1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., primero (1.°) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 63001-23-33-000-2022-00058-01 (72.477) Demandante: Municipio de Armenia Demandado: Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia Ltda. y otro Referencia: Controversias Contractuales 1.

El despacho rechaza la solicitud de nulidad formulada por el señor Juan Pablo Arango Romero1.

ANTECEDENTES 2. El 24 de junio de 2022, el municipio de Armenia presentó demandada de controversias contractuales en contra de la Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia Ltda. (en adelante EDUA) y contra la Aseguradora Solidaria de Colombia SA, con el propósito de que se declare: (i) que la EDUA incumplió con las obligaciones del contrato interadministrativo n.º 008 del 3 de marzo de 2015;

(ii) la efectividad de la cláusula penal; (iii) el siniestro con relación al amparo del cumplimiento, y al buen manejo y correcta inversión del anticipo contenido en la póliza n.º 300-47-994000007584 expedida por la aseguradora demandada; (iv) que la EDUA debe reintegrar al municipio, por concepto de pago de lo no debido, la suma de $ 1.149.013.469,79 o la cifra que se acredite en el proceso. 3.

Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se condenara a la EDUA y la Aseguradora Solidaria de Colombia SA: (i) por la suma de $414.394.178,28 que corresponde al 10% del valor total del contrato por concepto de cláusula penal pecuniaria; (ii) por la suma de $2.499.940.261 correspondiente al 100% del valor del anticipo. Así mismo, a la EDUA (iii) por la suma de $ 1.149.013.469,79 por concepto de pago que no debió efectuarse como contratista. 4.

A través de sentencia del 21 noviembre de 20242, el Tribunal Administrativo del Quindío, en sede de primera instancia, declaró la nulidad absoluta del contrato interadministrativo n.° 008 de 2015 el cual tenía por objeto “la construcción del centro cultural y turístico La Estación Fase 1”, celebrado entre el municipio de Armenia y la EDUA.

En esa misma decisión, determinó que a esta última entidad le corresponde devolver a la demandante la suma de $939.441.772.32 (debidamente indexada con base en los índices de precios al consumidor), previo descuento de los rendimientos financieros que se hayan trasladado al ente territorial con posterioridad al 4 de julio de 2019. 1 Índice 2 del aplicativo Samai del Consejo de Estado. 2 Índice 50 del aplicativo Samai, en primera instancia. Radicación: 63001-23-33-000-2022-00058-01 (72.477) Demandante: Municipio de Armenia Demandado: Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia Ltda. Referencia: Controversias Contractuales 2 5.

Contra esa decisión, el municipio de Armenia y la EDUA-, formularon recurso de apelación que fue concedido por el Tribunal mediante providencia del 18 de febrero de 20253. El 25 de ese mismo mes y año, se remitió el expediente a esta Corporación, y por reparto del 4 de marzo de 20254 se asignó a este despacho el conocimiento del presente asunto. 6.

El 28 de febrero de 2025, el apoderado del señor Juan Pablo Arango Romero, quien no es parte en el proceso, solicitó al Tribunal Administrativo del Quindío que declare la nulidad de la “sentencia No. 005-2024-379 del 21 de noviembre de 2024”, con fundamento en las causales 2ª, 5ª y 8ª previstas en el artículo 133 del Código General del Proceso, como pasa a exponerse. 7.

Respecto a la causal 2ª (cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia), señaló que el mencionado Tribunal revivió un proceso legalmente concluido, en la medida que en la sentencia indicó que el inmueble identificado con el folio 280-118943 era de propiedad del Invías y, por ello, debía contarse con el permiso de intervención del Ministerio de Cultura.

A su juicio, tal apreciación desconoce que en varios procesos judiciales (uno tramitado por el propio Tribunal y otros ante los juzgados administrativos), se estableció que todos los predios que integraban dicho folio de matrícula inmobiliaria eran propiedad del municipio de Armenia. Tal circunstancia, implicaba que, por esa razón, no podía declararse la nulidad absoluta del contrato interadministrativo suscrito entre el municipio de Armenia y la EDUA. 8.

En relación con la causal 5ª de nulidad (referida a la omisión de oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o a la falta de práctica de una prueba que la ley impone como obligatoria) señaló que el a quo tuvo por acreditado, únicamente con base en dos oficios5, que el Invías era propietario del inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 280-118943 y que este correspondía al antiguo corredor férreo de la Estación del Ferrocarril de Armenia.

A su juicio, el Tribunal incurrió en una omisión, al no ordenar ni practicar la prueba que por mandato legal resulta indispensable para demostrar la titularidad del dominio: el certificado de libertad y tradición del inmueble. 9. En cuanto a la causal 8ª, argumentó que la sentencia reconoció la existencia del contrato de mano n.º 5 de 2021, celebrado entre Juan Pablo Arango Romero y la EDUA, con el fin de ejecutar el objeto del contrato interadministrativo 008 de 2015.

Por ello, considera que debió ser vinculado al proceso como litisconsorte necesario, ya que la eventual nulidad del contrato principal afectaría directamente a todos los subcontratistas de la EDUA, incluido él, en tanto los pagos y la ejecución de tales negocios dependían de los recursos transferidos por el municipio de Armenia a la EDUA. 10.

En el mismo memorial el señor Juan Pablo Arango Romero, advierte que con ocasión a una acción popular que se promovió ante el Juzgado Tercero 3 Índice 59 del aplicativo Samai, en primera instancia. 4 Índice 1 del aplicativo Samai, del Consejo de Estado. 5 Que obran en los folios 37 y 38 de la sentencia de primera instancia. Radicación: 63001-23-33-000-2022-00058-01 (72.477) Demandante: Municipio de Armenia Demandado: Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia Ltda. Referencia: Controversias Contractuales 3 Administrativo de Armenia, él funge como coadyuvante de la parte actora, actuación que lo legitima para poder presentar la presente solicitud de nulidad procesal. 11.

Por auto del 17 de junio del presente año6, este despacho corrió traslado del incidente que ocupa la atención del despacho, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 129 y 134 del CGP, así como del 210 del CPACA. 12. El 26 junio de 2025, el apoderado de la Aseguradora Solidaria de Colombia SA se opuso a la prosperidad de la solicitud, argumentando en esencia, que el proceso no presenta vicio ni irregularidad alguna que justifique que la decisión de primera instancia pueda ser invalidada, ya que el Tribunal no revivió ninguno de los procesos judiciales enunciados por el solicitante, sino, que las conclusiones del fallo se obtuvieron de las pruebas que fueron debidamente decretadas, practicas e incorporadas al proceso.

Así mismo, precisó que las pruebas aportadas al expediente eran suficientes para decidir de fondo la controversia. CONSIDERACIONES Competencia 13. Esta Corporación tiene competencia para resolver la solicitud de nulidad formulada por la parte demandante, en razón a que se presentó después de la ejecutoria de la providencia mediante la cual el Tribunal a quo concedió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia. Asimismo, porque previo a decidir la alzada de conformidad con lo previsto en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011 (modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 20217), debe ejercerse el control de legalidad de conformidad a lo establecido en el artículo 2078 de la misma codificación. 14.

Es preciso mencionar que la decisión debe adoptarla el ponente, en atención a lo dispuesto en numeral 3° del artículo 125 ibidem, pues el auto que resuelve una nulidad procesal no está enlistado como una de aquellas decisiones que deba adoptar la Subsección. Problemas jurídicos y metodología para la resolución 15. Corresponde al despacho determinar si se configuraron las causales 2ª, 5ª y 8ª previstas en el artículo 133 del CGP.

Para ello, en primer lugar, se determinará el alcance de la causal 8ª con fin de establecer si el señor Juan Pablo Arango Romero tiene la calidad de litisconsorte necesario en el presente asunto y si por esa causa debe anularse el fallo de primera instancia ante la falta vinculación al proceso de controversias contractuales. 6 Índice 4 del aplicativo Samai, del Consejo de Estado. 7 COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE RADICACIÓN El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código (…) 8 ARTÍCULO 207.

CONTROL DE LEGALIDAD. Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes. Radicación: 63001-23-33-000-2022-00058-01 (72.477) Demandante: Municipio de Armenia Demandado: Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia Ltda. Referencia: Controversias Contractuales 4 16.

En caso contrario, deberá establecerse si el solicitante estaba legitimado para la interposición de la nulidad procesal, en los términos del 135 del CGP. Finalmente, solo en caso de superarse el anterior examen, se analizará si el Tribunal al proferir la sentencia de primera instancia: (i) revivió un proceso legalmente concluido, y (ii) omitió practicar algún medio de prueba que de acuerdo con la Ley fuera obligatorio.

Generalidades y causales de nulidad procesal en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. 17. De conformidad con el artículo 208 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo9, las causales de nulidad aplicables a los procesos promovidos al amparo del referido estatuto procesal son las señaladas en el Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso. 18.

El artículo 133 de la referida norma establece de manera expresa los vicios que afectan la validez del proceso, enunciación que se rige por el principio de taxatividad10, según el cual solo pueden alegarse como causales de nulidad los supuestos contemplados en la ley. En lo que tiene que ver con la nulidad por indebida notificación el numeral 8º de la citada disposición normativa señala lo siguiente: Artículo 133.

Causales de nulidad. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: (…) 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así 9 “Artículo 208.

Nulidades. Serán causales de nulidad en todos los procesos las señaladas en el Código de Procedimiento Civil y se tramitarán como incidente”. 10 En relación con la taxatividad en materia de nulidades procesales, la Corte Constitucional ha sostenido: “(…) Nuestro sistema procesal, como se deduce del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, ha adoptado un sistema de enunciación taxativa de las causales de nulidad.

La taxatividad de las causales de nulidad significa que sólo se pueden considerar vicios invalidadores de una actuación aquellos expresamente señalados por el legislador y, excepcionalmente, por la Constitución, como el caso de la nulidad que se presenta por práctica de una prueba con violación del debido proceso. Cualquier otra irregularidad no prevista expresamente deberá ser alegada mediante los recursos previstos por la normativa procesal, pero jamás podrá servir de fundamento de una declaración de nulidad.

En este sentido, la Corte expresó lo siguiente en la sentencia C-491 de 1995: El Código de Procedimiento Civil que nos rige con un criterio que consulta la moderna técnica del derecho procesal, señala la taxatividad de las causales de nulidad, es decir, de los motivos que dan lugar a invalidar un acto procesal, y el principio de que no toda irregularidad constituye nulidad, pues éstas se entienden subsanadas si oportunamente no se corrigen a través de los recursos.

El legislador eligió un sistema de causales taxativas de nulidad con el fin de preservar los principios de seguridad jurídica y celeridad en los procesos judiciales. En efecto, este sistema permite presumir, la validez de los actos procesales, mientras no se declare su nulidad con arreglo a una de las causales específicamente previstas en la ley’.

La naturaleza taxativa de las nulidades procesales se manifiesta en dos dimensiones: En primer lugar, de la naturaleza taxativa de las nulidades se desprende que su interpretación debe ser restrictiva. En segundo lugar, el juez sólo puede declarar la nulidad de una actuación por las causales expresamente señaladas en la normativa vigente y cuando la nulidad sea manifiesta dentro del proceso.

Es por ello que en reiteradas oportunidades tanto esta Corte, como el Consejo de Estado han revocado autos que declaran nulidades con fundamento en causales no previstas expresamente por el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil o el artículo 29 de la Constitución (…) (se resalta). Corte Constitucional, Sala Séptima de Revisión, sentencia T-125 del 23 de febrero de 2010, exp: T- 2448.218.

Radicación: 63001-23-33-000-2022-00058-01 (72.477) Demandante: Municipio de Armenia Demandado: Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia Ltda. Referencia: Controversias Contractuales 5 lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.

Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha dejado de notificar una providencia distinta del auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el defecto se corregirá practicando la notificación omitida, pero será nula la actuación posterior que dependa de dicha providencia, salvo que se haya saneado en la forma establecida en este código. 19.

Como puede apreciarse la causal de nulidad prevista en el numeral 8 del artículo ibidem se configura, entre otros eventos, cuando no se notifica en debida forma a quienes, conforme a la ley, deben intervenir en el proceso, ya sea como partes determinadas, indeterminadas o como sucesores procesales, o cuando se omite citar al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que deba ser convocada.

Esta disposición debe interpretarse en armonía con el numeral 3 del artículo 171 del CPACA, que establece que el auto admisorio de la demanda debe notificarse «personalmente a los sujetos que, según la demanda o las actuaciones acusadas, tengan interés directo en el resultado del proceso» y el artículo 61 del CGP referente al litisconsorcio necesario.

Frente al alcance de estas dos últimas normas se ha considerado lo siguiente11: Sin duda, lo establecido en el numeral tercero de la anterior disposición [art. 171 del CPACA] busca garantizar que, cuando se defina la cuestión litigiosa por medio de la sentencia que emita el juez, hayan intervenido en el proceso todos aquellos sujetos involucrados de manera directa, de tal suerte que sean puestos en consideración los elementos de juicio (argumentos o pruebas), requeridos para cerrar de manera definitiva la respectiva controversia.

En otras palabras, de acuerdo con el criterio teleológico expuesto, serán considerados como con interés directo en el proceso aquellos sujetos sin los cuales no es procedente emitir un fallo que resuelva la discusión judicial, pues es esta una manera en la que se concreta el derecho al debido proceso en el marco de actuaciones judiciales.

Siendo ello así, dada la remisión que autoriza el artículo 306 del CPACA., es procedente concluir que son los litisconsortes necesarios aquellos a los que se refiere el numeral tercero del artículo 171 del CPACA, pues su notificación en el proceso resulta indispensable con miras a posibilitar la emisión de una sentencia de mérito uniforme y, además, respecto de ellos existe orden legal de suspender el proceso para su vinculación. Así lo preceptúa el artículo 61 del CGP; veamos: “Artículo 61.

Litisconsorcio necesario e integración del contradictorio. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado. […].

Dicho esto, se reitera que la orden del Legislador contenida en el numeral 3 del artículo 171 del CPACA, acerca de la imperiosa notificación personal del auto admisorio de la demanda a los sujetos que tengan interés directo en el proceso, debe entenderse en el marco de lo expuesto en el artículo 61 del CGP. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 6 de junio de 2025, radicación 11001032500020130048000 (0983-2013), C.P.: Luis Eduardo Mesa Nieves.

Radicación: 63001-23-33-000-2022-00058-01 (72.477) Demandante: Municipio de Armenia Demandado: Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia Ltda. Referencia: Controversias Contractuales 6 20. En este sentido, es claro que los litisconsortes necesarios son sujetos cuya participación en el proceso resulta ineludible para asegurar una decisión uniforme, de ahí que sea necesaria la notificación personal del auto admisorio de la demanda a estos, con el propósito de evitar que la sentencia se profiera sin la intervención de quienes deben comparecer al litigio y se configure la causal del numeral 8 del artículo 133 ejusdem.

Caso concreto 21. En el presente asunto, el señor Juan Pablo Arango Romero estima que la sentencia de primera instancia es nula por la causal 8ª del artículo ibidem, porque no fue citado ni vinculado al proceso como litisconsorte necesario, a pesar de haber sido mencionado en la referida providencia como uno de los subcontratistas a los que acudió la EDU para cumplir con el objeto del contrato interadministrativo n.º 08 de 2015. 22.

Con el propósito de resolver la solicitud de nulidad, se advierte que: (i) el municipio de Armenia y la EDU suscribieron contrato interadministrativo n.º 08 de 2015, cuyo objeto fue la construcción del Centro Cultural y Turístico Fase 1, por un valor nominal de $4.999.880.522; (ii) en este proceso se pretende, entre otros aspectos, que se declare el incumplimiento de dicho contrato por parte de la entidad demandada y (iii) no se formularon pretensiones en las que se discutan contratos que, presuntamente, hubiera celebrado el señor Arango Romero, de manera que su participación contractual, en caso de existir, no constituye el objeto de debate en este proceso. 23.

En este escenario, el despacho estima que el solicitante de la nulidad no puede ser considerado como litisconsorte necesario por pasiva, toda vez que en el presente asunto no se controvierten las relaciones contractuales que la EDU haya celebrado con terceros para ejecutar el negocio objeto de la litis, sino el presunto incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato interadministrativo n.º 08 de 2015, celebrado entre el municipio de Armenia y la entidad demandada.

El hecho de que el señor Arango Romero aparentemente sea un subcontratista de la accionada no lo convierte en parte necesaria del proceso, ya que, se insiste, no se debate una relación jurídica en la que este haya participado. 24. Así las cosas, se observa que el solicitante no cuenta con legitimación para promover la nulidad dentro de este proceso.

En efecto, el artículo 135 del Código General del Proceso establece que solo puede alegarla quien resulte directamente perjudicado por la causal invocada, y excluye a quienes carezcan de tal condición. Como se ha explicado, el señor Arango Romero no ostenta la calidad de sujeto procesal, de modo que la eventual condición de subcontratista que afirma tener no le confiere la facultad para proponer la nulidad. 25.

Ahora, de conformidad con el artículo 135 del Código General del Proceso, las solicitudes de nulidad deben rechazarse cuando quien las presenta carece de legitimación. En el presente caso, el señor Juan Pablo Arango Romero no cumple con el requisito señalado, por lo que todas las solicitudes de nulidad que formuló, esto es, las relativas a las causales 2ª, 5ª y 8ª previstas en el artículo 133 del mismo cuerpo normativo serán rechazadas.

Radicación: 63001-23-33-000-2022-00058-01 (72.477) Demandante: Municipio de Armenia Demandado: Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia Ltda. Referencia: Controversias Contractuales 7 26. Finalmente, se advierte que el 25 de septiembre de la presente anualidad, la Controlaría General de la República solicitó: i) la remisión digital del expediente que se tramita bajo radicado 63001233300020225800; ii) se informe el estado actual del referido proceso.

En atención a lo anterior, y de conformidad con lo previsto en los artículos 114 y 115 del CGP, se ordenará a la Secretaría de la Sección, que envíe a la referida entidad la información solicitada. 27. En mérito de lo expuesto, el despacho

RESUELVE

PRIMERO: RECHAZAR por falta de legitimación, la solicitud de nulidad procesal presentada por el señor Juan Pablo Arango Romero dentro del proceso de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: Por Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, REMITIR a la Contraloría General de la República copia del presente asunto e informar el estado actual del proceso, en los términos requeridos por dicha entidad en el memorial visible en el índice 14 de Samai.

TERCERO: Por intermedio de la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, en firme la presente providencia, INGRESAR el expediente al despacho.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalid ador.

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