amparo contra providencias judiciales, cuando esta prospera se afecta el principio de la cosa juzgada, por lo que el juez constitucional sólo puede remover dicha cosa juzgada de una sentencia o auto, cuando se evidencia a través de la argumentación jurídica de la actora, que realmente el operador judicial profirió una providencia arbitraria e irrazonable, que implicó la vulneración de derechos fundamentales. 34.4.

Cumplió con el requisito de inmediatez, toda vez que la providencia objeto de la acción de tutela fue proferida el 15 de septiembre de 2021 por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y notificada el 3 de noviembre de 2021, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 1.º de febrero de 2022; es decir que, entre la fecha de notificación mencionada supra y la fecha de interposición de la acción constitucional, no transcurrieron más de 6 meses. 34.5.

No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial eficaces y eficientes con los cuales la actora pueda lograr la protección de los derechos invocados, en relación con el presunto defecto sustantivo. 34.6. La actora identificó los hechos y los derechos cuya vulneración alega. 34.7. No se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela.

Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial 35. La Sala considera que es necesario señalar que en nuestro ordenamiento jurídico se han desarrollado en torno a las decisiones judiciales, entre otras, las siguientes figuras jurisprudenciales: la doctrina probable, el antecedente jurisprudencial, el precedente jurisprudencial, la sentencia de unificación y la extensión de la jurisprudencia. 14 “Artículo 228.

La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.” 22 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis 36.

Dichas figuras encuentran su fundamento legal en los artículos 4.º de la Ley 169 de 31 de diciembre de 189615 y el 270 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201116; así como su respaldo jurisprudencial las sentencias C-836 de 200117; C-816 de 201118; C-179 de 201619; y T-102 de 201420. 37. En relación con esta causal, la Corte Constitucional”21 ha desarrollado, ampliamente, el concepto del precedente judicial, señalando que es el “[…] conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia […]”, que busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la Administración de Justicia. 38.

Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional22, según el cual la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone, necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical) o por el mismo juez (precedente horizontal). 39.

Sin embargo, la misma Corte ha precisado que, salvo en materia constitucional, cuya doctrina es obligatoria23, la regla del respeto del precedente no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente 15 “Sobre reformas judiciales”. (Doctrina probable). 16 “se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. 17 Corte Constitucional, sentencia C – 836 de 9 de agosto de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 18 Corte Constitucional, sentencia C – 816 de 1 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. 19 Corte Constitucional, sentencia C – 179 de 13 de abril de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 20 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

(Antecedente jurisprudencial). 21 Corte Constitucional. Sentencia T-482 de 13 de junio de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 22 Sentencia T- 760A de 10 de octubre de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 23 Ver Corte Constitucional, sentencias C-083 de 1 de marzo de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-037 de 5 de febrero de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y SU-640 de 5 de noviembre de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 23 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis a la dinámica social, ni petrificarse, o convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta. 40.

Lo anterior se traduce en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse del precedente judicial vigente, desarrollados jurisprudencialmente y recogidos en pronunciamientos anteriores de la Sala24, a saber: i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente, y, v) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico. 41.

En efecto, la Sala25 ha reconocido que, “en los eventos referidos, el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer, de manera clara, razonada y completa, las razones en las que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial26”, para lo cual resulta obligatorio referirse a este –al precedente-, analizarlo respecto del caso concreto y fundamentar con suficiencia los motivos y las normas en que se sustenta la decisión de apartarse. 42.

Por último, debe hacerse énfasis, en que la labor judicial que llevan a cabo los órganos de cierre como lo son: la i) Corte Constitucional, ii) el Consejo de Estado y iii) la Corte Suprema de Justicia, cuando establecen o fijan el alcance de una disposición normativa, crean reglas y sub reglas jurisprudenciales, que deben ser tenidas en cuenta por todos los jueces, cuando: a) se evidencie que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente y b) que la ratio decidendi resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013, C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación: 11001-03-15-000-2012-02074-00. 25 ibídem. 26 Corte Constitucional, Sentencias T-1625 de 23 de noviembre de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez y T-161 de 8 de marzo de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 24 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 43.

Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 44.

Atendiendo a que, la Corte Constitucional27 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 45. Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: 27 Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 25 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis “[…]

ARTÍCULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]” 46. Atendiendo a que, la Corte Constitucional28 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad 47. Visto el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTÍCULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. […]”. 48. Atendiendo a que la Corte Constitucional29 ha entendido que el derecho a la igualdad “[…] comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;

(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad 28 Corte Constitucional, Sentencia T 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 29 Corte Constitucional, Sentencia C178 de 26 de marzo de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa. 26 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales. […]”.

Análisis del caso en concreto 49. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 50. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el escrito de tutela.

Acervo y análisis probatorios 51. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra el siguiente documento: 51.1. Copia en medio digital del expediente del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013335013201300246-01. 27 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis Solución del caso concreto 52.

La actora en su escrito de tutela señaló que la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración del acervo probatorio y en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente. Sin embargo, la Sala advierte que estos dos defectos se encuentran intrínsecamente relacionados y confluyen en la presunta configuración de un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente. 53.

La actora en su escrito de tutela indicó que la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto sustantivo por no haber aplicado el precedente judicial contenido en la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, proceso identificado con el número interno de radicación 050012333000201301143-01, C.P. Rafael Francisco Suarez Vargas. 54.

Para la aplicación del precedente judicial al caso concreto es necesario verificar la procedencia de los siguientes criterios: i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y, iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente30.

Sentencia de 9 de septiembre de 2021 55. La Sección Segunda del Consejo de Estado analizó un caso en el que, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Gloria Luz Manco Quiroz demandó a la Personería de Medellín – Municipio de Medellín y al Instituto Tecnológico Metropolitano de Medellín con el fin de que se declarara la nulidad del Oficio núm. 20130100917565OFE de 5 de marzo de 2013, a través del cual la Personería de Medellín le negó la petición de reconocimiento de una relación laboral y el pago de las correspondientes prestaciones sociales. 30 Frente al tema de la configuración del precedente judicial ver Corte Constitucional, sentencia T-292 de 2006.

Magistrado ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. 28 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis 56. El problema jurídico que tenía que resolver el Consejo de Estado fue el siguiente: “[…] De acuerdo con los argumentos expuestos por ambas partes en la alzada, corresponde a la Sala resolver las siguientes cuestiones: i) si entre la demandante y la Personería de Medellín-municipio de Medellín existió una relación laboral encubierta o subyacente mediante contratos estatales de prestación de servicios; de ser así, si tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales; ii) en caso de comprobarse la relación laboral, determinar, conforme a la ley y a la jurisprudencia del Consejo de Estado,31 si debe declararse la prescripción extintiva frente a alguno o todos los periodos de vinculación de la demandante; y, iii) si resulta procedente ordenar la devolución de los aportes efectuados por la demandante, como contratista, al sistema de la Seguridad Social en salud […]”. 57.

En relación con el término de interrupción de los contratos estatales de prestación de servicios, la Sección Segunda del Consejo de Estado advirtió que: “[…] 136. El segundo problema jurídico que pretende resolver la presente sentencia de unificación es establecer el término de solución de continuidad en aquellos contratos de prestación de servicios que presentan interrupciones entre uno y otro. 137.

Antes que nada, conviene precisar la noción de solución de continuidad, en el entendido de que «solución» es igual a interrupción.32 Es decir, que cuando se habla de solución de continuidad se debe entender configurada la interrupción del periodo de prestación de servicios; mientras que la no (sin) solución de continuidad equivale a la existencia de una unidad de vínculo contractual, cuando la relación permanece ininterrumpidamente causándose. 138.

Ahora bien, en la actualidad, en la Sección Segunda del Consejo de Estado, en los 26 tribunales y en los juzgados administrativos se emplean diferentes criterios para computar la interrupción de los contratos estatales de prestación de servicio, sin que exista consenso sobre el tiempo que debe transcurrir entre uno y otro para determinar la solución de continuidad o un fundamento normativo claro que la soporte.33 Tanta ha sido la heterogeneidad de las decisiones, que en algunas providencias se han computado plazos que van desde «un día»,34 «15 días hábiles»;35 y, unas menos, hasta más de un mes inclusive.36 De ahí la necesidad de unificar la jurisprudencia de la Sección en torno a un término de referencia de interrupción y a la definición del momento desde el cual debe iniciarse su cómputo, con el objetivo de identificar si se produjo o no la ruptura de la unidad 31 Cita del texto original: “Consejo de Estado, Sección Segunda.

Sentencia de 25 de agosto de 2016. M.P. Carmelo Perdomo Cuéter”. 32 Cita del texto original: “https://dle.rae.es/solución#3jeYZlZ”. 33 Cita del texto original: “Si bien, otrora, en algunas providencias se venía empleando como fundamento normativo el término de 15 días que recoge el artículo 10 del Decreto 1045 de 1978, el hecho de que el precepto regule «el tiempo de servicios para adquirir el derecho a vacaciones» le resta entidad suficiente para su aplicación analógica para determinar el fenómeno prescriptivo”. 34 Cita del texto original: “Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. Sentencia de 18 de julio de 2018.

Radicado 68001 23-33-000-2013-00689-01(3300-14) C.P. William Hernández Gómez”. 35 Cita del texto original: “Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Sentencia de 26 de julio de 2018. Radicado 68001-23-31-000-2010-00799-01. C.P. César Palomino Cortés”. 36Cita del texto original: “Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Sentencia de 13 mayo de 2015.

Radicado 680012331000200900636 01. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez”. 29 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis contractual y, de concretarse esta, la consecuente prescripción de los derechos reclamados. 139. Sobre el particular, desde ahora se anticipa que la Sala acogerá un término de treinta (30) días hábiles como límite temporal para que opere la solución de continuidad entre los contratos de prestación de servicios.

Un término que no debe entenderse como «una camisa de fuerza» que impida tener en cuenta un mayor periodo de interrupción, sino como un marco de referencia para la Administración, el contratista y el juez de la controversia, de cara a determinar la no solución de continuidad; en especial para este último, que en cada caso concreto habrá de sopesar los elementos de juicio que obren dentro del plenario, cuando el tiempo entre cada contrato sea más extenso del aquí indicado. 140.

Para la Sala, la aplicación de este término se soporta en varias razones de peso. En primer lugar, porque permite concluir que cuando se interrumpe la prestación de un servicio por hasta treinta (30) días hábiles, el vínculo laboral (en aquellos eventos donde previamente se haya acreditado la relación laboral) sigue siendo el mismo, lo cual facilita establecer el cómputo de la prescripción de los derechos reclamados.

En segundo lugar, porque su aplicación resulta idónea por la evolución que ha tenido la figura del «contrato realidad» en la jurisprudencia de esta Sección, pues, como se mencionó, el análisis de sus particularidades ha exigido la introducción de distintos plazos para la configuración del fenómeno prescriptivo; siendo el que aquí se acoge el que mayor garantía ofrece para los reclamantes y, en consecuencia, el que mejor materializa el propósito perseguido por el legislador, que definió a la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y en la ley como el objeto de la jurisdicción de lo Contencioso-administrativo.37 Y, en tercer lugar, porque, en la práctica, treinta (30) días hábiles es un periodo razonablemente suficiente para determinar si lo que se pacta es un nuevo contrato, una adición o una prórroga de otro anterior, puesto que en muchos casos en los que se ha encontrado que existe la relación laboral encubierta o subyacente, se ha advertido que se presentan tales interrupciones, superiores, incluso, a un mes. 38[…]” 58.

La Sección Segunda del Consejo de Estado, conforme la regla de unificación previamente expuesta, en el caso concreto concluyó lo siguiente: “[…] 233. De acuerdo con el anterior cuadro sumario, y siguiendo el criterio acogido en esta sentencia respecto del plazo de la ruptura del vínculo contractual, se concluye que la demandante prestó sus servicios profesionales a la Personería de Medellín en una única y continuada relación laboral, que dio inicio el 29 de enero de 2005 y finalizó el 30 de diciembre de 2011, pues no se vio interrumpida en ningún momento, ya que los interregnos entre cada contrato no fueron superiores a 30 días hábiles, que es el término unificado por esta Sección para la configuración de la solución de continuidad.

Por lo tanto, ante la existencia de una única relación laboral entre la demandante y la Personería de Medellín, corresponde realizar el cómputo del término prescriptivo a partir de «la terminación de su vínculo contractual», esto es, desde el día 30 de diciembre de 2011. De igual manera, se precisa que es esta última fecha la de terminación del vínculo, y no el 2 de enero de 2012, como señala la demandante, por cuanto es la única que acreditan los respectivos contratos de prestación de servicios y las actas de inicio y liquidación de estos, sin que la Sala haya observado 37 Cita del texto original: “CPACA, «ARTICULO 103.

OBJETO Y PRINCIPIOS. Los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico.»”. 38 Cita del texto original: “Ver, entre otras sentencias: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Sentencia de 13 mayo de 2015.

Radicado 680012331000200900636 01. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez”. 30 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis alguna otra prueba dentro del plenario, con entidad suficiente, que permita su modificación […]”. (Resaltado por la Sala) 59. De conformidad con lo expuesto supra, la Sala advierte que, en primera medida, existe identidad fáctica y jurídica, toda vez que en que en ambos casos se abordó el estudio de la nulidad de dos actos administrativos que le negaron a las actoras el reconocimiento de la existencia de una relación laboral con las entidades respectivas. 60.

Ahora bien, en relación con la aplicación de la ratio decidendi que frente al tema objeto de estudio estableció la Sección Segunda del Consejo de Estado, la Sala advierte que la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que, pese a que para la fecha en que se profirió la sentencia cuestionada (15 de septiembre de 2021) ya existía la sentencia de unificación proferida el 9 de septiembre de 2021, no aplicó el criterio unificador que para tal efecto se estableció en relación con el término de interrupción o de solución de continuidad de los contratos estatales de prestación de servicios, el cual, como se expuso previamente, estableció “[…] un término de treinta (30) días hábiles como límite temporal para que opere la solución de continuidad entre los contratos de prestación de servicios […]”. 61.

La Sala advierte que, por el contrario, el Tribunal señaló lo siguiente: “[…] Prescripción […]”. […] “[…] En relación con la extinción de los derechos derivados de una relación contractual en la que se demuestra la existencia de un contrato de trabajo, el H. Consejo de Estado, Sección Segunda, en sentencia de unificación jurisprudencial del 25 de agosto de 2016, estableció las siguientes reglas. ● El término para exigir el reconocimiento de una relación laboral con el Estado es de tres años, contados a partir de la terminación del vínculo contractual; transcurrido dicho tiempo se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de tal relación. ● En aquellos casos en los que existe interrupción entre los contratos de prestación de servicios y en su ejecución, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización. ● Ahora, en razón a que la petición de reconocimiento de las acreencias laborales fue radicada por la demandante en la entidad demandada el 9 de noviembre de 2012 y por tratarse de vinculaciones interrumpidas, el término para contar la 31 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis prescripción extintiva debe empezar a contarse a partir de la finalización de cada uno de los periodos. ● Tal como se encuentra probado en el expediente la señora Rosalba Ríos Galvis se vinculó a través de diversos contratos de prestación de servicios con el ISS de forma ininterrumpida desde el 1 de diciembre de 2003 hasta el 30 de noviembre de 2008 (fls. 466 a 480) y desde el 22 de diciembre de 2008 hasta el 30 de junio de 2012 Como finalizó el primer periodo contractual el 30 de noviembre de 2008, la demandante tenía hasta el 30 de noviembre de 2011 para solicitar a la entidad demandada el reconocimiento de las acreencias laborales.

Sin embargo, sólo lo pidió el 9 de noviembre de 2012 e instauró la demanda el 16 de julio de 2013 motivo por el cual se concluye que los derechos generados con ocasión de los contratos suscritos por la demandante durante este periodo se encuentran prescritos. No ocurre lo mismo en relación con los contratos suscritos ininterrumpidamente desde el 22 de diciembre de 2008 hasta el 30 de junio de 2012, ya que se reclamó dentro de los tres años siguientes.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala modificará los numerales primero y cuarto de la sentencia proferida el veintinueve de abril de dos mil dieciséis por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Bogotá para, en su lugar, declarar que los derechos laborales originados en los contratos de prestación de servicios suscritos entre el 1º de diciembre de 2003 y el 30 de noviembre de 2008 se encuentran prescritos.

Confirmará en lo demás la sentencia recurrida […]”. (Resaltado por la Sala) 62. En ese orden de ideas, la Sala advierte que, pese a los días que el Tribunal advirtió que transcurrieron entre uno y otro período en el que estuvo vinculada la actora, el cual cabe mencionar fue de menos de 30 días hábiles, concluyó que se trataba de “[…] vinculaciones interrumpidas […]”, razón por la cual contabilizó el término de prescripción extintiva de manera independiente, lo cual, desconoció la sentencia de unificación previamente expuesta, en la que, se insiste, se estableció “[…] un término de treinta (30) días hábiles como límite temporal para que opere la solución de continuidad entre los contratos de prestación de servicios […]”. 63.

Al respecto, la Sala precisa que la sentencia de unificación objeto de análisis dispuso lo siguiente frente a su aplicación: “[…]

SEXTO. Advertir a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ibídem, para todos los casos en estudio, tanto en vía administrativa como judicial, excepto los que hayan hecho tránsito a la cosa juzgada […]”.

(Resaltado por la Sala). 32 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis 64. En ese sentido, teniendo en cuenta que en el caso de la actora entre los periodos comprendidos desde el 1.º de diciembre de 2003 hasta 30 de noviembre de 2008 y desde el 22 de diciembre de 2008 al 30 de junio de 2012, transcurrieron 14 días hábiles entre uno y otro, la Sala advierte que, de conformidad con el precedente vigente para la fecha en que se profirió la sentencia de 15 de septiembre de 2021, dicho interregno no da lugar a la solución de continuidad. 65.

En ese orden de ideas, la Sala i) concederá el amparo de los derechos fundamentales de la actora al debido proceso y a la igualdad, por encontrarse configurado el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial; ii) se dejará sin efectos la sentencia proferida el 15 de septiembre de 2021 por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013335013201300246-01 y, iii) se ordenará a dicho Tribunal que, en el término de 40 días, contado a partir de la notificación de esta sentencia profiera la providencia de reemplazo, teniendo en cuenta lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Conclusiones de la Sala 66.

En suma, para la Sala la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, lo que trajo como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales de la actora, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 33 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, por lo expuesto en esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario – Fiduagraria S.A., por lo expuesto en esta providencia.

TERCERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad invocados por la actora, los cuales fueron vulnerados por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTO la sentencia de 15 de septiembre de 2021, proferida por la citada Corporación, dentro del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013335013201300246-01, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: ORDENAR a la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la notificación de esta sentencia, profiera la providencia de reemplazo con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

SEXTO: Si no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. 34 Núm. único de radicación: 110010315000202200827-00 Actora: Rosalba Ríos Galvis CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Salva voto CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.