CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintidós (2022) Radicado: 250002342000201304170 01 Nº Interno: 4117-2018 Demandante: Carolina Vargas Borrero Demandado: Autoridad Nacional de Televisión - ANTV Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437/2011 Tema: Aceptación de renuncia protocolaria de cargo de libre nombramiento y remoción Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 8 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda presentada por Carolina Vargas Borrero en contra de la Autoridad Nacional de Televisión – ANTV.
ANTECEDENTES 1. La demanda La demandante, por conducto de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, demandó a la Autoridad Nacional de Televisión - ANTV, con el fin de obtener las declaraciones y condenas, que en resumen son las siguientes: 1.
Pretensiones Se declare la nulidad de la Resolución No 0350 de 21 de febrero de 2013, por medio de la cual el Director de la Autoridad Nacional de Televisión aceptó la renuncia presentada por la demandante al cargo de Asesor 1020-18, en calidad de Coordinadora Legal del despacho del Director, con efectos a partir del 22 de febrero de ese mismo año. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicita se ordene a la Autoridad Nacional de Televisión: i) reintegrar a la actora al cargo que desempeñaba al momento de ser retirada o a otro de igual o similar categoría y remuneración, declarándose que para todos los efectos legales, no ha existido solución de continuidad en la relación laboral; ii) pagar todos los salarios con los aumentos o ajustes y los aportes para pensión y las prestaciones sociales dejados de percibir; iii) pagar el ajuste de valor, conforme el inciso 4º del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 y el pago de los intereses moratorios, en cumplimiento del inciso 3º del artículo 192 ibidem y la sentencia C-188 de 1999[1].
Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda, en síntesis, son los siguientes: Afirma que la demandante se vinculó con la Autoridad Nacional de Televisión desde el 14 de noviembre de 2012 en el cargo de Asesor 1020-18 del Despacho del Director. Asegura que el día 13 de febrero de 2013, la actora, junto con los demás coordinadores, fue citada para una reunión que se realizaría en la sala de juntas con el Director de la ANTV.
A dicha reunión asistieron los coordinadores Carolina Vargas Borrero, Orlando Garcés, Carlos Téllez, David Acosta, Martín Hurtado, Sandra Urrutia y Claudia Silva, a quienes el Director les exigió la renuncia, y en consecuencia los funcionarios presentaron el escrito. Afirma que la accionante presentó renuncia del cargo en contra de su voluntad, ya que en el escrito manifestó que deseaba continuar laborando en la entidad.
Relata que el 21 de febrero de 2013, el Director de la entidad expidió la Resolución 0350 de 2013, aceptando la renuncia de la demandante[2]. 1.2 Normas violadas y concepto de violación Como normas violadas la accionante citó las siguientes: Decreto 2400 de 1968, el artículo 27. Decreto 1950 de 1973, los artículos 111 y 115. Ley 1437 de 2011, los artículos 137 y 138.
Señala que la actuación demandada es violatoria de las normas en que debía fundarse, ya que de conformidad con los artículos 27 del Decreto 2400 de 1968 y 115 del Decreto 1950 de 1973, el derecho a renunciar es un acto que pertenece al fuero interno de los empleados y por lo tanto dicha actuación debe ser libre, espontánea y voluntaria, circunstancia que no ocurrió en el caso de la demandante, pues en el escrito de renuncia manifiesta su deseo de querer continuar laborando en la entidad, pese a que fue el Director de la ANTV quien en reunión de 13 de febrero de 2013 la pidió. Explica que la carta de renuncia no cuenta con fecha en la que se pueda determinar desde cuándo procedería el retiro del servicio, circunstancia que la hace carente de todo valor, siendo entonces que al no cumplir con determinados requisitos que le impone la ley, el nominador no debió aceptarla[3]. 2.
La contestación de la demanda La Autoridad Nacional de Televisión por conducto de apoderado, se opone a las pretensiones de la demanda dado que el acto administrativo enjuiciado fue expedido atendiendo la expresa facultad que la Constitución y la Ley consagran al nominador; ya que en determinados eventos la administración requiere cierta libertad para seleccionar y retirar a sus empleados de libre nombramiento y remoción, en atención a la trascendencia de las funciones que desempeñan y el grado de confianza que se exige para ello.
Sostiene que con el fin de garantizar un mejoramiento en las condiciones de la función pública y ante el nombramiento del nuevo director de la ANTV, fue que se presentó la reestructuración de la cúpula administrativa, sin que por ningún motivo pueda entenderse que la simple insinuación o sugerencia de renuncia se convierta en una coacción invencible, circunstancia que asegura tenía clara la demandante, pues fue ella la que en el escrito de renuncia expresó que al ser su cargo de libre nombramiento y remoción, quedaba a consideración del Director permanecer laborando allí. Indica que muestra de no existir coacción en la renuncia presentada por la demandante, es que de los coordinadores fue ella la única que la presentó, mientras que el señor Carlos Téllez fue declarado insubsistente y Orlando Garcés, David Acosta y Claudia Silva aún se encuentran laborando para la entidad.
Expresa que el Director de la ANTV aceptó la renuncia de la demandante mediante la Resolución 00350, con efectos a partir del 22 de febrero de 2013, esto es, dentro de los treinta (30) días y fue notificada el 21 de febrero de 2013. Relata que dada la precaria estabilidad que cobija a quienes ejercen cargos de libre nombramiento y remoción, es posible desvincular en cualquier momento a esta clase de servidores, lo que no es contrario a la Carta, pues dicha precariedad se predica en atención a la naturaleza de las labores que se cumplen, por requerir confianza del nominador.
Insiste en que las consideraciones sobre la literalidad de la carta de renuncia obedecen a una apreciación subjetiva y acomodada en relación con la forma como escinde el tenor de esta[4]. 3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 8 de febrero de 2018, negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con las siguientes consideraciones[5]: Precisó que no existe duda en cuanto a que el cargo de Asesor 1020-18 del Despacho del Director de la ANTV, como Coordinador Legal y Contratación que desempeñaba la demandante desde el 14 de diciembre de 2012 es un empleo de libre nombramiento y remoción de acuerdo con la clasificación del artículo 5 de la Ley 909 de 2004.
Respecto a los empleos de libre nombramiento y remoción, afirmó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido reiterativa en indicar que dichos cargos no tienen ningún fuero de relativa estabilidad, por lo que su nombramiento puede declararse insubsistente en cualquier momento en que el servicio lo requiera, sin motivación alguna, de acuerdo con la facultad discrecional que para tal efecto confiere la ley al nominador.
Consideró el a quo que si bien la regla general es que la renuncia es un acto de la autonomía de la voluntad, con la intención de dimitir de un cargo, en el caso de los de naturaleza de nivel directivo o de confianza, la solicitud de la misma por parte del nominador no tiene un propósito desviado, por el contrario, esto le da la posibilidad al nominador de reorganizar su equipo de trabajo de acuerdo con las políticas y metas propuestas, garantizando con ello no desmejorar el servicio, permitiendo a los funcionarios desvincularse de manera decorosa de la entidad.
Advirtió que, analizadas las pruebas allegadas al expediente, en especial los testimonios practicados, no se infiere ninguna presión ajena, constreñimiento o intimidación alguna por parte del Director de la ANTV al insinuar la renuncia de los Coordinadores o de declararles insubsistentes, pues el propósito de su actuar era el de conformar un equipo de trabajo sobre el cual pudiera confiar su gestión como Director.
Refirió que las renuncias protocolarias presentadas por personas con calidades profesionales no resultan amañadas, sino que permiten a los empleados de libre nombramiento y remoción separarse de sus cargos de una manera más decorosa de la entidad. Concluyó que no se demostró que se hubiese incurrido en desmejora en el servicio puesto que de las pruebas obrantes no se puede extraer que la persona que entró a ocupar el cargo no cumpliera con el perfil necesario para su ejercicio, debido a que no se trajo su hoja de vida y tampoco fue solicitada como prueba, luego no se desvirtúa la presunción de legalidad del acto demandado, por lo que se negaron las pretensiones. 4.
El recurso de apelación Inconforme con la decisión, el apoderado de la parte demandante interpone recurso en contra de la sentencia proferida, según los siguientes argumentos[6]: Indicó que no comparte la decisión del Tribunal toda vez que se tiene demostrado que la demandante no renunció de manera voluntaria, todo lo contrario, su renuncia no fue espontánea ni inequívoca, pues siempre manifestó su voluntad de continuar en el cargo que ocupaba.
Adujo que toda renuncia tanto la motivada como no, deben contener como requisito indispensable la voluntariedad, así como la ausencia de fuerza o coacción y que por lo tanto no tendrá efectos legales aquella dimisión que solo sea en apariencia, por obedecer a circunstancias de presión, provocación e involuntariedad. Agregó que no consagra la ley que la llegada de un nuevo jefe o director traiga consigo la renuncia forzada y contra la voluntad de todos los subordinados a su cargo, por lo que la renuncia protocolaria trae una pérdida de voluntariedad por parte del subordinado por cuanto es aquel, quien precisamente, por su ubicación de superior jerárquico, quien puede insinuar, provocar o presionar la renuncia. 5.
Alegatos de conclusión Mediante auto de 29 de mayo de 2019, se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo[7]. 5.1 Parte demandante. La demandante al momento de presentar los alegatos de conclusión manifiesta que se remite a las razones de hecho y de derecho consignadas en la demanda y en el escrito de apelación[8]. 5.2 Parte demandada La Autoridad Nacional de Televisión reitera los planteamientos expuestos en la contestación de la demanda y señala que dicha entidad no tuvo injerencia alguna en lo relacionado con la facultad discrecional que tenía la CNTV.
Expone que la ANTV, carece de facultad para ordenar la reincorporación invocada, por lo que motu propio no puede abrogarse facultades que no le corresponden. La Ley 1507 de 2012, según sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de fecha 19 de junio de 2015, la cual solicita se tenga en cuenta, no contiene “un mandato imperativo e inobjetable” que ordene la reincorporación de los servidores públicos de la CNTV, a las entidades que en virtud de la distribución de competencias se les transfirieron funciones, pues lo que señala es que en caso de supresión de cargos, los afectados serán reubicados o reincorporados de acuerdo con las leyes vigentes[9]. 5.3 Ministerio Público La Procuraduría delegada ante el Consejo de Estado emitió concepto solicitando se confirme la sentencia apelada pues debe tenerse en cuenta, que los cargos de libre nombramiento y remoción, como el ocupado por la demandante como Asesor 120-18, al implicar sus funciones a su cargo un alto grado de confianza, pueden ser retirados del servicio mediante acto de declaratoria de insubsistencia. Además, en reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado se ha afirmado que en los cargos de libre nombramiento y remoción la insinuación de la presentación de la renuncia no es ilegal, pues ello obedece a la posibilidad dada al nominador de poder conformar su equipo de trabajo y de permitirle al funcionario retirarse de su cargo sin que sea declarado insubsistente.
Colige que no existió por parte del Director de la ANTV algún tipo de presión o intimidación para que los empleados que ocupaban los cargos de libre nombramiento y remoción presentaran la renuncia, por lo que no se puede afirmar que existiera algún elemento que llegara a viciar el consentimiento de la demandante. Advierte que el hecho que en la renuncia no se haya colocado la fecha de retiro, no genera irregularidades, por cuanto en ese documento expresó de manera espontánea e inequívoca su decisión de separarse del servicio, razón por la cual a partir del momento de su presentación, la misma podía ser aceptada hasta el vencimiento del plazo de los 30 días como ocurrió en el caso estudiado; frente a la declaración de su deseo de continuar en el cargo, es una manifestación que puede ser tenida en cuenta o no por el nominador y finalmente, el cargo ocupado por la demandante, por la naturaleza de sus funciones como asesor del director en temas de contratación de la entidad, debe ser de su total confianza.
Manifiesta que la aceptación de la renuncia de la actora se enmarca dentro de los lineamientos legales y jurisprudenciales, teniendo en cuenta adicionalmente, que el cargo ocupado era de libre nombramiento y remoción[10]. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.
Problema jurídico De acuerdo con los motivos de inconformidad expuestos en el recurso de apelación elevado por la demandante, el problema jurídico en esta instancia se contrae a establecer si se debe revocar la sentencia de primera instancia toda vez que la renuncia presentada en el cargo de Asesor 1020-18 Coordinadora Legal del Despacho del Director, no fue libre y espontánea sino sugerida por el Director de la ANTV. 2.1 Actos Administrativos demandados Resolución No 0350 de 21 de febrero de 2013, por medio de la cual el Director de la Autoridad Nacional de Televisión aceptó la renuncia presentada por la demandante al cargo de Asesor 1020-18, en calidad de Coordinadora Legal del despacho del Director, con efectos a partir del 22 de febrero de ese mismo año[11].
La decisión anterior invocó las facultades legales y en especial la conferida en el numeral 3 del artículo 7 de la Ley 1507 de 2012. 2.2 Marco jurídico de la renuncia del cargo Conforme a lo establecido en el artículo 26 de la Carta Política, “Toda persona es libre de escoger profesión u oficio (…)”. En relación con la libre disposición para renunciar a un empleo público, el artículo 27 del Decreto 2400 de 19682, dispone: “Todo el que sirva un empleo de voluntaria aceptación puede renunciarlo libremente.
La renuncia se produce cuando el empleado manifiesta en forma escrita e inequívoca su voluntad de separarse definitivamente del servicio. La providencia por medio de la cual se acepte la renuncia deberá determinar la fecha de retiro y el empleado no podrá dejar de ejercer sus funciones antes del plazo señalado, so pena de incurrir en las sanciones a que haya lugar por abandono del cargo.
La fecha que se determine para el retiro no podrá ser posterior a treinta (30) días después de presentada la renuncia; al cumplirse este plazo el empleado podrá separarse de su cargo sin incurrir en el abandono del empleo. Quedan terminantemente prohibidas y carecerán en absoluto de valor, las renuncias en blanco o sin fecha determinada o que mediante cualquier otras circunstancias pongan con anticipación en manos del Jefe del organismo la suerte del empleado”.
A su vez, el Decreto 1950 de 1973, “Por el cual se reglamentan los decretos- leyes 2400 y 3074 de 1968 (…)”, preceptúa: “Artículo 111. La renuncia se produce cuando el empleado manifiesta por escrito, en forma espontánea e inequívoca, su decisión de separarse del servicio. Artículo 112. Si la autoridad competente creyere que hay motivos notorios de conveniencia pública para no aceptar la renuncia, deberá solicitar el retiro de ella, pero si el renunciante insiste, deberá aceptarla.
La renuncia regularmente aceptada la hace irrevocable. Artículo 113. Presentada la renuncia, su aceptación por la autoridad competente se producirá por escrito y en la providencia correspondiente deberá determinarse la fecha en que se hará efectiva, que no podrá ser posterior a treinta (30) días de su presentación. Vencido el término señalado en el presente artículo sin que se haya decidido sobre la renuncia, el funcionario dimitente podrá separarse del cargo sin incurrir en abandono del empleo, o continuar en el desempeño del mismo, caso en el cual la renuncia no producirá efecto alguno”.
A su turno, la Ley 909 de 2004 preservó como causal de retiro de la función pública de los empleos de libre nombramiento y remoción, así como los de carrera administrativa, la renuncia regularmente aceptada, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 41. Causales de Retiro del Servicio. El retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa se produce en los siguientes casos: a) Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento en los empleos de libre nombramiento y remoción; b) Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento, como consecuencia del resultado no satisfactorio en la evaluación del desempeño laboral de un empleado de carrera administrativa; c) <Literal INEXEQUIBLE> d) Por renuncia regularmente aceptada”.
Es decir, que el acto de renuncia a un cargo público debe ser resultado de una manifestación escrita e inequívoca del funcionario de cesar en el ejercicio del empleo que desempeña, de tal suerte que dicho acto debe reflejar su voluntad indiscutible de retirarse del empleo, esto es, una expresión de la voluntad consciente y ajena a todo vicio de fuerza o engaño. Referente a la renuncia protocolaria esta Corporación se pronunció de la siguiente manera[12]: “La renuncia protocolaria se produce por la voluntad inequívoca del funcionario de dejar en libertad al nominador para reorganizar la dependencia respectiva, designando a las personas que a su juicio sean las más idóneas para el ejercicio del cargo.
Asimismo, respecto de la solicitud de la renuncia, ha dicho esta corporación, que esta conducta por parte de la administración se acostumbra a realizar como un acto de cortesía, para no hacer uso de la facultad discrecional de la que se encuentra investido el nominador, máxime cuando se halla frente a un empleado que no goza de fuero de estabilidad.
Así, en sentencia del 25 de marzo de 2010, la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación, consideró: Esta situación se ha denominado jurisprudencialmente como RENUNCIA PROTOCOLARIA, con la cual se busca dejar en libertad al nominador para que tome las medidas que considere pertinentes frente al personal directivo o de confianza, sin necesidad de recurrir al retiro del servicio mediante la declaración de insubsistencia[13] También se ha sostenido de tiempo atrás, que tratándose de cargos de alto nivel, de libre nombramiento y remoción, la insinuación de la presentación de la renuncia no es ilegal, pues ello obedece, en razón de la naturaleza del cargo, a la posibilidad de la máxima autoridad de la entidad de conformar su equipo de trabajo y de permitirle al funcionario una salida ajena a cualquier connotación negativa.
De igual manera, tal práctica (la solicitud de renuncia) por parte del nominador, no constituye una conducta desviada, atendiendo el rango y las atribuciones de responsabilidad y confianza que deben manejar quienes ocupan dichos cargos”. Por otra parte, la Ley 1507 de 2012 en el artículo 7 numeral 3 dispone: ARTÍCULO 7°. Director de la ANTV.
La ANTV tendrá un Director elegido por la mayoría simple de los miembros de la Junta Nacional de Televisión, el cual tendrá las siguientes funciones: 1. Representar Legalmente la ANTV. 2. Ejecutar e implementar las determinaciones de la Junta Nacional de Televisión de la ANTV. 3. Designar, nombrar y remover, así como aprobar las situaciones administrativas de los funcionarios adscritos a la planta de personal de la entidad de conformidad con la normatividad jurídica vigente (…)”. 3.
El caso en estudio 3.1 De lo probado en el proceso -La demandante fue nombrada en el cargo de Asesor 1020 18 del Despacho del Director, con funciones de Coordinadora legal mediante Resolución No 0223 de 14 de diciembre de 2012[14]. -Con escrito de 13 de febrero de 2013, la señora Carolina Vargas Borrero presentó renuncia del cargo de Asesor 102018 del despacho del Director con funciones de Coordinadora legal[15]. -Hoja de vida de la señora Carolina Vargas Borrero[16]. -Certificación de la Coordinadora Administrativa y Financiera de la ANTV donde consta que se programó con asunto “Reunión con el Director” el día 13 de febrero de 2013 a las 11:30 am, con la participación de la demandante entre otros[17]. -A través de la Resolución No 0350 de 21 de febrero de 2013 se aceptó la renuncia presentada por la actora[18].
Frente a los cargos planteados entra la Sala a analizarlos como sigue: La demandante fue vinculada a la entidad accionada mediante Resolución No 223 del 14 de diciembre de 2012 en el cargo de Asesor 1020 18 del Despacho del Director de la Autoridad Nacional de Televisión, coordinadora legal[19]. Bajo la normatividad estudiada es claro que el cargo que desempeñó la señora Carolina Vargas Borrero como Asesor 1020 18 del Despacho del Director de la Autoridad Nacional de Televisión, coordinadora legal es de libre nombramiento y remoción, hecho que se encuentra establecido en la Resolución 007 de 17 de mayo de 2012 “por la cual se establece la planta parcial de personal de Autoridad Nacional de Televisión -ANTV”[20], en donde consta que: |No de |Dependencia y denominación|Código |Grado | |cargos |del cargo | | | |DESPACHO DEL DIRECTOR | |1 (uno) |Director |015 |28 | |6 (seis) |Asesor |1020 |18 | |1 (uno) |Asesor |1020 |17 | |8 (ocho) |Asesor |1020 |16 | |9 (nueve) |Asesor |1020 |13 | |5 (cinco) |Asesor |1020 |10 | |4 (cuatro) |Asesor |1020 |5 | |1 (uno) |Profesional Especializado |2028 |15 | |2 (dos) |Secretario Ejecutivo |4210 |26 | Igualmente, el retiro del servicio de la demandante obedeció a la renuncia del cargo que venía ejerciendo, causal que se encuentra tipificada en el artículo 7 de la Ley 1507 de 2012 “Por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones”, como de retiro de los servidores de la Autoridad Nacional de Televisión ANTV.
Renuncia que se encuentra representada en la misiva de fecha febrero 13 de 2013, dirigida por la actora al Director de la Autoridad Nacional de televisión, en la cual expresó: “Teniendo en cuenta que mi cargo es de libre nombramiento y remoción, me permito poner a su consideración mi continuidad en la Entidad, con el propósito de que pueda reorganizar el grupo de trabajo de su confianza.
Por lo anterior, me permito presentarle renuncia del cargo que ejerzo desde el 24 de diciembre de 2012 como Asesor 102018 del Despacho del Director con funciones de Coordinadora Legal de la Autoridad Nacional de Televisión -ANTV-. Reitero mis deseos de continuar en la Entidad y estoy segura de que Usted logrará una buena administración en pro de los objetivos y del personal de esta Autoridad”.
Por su parte mediante la Resolución 0350 de 21 de febrero de 2013 el Director de la Autoridad Nacional de Televisión procedió a aceptarla a partir del 22 de febrero de 2013, de la siguiente manera: EL DIRECTOR DE LA AUTORIDAD NACIONAL DE TELEVISION En ejercicio de sus facultades legales y en especial la que le confiere el numeral 3 del artículo 7 de la Ley 1507 de 2012,
CONSIDERANDO
Que el 13 de febrero de 2013, CAROLINA VARGAS BORRERO, identificada con la cédula de ciudadanía No 36.288.489, presentó renuncia al cargo de Asesor 1020-18 Coordinadora Legal del Despacho del Director de la Autoridad Nacional de Televisión. Que en mérito de lo anterior, RESUELVE:
ARTICULO PRIMERO. Aceptar la renuncia presentada por CAROLINA VARGAS BORRERO, identificada con la cédula de ciudadanía No 36.288.489, al cargo de Asesor 1020-18 Coordinadora Legal del Despacho del Director de la Autoridad Nacional de Televisión, nombrado mediante Resolución 223 del 14 de diciembre de 2012, a partir del 22 de febrero de 2013.
ARTICULO SEGUNDO. La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición”. Por consiguiente, tratándose de empleados que ocupan cargos como los de libre nombramiento y remoción para los cuales, el ejercicio de la facultad discrecional le permite al nominador designar a nuevos empleados públicos que considere idóneos para la realización de ciertas funciones (facultad discrecional de nombramiento); y cuando no lo son, autoriza al empleador para reemplazarlos por otras personas cuya capacidad, idoneidad y eficiencia se adecúen a los requerimientos institucionales (retiro discrecional), todo ello obedeciendo las finalidades inherentes a la función pública.
Encuentra la Sala, en virtud del recurso de apelación, que el desconocimiento de la ley alegado por la recurrente, lo hace consistir en dos situaciones primero en que la renuncia fue solicitada por el director de la entidad y en segundo lugar que su deseo era seguir en la misma, tal como lo precisó cuándo dijo “Reitero mis deseos de continuar en la Entidad”.
Renuncia sugerida por el nominador Insiste la demandante en que, al insinuarse la presentación de la renuncia, esta dejó de ser libre por lo que se sintió coaccionada para presentarla. Explica que el 13 de febrero de 2013, fueron citados los coordinadores en la oficina del director y allí se solicitó presentara renuncia del cargo lo que hizo.
Efectivamente consta en la certificación de la Coordinadora Administrativa y Financiera de la ANTV que se programó con asunto “Reunión con el Director” el día 13 de febrero de 2013 a las 11:30 am, con la participación de la demandante entre otros. Nótese que la actora y los demás coordinadores de la entidad presentaron renuncia del cargo, lo que por sí solo no constituye infracción a la ley como lo pretende la demandante, ya que hay situaciones en las cuales se evidencia la necesidad de retirar a los empleados dada la trascendencia de las funciones que desempeñaban y el grado de confianza que se exige para ejercerlas.
Si bien el acto de renuncia como forma de retiro del servicio debe ser un acto libre y espontáneo, donde prima la autonomía de la voluntad del dimitente, por lo que no debe haber duda de la decisión de quien la suscribe, la cual se encuentra protegida por la ley al prohibirse coacción o constreñimiento para su presentación, en tratándose de funcionarios de alto nivel, como es el caso de la accionante, pues se observa que estaba nombrada en el cargo de Asesor 2010 18, considerado de libre nombramiento y remoción, a pesar que la renuncia pudo ser insinuada, debido a la necesidad de reorganizar la cúpula administrativa de la accionada, se puede solicitar la misma sin que ello constituya desconocimiento de los derechos de la actora.
Se tiene que las renuncias protocolarias se producen por la voluntad inequívoca del funcionario de dejar en libertad al nominador para reorganizar la dependencia respectiva, designando a las personas que a su juicio sean las más idóneas para el ejercicio del cargo, tan es así que en el escrito de renuncia presentado por la demandante se dice que con el propósito de que pueda reorganizar el grupo de trabajo de su confianza, pone a consideración su continuidad en la entidad.
Advierte la Sala que respecto de los empleados de libre nombramiento y remoción puede evidenciarse lo que se ha denominado la renuncia protocolaria, la cual tiene lugar cuando el nominador necesita reorganizar su equipo de trabajo y cambiar a sus subalternos si lo considera pertinente para la prestación del servicio público. Efectivamente el director para ese entonces de la Autoridad Nacional de Televisión ANTV señor Ramón Guillermo Angarita Lamk se encontraba designado como tal en forma reciente, por ello y solo con el objetivo de cumplir las funciones con personal de su absoluta confianza, pudo solicitar a los subalternos la renuncia del cargo, para evitar hacer uso de la potestad discrecional de declarar insubsistentes sus cargos.
Para que el acto de aceptación de renuncia sea nulo debe demostrar el dimitente que en efecto la razón de su renuncia sea producto de una coacción invencible que excluya el acto voluntario de dimisión, lo que no sucede en el caso analizado pues si bien se solicitó la renuncia la accionante estaba en libertad de presentarla o no, y dejar que el nominador decidiera lo pertinente.
Resulta claro que la señora Carolina Vargas Borrero deseaba presentar la renuncia del cargo en forma como lo hizo por lo que formalmente sí se estructuraron los requisitos indispensables para que la renuncia surtiera todos sus efectos. Debe resaltarse que el acto administrativo que acepta la renuncia reconoce efectos jurídicos irrevocables y, además, goza de presunción de legalidad, especialmente cuando de manera escrita, libre y espontánea se manifiesta la voluntad de dimitir.
Adicionalmente, no resulta coherente que en una situación en la que presuntamente se constriñe a un funcionario para que renuncie, este último en vez de manifestar su oposición o dejar plasmado que no es su intención y voluntad renunciar, opte por mostrar sus buenos deseos en la labor a desempeñar por el nominador. De otro lado, se encuentra establecido que no todas las renuncias presentadas por los coordinadores de la accionada fueron aceptadas, en razón a que uno de los citados esto es, el señor Carlos Andrés Téllez Ramírez, fue declarado insubsistente el nombramiento mediante Resolución No 0333 de 13 de febrero de 2013 y los señores Orlando Fabián Garcés Garcés, David Norberto Acosta Martínez y Claudia Liliana Silva Escobar, continuaron laborando los dos primeros hasta las fechas 29 de octubre de 2013 y 23 de enero de 2014, y la última de las citadas actualmente labora en la entidad en el Grupo de Fomento de la Industria[21].
A pesar de ello y tal como lo sostuvo el a quo en la decisión objeto de recurso el hecho de insinuar la presentación de renuncia no comunica ilegalidad al acto, pues en esta clase de eventos se permite una salida decorosa a aquellos altos funcionarios para evitar ser declarados insubsistentes decisiones que contiene una connotación negativa.
Sobre la no intención de renunciar al cargo La demandante sostiene que el acto administrativo demandado, mediante el cuales se aceptó su renuncia al cargo fue producto de la solicitud que ejerció el Director de la accionada para que la presentara, pero que en realidad su deseo era el de continuar en la entidad. No es de recibo lo expresado por la actora, toda vez, que en la carta de dimisión si bien menciona “reitero mis deseos de continuar en la entidad”, dicha expresión pudo ser tenida en cuenta o no por el nominador, sin que ello desdibuje el hecho que ya había manifestado que ponía en consideración su continuidad para que se pudiera reorganizar el grupo de trabajo.
Así las cosas, de conformidad con reiterada jurisprudencia de esta Corporación, la legalidad de la actuación administrativa se concluye de (i) la manifestación de la voluntad del empleado público, expresada por escrito, de dar por terminada la relación laboral; (ii) la carencia de estabilidad laboral o fuero de inamovilidad dada la categoría del empleado público provisional o de libre nombramiento y remoción;
(iii) la calidad de empleado del nivel directivo o asesor presupone su experiencia y preparación para discernir acerca de la conveniencia de su renuncia al cargo; y (iv) la simple insinuación o solicitud de renuncia de la Administración no constituye una coacción invencible que elimine el acto voluntario porque frente a dichas propuestas puede acceder o no conforme a su entendimiento.
Al realizar el estudio del cumplimiento de cada uno de los requisitos se observa que la señora Carolina Vargas Borrero, manifestó por escrito en forma libre y voluntaria la intención de poner en manos de su nominador el cargo por ella ejercido, cargo clasificado como de libre nombramiento y remoción, por lo que al tener su formación profesional como abogada con especialización en derecho administrativo y desempeñar el cargo de Coordinadora Legal conocía las implicaciones de presentar renuncia del cargo, el cual al pertenecer al nivel directivo podía ser insinuada la presentación como un acto de simple cordialidad y para componer el personal de su confianza por parte del director de la entidad.
En conclusión la presentación de renuncia protocolaria obedece a circunstancias conocidas por los servidores ante perentorios cambios en las políticas institucionales que son aceptadas por la generalidad de los funcionarios de alto rango que ocupan cargos de libre nombramiento y remoción; por ello, la demandante presentó el 13 de febrero de 2013 su dimisión protocolaria, la cual lleva implícita los requisitos de libertad y espontaneidad exigidos, pues se trata de una situación que «evita la declaración de insubsistencia y que conviene a quienes se mueven laboralmente en ese mundo público y de alto manejo administrativo».
En el caso concreto y revisado el material probatorio, la Sala no encuentra sustento que permita inferir que el acto expedido por el Director de la Autoridad Nacional de Televisión que aceptó la renuncia presentada fue expedido con vulneración de las normas que la regulan. Los actos administrativos gozan de presunción de legalidad por lo que quien pretenda desvirtuar dicha presunción, debe demostrar debidamente dentro del proceso que la verdadera motivación del acto de aceptación de renuncia obedeció a razones ajenas y diferentes al buen servicio generándose, en consecuencia, una desviación del poder lo que no sucedió en el caso estudiado.
En atención a lo previamente señalado, la Sala comparte la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, pues la demandante no desvirtuó la presunción de legalidad del acto administrativo a través del cual fue aceptada la renuncia por ella presentada. III. DECISIÓN Visto lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 8 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Se deja constancia que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folio 10 del cuaderno principal [2] Folios218 al 228 del cuaderno principal [3] Folios 2 al 3 del cuaderno principal [4] Folios 23 al 30 del cuaderno principal [5] Folios 124 al 136 del cuaderno principal [6] Folios 141 al 146 del cuaderno principal [7] Folio 158 del cuaderno principal [8] Folio 163 del cuaderno principal [9] Folios 164 al 166 del cuaderno principal [10] Folios 167 al 174 del cuaderno principal [11] Folio 3 del cuaderno principal [12] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección A, expediente 25000-23-25-000-2011-00056-01 (1102- 2013), consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. [13] Consejo de Estado, sentencia de 25 de marzo de 2010, Radicado interno 7716-2005, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. [14] Folios 4 al 5 del cuaderno principal [15] Folio 6 del cuaderno principal [16] Folios 43 al 45 del cuaderno principal [17] Folio 114 del cuaderno principal [18] Folio 3 del cuaderno principal [19] Folio 4 del cuaderno principal [20] Folios 34 al 36 del cuaderno principal [21] Folio 83 del cuaderno principal