w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 68001-23-33-000-2013-00164-01 (2616-2014). Demandante: Inés Sierra Ruiz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Temas: Pensión gracia. Tipo de vinculación. Ley 1437 de 2011. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por ambas partes contra la sentencia de 8 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda. 1 Inés Sierra Ruiz, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones UGM 012189 de 5 de octubre de 2011 y UGM 052445 de 19 de julio de 2012, proferidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP2, por medio de las cuales le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y resolvió el recurso de reposición de forma negativa, respectivamente. 1 Folios 1 y 2 del expediente. 2 En adelante UGPP.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Como restablecimiento del derecho, deprecó condenar a la UGPP a (i) concederle la pensión gracia en cuantía del 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio; y (ii) pagar las costas y agencias en derecho. 1.2.

Hechos que fundamentan la demanda. La demandante relató que nació el 13 de julio de 1958, razón por la cual el 13 de julio de 2008 cumplió 50 años de edad, y prestó sus servicios en el municipio de Bucaramanga como maestra nacionalizada en propiedad desde el 13 de mayo de 1977 hasta la fecha de su retiro definitivo el 13 de enero de 2012.

Dentro de esa única vinculación se presentaron las siguientes novedades: - Desde el 2 de febrero de 1998 hasta el 31 de diciembre de 2000, estuvo en comisión en un cargo de libre nombramiento y remoción como secretaria del tesoro, secretaria administrativa y secretaria de hacienda municipal de Bucaramanga. - Luego, entre el 1 de enero de 2001 y el 13 de febrero de 2003, fue nombrada en encargo como coordinadora del Instituto Santa Bárbara de Bucaramanga. - El 14 de febrero de 2003 fue incorporada sin solución de continuidad en el cargo de docente directivo del Instituto Santa Bárbara de Bucaramanga hasta el 30 de mayo de 2005, a partir de esa fecha fue reubicada en el Instituto de Protección del Niño hasta el 12 de junio de 2005, y desde el 13 de junio de 2005 al 25 de julio de ese mismo año fungió como coordinadora del Instituto Santa María Micaela de Bucaramanga. - A partir del 25 de julio de 2005 se le concedió comisión para desempeñarse en encargo como jefe de control interno de la Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Alcaldía de Bucaramanga hasta el 25 de enero de 2006, fecha en la cual se le concedió comisión para ocupar en propiedad el mismo cargo hasta el 20 de diciembre de 2011. - Finalmente, el 21 de diciembre 2011 se incorporó a la planta docente de la administración municipal de Bucaramanga hasta el 13 de enero de 2012, fecha en que fue aceptada su renuncia. Señaló que el 5 de agosto de 2008 solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la UGPP, petición que fue resuelta de manera negativa con las Resoluciones UGM 012189 de 5 de octubre de 2011 y UGM 052445 de 19 de julio de 2012. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. Como concepto de violación, argumentó que la entidad demandada inaplicó las siguientes disposiciones normativas: artículo 48 de la Constitución Política, Ley 114 de 1913, Ley 116 de 1928, Ley 37 d e 1933, Ley 91 de 1989, Decreto 224 de 1972, Decreto 2277 de 1979. Sostuvo que cumplió con los requisitos exigidos por las normas para el reconocimiento y pago de la pensión gracia y, si bien, estuvo en comisiones y algunos encargos administrativos, ello no desvirtúa la naturaleza de su vinculación, la cual no varió, por lo que debe sumarse todo el tiempo que laboró que asciende a más de 35 años de servicio.

Ahora, teniendo en cuenta que, cuando radicó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia, se encontraba desempeñando el cargo de jefe de control interno, el cual no excluyó la función docente, el salario que se debe tener en cuenta para efectos de la liquidación de su pensión es el que devengó para el 13 de julio 2008.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 1.4. Contestación de la demanda 3. La UGPP manifestó que la demandante no cumple con los requisitos para hacerse beneficiaria de la pensión gracia, por cuanto de los tiempos de servicio y los salarios certificados, se observó que recibía otra recompensa por su salario como jefe de control interno, situación que impide que se le reconozca la prestación solicitada de conformidad con el artículo 128 de la Constitución Política.

Finalmente, propuso como excepciones: (i) presunción de legalidad de los actos administrativos; (ii) inexistencia de la obligación; y (iii) prescripción. 1.5. Trámite en primera instancia. En acatamiento al artículo 180 del CPACA, el Tribunal Administrativo de Santander el 24 de julio de 20134, celebró audiencia inicial, en la cual se fijó el litigio de la siguiente manera: «[…] Por lo anterior se procederá a fijar el litigio así: "se circunscribe a determinar si la señora Inés Sierra Ruiz, cumple con todos los requisitos establecidos por la Ley para que se proceda por parte de la entidad accionada al reconocimiento y pago de la pensión gracia, o si por el contrario al haber cumplido el r equisito de la edad desempeñando un cargo administrativo se torna incompatible el reconocimiento pensional por percibir otra asignación proveniente del tesoro público.

Las partes señalan estar de acuerdo con la decisión, Se declara agotada esta etapa procesal. Decisión que se notifica en estrados». 1.6. Decisión de primera instancia objeto de apelación.5 El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia de 8 de noviembre de 2013, accedió a las pretensiones de la demanda. En 3 Folios 99 al 104 del expediente 4 Folios 292 al 295 del expediente 5 Folios 397 al 403 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 consecuencia, (i) declaró la nulidad de los actos censurados; (ii) ordenó a la UGPP reconocer y pagar una pensión gracia en favor de la demandante, efectiva a partir del 13 de julio de 2008, tomando como base los salarios percibidos en el año anterior al 25 de julio de 2005.

Al respecto, la autoridad judicial consideró que la demandante cumplió con los requisitos para hacerse beneficiaria de la pensión gracia, ya que se vinculó como docente en instituciones municipales con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, cuenta con más de 50 años de edad y laboró en el municipio de Bucaramanga durante más de 20 años.

Asimismo, indicó que, como el año anterior a la fecha en que la accionante cumplió los requisitos para hacerse beneficiaria de la prestación reclamada, se desempeñaba como jefe de la Oficina Asesora de Control Interno del municipio de Bucaramanga, el cual ejerció desde el 25 de junio de 2005, los factores salariales de ese cargo no pueden tenerse en cuenta para efectos de liquidación de la pensión gracia por cuanto no fueron devengados en el ejercicio de la docencia. En ese orden de ideas, señaló que la vinculación de la actora con anterioridad al 25 de julio de 2005, fue desde el 1 de enero de 2001, cuando la señora Inés Sierra laboró como directiva docente, en consecuencia, tomó como base para la respectiva liquidación los factores salariales devengados por la demandante en el año anterior al 25 de julio de 2005. 1.7.

Recursos de apelación. La señora Inés Sierra Ruiz 6 sostuvo que su vinculación docente no 6 Folios 404 al 415 del expediente Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 fue suspendida ni interrumpida en más de 35 años de carrera ya que ejerció los cargos de (i) docente en el Colegio Santander y la Biblioteca Pública María Isabel Parra;

(ii) directiva docente en el Instituto Santa Bárbara, Protección del Niño y Santa María Micaela; y (iii) a través de diferentes situaciones administrativas, cargos de libre nombramiento y remoción como secretaria del tesoro y jefe de la Oficina de Control Interno del municipio de Bucaramanga. Sobre las últimas vinculaciones relacionadas, aseguró que cumplió actividades y funciones en la educación, tales como las de planeación en el sector educativo, el desarrollo e implementación de los sistemas de calidad, la evaluación institucional mediante auditorias y acciones correctivas a través de los planes de función docente e indicó que nunca dejó de pertenecer a la planta docente del municipio de Bucaramanga.

De conformidad con lo anterior, solicitó revocar el ordinal segundo del fallo de primera instancia y, en consecuencia, tener en cuenta los salarios y factores salariales percibidos durante el año anterior a la fecha en que adquirió el estatus pensional, esto es, 13 de julio de 2008, teniendo en cuenta que venía ejerciendo el cargo de jefe de Control Interna en comisión sin dejar de ser docente.

La UGPP7, en escrito de apelación, deprecó revocar el fallo de primera instancia para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, al considerar que a la señora Inés Sierra Ruiz no le asiste del derecho para hacerse beneficiaria del reconocimiento y pago de la pensión gracia. Lo anterior, por cuanto a través del Decreto 0087 de 21 de febrero de 1990, la demandante fue nombrada en propiedad para desempeñar el cargo de planeación económica grado 21 y tomó 7 Folios 416 al 431 del expediente Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 posesión el 21 de febrero de 1990 hasta el 2 de febrero de 1998.

Simultáneamente la Secretaría de Educación certificó que a través de Resolución 269 del 21 de mayo de 1990, la docente fue comisionada para desempeñar las funciones propias de su cargo en la Biblioteca de La Joya, jornada nocturna, mismo que ejerció hasta el 1 de febrero de 1998. Así las cosas, manifestó que no es coherente que la demandante tuviera dos vinculaciones al mismo tiempo, ya que esta situación va en contravía del artículo 128 de la Constitución Política, y de ninguna forma sus funciones en la Biblioteca podían tenerse en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto se entendería que no reunió el mínimo de 40 horas semanales, si se advierte que la jornada en el cargo de la alcaldía era de 8 horas diarias y el tiempo máximo que pudo laborar en la biblioteca sería de 4 horas, para un total de 20 semanales.

Asimismo, expuso que en una biblioteca la demandante no pudo ejercer las labores de docente, toda vez que las actividades que allí se desempeñan son las de bibliotecóloga, las cuales poco o nada tienen que ver con las funciones de maestra. En ese orden de ideas, aseguró que la demandante no acreditó los 20 años en el servicio docente, puesto que el periodo comprendido entre el febrero de 1990 y febrero de 1998, no lo ejerció como docente con las funciones y horarios que la norma impone. 1.8.

Trámite correspondiente a la segunda instancia La UGPP8 reiteró los argumentos del escrito de apelación y expuso que la demandante no tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia, ya que se evidenció que no cuenta con los 20 años 8 Folios 486 del expediente Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 de servicio docente exigidos para hacerse beneficiaria de la pensión gracia. La señora Inés Sierra Ruiz 9 insistió en lo expuesto en el escrito de apelación y solicitó tener en cuenta los salarios y factores salariales devengados en el año anterior a la fecha en que adquirió el estatus pensional, es decir, el 13 de julio de 2008.

El Ministerio Público guardó silencio. 1.9. Auto de mejor proveer Previo a proferir fallo de segunda instancia, el Despacho sustanciador mediante providencia del 21 de septiembre de 201710, requirió al Ministerio de Educación Nacional, a la Gobernación del departamento de Santander y a la Secretaría de Educación de Bucaramanga, para que allegaran certificados de los tiempos desempeñados por la señora Inés Sierra Ruiz, así como, la naturaleza de la institución educativa y certificado que especifique de dónde provenían los dineros con los que fueron pagados sus salarios y prestaciones, para el periodo comprendido entre el 3 de mayo de 1997 y el 21 de diciembre de 2011.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 11, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación 9 Folios 487 al 493 del expediente 10 Folio 497 del expediente. 11 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 interpuesto. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso 12, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante único, sin embargo, no existe restricción cuando ambas partes apelan, tal como ocurrió en el presente asunto. 2.2.

Cuestión previa Conforme al memorial visible en el índice 75 de la plataforma SAMAI, se observa que el apoderado de la UGPP interpuso recurso de reposición en contra del auto del 26 de octubre de 2022, mediante el cual, esta Sala resolvió no avocar conocimiento de la solicitud de unificación presentada por dicha entidad. Sobre el particular, resulta pertinente señalar que en el artículo 242 del CPACA, modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021, se dispuso que el recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario, así: «ARTÍCULO 242.

Reposición. El recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario. En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso.» Por su parte, el artículo 271 del CPACA, modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021, dispuso: «ARTÍCULO 271. Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. [ ] 12 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argum entos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos. […]» En esos términos, en lo que corresponde a la decisión que resuelve una solicitud de unificación, el legislador expresamente previó que no era susceptible de recursos, por ende, prevalece esta norma especial en cuanto a la improcedencia de los mismos.

De acuerdo con lo expuesto, se tiene que el auto que resolvió no avocar conocimiento de la solicitud de unificación no es pasible del recurso de reposición, por lo que esa petición resulta improcedente. Es necesario resaltar que esta Sala 13 en otras oportunidades, en casos como el presente, ha sostenido que el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo es garantizar la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley.

De manera que, tratándose de controversias relacionadas con asuntos pensionales, es razonable entender que involucran a muchas personas de la tercera edad. Por ello, resulta imperativo atender el hecho de que, a través de la Ley 2055 del 10 de septiembre de 2020, se aprobó la «Convención Interamericana Sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores».

Se destaca de dicha norma el artículo 4, literal c), en el que se estableció el compromiso de adoptar y fortalecer «todas las medidas legislativas, administrativas, judiciales, presupuestarias y de cualquier otra índole, incluido un adecuado acceso a la justicia a fin garantizar a la persona mayor un trato diferenciado y preferencial en todos los ámbitos», por lo que la presente medida se acompasa con tal contenido. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia del 2 de febrero de 2023. Radicado 54001 233100020110027201 (0551-2019). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 En consecuencia, corresponde a la accionada estarse a lo antes resuelto. 2.3.

Problema jurídico Considera esta Sala de Subsección, que el estudio y posterior decisión debe centrarse en establecer lo siguiente: ¿Inés Sierra Ruiz, en su calidad de docente oficial, tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia? En caso afirmativo, ¿Es posible reliquidar la prestación reconocida a la actora con base en el año anterior al 2008 y no al 2005 como lo ordenó el a quo? 2.4.

Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.4.1. La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].

El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»14 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000 -23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados 1 2, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal 1 3; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas — situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 16 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicado: 15001 -23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.5 Caso concreto En atención a las anteriores precisiones, la Sala procederá a examinar las pruebas obrantes en el expediente a fin de verificar si a la demandante le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por cumplir con los requisitos legales. 2.5.1.

Actuación administrativa El 5 de agosto de 2008 la señora Inés Sierra Ruiz solicitó el reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la UGPP, la cual profirió la Resolución UGM012189 de 5 de octubre de 2011, por medio de la cual le indicó que, para la fecha en que adquirió el estatus pensional, el 13 de julio de 2008, se encontraba ejerci endo el cargo de jefe de la Oficina de Control Interno, el cual es incompatible para el reconocimiento de la pensión gracia al no poder recibir doble rubro del erario.

Contra la anterior decisión la demandante interpuso recurso de reposición, que fue resuelto de forma negativa por la UGPP a través de la Resolución UGM 052445 de 19 de julio de 2012, al considerar que la recurrente certificó que labora en el cargo de jefe de Oficina de Control Interno desde el 26 de julio de 2005, el cual Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 no es compatible con la labor docente.

Asimismo, le indicó que la afirmación anterior no supone que no le asista el derecho a la pensión gracia, sino que reciba asignación proveniente del tesoro público y no podrá recibir la prestación pretendida. 2.6 Análisis del caso concreto. Resulta necesario precisar que para acceder a la pensión gracia, la interesada debe cumplir la totalidad de los requisitos, a saber: (i) tener más de 50 años de edad;

(ii) acreditar una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980; (iii) haber servido en el magisterio como docente oficial por un término no menor a 20 años con una naturaleza jurídica del vínculo territorial o nacionalizado; (iv) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta.

Así las cosas, revisado el expediente y con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala encuentra como probado lo siguiente: 2.6.1 Edad La señora Inés Sierra Ruiz nació el 13 de julio de 195817, razón por la cual el 13 de julio de 2008 cumplió 50 años. 2.6.2. Tiempo de servicio 2.6.2.1. Vinculación entre el 13 de mayo de 1977 y 13 de enero de 2012. 17 Folio 21 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 En primera medida, se advierte que la señora Inés Sierra Ruiz tuvo una única vinculación como docente del municipio de Bucaramanga con el Decreto 967 del 13 de mayo de 1977 18, a través del cual fue nombrada por el gobernador de Santander, como maestra del Grupo Urbano del municipio de Bucaramanga, cargo del cual tomó posesión a partir del 13 de mayo de 1977, a saber: «DECRET0 NÚMERO 0967 [13 MAY 1977] Por el cual se causan unas novedades en el Personal del Magisterio de Enseñanza Primaria.

ELGOBERNADOR DE SANTANDER En usos de sus atribuciones legales,

DECRETA: […] Art. 20o.- A partir de la fecha del presente Decreto, nómbrase a la señorita INES SIERRA RUIZ, de segunda categoría, maestra de un grupo urbano de municipio de Bucaramanga […] Firma Gobernador Secretario de Educación Departamental Director de Planeación Departamental». Por su parte, la Secretaría de Educación de Bucaramanga, certificó 19 como tiempos de servicio de la demandante en el municipio, los siguientes: «SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DE BUCARAMANGA CERTIFICA Que la Señor(a) INÉS SIERRA RUIZ identificado(a) con la cédula de ciudadanía No. 37.837.911, nombrado(a) en PROPIEDAD, se desempeñó como DOCENTE, Grado 14, dependiente de la Secretaría de Educación de Bucaramanga, desde el 13 de mayo de 1977, así: HISTORIA LABORAL DOCENTE: 18 Folio 521 del expediente. 19 Folio 227 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 Se expide a las diez (10 días del mes de noviembre de dos mil diecisiete (2017), a solicitud del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Proceso No. 68001 2333000201300164 (2616-2014)».

La anterior novedad fue certificada el 19 de septiembre de 2012 20 por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación Municipal de Duitama, en donde además se indicó que el régimen de pensiones de la actora fue nacionalizado. Al respecto, se tiene lo siguiente: 20 Folios 28 al 30 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 Ahora bien, de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, se observa que la demandante tuvo varias novedades a lo largo de la prestación de sus servicios como docente, tales como comisiones, traslados e incorporaciones, y ocupó cargos Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 administrativos en la Alcaldía Municipal de Bucaramanga.

En ese orden de ideas, se tiene que las novedades que la señora Sierra Ruiz tuvo en el servicio docente fueron las siguiente: Acto Administrativo Novedad y Plantel Educativo Fecha Inicial Fecha de Finalización Total Resolución 552 de 1986 Comisión Instituto Educativo Santander 7 de abril de 1986 20 de mayo de 1990 4 años, 1 mes y 15 días Resolución 2691 de 1990 Comisión Biblioteca de la Joya (Jornada Nocturna) 21 de mayo de 1990 1 de febrero de 1998 7 años, 8 meses y 12 días Resolución 1927 de 2001 Comisión Colegio Santa Bárbara de Bucaramanga 1 de enero de 2001 13 de febrero de 2003 2 años, 1 mes y 14 días.

Resolución 69 de 2003 Incorporación Colegio Santa Bárbara de Bucaramanga 14 de febrero de 2003 30 de mayo de 2005 2 años. 3 meses y 18 días. Resolución 0726. Traslado Institución Educativa 31 de mayo de 2005 12 de junio de 2005 1 mes y 25 días. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 Protección del Niño Bucaramanga Resolución 0775 Traslado Institución Santa María Micaela de Bucaramanga 13 de junio de 2005 24 de julio de 2005 1 mes y 10 días.

Resolución 3359 Incorporación 21 de diciembre de 2011 13 de enero de 2012 23 días Por otro lado, los cargos administrativos que desempeñó en la Alcaldía Municipal de Bucaramanga fueron los siguientes: Acto Administrativo Novedad y Plantel Educativo Fecha Inicial Fecha de Finalizaci ón Total Decreto 0087 de 1990 Comisión Cargo: Técnico en Planeación Económica 21 de febrero de 1990 1 de febrero de 1998 7 años, 11 meses, 12 días.

Decreto 001 de 1998. cargo de libre nombramiento y remoción como secretaria del Tesoro Municipal. Secretaria de Hacienda 2 de febrero de 1998 29 de febrero de 1998 27 días. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 Decreto 0023 del 2000. cargo de libre nombramiento y remoción como secretaria de Despacho 1 de marzo del 2000 16 de julio del 2000 4 meses y 17 días.

Resolución 0485 del 17 de febrero del 2000. Traslado a otro cargo de libre nombramiento y remoción como secretaria de Hacienda. 17 de julio del 2000 31 de diciembre del 2000 5 meses y 16 días. Resolución 0160 del 2005 Encargo como jefe de la Oficina Asesora de Control Interno. 25 de julio de 2005 25 de enero de 2006 6 meses y 2 días.

Resolución No. 009 de 2006. Comisión para desempeñar en propiedad jefe de la Oficina Asesora de Control Interno 26 de enero de 2006 20 de diciembre de 2011 5 años, 10 meses y 26 días Los anteriores cargos de libre nombramiento y remoción fueron certificados por la Subsecretaría Administrativa del municipio de Bucaramanga21, así: 21 Folio del 314 al 316 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 «MUNICIPIO DE BUCARAMANGA SUBSECRETARÍA ADMINISTRATIVA NIT No. 890.201.222-0 CLF No. 0206 CERTIFICA Que revisada la hoja de vida de la señora INES SIERRA RUIZ, identificada con cédula de ciudadanía No. 37.837 911 expedida en Bucaramanga, se encontró que laboró al servicio de la Administración Central del Municipio de Bucaramanga en los siguientes periodos y cargos, así: Mediante Decreto No. 0087 del 21/02/1990 se nombró en Propiedad para desempeñar el cargo de TECNICO EN PLANEACION ECONÓMICA, grado 21 de la División de Estudios e Investigaciones Socioeconómicas, dependiente del Departamento Administrativo de Planeación Municipal, Con diligencia de Posesión No. 557 del 21/02/1990 tomó posesión de dicho cargo, en el cual obstentó (sic) derechos de Carrera Administrativa.

Ejerció dicho cargo hasta el día 1/02/1998. Mediante Decreto No. 001 del 01/01/1998 se hizo nombramiento en un cargo de Libre Nombramiento y Remoción como SECRETARIA DEL TESORO MUNICIPAL y tomó posesión según Diligencia de Posesión No. 142 del 02/02/1998; para el cual se le concedió comisión mediante Decreto No. 0041 del 28/01/1998.

Mediante Decreto No. 0045 del 02/02/1998 se le acepta la renuncia al cargo de TECNICO EN PLANEACION ECONÓMICA, grado 21 de la Oficina del Plan de Desarrollo, dependiente de la Oficina de Planeación Municipal. Mediante decreto 0023 del 01/03/2000 se nombró en un cargo de Libre Nombramiento y Remoción como SECRETARIO DE DESPACHO de la Secretaria Administrativa, código 120, grado 25 y tomó posesión según Diligencia de Posesión No. 0076 del 01/03/2000.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 Mediante Resolución No. 0485 del 17/07/2000 se traslada a otro cargo de Libre Nombramiento y Remoción como SECRETARIA DE HACIENDA, código 120, grado 05, tomando posesión de dich o cargo según Diligencia de Posesión No. 0738 del 17/07/2000.

Mediante Decreto No. 0255 del 26/12/2000 se acepta la Renuncia al cargo de SECRETARIA DE HACIENDA, a partir del 31/12/2000 […]». Las comisiones que tuvo la actora para ostentar el cargo de jefe de Oficina de Control Interno, se certificaron por la Secretaría de Educación de Bucaramanga, de la siguiente manera: «RESOLUCION No 3359 del 19 de diciembre de 2011 […] Que mediante Resolución No 0160 del 25 de julio de 2005 el Alcalde de Bucaramanga encargó a la Dra. INES SIERRA RUIZ, identificada con CC.

No. 37 337 911, como JEFE DE LA OFICINA ASESORA DE CONTROL INTERNO( ). Que mediante Resolución No. 0969 del 25 de julio de 2005, la Secretaria de Educación concedió una comisión no remunerada para desempeñar el cargo de JEFE DE LA OFICINA ASESORA DE CONTROL INTERNO, a la Dra. INES SIERRA RUIZ (…). Que mediante Resolución No. 0009 del 26 de enero de 2006, el Alcalde de Bucaramanga, nombró a la Dra. INES SIERRA RUIZ, (…)en el cargo de JEFE DE LA OFICINA ASESORA DE CONTROL INTERNO(…) Que mediante diligencia de posesión No. 0490 el día 30 de noviembre de 2000, la Doctora INES SIERRA RUIZ, identificada con C.C. No. 37 837.911 de Bucaramanga, tomó posesión-incorporación del cargo de Jefe de Oficina de Control Interno. Código 008 Grado 25.

Despacho Alcalde. Que la naturaleza del cargo de JEFE OFICINA DE CONTROL INTERNO es de Libre Nombramiento y Remoción del nivel directivo y la competencia para efectuar la remoción en empleos de libre nombramiento y remoción es discrecional del nominador. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 26 Que el nominador del empleo antes mencionado, en el Municipio de Bucaramanga, es el Alcalde del Municipio de Bucaramanga.

Que mediante Oficio SSA 2274 de fecha 19 de diciembre de 2011, radicado ante esta Secretaría el mismo día bajo el número 2011PQR89231, la Dra. MON CA (sic) JOHANNA SERRANO PRADA, Subsecretaria Administrativa - Alcaldía Municipal de Bucaramanga, remite para nuestro conocimiento, tramite y fines pertinentes, copia de la Resolución No. 0693 del 07 de Diciembre de 2011, por medio de la cual se declaró insubsistente a la Doctora INES SIERRA RUIZ como JEFE OFICINA DE CONTROL INTERNO Código 006 Grado 25, de Libre Nombramiento y Remoción, dependiente del Despacho Alcaldía y copia de la Resolución No. 0711 del 15 de Diciembre de 2011, por medio de la cual se aclara la Resolución No. 0693 del 07 de Diciembre de 2011: así mismo, remite copia de los documentos soportes del trámite realizado para comunicar el contenido de los Actos Administrativos mencionados.

Que mediante Resolución No. 0693 del 07 de Diciembre de 2011, resolvió declarar insubsistente el nombramiento de la Doctora INES SIERRA RUIZ (…) en el cargo de JEFE OFICINA DE CONTROL INTERNO Código 006 Grado 25, de Libre Nombramiento y Remoción, dependiente del Despacho Alcalde. […]». De conformidad con lo referenciado en precedencia, se advierte que, la demandante además de ejercer su labor como docente en el departamento de Santander, se le otorgaron comisiones para desempeñar funciones administrativas, situación permitida de conformidad con el artículo 66 del Decreto 2277 de 1979, el cual consagra: «Artículo 66 Comisiones.

El educador escalafonado en servicio activo, puede ser comisionado en forma temporal para desempeñar por encargo otro empleo docente, para ejercer cargos de libre nombramiento y remoción, para adelantar estudios o participar en congresos, seminarios u otras actividades de carácter profesional o sindical. En tal situación el educador no pierde su clasificación en el Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 27 escalafón y tiene derecho a regresar al cargo docente, tan pronto renuncie o sea separado del desempeño de dichas funciones […]».

En este punto, es importante recordar que la pensión gracia fue creada únicamente en favor de los maestros de las escuelas oficiales que junto con otros requisitos demuestren un tiempo de servicio no menor de 20 años. Ahora bien, de conformidad con el decreto relacionado, la señora Sierra Ruiz podía ser comisionada para ejercer cargos de libre nombramiento y remoción, de modo que las condiciones de la vinculación docente no se modificaron pese a las novedades, pues se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral, condición que adquirió a través del Decreto 967 de 1977.

En ese sentido, entiende la Sala que las novedades administrativas que ostentó la actora fueron sin solución de continuidad teniendo en cuenta que no se presentó ninguna interrupción entre los cargos que ejerció en la Alcaldía de Bucaramanga y sus comisiones, traslados e incorporaciones como docente. Sin embargo, es relevante destacar que no puede perderse de vista que para efectos de conceder el goce de la pensión gracia únicamente es procedente la sumatoria de los tiempos de labor docente, esto es, con exclusión de labores en cargos administrativos.

Dilucidado lo anterior, resulta relevante destacar que, en el escrito apelación, la entidad demandada solicitó no tener en cuenta el tiempo que la accionante ejerció como docente en la Biblioteca Pública desde el 21 de mayo de 1990 hasta el 1 de enero de 1998, por ser de jornada nocturna y ejercerlo al mismo tiempo en que se desempeñó como técnica en planeación y secretaria del tesoro municipal.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 28 Sobre el particular, se tiene que a través de la Resolución 2691 del 21 de mayo de 1990, la demandante fue comisionada para ejercer sus funciones como maestra en la biblioteca pública, jornada nocturna, comisión que desempeñó desde el 21 de mayo de 1990 hasta el 1 de febrero de 1998, a saber: «RESOLUCION NUMERO 269 (21 MAYO 1990) Por la cual se ordena una comisión EL GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DE SANTANDER en su condición do Presidente de la Junto - Administradora del Fondo Educativo Regional, de Santander, en ejercicio de sus facultades legales y en especial la conferida por el Artículo 66 del Decreto 2277 do 1.979,

RESUELVE

ARTICULO 1 o.- Dar por terminada la comisión conferida a la docente INES SIERRA RUIZ, mediante Resolución No. 0552 del 7 de Abril de 1.986 en su Artículo Octavo. ARTICULO 2o.- A partir de la fecha de la presente Resolución y hasta el 30 de Noviembre de 1.990, comisiónase a la docente INES SIERRA RUIZ, identificada con la Cédula de Ciudadanía No. 37.837.911 de Bucaramanga, Maestra del Centro Piloto Simón Bolívar del Municipio de BUCARAMANGA, para que desempeñe las funciones propias de su cargo en la BIBLIOTECA DE LA JOYA JORNADA NOCTURNA del Mismo Municipio.

COMUNIQUESE Y CUMPLASE Expedida en Bucaramanga, a 21 MAYO 1990[…]». (Destaca la Sala) En este punto, es necesario señalar que, si bien la resolución estipuló como fecha final de la comisión el 30 de noviembre de 1990, lo cierto es que la Secretaría de Educación de Bucaramanga, certificó que la comisión se extendió hasta el 1 de febrero de 1 998.

Para un total de 7 años, 8 meses y 12 días. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 29 De conformidad con lo anterior, para la Sala resulta claro que el hecho de que la señora Sierra Ruiz fuera comisionada para desempeñar el cargo de docente en una biblioteca del municipio en jornada nocturna, no significa que no pueda tenerse en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, pues no debe desconocerse que el acto administrativo lo expidió el gobernador del departamento de Santander, en su condición de presidente de la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional, para que la actora desempeñara las funciones propias de su cargo de maestra en la Biblioteca de La Joya, sin perder el nombramiento en propiedad que adquirió a través del Decreto 967 de 1977, esto en los términos del precitado artículo 66 del Decreto 2277 de 1979.

Por otro lado, la UGPP señaló que en gracia de discusión si se tuviera en cuenta este periodo de tiempo, la jornada nocturna prestada por la demandante, sería insuficiente para el cumplimento de las 40 horas mínimas reglamentaria, ya que solo podía desempeñar 4 doras diarias de servicio, es decir, 20 horas semanales. Sobre el particular, se advierte que la señora Inés Sierra Ruiz fue nombrada para una jornada completa (nocturna) y no por horas, pues no existe una prueba que así lo acredite, en ese sentido, no puede desconocerse los criterios establecidos en el acto administrativo.

En ese orden de ideas, si bien la UGPP alega que dicho periodo de tiempo no puede tenerse en cuenta, por cuanto en jornada diurna la actora desempeñó un cargo administrativo y en consecuencia no cumplía con la intensidad horaria requerida, no se advierte una justificación razonada o alguna prueba que permita desvirtuar la comisión cuestionada y la jornada en que fue ejercida.

Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia SU-182 de 2019 se pronunció respecto de la carga de la prueba en materia pensional Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 30 cuando existan inconsistencias en la historia laboral del solicitante, así: «En este punto es importante precisar que la carga de la prueba sobre las posibles inconsistencias o irregularidades recae, en principio, sobre la administradora de pensiones, pues “el trabajador sigue siendo el sujeto jurídico más débil del sistema, por lo cual merece una especial protección del Estado” 22.

Además, la administradora cuenta con “mejores y mayores elementos de juicio que le permitan adoptar una decisión más fiel a la realidad de los hechos que se le plantean” 23. Pero cuando la administradora de pensiones presenta una “justificación bien razonada”, soportada en medios probatorios que advierten razonablemente sobre una inconsistencia o una irregularidad en la historia laboral, le corresponde al afiliado desvirtuar tal hecho.

En términos similares, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que, frente a una “censura fundada” de la administración, la carga de la prueba se traslada al afiliado, quien podrá hacer uso de los distintos medios probatorios a su alcance. 24» (Negrilla de la Sala) En este punto, resulta claro que, con elementos probatorios aportados, no puede desconocerse la comisión otorgada por el gobernador del departamento de Santander a la señora Inés Sierra Ruiz para desempeñar sus funciones como docente en la Biblioteca de La Joya, en jornada nocturna, pues obran en el expediente, el acto administrativo por el cual se ordena dicha comisión, situación que además fue certificada por la Secretaría de Educación de Bucaramanga, tal y como ya quedó reseñado en precedencia. 22 «Sentencia C-177 de 1998.

MP. Alejandro Martínez. Reiterada recientemente en la Sentencia T-376 de 2018. MP. José Fernando Reyes.» 23 «Sentencia T-482 de 2012. MP. Luis Ernesto Vargas.» 24 «“En su defensa el demandante se limitó a hacer apreciaciones generales sobre la presunción de buena fe sin desvirtuar el cargo que le hizo la demandada, el cual fue reiterativo en señalar que nunca prestó servicios al Municipio.

En este aspecto confunde el demandante la carga de la prueba, pues en este caso, frente a una censura fundada de la administración, le correspondía desvirtuar tal acusación, demostrando por los diversos medios probatorios que efectivamente fue empleado del citado Municipio, en las fechas que dice haber desempeñado los diferentes empleos a que hace alusión en su demanda”.

Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. CP: Ana Margarita Olaya Forero Sentencia del 16 de julio de 2002. Radicación número: 23001-23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029).» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 31 Conforme a lo anterior, los servicios prestados por la docente en jornada nocturna, son válidos y se pueden tener en cuenta para el cómputo de los 20 años de ejercicio docente, requeridos en el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913.

Por último, en cuanto a la inconformidad de la actora, se destaca que, tal como lo consideró el a quo, para liquidar la mesada pensional, resulta procedente tener en cuenta los factores salariales percibidos en el último año como maestra, pues, es importante recodar que esta pensión goza de un carácter especial y únicamente se otorga a quiénes ejercieron la función docente y cumplen los lineamientos establecidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado.

De conformidad con todo lo expuesto, del nombramiento en propiedad de la que fue objeto la señora Inés Sierra Ruiz, a través del Decreto 967 de 1977, resulta necesario resaltar que la docente fue nombrada por el representante de la entidad territorial (gobernador del departamento de Santander), sin intervención alguna del Gobierno nacional.

Ahora, resulta relevante destacar que esta Sala 25 ha precisado que «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes 25 Ver entre otras, la sentencia de 16 de febrero de 2023. Radicado: 81001-23- 33-000-2013-00128-01 (1518-2015). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 32 nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales».

En consonancia con lo expuesto, se observa que la Ley 91 de 1989 en el artículo 1.° efectuó la diferenciación entre el personal nacional, nacionalizado y territorial, así: «i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.

Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975». Lo anterior permite reafirmar que la aquí demandante a partir del 13 de mayo de 1977, ostentó una naturaleza jurídica del vínculo territorial, dado que la designación la realizó el representante del ente local con posterioridad al 1.° de enero de 1976 sin el cumplimiento del requisito previsto en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975, que conforme con la interpretación que se efectuó en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, significa que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por la entidad territorial y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.

Así las cosas, si bien la demandante tuvo varias novedades a lo largo de la prestación de sus servicios como docente, tales como comisiones, traslados e incorporaciones, y ocupó cargos administrativos en la Alcaldía Municipal de Bucaramanga, estas situaciones no implicaron un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia, pues no hubo una ruptura Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 33 Bajo esa línea, comoquiera que el único nombramiento del que fue objeto la demandante se efectuó el 13 de mayo de 1977, de ahí en adelante si bien se presentaron situaciones tales como comisiones, traslados e incorporaciones, y ocupó cargos administrativos en la Alcaldía Municipal de Bucaramanga, estas circunstancias no implicaron un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia, pues se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral y se respetaron los criterios establecidos en el el artículo 66 del Decreto 2277 de 1979.

Todo lo anterior, quiere decir que los tiempos de servicio docente prestados por la demandante a partir del 13 de mayo de 1977 hasta la fecha de su retiro por renuncia el 13 de enero de 2012, fueron de carácter territorial. - Conclusión. De acuerdo con el material probatorio, la Sala encuentra que la señora Inés Sierra Ruiz cumple con todos los requisitos exigidos para el reconocimiento y pago de una pensión gracia, en la medida que tuvo una vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, no existen reproches sobre su buena conducta como docente oficial, cumplió con más de los veinte años de servicio como docente territorial, y tiene más de 50 años de edad, consolidando su estatus el 13 de julio de 2008, fecha en la que llegó a la edad de 50 años.

Ahora bien, teniendo en cuenta que procede el reconocimiento de la prestación reclamada, es necesario determinar si se configura la prescripción, para lo cual se tiene presente que la demandante consolidó su derecho de pensión el 13 de julio de 2008 con el acreditamiento de los 50 años de edad, radicó la reclamación el 5 de agosto de 2009, y la demanda fue radicada el 12 de febrero de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 34 2013.

En ese orden de ideas, es claro que se configuró el fenómeno jurídico de la prescripción, por cuanto, si bien entre la fecha de adquisición del estatus y de la reclamación no se superó el tiempo de tres años, lo cierto es que entre la fecha de la reclamación (5 de agosto de 2008) y la radicación de la demanda (12 de febrero de 2013) sí transcurrieron más de tres años.

Es de anotar que dicho fenómeno opera en materia pensional sobre las mesadas que hubiese lugar a reconocer y no sobre el derecho en sí mismo, por lo que, siendo la interesada aún titular de la prerrogativa jurídica reclamada ante la UGPP, la prescripción debe contarse desde el momento en que se radicó la demanda (el 12 de febrero de 2013), de modo que hay lugar a declarar de oficio la prescripción 26 de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 12 de febrero de 2010.

Lo anterior con la precisión de que la efectividad de la pensión gracia es diferente a la forma en la que debe liquidarse la mesada pensional, pues en el presente caso el IBL corresponde al último año desempeñado por la actora como maestra, dado que es el ejercicio de la docencia el que genera el derecho a la prestación reclamada, es decir, que para efectos de la liquidación de la pensión reconocida se tendrá en cuenta el salario y los factores salariales percibidos por la docente en el año anterior al 24 de julio de 2005, fecha en la que se desempeñó como docente directiva, de conformidad con los tiempos de servicio, como bien lo señaló el a quo. 26 De conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por la apelante.

No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones, tal como ocurrió en el presente asunto. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 35 2.7.

De la solicitud de sucesión Procesal El apoderado de la demandante, puso en conocimiento de esta Sala que la señora Inés Sierra Ruiz falleció el 29 de octubre del 2020, situación que se acreditó con la copia del Registro Civil de Defunción 27. En consecuencia, solicitó tener como sucesores procesales al señor Edelberto Amaya Albarracín en calidad de cónyuge, y a Paola Liliana Amaya Sierra y Alberto Alonso Amaya Sierra, en condición de hijos, de quienes aportó el registro civil de matrimonio, y los registros civiles de nacimiento y cédulas de ciudadanía de cada uno28.

Así mismo, el apoderado de la causante allegó la documentación correspondiente que indica que el cónyuge y los mencionados hijos de la señora Inés Sierra Ruiz ratifican el poder a él concedido y piden ser tenidos en cuenta como sucesores. Por lo anterior, al demostrar el cumplimiento de los requisitos de ley, se aceptarán a Edelberto Amaya Albarracín, Paola Liliana Amaya Sierra y Alberto Alonso Amaya Sierra como sucesores procesales de la señora Inés Sierra Ruiz (Q.E.P.D.), precisando que, para la reclamación de las sumas reconocidas en esta providencia, necesitarán acreditar ante la UGPP los requisitos para ello.

Por su parte, comoquiera que no pueden desconocerse las consecuencias jurídicas del deceso del demandante, la orden de primera instancia deberá adicionarse en el sentido de indicar que las sumas reconocidas entre el 12 de febrero de 2010 hasta el 29 de octubre de 2020, se dispondrán, a favor de la masa sucesoral de la señora Inés Sierra Ruiz (Q.E.P.D). 27 Folio 544 del expediente. 28 Obrante en el Sistema de Gestión Judicial -SAMAI- índice 64.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 36 2.8. Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas a las partes comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de las actuaciones desplegadas por la demandante y la entidad demandada en las diferentes etapas del proceso, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, sustent aron las razones en defensa jurídica de sus intereses y, por ende, no se condenará en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: ADICIONAR la sentencia del 8 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por la señora Inés Sierra Ruiz contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, en el siguiente sentido: - PRIMERO: DECLARAR DE OFICIO la prescripción trienal de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 12 de febrero de 2010, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado:68001-23-33-000-2013-00164-01 Demandante:Inés Sierra Ruiz w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 37 - SEGUNDO: Ordenar que las sumas reconocidas a la demandante entre el 24 de julio de 2005 hasta el 29 de octubre de 2020 (fecha en la que falleció), se dispongan a favor de la masa sucesoral de la señora Inés Sierra Ruiz (Q.E.P.D.).

SEGUNDO: Aceptar como sucesores procesales de la señora Inés Sierra Ruiz a Edelberto Amaya Albarracín en calidad de cónyuge, y a Paola Liliana Amaya Sierra y Alberto Alonso Amaya Sierra, en condición de hijos.

TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la providencia apelada.

CUARTO. No condenar en costas en esta instancia, en atención a lo expresado en la parte motiva.

QUINTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado