1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Nueve (9) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 76001-23-33-000-2025-00521-01 Accionante: JOSÉ ALEXANDER RUÍZ HERNÁNDEZ Accionados: MINISTERIO DE JUSTIDIA Y DEL DERECHO Y OTRO Tema: Trámite de insolvencia de persona natural no comerciante.

Revoca. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia del 8 de septiembre de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1251, 1502 y 2433 de la Ley 1437 de 20114, así como en el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado (modificado por el Acuerdo 434 de 2024).

Por auto del 15 de agosto de 20255, la referida autoridad judicial admitió la acción constitucional y, mediante providencia del 17 de septiembre de 2025 concedió la apelación. Por lo anterior, la Sala procede a proferir sentencia en los términos previstos en la Ley 393 de 1997. I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 4 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [..] 5 Índice 13 de Samai.

Al respecto, resulta oportuno precisar que el juez de primera instancia notificó en calidad de demandados al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Centro de Arbitramento y Conciliación de la Universidad Santiago de Cali. A su vez, ordenó la vinculación de la Procuraduría General de la Nación y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Accionante: José Alexander Ruíz Hernández Accionados: Ministerio de Justicia y del Derecho y otro Radicación: 76001-23-33-000-2025-00521-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1. En ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución y desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor José Alexander Ruíz Hernández presentó demanda contra el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Centro de Conciliación y Arbitramento de la Universidad Santiago de Cali, con el fin de obtener el cumplimiento de lo previsto en los artículos 18 de la Ley 640 de 2001 y 4 de la Ley 2445 de 2025, así como el Decreto 1069 de 2015. 2.

En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: Solicito que mediante sentencia en el término de 10 días ordenar al Ministerio de Justicia el cumplimiento de los artículo 18 de la Ley 640 de 2001 y el Decreto 1069 de 2015, (por omisión en el ejercicio del control, inspección y vigilancia) y, a la Universidad Santiago de Cali- Centro de arbitraje y conciliación el incumplimiento del l artículo 4 de la Ley 2445 de 2005, que determina el límite de activos a (1.000) para el proceso de insolvencia de personas naturales no comerciantes y naturales comerciantes. 1.2.

Posición de la parte demandante 3. El señor José Alexander Ruíz Hernández señaló que el artículo 4 de la Ley 2445 de 2025 modificó el artículo 532 de la Ley 1564 de 2012, el cual dispone que serán denominados «pequeños comerciantes» todas aquellas personas naturales que cuenten con activos totales inferiores a 1.000 salarios mínimos, excluido el valor de la vivienda da su familia y el vehículo que utiliza como instrumento de trabajo. 4.

A su vez, refirió que los centros de arbitraje y conciliación, de conformidad con el artículo 116 de la Constitución Política, pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia como conciliadores o árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, como ocurre con el Centro de Conciliación y Arbitramento de la Universidad Santiago de Cali. 5.

Bajo ese contexto, indicó que la mencionada universidad «vulnera la ley al darle trámite al procedimiento de aceptar la solicitud de negociación de deudas de persona natural no comerciante al señor Jorge Enrique Hinestroza Mejía, dado que posee un patrimonio superior al señalado por la ley. 6. En consecuencia, consideró que el Ministerio de Justicia y del Derecho, al tener funciones de inspección, vigilancia y control sobre los centros de conciliación y arbitraje, «según lo establece el artículo 18 de la Ley 640 de 2001 y el Decreto 1069 de 2015», debía imponerle sanciones a la universidad. 1.4.

Posición de la parte demandada Accionante: José Alexander Ruíz Hernández Accionados: Ministerio de Justicia y del Derecho y otro Radicación: 76001-23-33-000-2025-00521-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7. El Ministerio de Justicia y del Derecho señaló que sus funciones de inspección, vigilancia y control sobre los centros de conciliación y arbitraje se materializan a través de procedimientos administrativos sancionatorios, en los que se debe garantizar el debido proceso y el derecho de defensa, por lo que no puede «revisar, anular o impedir de forma anticipada las decisiones que adoptan los centros». 8.

Por otra parte, señaló que las normas cuyo cumplimiento persigue el accionante no contienen un mandato claro, expreso, exigible e inobjetable a cargo de la entidad, ya que «las normas señalas en la demanda no le imponen un deber directo de revisar cada caso en particular, ni de sancionar de manera instantánea las decisiones que adopten los centros de conciliación». 9.

Por su parte, el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Universidad Santiago de Cali señaló que la demanda, «más allá de ser difusa y de presentar confusión con su lectura», está soportada en una apreciación subjetiva. Refirió que actuó de buena fe, ya que ajustó «sus procedimientos conforme a lo dispuesto por la ley 2445 de 2025 y el decreto 2677 de 2012, habida cuenta de los insumos que les fueron aportados y con los que contaba para la aceptación de la solicitud de insolvencia elevada por el señor Hinestroza Mejía a través de su apoderado judicial, de modo que ninguna norma se incumplió». 10.

Finalmente, la Procuraduría General de la Nación manifestó que no ha incumplido la ley frente a la presunta actuación irregular de la universidad, por lo que solicitó su desvinculación del proceso por carecer de legitimación en la causa por pasiva. 1.4. Fallo de primera instancia 11. En sentencia del 8 de septiembre de 2025, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca resolvió «rechazar por improcedente» la acción de cumplimiento, ya que las normas señaladas como incumplidas no contienen un mandato.

Esto, debido a que su contenido es «una prescripción general relativa a los presupuestos para ser admitido como parte de un proceso de insolvencia». 12. Además, consideró que el actor cuestiona el trámite que se le ha impartido al proceso de insolvencia adelantado por la Universidad Santiago de Cali, cuya revisión, de conformidad con la Sección Quinta del Consejo de Estado, resulta abiertamente improcedente. 1.5.

Impugnación Accionante: José Alexander Ruíz Hernández Accionados: Ministerio de Justicia y del Derecho y otro Radicación: 76001-23-33-000-2025-00521-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13. La parte accionante señaló que las nomas incumplidas «están dirigidas no solo a una supuesta función jurisdiccional de un trámite de negociación de deudas, sino en la omisión del Ministerio de Justicia y del Derecho que ha sido renuente en el ejercicio de las funciones de inspección, control y vigilancia de las [sic] sobre los centros de arbitramento y conciliación del país, conforme lo dispone el artículo 18 de la Ley 640 de 2001». 14.

Por otra parte, refirió que, en cuanto al Centro de Arbitraje y Conciliación de la Universidad Santiago de Cali, reprocha que no dio cumplimiento a lo establecido en el artículo 4 de la Ley 2445 de 2025. II. CONSIDERACIONES 15. La Sala revocará la sentencia del 8 de septiembre de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

En su lugar, rechazará la demanda respecto del Decreto 1069 de 2015 y declarará la improcedencia frente a lo demás. Para ello, se analizarán los siguientes aspectos: i) la constitución en renuencia y, ii) los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento. 2.1. Caso concreto 2.1.1. La accionante no agotó el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia frente a Colpensiones 16.

De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, previo al ejercicio de la acción de cumplimiento, el actor debe constituir en renuencia a la autoridad o al particular que ejerce funciones públicas y frente al cual se exige el cumplimiento del mandato legal o consagrado en un acto administrativo. Para ello, es necesario que el actor indique expresamente cuál es la norma sobre la cual versa la acción, sin que la autoridad conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud o, por el contrario, se ratifique en el pretendido incumplimiento6. 17.

En tales términos, esta Sección ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»7. La falta de agotamiento de este requisito genera el rechazo de la demanda. 6 Al respecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: «Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud». 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011.

Rad. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. Accionante: José Alexander Ruíz Hernández Accionados: Ministerio de Justicia y del Derecho y otro Radicación: 76001-23-33-000-2025-00521-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18. En el caso concreto, el accionante aportó constancia del escrito de renuencia de fecha del 18 de julio de 2025 dirigido a las autoridades demandadas, en el que solicitó lo siguiente: i) frente al Ministerio de Justicia y del Derecho, requirió el cumplimiento del artículo 18 de la Ley 640 de 2001 y lo dispuesto en el Decreto 1069 de 2015 y ii) frente al Centro de Conciliación de la Universidad Santiago de Cali, pidió el acatamiento del artículo 4 de la Ley 2445 de 2025, dado que «vulnera la ley al darle tramite al siguiente procedimiento al aceptar la solicitud de negociación de deudas de persona natural no comerciante» del señor Jorge Enrique Hinestroza Mejía. 19.

Se evidencia que el señor Ruíz Hernández solicitó el cumplimiento del Decreto 1069 de 2015, el cual consagra diferentes deberes en cabeza del Ministerio de Justicia y del Derecho, junto con las entidades que se encuentran adscritas a dicha cartera, relativas al funcionamiento y administración del sector justicia, lo cual impide determinar sobre qué norma se exige el cumplimiento. 20.

En ese sentido, la Sala considera que la accionante no agotó el requisito de la renuencia frente al mencionado decreto, dado que no solicitó ni identificó expresamente los deberes incumplidos cuyo acatamiento solicita por esta vía8. Por tanto, rechazará la demanda respecto del cumplimiento del Decreto 1069 de 2015. 21. Caso contrario ocurre frente a los artículos 18 de la Ley 640 de 2001 y 4 de la Ley 2445 de 2025, pues tanto en la constitución en renuencia como en la demanda, el accionante delimitó las normas cuyo cumplimiento persigue mediante esta vía. 22.

Por lo anterior, solo se tendrá por acreditada la constitución en renuencia de respecto de los artículos 18 de la Ley 640 de 2001 y 4 de la Ley 2445 de 2025. 2.1.3. La acción no supera los requisitos de procedencia 23. Conforme a lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, la Sección Quinta de esta corporación ha sostenido que la procedencia de la acción de cumplimiento se encuentra supeditada a la acreditación de cinco requisitos generales: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1)9. 8 Al respecto, ver sentencia del 20 de enero de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado en el proceso con radicado 76001-23-33-000-2024-00672-01. 9 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

Accionante: José Alexander Ruíz Hernández Accionados: Ministerio de Justicia y del Derecho y otro Radicación: 76001-23-33-000-2025-00521-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5 y 6).

(iii) Que el afectado no tenga o no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que la acción no persiga la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9).

(v) Que la acción no tenga por objeto el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9). 24. El incumplimiento de alguno de requisitos de procedibilidad conlleva la improcedencia del medio de control. Por el contrario, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, corresponde a la Sala determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción; y, a partir de ello, determinar la prosperidad de las pretensiones de la demanda. 25.

En este caso, la Sala advierte que la acción sub examine es improcedente, por las razones que pasan a explicarse. 26. En primer lugar, la Sala advierte que la pretensión del accionante de ordenarle al Ministerio de Justicia y del Derecho el acatamiento de lo dispuesto en el artículo 18 la Ley 640 de 2001 es abiertamente improcedente, dado que la mencionada ley fue derogada por el artículo 146 de la Ley 2220 de 2022, por medio de la cual se expidió el estatuto de conciliación, el cual dispuso lo siguiente:

ARTÍCULO 146. DEROGATORIAS. La presente ley deroga todas las disposiciones que le sean contrarias y especialmente los artículos 24, 25, 35, 47, 49, 50, 51, 52, 53, 59, 61, 62, 63, 64, 65A, 65B, 66, 67, 76, 81, 82, 83, 84, 85, 86, y 89 de la Ley 23 de 1991; 64, 65, 66, 69, 70, 71, 72, 73, 75, 77, 80, 81, 83, 84, 86, 91, 92, 94, 96, 99, 100, 104, 105, 106, 107, 108, 109 y 110 de la Ley 446 de 1998; la Ley 640 de 2001; el artículo 2o de la Ley 1367 de 2009; los artículos 51 y 52 de la Ley 1395 de 2010.

El inciso 2 del numeral 6 del artículo 384 y los artículos 620 y 621 de la Ley 1564 de 2012; el parágrafo 1 del artículo 4o de la Ley 1579 de 2012. (Negrilla y subrayado de la Sala) Accionante: José Alexander Ruíz Hernández Accionados: Ministerio de Justicia y del Derecho y otro Radicación: 76001-23-33-000-2025-00521-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27.

En segundo lugar, la discusión que propone el accionante no supera el requisito de subsidiariedad, dado que este mecanismo constitucional no es un instrumento paralelo para reconocer derechos subjetivos10 o resolver controversias que cuentan con otros medios de defensa. Es decir, la acción de cumplimiento «no tiene dentro de su objeto el de dirimir controversias jurídicas, ni el de reconocer derecho subjetivo alguno»11. 28.

De lo contrario, «si se autoriza al juez constitucional a que resuelva de fondo todas las controversias jurídicas en torno a la aplicación del derecho en el caso concreto, se anularía el principio de separación funcional de jurisdicciones y se dejaría sin sentido la existencia de los mecanismos procesales ordinarios y contencioso administrativos»12. 29.

En efecto, se evidencia que el accionante, más allá de pretender el cumplimiento de las normas enunciadas en la demanda, cuestiona el trámite que se le ha impartido al proceso de insolvencia adelantado por el señor Jorge Enrique Hinestroza Mejía en el Centro de Conciliación y Arbitramento de la Universidad Santiago de Cali. 30. Por lo tanto, esta Sala de decisión advierte que excede de la órbita del juez de cumplimiento determinar la legalidad del trámite que el Centro de Conciliación y Arbitraje le ha impartido al proceso de insolvencia que inició a favor del señor Hinestroza Mejía. Esto, debido a que le corresponde al conciliador determinar si, en el caso en concreto, se encuentran acreditados los supuestos del ámbito de aplicación de los procedimientos de insolvencia de persona natural no comerciante. 2.2.

Conclusión 31. Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia del 8 de septiembre de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En su lugar, rechazará la demanda respecto del Decreto 1069 de 2015, por no agotar el requisito de constitución en renuencia; y declarará la improcedencia frente a lo demás, por las razones aquí expuestas. 10 Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencia de 22 de noviembre de 2022. Rad. 25000-23- 41- 000-2012-00109-01(AC). En el mismo sentido, ver Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 27 de marzo de 2025. Rad. 08001-23-33-000-2025-00057-01. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 1 de noviembre de 2012. Rad. 76001-23-31-000-2012-00499-01. Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencia de 14 de octubre de 2021. Rad. 19001-23-33-000- 2021-00086-01. Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 10 de abril de 2025. Rad. 68001-23-33-000-2025-00074-01. 11 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 22 de noviembre de 2022. Rad. 25000-23- 41- 000-2012-00109-01(AC). En el mismo sentido, ver Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencia del 27 de marzo de 2025. Rad. 08001-23-33-000-2025-00057-01. 12 Id. Accionante: José Alexander Ruíz Hernández Accionados: Ministerio de Justicia y del Derecho y otro Radicación: 76001-23-33-000-2025-00521-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 8 de septiembre de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En su lugar, RECHAZAR la demanda respecto del Decreto 1069 de 2015 y DECLARAR la improcedencia frente a lo demás.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx