CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 23001-23-33-000-2021-00298-01 (1366-2024) Demandante: Edith del Carmen Zabaleta Ruiz Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reconocimiento de pensión gracia Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 26 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. La señora Edith del Carmen Zabaleta Ruiz, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de las Resoluciones RDP 025897 del 4 de julio, RDP 033079 del 8 de agosto y RDP 048180 del 21 de diciembre, todas de 2018, por medio de las cuales la Unidad Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) negó el reconocimiento de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se declare que tiene 2 Numero interno: 1366-2024 Demandante: Edith del Carmen Zabaleta Ruiz Demandada: UGPP derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia, a cargo de la UGPP, a partir del 17 de enero d 2009, en cuantía del 75% de los salarios y factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del estatus pensional.
Se condene a la UGPP a (i) reajustar el valor o corrección monetaria, (ii) pagar los intereses de mora sobre las sumas adeudadas, conforme a lo establecido en los artículos 192 y 195 del CPACA, (iii) incorporarla en nómina de pensionados, y (iv) pagarle las costas y agencias en derecho. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La demandante asegura que nació el 27 de junio de 1958 e inició su labor como docente, en forma interina, vinculada por Resolución 1590 del 29 de septiembre de 1978, posesionada el 2 de octubre de 1978, desde el 20 de septiembre hasta el 14 de noviembre de 1978.
Posteriormente designada por Decreto 000139 del 15 de febrero de 1989, con posesión el 13 de marzo de 1989 hasta el 19 de enero de 2015. Al considerar que reunía los requisitos legales, el 2 de abril de 2018, solicitó de la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, negada a través de los actos administrativos demandados, al estimar que los tiempos de servicios acreditados fueron con vinculación nacional. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. Constitución Política, artículos 1°, 2°, 4°, 13, 25, 29, y 53. Ley 114 de 1913, artículo 1°. Ley 116 de 1928, artículo 6°. Ley 37 de 1933. Ley 91 de 1989, artículos 1° y 15. Ley 60 de 1993. Ley 115 de 1995, artículo 115. La parte demandante sostuvo que la negación de la prestación pedida constituye una violación a las normas que la regulan, toda vez que prestó sus servicios en el magisterio por más de 20 años, que tiene más de 50 años de edad, pertenece a la nómina nacionalizada y fue vinculada antes del 31 de diciembre de 1980, como consta en los documentos que se aportan con la 3 Numero interno: 1366-2024 Demandante: Edith del Carmen Zabaleta Ruiz Demandada: UGPP demanda.
Añadió que, los actos administrativos se encuentran falsamente motivados en la medida en que se indica que es necesario que la interesada allegue certificado del año 1978, expedido por la entidad nominadora, pues es ella la única que puede y debe aportarlo. Es cierto que en la solicitud no se allegó este documento, pero sí se aportó la Resolución 1590 de septiembre 29 de 1978 y el acta de posesión de fecha 2 de octubre de 1978.
Concluyó que al no existir fundamento jurídico alguno para emitir estos actos administrativos que niegan la pensión mensual vitalicia de jubilación gracia, se infiere que esta decisión no fue tomada conforme a la ley, ya que no se tuvo en cuenta el sentir del legislador y el de la Constitución. 2. Contestación de la demanda. La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual afirmó que la entidad actuó conforme a las normas procedentes al expedir los actos demandados, porque la demandante no acreditó el cumplimiento de los requisitos legales.
Sostuvo que la demandante no tiene derecho a lo reclamado, pues no acredita de manera fehaciente e idónea que cumple con la totalidad de los requisitos necesarios exigidos por la norma para hacerse acreedora a una pensión de jubilación gracia, concretamente con tiempos de servicios docentes aptos antes del 31 de diciembre de 1980, comoquiera que de la información contenida en los antecedentes administrativos de la actora, no se desprende que haya prestado sus servicios como docente territorial o nacionalizado en periodos anteriores al 31 de diciembre de 1980.
Concluyó que aplicó las normas vigentes sobre el reconocimiento de la pensión gracia, al determinar la improcedencia del reconocimiento pensional perseguido por la demandante. Contrario a lo pretendido en la demanda, los actos administrativos censurados no están viciados de nulidad, pues no adolecen de contradicción ni violación al ordenamiento jurídico.
Adicionalmente, al analizar el estatus pensional de la accionante, se advierte que, a 29 de diciembre de 1989, fecha de entrada en vigor de la Ley 91 de 1989, aquella no había alcanzado tal estatus. 4 Numero interno: 1366-2024 Demandante: Edith del Carmen Zabaleta Ruiz Demandada: UGPP Ultimó que la señora Zabaleta Ruiz no cumplió con los requisitos exigidos por las normas que regulan la materia y, por consiguiente, mal haría la entidad en reconocer la prestación. Como excepciones propuso las que denominó: inexistencia de la obligación, buena fe y prescripción. 3.
La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante sentencia proferida el 26 de octubre de 20231, accedió a las pretensiones de la demanda, por lo que declaró la nulidad de los actos administrativos censurado, ordenó pagar a favor de la demandante una pensión gracia equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional [18 de enero de 2009], con efectos fiscales a partir 10 de diciembre de 2015, por prescripción trienal. 4.
El recurso de apelación. La parte demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia2, para lo cual afirmó que la accionante no acreditó con suficiencia y de manera idónea el cumplimiento de los requisitos legales exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, y dada la especial naturaleza de dicha prestación, haber accedido al reconocimiento de la misma sin plena certeza del cumplimiento de todos los requisitos estipulados para tal fin, es ir en contravía de principios generales del derecho y de la seguridad social, como el de legalidad y de sostenibilidad financiera del sistema.
Consideró que el a quo perdió de vista, verificar la calidad de la vinculación en el ejercicio de la docencia, pues la calidad de docente territorial no se reduce únicamente al hecho que el maestro haya prestado sus servicios a un ente territorial, sino que su vinculación y remuneración no provengan del nivel central, es decir, que no tengan vínculo alguno directo con la Nación. En el caso sub examine no se encuentra acreditado que la remuneración percibida por la actora por concepto de salarios en su calidad de docente haya sido 1 Expediente digital, índice 2 Aplicativo Samai del Consejo de Estado. 2 Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai, archivo «EXPEDIENTE DIGITAL» índice 2. 5 Numero interno: 1366-2024 Demandante: Edith del Carmen Zabaleta Ruiz Demandada: UGPP sufragada por una entidad territorial, lo cual da lugar a presumir que su vinculación pudo haber sido con la Nación. Se advierte que aun cuando se allegaron al trámite pruebas documentales que debían aclarar o brindar mayores elementos de juicio al despacho para establecer si existía o no derecho a lo perseguido, de las mismas no se logra extraer que efectivamente los tiempos de servicio que la parte accionante pretende le sean tenidos en cuenta para el computo de los 20 años de servicios que exigen las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, hayan sido financiados con recursos propios de las entidades territoriales. 5.
Trámite de segunda instancia Mediante auto del 29 de abril de 20243, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y precisó que como el asunto del epígrafe se rige por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, se prescindió del traslado para alegar de conclusión. II. CONSIDERACIONES 1.
Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)4, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal 3 Índice 5. 4 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» 6 Numero interno: 1366-2024 Demandante: Edith del Carmen Zabaleta Ruiz Demandada: UGPP Administrativo de Córdoba, que accedió a las pretensiones. Para el efecto, se analizará si a la accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como maestra con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.2. Hechos probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 19135 consagró por primera vez la pensión gracia: «Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.» El numeral 3° del artículo 4° de la citada ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]».
De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19036, la 5 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 6 «[S]obre Instrucción Pública». 7 Numero interno: 1366-2024 Demandante: Edith del Carmen Zabaleta Ruiz Demandada: UGPP educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 19287 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: «Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.» Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual8.
La Ley 37 de 19339 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 199810, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4° (numeral 3°) de la Ley 114 de 1913, expresó: «En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado 7 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 8 «ARTICULO 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Entiéndase por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 9 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 10 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 8 Numero interno: 1366-2024 Demandante: Edith del Carmen Zabaleta Ruiz Demandada: UGPP para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.» A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 197511, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, tal como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación».
Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: «[…] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. 11 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 9 Numero interno: 1366-2024 Demandante: Edith del Carmen Zabaleta Ruiz Demandada: UGPP Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala Plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido que el artículo 15 (numeral 2°) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: «[…] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y, por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente 10 Numero interno: 1366-2024 Demandante: Edith del Carmen Zabaleta Ruiz Demandada: UGPP le asignó la ley12.» Recientemente, la Sección Segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable del literal a) del numeral 2° del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278- 01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 202013, esa disposición «[…] solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2°, literal b) de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: «[…] Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los 12 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 13 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 11 Numero interno: 1366-2024 Demandante: Edith del Carmen Zabaleta Ruiz Demandada: UGPP “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho. 12 Numero interno: 1366-2024 Demandante: Edith del Carmen Zabaleta Ruiz Demandada: UGPP La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación14 [se subraya y destaca].» De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.2.
Hechos probados. 1) Según cédula de ciudadanía y el registro civil, la demandante nació el 27 de junio de 1958. 2) Decreto 001590 del 29 de septiembre de 1978 por el cual el gobernador de Córdoba concedió una licencia de maternidad por 56 días, a partir del 20 de septiembre hasta el 14 de noviembre de ese año a la señora Nancy Velásquez 14 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 13 Numero interno: 1366-2024 Demandante: Edith del Carmen Zabaleta Ruiz Demandada: UGPP de Doria y, en su reemplazo, mientras dura la licencia concedida, nombra a la demandante; suscrito por el gobernador y el secretario de educación. 3) Acta de posesión del 2 de octubre de 1978, como seccional de la escuela Rural Mixta de Berástegui (Ciénaga de Oro), designada por Decreto 001590 del 29 de septiembre de 1978, suscrita por la actora, el jefe de personal y el secretario de gobierno. 4) Certificado del 14 de agosto de 2018, suscrito por la líder de talento humano de la Gobernación de Córdoba, en la que se hace constar que la accionante prestó sus servicios por el término de 56 días, desde el 20 de septiembre hasta el 14 de noviembre de 1978. 5) Decreto 00139 del 15 de febrero de 1989, por medio del cual el gobernador de Córdoba designó a la actora como profesora de tiempo completo en el colegio José María Carbonell de Valencia. 6) Acta de posesión del 13 de marzo de 1989, como profesora de tiempo completo del Colegio José María Córdoba de Valencia, designada por Decreto 00139 del 15 de febrero de 1989. 7) Decreto 353 del 4 de junio de 1991, por medio del cual se reubican unos docentes nacionalizados, entre estos a la accionante. 8) Por medio del Decreto 215 del 1° de febrero de 1994, la actora como coordinadora académica y de disciplina del colegio Agropecuario Valencia. 9) Declaración extra proceso del 14 de octubre de 2020, en la que demandante manifestó que se desempeñó como docente nacionalizada de tiempo completo, en la institución educativa Catalino Gulfo en el municipio de Valencia (Córdoba) por más de 20 años y desempeñó las funciones con honradez, consagración e idoneidad. 10) Formato para la expedición de certificado de historia laboral, expedido por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, Secretaría de Educación de Córdoba, del 31 de octubre de 2019; en donde se indica que la docente Edith del Carmen Zabaleta Ruiz prestó sus servicios como docente, nacionalizado de primaria en el municipio de Ciénaga de Oro -Córdoba, designada por Resolución 001590 del 29 de septiembre de 1978; desde el 20 de septiembre 14 Numero interno: 1366-2024 Demandante: Edith del Carmen Zabaleta Ruiz Demandada: UGPP hasta el 14 de noviembre de 1978. 11) Formato para la expedición de certificado de historia laboral, expedido por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, Secretaría de Educación de Córdoba, consecutivo 0; del 29 de octubre de 2019, que certifica la vinculación como docente de primaria departamental, designada por Decreto 139 del 15 de febrero de 1989; desde el 13 de marzo de 1989, hasta el 19 de enero de 2015. 12) Decreto 0007 del 16 de enero de 2015, por medio del cual se acepta la renuncia a la demandante. 13) Certificado ordinario de antecedentes de la Procuraduría General de la Nación 184157036, del 7 de diciembre de 2017, en el que se hace constar que la actora no presenta sanciones o inhabilidades vigentes. 14) Formato para la expedición de certificado de salarios, expedido por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, Secretaría de Educación de Córdoba, consecutivo 0; del 6 de octubre de 2021, en el cual se indica que desde el 1° de enero hasta el 31 de diciembre de 2008 la demandante percibió como factores salariales: asignación básica, pago sueldo de vacaciones docentes. 2.3 Actuación administrativa i) El 2 de abril de 2018 la actora formuló reclamación administrativa ante la UGPP, orientada a obtener la pensión gracia. ii) Mediante Resolución RDP 25897 del 4 de julio de 2018, la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia pedida por la demandante el 2 de abril de ese año, dado que no acreditó en debida forma su vinculación a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1989.
Acto que fue confirmado por las Resoluciones RDP 033079 del 8 de agosto y RDP 048180 del 21 de diciembre de 2018. 2.4 Caso concreto. La señora Edith del Carmen Zabaleta Ruiz acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación de los actos 15 Numero interno: 1366-2024 Demandante: Edith del Carmen Zabaleta Ruiz Demandada: UGPP administrativos por los cuales se le negó el reconocimiento de la pensión gracia. El Tribunal Administrativo de Córdoba accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que la accionante ha prestado sus servicios en calidad de docente territorial, como lo certificó la Secretaría de Educación de Córdoba, vinculación que ocurrió antes del 31 de diciembre de 1980 (2 de octubre de 1978), desempeñando el cargo con honradez y buena conducta; por lo que es destinataria de la pensión gracia. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que insiste que no se acreditó en debida forma la vinculación a la docencia antes del 31 de diciembre de 1980.
En el sub lite se tiene que la demandante nació el 27 de junio de 1958 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: Nominador Acto de nombramiento Desde Hasta Tiempo laborado a. m. d. Departamento de Córdoba Resolución 01590 del 29 de septiembre de 1978 20 de septiembre de 1978 14 de noviembre de 1978 1 25 Departamento de Córdoba Decreto 000139 del 15 de febrero de 1989 13 de marzo de 1989 19 de enero de 2015 25 10 7 Total tiempo de servicio 26 0 2 En primer lugar, la Sala procede a definir si la demandante prestó sus servicios en calidad de docente oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y si el respectivo tiempo puede ser tenido en cuenta para efectos de cumplir con el requisito exigido en el literal a) numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
En este orden de ideas, conforme está probado en el sub lite, se tiene que la accionante laboró como docente para el departamento de Córdoba desde el 20 de septiembre hasta el 14 de noviembre de 1978, se evidencia que obra en el plenario la Resolución 1590 del 29 de septiembre de 1978, por medio del cual el gobernador de Córdoba la designó como docente de la escuela rural mixta de Berastegui (municipio de Ciénaga de Oro), para cubrir una licencia de maternidad; así mismo se encuentra el acta de posesión del 2 de octubre 16 Numero interno: 1366-2024 Demandante: Edith del Carmen Zabaleta Ruiz Demandada: UGPP de ese mismo año, en la que se evidencia que tomó posesión del cargo ante el secretario de gobierno y el jefe de personal de la Gobernación de Córdoba; además, el formato para la expedición de la historia laboral de la Secretaría de Educación de Córdoba, en la que se corrobora esta información; motivo por el cual ese interregno es susceptible de ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada.
Sobre las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, resulta pertinente recordar que de conformidad con lo previsto en la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 316), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, por ello, con antelación a dicho proceso únicamente existían dos categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posteriormente a la referida nacionalización de la educación, los profesores se clasificaron en nacionales y nacionalizados. Ahora bien, el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se refiere a los docentes nacionales y nacionalizados, pues a partir del 1.º de enero de 1981 el personal dedicado a la docencia se clasifica en esas dos categorías.
Así, la diferenciación entre las distintas categorías de educadores quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, de la siguiente manera: i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 1017 de la Ley 43 de 1975. De ahí que la vinculación oficial docente se clasifica en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial). 17 Numero interno: 1366-2024 Demandante: Edith del Carmen Zabaleta Ruiz Demandada: UGPP Resultando esta distinción la referencia para determinar si el interesado puede o no acceder al reconocimiento de una pensión gracia, dado que la misma está excluida para los docentes nacionales.
En este orden de ideas, en el asunto sub examine, se tiene que la actora fue nombrada por el entonces gobernador de Córdoba, con Resolución 1590 del 29 de septiembre de 1978, en calidad de maestra territorial, en interinidad, en escuela rural mixta de Berastegui (municipio de Ciénaga de Oro), cargo del que tomó posesión el día 2 de octubre siguiente, pero con efectos retroactivos desde el 20 de septiembre de 1978.
De la revisión del aludido acto administrativo se corrobora que fue firmado por el gobernador de Córdoba y el secretario de educación, sin la intervención de funcionarios del Ministerio de Educación Nacional, por lo que es dable concluir que la vinculación laboral de la accionante se produjo directamente con el ente territorial. Ahora bien, respecto a la valoración de las pruebas pertinentes para acceder a un derecho de carácter pensional, esta Sala precisa que unificó su jurisprudencia en la sentencia CE-SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2), indicando lo siguiente34: «Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».
(Negrilla fuera de texto) Por lo demás, para la Sala son válidos, a efectos reconocimiento de pensión gracia de jubilación, los tiempos de servicio acreditados por la accionante con los documentos aportados. En segundo lugar, en lo concerniente al lapso laborado por la accionante desde el 13 de marzo de 1989, obra Decreto 000139 del 15 de febrero de 1989, que da cuenta que el gobernador de Córdoba la nombró en propiedad, en el colegio José María Carbonell de Valencia y el acta de posesión del 13 18 Numero interno: 1366-2024 Demandante: Edith del Carmen Zabaleta Ruiz Demandada: UGPP de marzo de 1989, ante el jefe de personal de la Gobernación de Córdoba; así mismo el formato para la expedición de historia laboral confirma que se vinculó en esa fecha como docente, por igual, el formato para la expedición de salarios; de lo que se colige entonces que su vinculación es de naturaleza territorial.
Así las cosas, concluye la Sala que el tiempo de servicio desde el 13 de marzo de 1989, es de carácter territorial y, en consecuencia, puede ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia, como lo concluyó el a quo. A manera de corolario, se tiene que la demandante colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en condición de maestro territorial por veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (20 de septiembre de 1978), contar con 50 años de edad (los cumplió el 27 de junio de 2008) y observar una buena conducta en su desempeño como docente (lo cual no ha sido objeto de controversia), razones por las que es dable acceder al reconocimiento de la referida prestación, como lo dispuso el a quo. 2.5 Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]».
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida. III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba, que accedió a las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 19 Numero interno: 1366-2024 Demandante: Edith del Carmen Zabaleta Ruiz Demandada: UGPP FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 26 de octubre de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Córdoba accedió a las súplicas de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.