REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, seis (6) de diciembre de dos mil veintiuno (2021). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2021-05819-01 Demandante: DITERANGEL VARGAS GARCÍA Demandado: SUBSECCIÓN E DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
CONTRATO LABORAL. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL. Síntesis del caso: la parte demandante consideró que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad jurídica, favorabilidad laboral y prevalencia del derecho sustancial, por cuanto declaro la prescripción de algunas prestaciones sociales sin realizar la correspondiente valoración de la totalidad de las pruebas allegadas.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 28 de septiembre de 2021 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la cual se dispuso: “NEGAR el amparo de tutela solicitado por el señor Diterangel Vargas García, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión” (mayúsculas y negrillas del texto original - archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI).
ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Mediante escrito del 27 de agosto de 2021 el señor Diterangel Vargas García, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad jurídica, favorabilidad laboral y prevalencia del derecho sustancial.
Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: Afirmó que laboró de manera constante e ininterrumpida para el Hospital de Meissen II Nivel ESE en el cargo de Auxiliar Administrativo con diferentes contratos de prestación de servicios desde el 19 de abril de 1999 hasta el 17 de agosto de 2016. Indicó que en el año 2016 solicitó el pago de prestaciones sociales, sin embargo, el área laboral del hospital negó la solicitud mediante Oficio No. OJU-E-236-2016.
En consecuencia, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Hospital de Meissen, hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE, con el objeto de que se le reconociera la existencia de relación laboral del 19 de abril de 1999 hasta el 17 de agosto de 2016 y obtener el pago de las prestaciones sociales.
El 4 de marzo de 2020 el Juzgado 18 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones y frente a los salarios y prestaciones sociales correspondientes al periodo anterior al 31 de diciembre de 2012 concluyó que había operado la prescripción trienal. Inconforme con la anterior decisión los demandantes y demandados presentaron recurso de apelación. Entre sus argumentos la parte actora manifestó que laboró de forma ininterrumpida y para soportarlo, entre otras, mencionó las certificaciones de contratos de prestación de servicios que a su juicio demostraban la existencia de tales negocios jurídicos y los periodos.
Asimismo, agregó que no se tuvieron en cuenta las manifestaciones de los testigos y el interrogatorio de parte en los que se dijo que pese a la finalización del contrato estos debían seguir laborando. Resaltó que no se presentó el fenómeno de prescripción pues entre todos los contratos no hubo interrupción y en la medida que como el último que suscribió finalizó el 21 de agosto de 2016 y la reclamación administrativa ante la entidad la realizó el 23 de septiembre de 2016 no pasaron más de tres años para que prescribieran sus derechos laborales.
Finalmente, indicó que no pudo aportar todos los contratos con sus prórrogas y adiciones como consecuencia de la desorganización de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE, y que la carga de la prueba recaía sobre la demandada quien tenía la obligación de aportar tal documentación, pero que en todo caso con la certificación sobre los contratos bastaba para demostrar que laboró desde el 19 de abril de 1999 hasta el 17 de agosto de 2016 sin interrupciones. 7) El 21 de mayo de 2021 la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión de primera instancia que declaró la existencia de una relación laboral, sin embargo, modificó algunos aspectos, entre ellos el relacionado con el fenómeno de prescripción de las prestaciones sociales pues concluyó que no se demostró que durante todos los periodos comprendidos entre el 19 de abril de 1999 y 31 de diciembre de 2012 el actor haya laborado de manera interrumpida, como pretendía demostrar, pues evidenció lapsos en los que no hubo vínculo contractual, de ahí que identificó al menos 8 periodos respecto de los cuales contabilizó la prescripción por separado, pues indicó que la sola certificación sobre los tiempos laborados no era prueba suficiente de la existencia del vínculo, toda vez que para ello debían aportarse precisamente los contratos. 2.
El fundamento de la vulneración La parte demandante señaló que el tribunal accionado vulneró sus derechos fundamentales pues incurrió en defecto fáctico porque no tuvo en cuenta la certificación expedida por la Directora de Contratación de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE de 9 de septiembre de 2019, en la cual consta que el accionante suscribió, con la entidad hospitalaria, sendos contratos de prestación de servicios de manera ininterrumpida entre el 19 de abril de 1999 al 17 de agosto de 2016, de ahí que no operó la prescripción de los derechos.
Manifestó que con lo anterior se desconocieron los periodos laborales que se encontraban acreditados en la certificación expedida con la excusa de que no podía tenerse como prueba, y con ello se configuró una valoración indebida de la prueba, pues dicho documento reposaba en el expediente del proceso ordinario y acreditaba la vinculación del demandante de forma interrumpida, sin que haya sido tachado de falso por la parte contraria en ninguna instancia. También indicó que la decisión de la autoridad judicial demandada incurrió en una vía de hecho por violación directa de la Constitución, porque desconoció los principios constitucionales como el debido proceso y la seguridad jurídica. 3.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “PRIMERO: Que se DECLARE la vulneración de los derechos fundamentales alegados al: Debido proceso, Principio de seguridad jurídica, el derecho a la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, el principio que prohíbe menoscabar los derechos de los trabajadores;
Violación al Principio de Seguridad Jurídica; Derechos adquiridos en materia laboral y expectativas legítimas; y demás derechos que se verifiquen en el estudio de esta acción constitucional a favor del señor DITERANGEL VARGAS GARCIA.
SEGUNDO: Que se ORDENE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección E que a partir de la notificación de la decisión que ampara los derechos alegados, se dicte de nuevo la Sentencia que desate el recurso de apelación presentado por la parte actora conforme al principio de consonancia teniendo en cuenta la certificación emitida por la entidad accionada emitida por la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR E,S,E,.
TERCERO: En consecuencia, DEJAR SIN EFECTO la Sentencia de fecha 21 mayo 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección E. CUARTA: Conforme a todo lo anterior TUTELAR los derechos fundamentales alegados en la presente acción excepcional a favor del accionante señor DITERANGEL VARGAS GARCIA”. (mayúsculas y negrillas del texto original - archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI). 4.
Actuación en primer grado La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado por auto de 6 de septiembre de 2021 admitió la tutela y dispuso notificar a los Magistrados integrantes de la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. De igual forma ordenó vincular en calidad de terceros con interés a la Secretaria de Salud de Bogotá DC – Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE y al Juzgado 18 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. 5.
La sentencia de primera instancia El 28 de septiembre de 2021 la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación dictó sentencia mediante la que negó el amparo de los derechos fundamentales puesto que no se configuró el defecto fáctico ni la violación directa de la Constitución. Para soportar su decisión indicó que la decisión proferida por el tribunal fue motivada.
De igual forma, señaló que el contrato de prestación de servicios es un elemento idóneo para acreditar el vínculo contractual y verificar si este contiene elementos propios de la relación laboral. Respecto de la certificación que a juicio del demandante da cuenta de la vinculación ininterrumpida no se consideró como prueba idónea, conducente y pertinente en tanto que se limitaba a informar los tiempos de ejecución de los contratos y su valor, sin dar cuenta de los elementos que acrediten el vínculo laboral.
Adicionalmente, señaló que los argumentos suscitados por el demandante no acreditaron las irregularidades constitucionales en las cuales incurrió la decisión, sino que por el contrario se ciñó a indicar su inconformidad; sin que la acción de tutela sea una instancia adicional con la cual se pueda continuar con el debate jurídico. 6. La impugnación La parte demandante formuló impugnación contra fallo de primera instancia. Como fundamento para controvertir la sentencia de primera instancia la demandada manifestó que se debía analizar y aplicar la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, proferida por esta Corporación en lo que se refiere a los contratos de prestación de servicios celebrados con entidades estatales.
Por otra parte, indicó que la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no valoró la totalidad de las pruebas aportadas, pues las certificaciones emitidas por las demandadas son legales y de ellas se podía evidenciar la existencia de un contrato laboral. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto.
Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos idóneos previstos por el legislador ni para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante.
El caso concreto En el caso que ocupa la atención de la Sala se demanda por esta vía constitucional a la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia presuntamente vulnerados con ocasión de la providencia judicial del 21 de mayo de 2021, por cuanto, a su juicio, incurrió en defecto fáctico por valoración indebida de las pruebas y violación directa de la Constitución. En la sentencia de primera instancia, la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación negó el amparo pretendido por no encontrarse configurados los defectos alegados puesto que encontró que la sentencia de 21 de mayo de 2021 estuvo soportada en un estudio razonable de los hechos, las pruebas, la normativa y la jurisprudencia aplicable al caso concreto, lo que le permitió concluir que las acreencias laborales y prestacionales reclamadas por el señor Diterangel Vargas García que se causaron con anterioridad al 2 de diciembre de 2013 fueron afectadas con el fenómeno de la prescripción. Finalmente, indicó que, a pesar de que la sentencia del tribunal no resultó satisfactoria en su integridad a la parte demandante no se puede colegir que su actuación fue contraria a derecho.
Sin embargo, en su escrito de impugnación el accionante se opuso a esa decisión por cuanto, a su juicio, se debe dar aplicación a la sentencia de unificación dictada el 9 de septiembre de 2021 por esta Corporación dentro del expediente con radicado no. 05001-23-33-000-2013-01143-01. También manifestó que el tribunal accionado no valoró la totalidad de las pruebas aportadas, pues las certificaciones emitidas por las demandadas son legales y de ellas se podía evidenciar la existencia de un contrato laboral.
Resaltó para demostrar lo anterior que no operó la prescripción que adujo el tribunal y para ello aportó las certificaciones emitidas por la parte demandada de las que se puede inferir el número y fecha de cada contrato y su duración. Además, reiteró que esas certificaciones no fueron tachadas de falsas. En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala revocará la decisión de primera instancia mediante la que se negó el amparo de la acción de tutela para, en su lugar, declarar la improcedencia por falta de relevancia constitucional por las razones que procederán a exponerse: Para la Sala resulta claro que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos en el trámite de la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declare que se incurrió en varios yerros al no haberse tenido en cuenta la certificación de 9 de septiembre de 2019 expedida por la Directora de Contratación de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE, así como haber incurrido en violación directa de la Constitución. Esta Corporación denota que los argumentos relacionados con la falta de valoración de la certificación laboral expedida por la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE fueron discutidos en la alzada y debidamente abordados en el fallo del 21 de mayo de 2021 que modificó los numerales 1,3 y 5 de la sentencia de primera instancia y confirmó el resto de la decisión. En efecto en esa decisión se dispuso que solamente los contratos de prestación de servicios aportados con la demanda o en la etapa probatoria dan certeza de los tiempos prestados como contratistas y por ello se explicó amplia y detenidamente por qué las certificaciones no podían ser valoradas como pruebas dado que no cumplían con el carácter de medios de convicción conducentes, pertinentes e idóneos puesto que no daban certeza de los elementos del contrato, como lo indicó la providencia en los siguientes términos: “Es necesario aclarar que en pronunciamientos anteriores esta Sala dispuso que, dentro del proceso solamente los contratos de prestación que se aportaron con la demanda o allegados posteriormente dentro de la etapa probatoria dan certeza de los tiempos prestados como contratista, y por tanto, las certificaciones expedidas por la entidad accionada no pueden ser tenidas en cuenta, como tampoco los testimonios y lo manifestado en el interrogatorio de parte, al no construir la prueba idónea, pertinente y conducente que den certeza de las circunstancias de tiempo, modo, lugar, laborales y obligacionales de cada una de las partes, pues tales condiciones fueron pactadas en los respectivos contratos de prestación de servicios”.
(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI) No obstante, para sustentar la vulneración de los derechos invocados en el mecanismo constitucional la parte demandante expuso similares planteamientos a los que fueron analizados en la segunda instancia del proceso ordinario dirigidos de manera exclusiva a revivir la discusión tendiente a determinar si se había incurrido en error al no valorarse la certificación expedida por la entidad demandada, asunto que fue resuelto de manera puntual en el proceso ordinario.
En la acción de tutela se indicó: “De la decisión atacada y controversial proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección E Magistrada ponente Dra. PATRICIA VICTORIA MANJARRES BRAVO de fecha 21 mayo del 2021 sustentada por la línea jurisprudencial de CONSEJO DE ESTADO, con las (sic) sentencia proferida en el siguientes procesos 13001-23-33-000- 2013-00047-01, octubre 12 de 2016. respectivamente siendo consejera ponente la Dra. SANDRA LISETH IBARRA VELEZ, estimo que fue una decisión inter partes y no erga omnes y al tenerse en cuenta son estás precisamente las que crean la inseguridad jurídica alegada, ya que la demandante aportó los contratos de prestación de servicios que estaban en su poder todos ellos, amén del anterior la certificación emanada de la propia entidad demandada que es plena prueba dentro del proceso y no fue tachada de falsa ni sospechosa y que debió dársele todo el valor probatorio correspondiente.
Craso error del cual se conduele la accionante y es motivo de inconformismo. Nótese que no existe una posición sólida pacífica y que pueda dar a entender que las decisiones emanadas por el Consejo de Estado deban aplicarse a e interpretaciones todos los casos en particular ya que se debió tener en cuenta que no es una línea jurisprudencial y doctrinal que pueda aplicarse a todos los casos.
Por ello con esta acción de tutela pretendo que se establezca y sin lugar a equívocos que difieren de la realidad. Estas decisiones perjudican a los trabajadores colombianos que buscan en las autoridades judiciales justicia y no decisiones en donde la carga de la prueba la de asumir la parte más débil de la relación laboral, nótese que al demostrarse la prestación personal del servicio por parte de la accionante es precisamente cuando se invierte la carga de la prueba y conviene al empleador controvertir que el trabajador o contratista no prestó sus servicios en los tiempos que en esta oportunidad el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección E, resolvió no tener en cuenta hecho éste que desatendió todos los postulados en materia laboral que ha suscrito el estado colombiano con organismos internacionales inclusive en la OIT”.
(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI) En esa medida, si bien la parte demandante pretende darle el cariz de vicio o defecto a dicha situación es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los argumentos que fueron planteados en el recurso de apelación y resueltos en la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y se dirigen de manera exclusiva a que se valore la certificación laboral con la que pretende demostrar que el demandante laboró de forma ininterrumpida y que no operó la prescripción. Para la Sala resulta claro que, de manera expresa, la autoridad judicial accionada en la providencia objeto de tutela concluyó que no era posible valorar las certificaciones laborales aportadas al proceso, pues de ellas no era posible evidenciar los elementos necesarios para tener por cierto la existencia del contrato laboral y que, en consecuencia, frente a los periodos de 19 de abril de 1999 a 31 de diciembre de 2012 había operado prescripción. Ahora, en el escrito de impugnación el demandante indicó que no se aplicó la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021, sin embargo, al respecto la Sala aclara que este argumento no fue planteado en la acción de tutela, por lo tanto no es posible efectuar un pronunciamiento al respecto.
Además, se advierte que dicho fallo no era posible aplicarlo porque se expidió de forma posterior a la sentencia objeto de tutela. Por otro lado, el demandante indicó que con la decisión del 21 de mayo de 2021 se incurrió en vía de hecho, sin embargo, para Sala la parte demandante no logró demostrar su configuración pues, como se evidenció de manera previa, la decisión del tribunal estuvo debidamente fundada en un estudio razonable de los hechos y las pruebas aportadas al plenario, lo que le permitió concluir que sí existió un contrato laboral con acreencias laborales y prestacionales pero que algunos periodos fueron afectados con el fenómeno de la prescripción. En consecuencia, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es reabrir un debate jurídico procesal que era propio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia. En ese orden de ideas, esta Sala revocará la decisión de primera instancia y en su lugar declarará improcedente la acción de tutela en atención a que no cumple con el requisito de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A Revócase la decisión de primera instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar se dispone: 1°) Declárese improcedente la solicitud de amparo, en los términos expuestos. 2°) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3°) Publíquese la presente providencia en la página web de esta Corporación. 4°) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Aclara voto ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Salva voto Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 del Decreto Legislativo 806 de 2020.