Demandante: Jefferson Yate Giraldo Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02863-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., siete (7) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación N.º: 11001-03-15-000-2022-02863-00 Demandante: JEFFERSON YATE GIRALDO Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y OTRO Temas: Tutela contra acto administrativo y providencia judicial – Defectos sustantivo y desconocimiento del precedente – Declara improcedencia y niega amparo SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela formulada por el señor Jefferson Yate Giraldo contra el Tribunal Administrativo del Tolima y la Secretaría de Movilidad de Ibagué. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. Con escrito presentado el 24 de mayo de 2022 al buzón web del aplicativo de Tutelas y Habeas Corpus de la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, el señor Jefferson Yate Giraldo, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Tolima1 y la Secretaría de Movilidad de Ibagué, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales “al debido proceso, de legalidad, a la defensa y de acceso a la administración de justicia”. 2.
La parte accionante consideró vulneradas dichas garantías constitucionales, con fundamento en el comparendo N.º 593403 del 23 de marzo de 2015, que dio lugar a que se expidiera la Resolución Sancionatoria N.º 73026115 del 7 de mayo del mismo año por parte de la Secretaría de Movilidad de Ibagué, ya que a su juicio se encuentra prescrito tras haber transcurrido más de 3 años, sin que se hubiese iniciado el proceso coactivo. 3.
Asimismo, puso de presente que, con ocasión de la anterior situación, ejerció el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o acto administrativo, con el objeto de que la referida entidad acatara lo dispuesto en el 1 A pesar de que el actor no instauró la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Tolima, muchos de los argumentos obrantes en el libelo introductorio se dirigieron a cuestionar la providencia proferida por este el 12 de mayo de 2022.
Demandante: Jefferson Yate Giraldo Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02863-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 159 de la Ley 769 de 20022 y, de esa manera, obtener la declaratoria de prescripción del comparendo y que se retirara dicha anotación “de la base de datos del SIMIT y demás bases de datos de infractores”, sin embargo, mediante providencia del 12 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó lo dispuesto en el fallo de primer grado3, que declaró la improcedencia del mecanismo, en el marco del proceso que se identificó con el radicado N.º 73001- 33-33-011-2022-00040-01. 1.2.
Pretensiones 4. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos invocados y, en consecuencia, pidió: “Que se amparen mis derechos fundamentales a la legalidad, defensa, debido proceso y acceso a la justicia y se ordene al organismo de tránsito aplicar la prescripción del (los) comparendo(s) 593403 y los elimine del SIMIT y de toda base de datos de infractores”. 1.3.
Hechos La Sala encontró demostrados los hechos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la presente sentencia: 5. El 23 de marzo de 2015, la Secretaría de Movilidad de Ibagué le impuso al señor Jefferson Yate Giraldo el comparendo N.º 593403, razón por la cual se expidió la Resolución Sancionatoria N.º 73026115 del 7 de mayo del mismo año. 6.
A juicio del accionante, pasaron más de 3 años sin que la entidad iniciara proceso de cobro coactivo ni le notificara el mandamiento de pago, razón por la cual elevó petición ante la Secretaría de Movilidad de Ibagué para que declararan la prescripción4, sin embargo, dicha solicitud fue resuelta de forma desfavorable5. 7. Con ocasión de lo anterior, el actor presentó demanda en ejercicio del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de acto administrativo, la cual fue resuelta en primera instancia por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, mediante sentencia de 14 de marzo de 2022 que declaró la improcedencia. 8.
Por su parte, el Tribunal Administrativo del Tolima, por medio de fallo de 12 de mayo de 2022, confirmó la decisión del a quo, tras considerar que: 2 Código de Tránsito Terrestre. 3 Mediante proveído del 14 de marzo de 2022, el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Ibagué declaró la improcedencia del medio de control, por considerar que no era ese el medio idóneo para controvertir la legalidad de los actos administrativos proferidos dentro del proceso de cobro coactivo que la administración municipal adelanta contra el accionante. 4 En dicha petición (que la denominó “DERECHO DE PETICIÓN”) indicó que, si la respuesta a esta era negativa, la Secretaría de Movilidad de Ibagué se constituía en renuencia y que ello se convertía en prueba (requisito de procedibilidad) para poder acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa en el medio de control de cumplimiento. 5 Mediante auto N.º 00146 de 3 de febrero de 2022, la Secretaría resolvió la petición indicando que se había proferido mandamiento de pago N.º 1031-02-48126 el 26 de julio de 2016 y notificado el 17 de octubre de 2017, por lo cual se negaba la solicitud de prescripción de la acción de cobro coactivo.
Demandante: Jefferson Yate Giraldo Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02863-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “(…) para el fin perseguido por la parte actora resulta improcedente la acción emprendida pues la acción de cumplimiento está concebida para lograr la ejecución de deberes que emanan de un mandato imperativo, inobjetable y claramente expreso que se encuentre contenido en la ley o en un acto administrativo, y que haya sido omitido por la entidad accionada y, por ende, no puede utilizarse para debatir la existencia de unos derechos de índole subjetivo, pues para tal efecto, el Legislador ha previsto otros mecanismos judiciales que, para el presente asunto, no ser a otro que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a través del cual, toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica puede solicitar que se declare la nulidad del acto particular y que se le restablezca el derecho”. 9.
Dicha decisión fue notificada el 19 de mayo de 2022. 1.4. Fundamentos de la vulneración 10. El accionante indicó que frente a la Resolución Sancionatoria N.º 73026115 del 7 de mayo del 2015, habían transcurrido más de 3 años sin que la Secretaría de Movilidad de Ibagué hubiera iniciado proceso de cobro coactivo ni dictado mandamiento de pago, por lo cual se cumplían los requisitos para declarar su prescripción. 11.
De igual forma señaló que el Tribunal Administrativo del Tolima desconoció la siguiente normativa referente a la prescripción del acto administrativo: • Artículos 159 y 162 del Código Nacional de Tránsito, • Artículo 100 de la Ley 1437 de 2011. • Artículos 818 y 826 del Estatuto Tributario. 12. Frente al artículo 159 del Código Nacional de Tránsito, refirió que en este se establece el término de prescripción que es de 3 años contados a partir de la ocurrencia de los hechos. 13.
Sobre el artículo 162 ibidem, señaló que si bien el Código Nacional de Tránsito no menciona nada sobre la prescripción de los cobros coactivos, sí establece la posibilidad de utilizar la analogía, es decir que para los casos no regulados se podría acudir a otras normas como las del CPACA. 14. Por lo tanto, el actor acude al artículo 100 del CPACA en el que se consagra que para los procesos de cobro coactivo se aplicarán normas especiales en caso de que existan o en su defecto, las del Estatuto Tributario. 15.
En la misma línea argumentativa expuso que el artículo 818 del Estatuto Tributario menciona el tiempo de prescripción del cobro coactivo y el 826 determina el deber del organismo de tránsito de notificar el mandamiento de pago. Demandante: Jefferson Yate Giraldo Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02863-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.
Además, advirtió que, en la sentencia de 11 de febrero de 2016 de la Sección Primera del Consejo de Estado6, quedó muy claro que el cobro coactivo prescribe a los 3 años de acuerdo con el artículo 818 ibidem. 17. Finalmente, señaló que el Tribunal Administrativo del Tolima no tuvo en cuenta que él no pretendía que se declarara la nulidad del acto administrativo, sino que mediante otro se aplicara la figura de la prescripción y por ello el medio de control idóneo era el de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de acto administrativo y no el de nulidad y restablecimiento del derecho7. 1.5.
Tramite de la acción de tutela 18. Mediante auto de 13 de mayo de 2022, la magistrada ponente admitió la demanda de tutela y dispuso su notificación al accionante, a los magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima y a la Secretaría de Movilidad de Ibagué, como autoridades judiciales accionadas. 19. Igualmente, ordenó la vinculación en calidad de terceros con interés jurídico al Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, como autoridad que resolvió la primera instancia del medio de control de cumplimiento; a la Federación Colombiana de Municipios, como entidad administradora del Sistema Integrado de Información sobre las Multas y Sanciones por Infracciones de Tránsito – SIMIT y al Ministerio de Transporte, para que, si lo consideraban del caso intervinieran en la presente acción. 1.6.
Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en el expediente, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué 20. Mediante documento remitido el 16 de junio de 2022, el juez que profirió el fallo de primera instancia, afirmó que las decisiones tomadas al interior del medio de control fueron adoptadas conforme a la normatividad vigente y el precedente jurisprudencial aplicable, por lo que no se evidenciaba la vulneración de los derechos fundamentales del actor. 21.
Por consiguiente, solicitó “denegar por improcedente la acción de tutela”. 1.6.2. Tribunal Administrativo del Tolima 22. A través de escrito enviado el 23 de junio de 2022, el magistrado ponente de la decisión de segunda instancia, se opuso a las pretensiones del mecanismo 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Sentencia 11.02.16, Rad. 11001-03-15-000-2015-03248-00. 7 A pesar de que el accionante no identificó los posibles defectos en los que incurrió el Tribunal Administrativo del Tolima, esta Sala identifica en su argumentación los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente.
Demandante: Jefferson Yate Giraldo Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02863-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional, en atención a que carecían de fundamentos fácticos y jurídicos, pues solo estaba siendo utilizado como una tercera instancia. 23.
Argumentó que no incurrió en defecto sustantivo ni por desconocimiento del precedente, en tanto que, “(…) aplicó el criterio del Consejo de Estado vigente en materia de improcedencia de la acción de cumplimiento cuando se está debatiendo el reconocimiento de derechos de carácter subjetivo, tal como lo pretendía el aquí accionante, ya que para ese efecto el Legislador ha previsto otros mecanismos judiciales que, en ese asunto específico, no era otro que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho”. 24.
Por lo tanto, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción. 25. Pese a que la Secretaría de Movilidad de Ibagué, la Federación Colombiana de Municipios y el Ministerio de Transporte fueron notificados en debida forma, guardaron silencio8. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 26. El Consejo de Estado es competente para conocer de la demanda presentada por el señor Jefferson Yate Giraldo, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021. 27.
Lo anterior, por cuanto una de las autoridades contra las que se dirige la acción de tutela es el Tribunal Administrativo del Tolima y, en tal sentido, debe aplicarse el numeral 5° de la referida norma, por ser esta Corporación el superior funcional. 2.3. Problema jurídico 28. Corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: • En primer lugar, se determinará si la presente solicitud de amparo cumple con los requisitos de procedencia que hagan pertinente el análisis de fondo. • Solo en el evento de superar tales requisitos, se determinará si ¿en la Resolución Sancionatoria N.º 73026115 del 7 de mayo del 2015 se configuró la prescripción por haber pasado más de 3 años desde su imposición sin la apertura del proceso coactivo? • ¿El Tribunal Administrativo del Atlántico incurrió en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente, al declarar la improcedencia del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o acto administrativo? 8 Índice 7 de SAMAI.
Demandante: Jefferson Yate Giraldo Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02863-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29. Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) los requisitos de procedibilidad; (iii) de las generalidades de los defectos alegados; y (iv) caso concreto. 2.4. Razones jurídicas de la decisión 2.4.1. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 30. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del 31 de julio de 20129, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema10.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales11. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. 31.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201412, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200513, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional, y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. 32.
Sobre el tema, la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia14 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho de amparo – procedencia sustantiva – y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto – procedencia adjetiva -. 33.
Esta Sección ha determinado que, en primer lugar, se debe verificar que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad adjetiva, esto es: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) subsidiariedad, es decir, el agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; e iv) inmediatez. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 31 de julio de 2012, Expediente No. 2009-01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 10 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 11 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia” 12 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Expediente No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 13 M.P. Jaime Córdoba Triviño. 14 Entre otras sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C- 590 de 2005. Demandante: Jefferson Yate Giraldo Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02863-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34.
Después de ello, sería posible realizar el estudio de la procedibilidad sustantiva, a través de los posibles errores específicos en que podría incurrir una providencia judicial. Estos últimos, según la doctrina fijada en la sentencia C-590 de 2005, y acogida por esta Sección15. 35. De esta manera, la acción de tutela será procedente una vez verificada i) la ocurrencia de los requisitos adjetivos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales16; ii) la configuración de alguno de los requisitos específicos siempre y cuando hayan sido alegados por el interesado; y que iii) el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales17. 2.4.2.
Estudio sobre los requisitos de procedibilidad 2.4.2.1. Relevancia constitucional 36. Para la Sala es necesario precisar que, este requisito se encuentra plenamente superado, por cuanto al realizar el test de procedibilidad de la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicita la garantía de sus derechos fundamentales, al debido proceso, a la legalidad, a la defensa y de acceso a la administración de justicia, porque el Tribunal Administrativo del Tolima mediante sentencia de 12 de mayo de 2022 confirmó lo dispuesto en el fallo de primer grado, que declaró la improcedencia del mecanismo, en el marco del proceso de cumplimiento que se identificó con el radicado N.º 73001-33-33-011-2022-00040-01. 37.
En vista de lo anterior, las garantías constitucionales en mención subyacen en el sublite, por tener un rango constitucional al tenor de lo dispuesto en el artículo 29 de la Carta, lo que implica que la misma trascienda el ámbito meramente legal. 38. Así las cosas, se observa que no se trata de un debate de orden exclusivamente legal, el cual basado en la tutela judicial efectiva no admite que el titular del derecho o el interesado legítimo quede en un estado de indefensión, de tal manera que al existir la eventualidad de que no haya obtenido la protección de sus garantías constitucionales ante el juez contencioso administrativo, natural de la causa ordinaria, quien tenía igualmente la obligación de constituirse en preservador de los derechos fundamentales asumiendo el rol de juez de constitucionalidad y/o de convencionalidad, puede comparecer al juez de tutela quien deberá realizar el análisis del caso a la luz de los postulados del Estado Social de Derecho, salvaguardando la dignidad humana. 39.
Adicionalmente, la relevancia constitucional implica que el asunto de la acción de tutela tiene importancia para la interpretación de la Constitución, para su 15 Sentencia del 7 de diciembre de 2016, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Expediente No. 2016- 02213-01. 16 Sentencia T-309 de 2005. 17 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
Demandante: Jefferson Yate Giraldo Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02863-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aplicación, para su eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas. 2.4.2.2.
Tutela contra decisión de tutela 40. En el caso objeto de estudio, es imperioso concluir que no existe reparo alguno en cuanto hace referencia a este requisito de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza, pues, por un lado, se dirige contra la providencia de 12 de mayo de 2022 proferida al interior del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o acto administrativo, identificado con el radicado N.º 73001-33-33-011-2022-00040-01. 2.4.2.3.
Subsidiariedad 41. La Sala considera necesario indicar que el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagra este requisito como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. 42.
Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. 43. En atención a que la acción de tutela se encuentra dirigida contra providencia judicial y acto administrativo, esta Sala separará el estudio de este requisito. 44.
En relación con la Resolución Sancionatoria N.º 73026115 del 7 de mayo de 2015 proferida por la Secretaría de Movilidad de Ibagué, el señor Yate Giraldo consideró que procedía la prescripción del comparendo, teniendo en cuenta que transcurrieron 3 años sin que se iniciara el proceso de cobro coactivo ni se notificara el mandamiento de pago. 45.
En virtud de lo anterior, debe recordarse que la Corte Constitucional en su jurisprudencia ha indicado que por regla general “(…) la acción de tutela no procede para controvertir la validez ni la legalidad de los actos administrativos, en razón a que, la naturaleza residual y subsidiaria de este mecanismo constitucional impone al ciudadano la carga razonable de acudir previamente, a través de los respectivos medios de control, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de solucionar los conflictos con la Administración y proteger los derechos de las personas”. 46.
Dado que lo que pretende el actor es que “(…) se ordene al organismo de tránsito aplicar la prescripción del (los) comparendo(s) 593403 y los elimine del SIMIT y de toda base de datos de infractores”, es claro que se cuestiona la Resolución Sancionatoria N.º 73026115 del 7 de mayo de 2015, la cual debe ser estudiada al interior del medio de control idóneo. 47.
De igual forma, debe advertirse que los fundamentos dirigidos a afirmar la configuración o no de la prescripción, debe ser objeto de análisis del juez Demandante: Jefferson Yate Giraldo Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02863-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contencioso administrativo y no del juez constitucional.
Por lo tanto, el medio idóneo para resolver sobre la controversia es la nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA. 48. La acción de tutela por su parte, no es el mecanismo adecuado para llevar a cabo la discusión, sin embargo, la jurisprudencia ha considerado su viabilidad en tutelas contra actos administrativos, siempre y cuando se acredite la ocurrencia de un perjuicio irremediable. 49.
No obstante, del libelo introductorio, no es posible advertir la presencia de este, pese a que el actor puso de presente que no tenía los recursos económicos para pagar los honorarios de un abogado ni tiempo para esperar la decisión de la jurisdicción contenciosa administrativa, pues mientras esto último ocurría le podían embargar sus bienes por no cancelar el comparendo impuesto. 50.
Frente a ello, debe indicarse que el señor Yate Giraldo puede acercarse a la Defensoría del Pueblo, para que su causa pueda ser presentada y representada ante la instancia correspondiente. 51. En consecuencia, no se advierte la presencia de un perjuicio irremediable en el caso concreto que permita la flexibilización del requisito de procedibilidad adjetivo de subsidiariedad y, por ende, el conocimiento del juez de tutela del asunto. 52.
Por otro lado, en lo que respecta a la tutela contra providencia judicial, este requisito se encuentra superado, pues la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima que se cuestiona en sede de tutela puso fin al medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o acto administrativo, identificado con radicado N.º 73001-33-33-011-2022-00040-01 y frente a tal providencia no procede recurso ordinario alguno. 53.
Tampoco los extraordinarios, pues los motivos que sustentan esta solicitud de amparo no se enmarcan en las causales que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión ni el de unificación de jurisprudencia. 54. Por lo tanto, en lo sucesivo se estudiará solamente lo relativo a la providencia del 12 de mayo de 2022. 2.4.2.4.
Inmediatez 55. No se advierte reproche alguno frente a este requisito, puesto que la providencia del Tribunal Administrativo del Tolima fue proferida el 12 de mayo de 2022 y notificada el 19 siguiente. Mientras que la solicitud de tutela fue presentada el 24 de mayo de 2022, es decir menos de 6 meses, tiempo que esta Sala ha considerado razonable para uso de este mecanismo excepcional18, con ocasión de los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200519. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sección Cuarta, M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Sentencia 05.09.14, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01. 19 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Demandante: Jefferson Yate Giraldo Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02863-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56.
Analizados los requisitos adjetivos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala advierte que los mismos han sido superados, motivo por el cual se realizará el estudio del caso concreto. 2.5. De las generalidades del defecto sustantivo 57. Acerca del defecto sustantivo, en reiteradas ocasiones la Corte Constitucional20, ha sentado criterios para el reconocimiento de este, delimitando su aparición cuando las autoridades judiciales entran a desconocer las disposiciones de rango legal o infralegal aplicadas a un determinado caso.
Específicamente, una providencia adolece de un defecto sustantivo cuando la autoridad jurisdiccional: “(i) aplica una disposición en el caso, que perdió vigencia por cualquiera de la razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; (ii) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, por ejemplo porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso;
(iii) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente - interpretación contra legem- o claramente irrazonable o desproporcionada; (iv) se aparta del precedente judicial –horizontal o vertical- sin justificación suficiente; (v) omite motivar su decisión o la motiva de manera insuficiente; o (vi) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso21” (negrilla propia). 58.
Es importante recalcar que la interpretación del juez de tutela se circunscribe a evitar la arbitrariedad que se presenta, cuando sin motivación alguna, el juez de conocimiento decide en los términos expuestos en líneas atrás. 59. Desde esta óptica, quien alegue que una providencia ha incurrido en defecto sustantivo o material susceptible de tutela no puede limitarse a expresar su parecer sobre la norma que debe ser aplicada, o sobre el significado y el sentido que a ella deba dársele, pues tiene la carga de demostrar la arbitrariedad en que ha incurrido la sentencia que ataca. 60.
Ya sea indicando de manera contundente la razón por la cual tal providencia se funda en norma indiscutiblemente aplicable al caso concreto, o poniendo de presente la sentencia con efecto erga omnes que definió el alcance de la norma aplicable de manera distinta a como lo hace la sentencia cuestionada; o detallando las disposiciones que fueron desatendidas y que eran necesarias para efectuar una interpretación sistemática; o exponiendo de manera inobjetable las razones por las cuales la norma indiscutiblemente pertinente fue inobservada y por ende inaplicada, o finalmente, los efectos que el legislador expresamente ha dado a la norma y que son distintos a la situación fáctica planteada22. 20 Entre ellas la Sentencia T-781 de 2011. 21 Sentencia SU-635 de 2015. 22 Sentencia T-781 de 2011.
Demandante: Jefferson Yate Giraldo Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02863-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6. Generalidades del desconocimiento del precedente 61. La Sala precisa que el precedente es aquella regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como precedente.
También se considera que constituyen precedente las sentencias de constitucionalidad y las de unificación, expedidas tanto por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado. 62. Sin embargo, resulta necesario advertir que “(…) debe aceptarse que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes generan una regla o subregla, pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez23”. 2.7.
Caso concreto 63. El señor Yate Giraldo mencionó que la providencia proferida el 12 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo del Tolima había incurrido en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente. 64. Frente al primer defecto expresó que la autoridad judicial accionada no tuvo presente la normativa consagrada en los artículos 159 y 162 del Código Nacional de Tránsito, 100 de la ley 1437 de 2011 y 818 y 826 del Estatuto Tributario, que justificaban la interposición del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de acto administrativo y no el de nulidad y restablecimiento del derecho. 65.
Lo anterior en atención a que, sus pretensiones no iban encaminadas a que se declarara la nulidad del acto administrativo, sino que mediante otro se aplicara la figura de la prescripción a la Resolución Sancionatoria N.º 73026115 del 7 de mayo de 2015. 66. Por su parte, el desconocimiento del precedente estuvo fundado en la sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado de 11 de febrero de 2016 en la que señaló que: “(…) el artículo 159 de la Ley 769 de 2002 no alude al transcurso del tiempo de inactividad de la autoridad una vez se dicte mandamiento de pago, deber acudirse a lo dispuesto en el Estatuto Tributario, en atención a lo dispuesto por el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006, que en el artículo 818 sí establece que el término interrumpido con el mandamiento de pago empezará a correr de nuevo desde el día siguiente a la notificación del mismo24”. 67.
La decisión enjuiciada confirmó la improcedencia del medio de control declarada por el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, esto en atención a que la acción de cumplimiento no era idónea para resolver la controversia planteada. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Sentencia 19.02.15, Rad.
No. 11001-03-15-000-2013-02690-01. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Sentencia 11.02.16, Rad. 11001-03-15-000-2015-03248-00. Demandante: Jefferson Yate Giraldo Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02863-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 68.
En aquella instancia, el tribunal adujo que “(…) para el fin que persigue la parte actora el medio de control escogido se torna improcedente, pues esta acción fue concebida para lograr la ejecución de deberes que emanan de un mandato imperativo, inobjetable y claramente expreso, contenido en la ley o en un acto administrativo, y que haya sido omitido por la entidad accionada, por lo tanto esta acción no conlleva un debate para debatir la existencia o inexistencia de derechos de índole subjetivo”. 69.
Antes de resolver sobre el asunto es importante exponer que el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de acto administrativo se encuentra consagrado en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollado por la Ley 393 de 1997. 70. En particular en su artículo 9º determina que este “no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela.
En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela. Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante”.
(Subrayado propio) 71. La Sección Quinta del Consejo de Estado ha indicado que para que la acción prospere, deben cumplirse los siguientes requisitos: “(i) Que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) Que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual;
(iii) Que la norma esté vigente; (iv) Que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) Que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y, (vi) Que, en tratándose de actos administrativos, no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento25”. 72.
Así las cosas, se tiene que el juez competente para resolver el medio de control referido, debe antes de estudiar el fondo del asunto, evaluar los requisitos de procedibilidad para determinar su procedencia. 73. Es por ello que, el Tribunal Administrativo del Tolima, previo a resolver la controversia planteada por el señor Yate Galindo, encontró que la acción de cumplimiento no era el medio idóneo para reclamar la configuración de la prescripción en el acto administrativo o en el proceso de cobro coactivo. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, sentencia 30.08.17, Rad. 11001-03-42-056-2017-00131-01.
Demandante: Jefferson Yate Giraldo Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02863-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 74. Por el contrario, indicó que el medio de control correcto para dictaminar sobre discusión era la nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 138 del CPACA.
Además como parte de su fundamento mencionó que: “(…) la acción de cumplimiento, al igual que la acción de tutela, es un mecanismo de carácter subsidiario y residual cuyo uso solo procede cuando no exista otro mecanismo de defensa judicial para conseguir que la autoridad cumpla con el deber omitido y así preservar el orden jurídico.
En torno a este tema, la Corte Constitucional precisó: “La acción de cumplimiento entonces, está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso y no al reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan.
Tampoco es un mecanismo para esclarecer simplemente el sentido que debe dársele a ciertas disposiciones legales, pues a pesar de la legitimidad que asiste a quien promueve todas estas causas, la acción de cumplimiento no resulta ser el medio idóneo para abrir controversias interpretativas lo cual no obsta, claro está, para que con el fin de exigir el cumplimiento de un deber omitido, el contenido y los alcances del mismo sean ineludiblemente interpretados.
(…) Así pues, el objeto de la acción de cumplimiento no es el reconocimiento de derechos particulares en disputa, ni el cumplimiento general de las leyes y actos administrativos. Dicha acción no consagra un derecho a la ejecución general e indiscriminada de todas las normas de rango inferior a la Constitución ni un derecho abstracto al cumplimiento de todo el ordenamiento jurídico.
Su objeto fue especificado por el propio constituyente: asegurar el “cumplimiento de un deber omitido” contenido en “una ley o acto administrativo” (artículo 87 C.P.) que la autoridad competente se niega a ejecutar26”. 75. En consecuencia, se evidencia que la autoridad judicial accionada cumplió con el procedimiento dictado en la ley para el estudio de las acciones de cumplimiento y la aplicó de forma adecuada. 76.
Además, se determina que los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente planteados por el accionante no se encuentran configurados, en tanto, el tribunal al no hallar superado uno de los requisitos de procedibilidad de la acción, no podía evaluar el fondo del asunto. Así, no puede ser exigible la aplicación de dichos argumentos en el sentido del fallo del medio de control. 2.8.
Conclusión 77. Así las cosas, la autoridad judicial accionada no incurrió en los defectos sustantivo ni por desconocimiento del precedente y, en ese sentido, no vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia del señor Yate Giraldo, pues profirió su decisión de acuerdo con la normativa vigente y aplicable al caso concreto encontrando que no era procedente la acción de cumplimiento y por el contrario, sí lo era el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 26 Corte Constitucional, Sentencia T-1064 de 2007.
Demandante: Jefferson Yate Giraldo Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Rad: 11001-03-15-000-2022-02863-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 78. En ese contexto, esta Sala de Decisión negará el amparo deprecado en la presente acción de tutela.
III. DECISIÓN Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela contra acto administrativo presentada por el señor Jefferson Yate Giraldo, según lo indicado en esta decisión.
SEGUNDO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia del señor Jefferson Yate Giraldo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, al día siguiente a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Aclara voto Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.