Radicado: 11001-03-15-000-2026-00809-01 Accionante: Sociedad Constructora Social Caribeña Ltda. 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-00809-01 Demandante: Sociedad Constructora Social Caribeña Ltda. Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera y otro Temas: Tutela contra providencia judicial – nulidad y restablecimiento del derecho - defectos sustantivo y fáctico Sentencia segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la Sociedad Constructora Social Caribeña Ltda., contra la providencia de 5 de marzo de 2026, dictada por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, que resolvió: «PRIMERO. NO ACCEDER a la solicitud de desvinculación presentada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con la parte motiva.

SEGUNDO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la Sociedad Constructora Social Caribeña Ltda. respecto de los defectos fáctico por omisión de valoración de pruebas (copias simples) y sustantivo, por las razones expuestas anteriormente.

TERCERO. NEGAR la acción de tutela en todo lo demás, de acuerdo con el contenido de esta sentencia.

CUARTO. En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.». I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 4 de febrero de 2026, la sociedad Constructora Social Caribeña Ltda. interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Primera y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «(…) DEJAR SIN EFECTOS, los fallos de primera y segunda instancia proferidos los días 27 de febrero de 2014 y 08 de agosto de 2025, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la sociedad accionante bajo el radicado proceso No. 25000234100020120060601, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera y por el Consejo de Estado sala de lo contencioso administrativo Sección Primera respectivamente (…)» 2.

Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Situación fáctica que dio origen al medio de control Radicado: 11001-03-15-000-2026-00809-01 Accionante: Sociedad Constructora Social Caribeña Ltda. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Constructora Social Caribeña Ltda. adquirió varios terrenos ubicados en San Rafael Sur Oriental, en Bogotá con el propósito de desarrollar un proyecto de vivienda de interés social.

La demandante afirma que cuando adquirió los predios estos tenían reconocimiento urbanístico desde años atrás, pues el barrio había sido incorporado al plan urbano de la ciudad y contaba con planos aprobados, nomenclatura y registros catastrales, así como con la Resolución núm. 396 del 29 de mayo de 1992, por medio de la cual se le concedió licencia de construcción para urbanizar las manzanas S, T, U, V, X y Y del barrio San Rafael Sur Oriental.

Posteriormente, diferentes autoridades distritales y urbanísticas expidieron actos administrativos que, según la constructora, confirmaban el carácter urbano o urbanizable del terreno. Entre ellos se encontraban la Resolución núm. 9810104 del 12 de mayo de 1998 en la cual concedió́ licencia integral de urbanismo y construcción para las manzanas S, T, U, V, X y Y del Barrio Rafael Sur Oriental, la cual fue prorrogada por la Curaduría Urbana núm. 2, mediante Resolución núm. CU2-2000- 112 del 6 de junio de 2000, posteriormente sustituida por la Resolución núm. CU2- 2002-199 del 23 de agosto de 2002 y prorrogada nuevamente mediante Resolución núm. 04-2-0295 del 24 de agosto de 2004.

La empresa afirmó que, cuando los predios fueron adquiridos en 1992 por quienes posteriormente los aportarían a la sociedad, los certificados de tradición no registraban ninguna limitación ambiental ni afectación relacionada con reserva forestal. Incluso sostuvo que autoridades como la CAR y entidades distritales reconocieron la viabilidad urbanística del proyecto y otorgaron permisos relacionados con servicios públicos y concesión de aguas.

No obstante, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial mediante Resolución núm. 463 del 14 de abril de 2005 realinderó la zona de reserva forestal bosque oriental de Bogotá y solicitó su registro e inscripción ante la oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá, razón por la cual resultó afectado el predio de su propiedad.

La constructora indicó que la referida anotación cambió en la práctica el uso del suelo del predio, que pasó de urbano o urbanizable a zona de reserva forestal, lo cual afectó el proyecto de vivienda y le generó pérdidas económicas. Señaló, además, que una promesa de compraventa se frustró debido a las restricciones ambientales registradas sobre el inmueble.

En razón de lo anterior, el 27 de marzo de 2012, la sociedad accionante solicitó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible información relacionada con el pago de la compensación por la afectación del predio de su propiedad, con fundamento en el artículo 37 de la Ley 9 de 1989 y en la Ley 388 de 1997, al efecto alegó que cuando un inmueble urbano resulta afectado por limitaciones ambientales que restringen su aprovechamiento económico, el Estado debe reconocer una compensación al propietario.

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible mediante Oficio núm. 8140-E2- 27472 del 3 de mayo de 2012, manifestó que el predio no tenía carácter urbano de conformidad con las anotaciones en el registro derivadas de las Resoluciones núm. Radicado: 11001-03-15-000-2026-00809-01 Accionante: Sociedad Constructora Social Caribeña Ltda. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 076 de 1977 y 463 de 14 de abril de 2005, así como en las limitaciones impuestas al predio con el folio de matrícula inmobiliario núm. 50S-40384839.

Del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-41-000-2012-00606-01 El 3 de diciembre de 2012, la Sociedad Caribeña Ltda. presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con la finalidad de que se declarara nulo el acto administrativo que negó la compensación y que en su lugar se ordenara el reconocimiento y pago de los perjuicios ocasionados por las limitaciones ambientales impuestas al predio.

El conocimiento del proceso en primera instancia correspondió a la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en auto del 3 de febrero de 2013, inadmitió la demanda, entre otras cosas, porque no se aportaron las pruebas que pretendía hacer valer en la forma indicada en el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil.

Lo anterior por cuanto las copias aportadas fueran: i) autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se encuentre el original o una copia autenticada. ii) autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente, iii) compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa.

En respuesta a la inadmisión la demandante indicó que no contaba con los actos administrativos originales razón por la cual solicitó que se oficiara a las distintas entidades con la finalidad de que las pruebas reposaran en el curso del proceso. En auto del 4 de marzo de 2013 el tribunal admitió la demanda y en la audiencia inicial celebrada el 11 de octubre de 2013 la magistrada sustanciadora indicó: «se reitera que las documentales aportadas con los anexos de la demanda (fls 1 a 284) no se les dará valor probatorio toda vez que no cumplen con lo establecido en el artículo 254 del CPC, como se precisó en el auto inadmisorio de la demanda» El Tribunal en sentencia del 27 de febrero de 2014 negó las pretensiones de la demanda al considerar que no se probó una afectación real al derecho de propiedad que diera lugar al pago de compensación. Indicó que la interpretación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible permitía conservar las condiciones urbanísticas de los predios con usos urbanos legalmente otorgados y respetar las situaciones jurídicas consolidadas antes de la expedición de las resoluciones ambientales, señaló que no se evidenció una limitación efectiva sobre el inmueble, pues en el certificado de tradición analizado no aparecía registrada la afectación y el sector estaba sometido únicamente a un plan de manejo ambiental.

Por lo anterior, concluyó que la declaratoria de reserva ambiental no modificó ni alteró la situación jurídica y urbanística del predio, razón por la cual no había fundamento para ordenar una compensación económica a favor de la constructora. Inconforme con la decisión, la sociedad interpuso recurso de apelación y sostuvo que el tribunal analizó el folio de matrícula núm. 50S-40056091 sin advertir que el predio fue objeto de englobe, razón por la cual pasó a identificarse con el folio núm. 50S- Radicado: 11001-03-15-000-2026-00809-01 Accionante: Sociedad Constructora Social Caribeña Ltda. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40384839, en el cual se registraron las afectaciones, es decir el tribunal valoró incorrectamente las pruebas, dado que a partir del desenglobe el folio que identifica el predio es el núm. 50S-40384839, donde se registran las afectaciones por causa de categorías ambientales a que hacen referencia las resoluciones núms. 076 de 1977 y 463 de 2005.

Cuestionó la conclusión según la cual el predio se encontraba en la franja de adecuación por cuanto «aproximadamente el 86%» del mismo hace parte de la zona de conservación y solo el «14% restante de la franja de adecuación». Añadió que la anotación de restricción ambiental no identificó con claridad qué porción se ubicaba en cada zona, ya que únicamente consigna la inscripción de las Resoluciones núm. 076 de 1977 y 463 de 2005 para la totalidad del predio.

La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia del 8 de agosto de 2025, confirmó la decisión apelada al considerar que no se consolidó ningún derecho en favor de la accionante, por cuanto no existió avance o finalización de la obra con antelación a la Resolución núm. 463 de 2005. En efecto, explicó que a partir de la referida Resolución la administración identificó que el predio hacía parte de la zona de reserva forestal de los cerros orientales y su franja de adecuación, zona que se encontraba definida desde la Resolución núm. 076 de 1977.

Advirtió que, conforme con la sentencia de acción popular del 5 de noviembre de 2013 (radicado 25000-23-25-000-2005-00662-03, C.P. María Claudia Rojas Lasso), el concepto de derecho adquirido se restringe a las licencias de construcción válidamente expedidas al amparo de la normatividad vigente, o bien, a las construcciones efectivamente levantadas en virtud de esas licencias, antes de la anotación registral de la afectación a la reserva.

Por consiguiente, precisó que para invocar un derecho jurídico consolidado debió haberse construido el predio amparado en un permiso previo, a pesar de que la zona se encontraba en área de reserva forestal según la Resolución núm. 076 de 1977, pues fue hasta el realinderamiento que se identificó que hacía parte de una zona de protección, aunque, por los análisis realizados y su modificación, se justificó que un área pasara a clasificarse como franja de adecuación. Agregó que a las pruebas señaladas por la accionante para identificar las condiciones del predio antes de la anotación realizada en cumplimiento de la Resolución núm. 463 de 2005 no se les otorgó valor, por no cumplir con los requisitos del artículo 254 del Código de Procedimiento Civil (norma procesal vigente al momento de la presentación de la demanda, el 3 de diciembre de 2012), en tanto se aportaron en copia simple y no satisfacían los requisitos probatorios exigidos en ese momento procesal.

Anotó que tampoco se aportó copia del folio de matrícula inmobiliaria 50S-40384839, ni siquiera fue solicitada como prueba en el escrito de corrección de la demanda; y, además, la documental presentada con posterioridad (mapa del trazado expedido por las autoridades distritales y certificado corregido del registro de instrumentos públicos) se incorporó vencido el período probatorio, sin que se hubiera elevado oportunamente la solicitud de pruebas.

Por ello, concluyó que no se acreditó adecuadamente la situación jurídica y urbanística alegada por la constructora. Radicado: 11001-03-15-000-2026-00809-01 Accionante: Sociedad Constructora Social Caribeña Ltda. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, indicó que la compensación reclamada no era un derecho subjetivo automático derivado únicamente de la propiedad de predios en zonas de protección o reserva ambiental, sino que su reconocimiento estaba condicionado a la reglamentación local y a que existiera una limitación efectiva de los derechos de edificabilidad.

Por todo lo expuesto, la Sala confirmó la sentencia apelada y condenó en costas a la parte actora. Aunado a lo anterior, la Sala observó que la actora pudo cuestionar oportunamente el acto de realinderamiento (Resolución 463 de 2005) y el acto de registro, a efectos de que se anularan los efectos impuestos al inmueble y se reclamaran los perjuicios derivados de la limitación del derecho de edificabilidad en más del 80% de su predio; sin embargo, tal reclamo no se ejercitó de manera oportuna.

El Consejero Oswaldo Giraldo López se apartó de la decisión mayoritaria y salvó voto. En su criterio, el acto demandado estaba afectado de falsa motivación, de modo que procedía declarar su nulidad y, a título de restablecimiento del derecho, condenar en abstracto al MADS conforme al artículo 193 del CPACA, para que mediante incidente posterior se determinara, con apoyo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y aplicando la metodología del artículo 11 del Decreto 151 de 1998, el monto de la compensación ambiental derivada de la afectación del predio.

Por todo lo expuesto, en su parecer, debía revocarse la sentencia de primera instancia. 3. Argumentos de la acción de tutela En cuanto a las causales específicas de procedibilidad, expuso que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defectos fáctico, sustantivo, procedimental y desconocimiento del precedente judicial.

En primer lugar, respecto del fallo de primera instancia, la parte accionante adujo que el a quo circunscribió su análisis a las determinaciones adoptadas desde la afectación de 1977, materializadas con la inscripción de la Resolución núm. 463 de 2005, como si esta hubiese dispuesto una aplicación retroactiva. Sobre el particular, precisó que tal lectura contraría la sentencia del 5 de noviembre de 2013, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro de la acción popular con radicado núm. 2005- 00662-03, la cual reconoció el carácter urbano y legalizado del tramo San Rafael Sur Oriental y la existencia de derechos adquiridos en favor de quienes contaban con licencia de urbanización previa a 2005.

En este sentido, recalcó que la Resolución 076 de 1977 y la Resolución 463 de 2005 solo resultaban oponibles a partir de su inscripción registral, con respeto de los derechos adquiridos, por lo que no era posible atribuirles efectos retroactivos. De igual forma, expresó que el a quo desconoció la naturaleza urbana del predio, adquirida desde 1959 con su incorporación al plan general de la ciudad mediante el Acuerdo 105, así como las licencias de construcción reconocidas en más de una oportunidad.

Asimismo, advirtió que la providencia de segunda instancia dictada dentro de la acción popular relacionó expresamente al Barrio San Rafael Sur Oriental como legalizado. Cabe señalar que, pese a obrar en el expediente la prueba de la afectación, el fallo se sustentó en una apreciación parcializada del folio de matrícula 50S-40056091, el cual identificaba únicamente la manzana T antes del englobe efectuado mediante la Escritura Pública núm. 2260 del 21 de diciembre de 2001, y omitió el folio 50S-40384839 (este sí afectado por la inscripción de las Resoluciones Radicado: 11001-03-15-000-2026-00809-01 Accionante: Sociedad Constructora Social Caribeña Ltda. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 076 de 1977, 463 y 519 de 2005, soporte de la reclamación elevada al Ministerio y del acto administrativo demandado).

Sobre el particular, recordó que los Oficios 1200-02- 63518 del 17 de agosto de 2005 y 1200-E2-79251 del 23 de septiembre de 2005, expedidos por el propio Ministerio, certificaron que aproximadamente el 86 % del predio se encontraba en la Zona de Reserva Forestal de Conservación y el 14 % restante en la franja de adecuación. Asimismo, agregó que dicho folio hacía parte de los antecedentes administrativos que el Ministerio tenía la obligación de aportar, conforme al parágrafo del artículo 175 del CPACA.

Por último, manifestó que el Tribunal demandado incurrió en defecto procedimental por falta de congruencia, pues expuso argumentos que nunca fueron planteados (ni en sede administrativa ni en sede judicial), en particular sobre la naturaleza de la compensación y los derechos adquiridos, respecto de los cuales no pudo ejercer el derecho de contradicción. En ese orden de ideas, concluyó que el Tribunal desbordó el objeto del litigio al transcribir extractos del fallo de la acción popular para justificar una motivación que el acto administrativo demandado jamás expuso, con lo cual se contraría el principio de justicia rogada.

Ahora bien, en lo que respecta a la providencia de segunda instancia, expresó que esta incurrió en defectos procedimental y sustantivo al abordar la figura de la compensación, pues desbordó su ámbito de competencia y se apartó de los argumentos expuestos en el acto administrativo demandado, cuya motivación se limitó a predicar la supuesta naturaleza rural del predio, derivada de la oponibilidad de la Resolución 076 de 1977 por su publicación. Sobre el particular, advirtió que el acto demandado nunca aludió a la falta de reglamentación local ni remitió a la actora a agotar un trámite previo, de modo que, al introducir tales razonamientos, el Consejo de Estado no solo tomó partido a favor de la entidad demandada, sino que dotó al acto de argumentos que nunca fueron debatidos y legitimó la omisión del deber legal de compensar previsto en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, con la consiguiente vulneración del derecho de defensa.

De igual forma, afirmó que existen contradicciones internas en el fallo, pues, si bien reconoce que el predio tuvo naturaleza urbana antes de la imposición de la limitación, dicho reconocimiento se contradice con lo contenido en el numeral 2.2 de la acción popular, que ordenó respetar los derechos adquiridos a quienes obtuvieron licencias de construcción o construyeron legalmente en la franja de adecuación y en la «zona de recuperación ambiental», ubicada dentro de la reserva forestal protectora, con anterioridad a la nota de registro que afectaba el predio.

Asimismo, recalcó que la providencia incurrió en defecto procedimental al otorgar efectos retroactivos a la Resolución núm. 463 de 2005. Por otra parte, en lo atinente al manejo probatorio, sostuvo que la providencia incurrió en defecto fáctico y sustantivo, así como en desconocimiento del precedente fijado en la sentencia del 5 de noviembre de 2013, dictada dentro de la acción popular con radicado 2005-00662-03, al restar valor probatorio a la mayoría de los documentos aportados por la constructora para demostrar sus derechos previos por el solo hecho de haberse presentado en copia simple, pese a que se trataba, en muchos casos, de verdaderos actos administrativos cruzados con autoridades ambientales, regionales y distritales, amparados por la presunción de legalidad y nunca suspendidos ni anulados.

Al respecto, advirtió que tal afirmación desconoció la norma aplicable, pues, al momento de la radicación de la demanda, ya regía la primera parte del Código General del Proceso, con lo cual se había derogado el parágrafo del Radicado: 11001-03-15-000-2026-00809-01 Accionante: Sociedad Constructora Social Caribeña Ltda. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 215 del CPACA, y los artículos 253 y 254 del CPC no impedían el aporte de copias simples, sino que regulaban su valoración. Asimismo, precisó que es necesario distinguir dos momentos: el del aporte, en el cual las copias podían allegarse, y el de la valoración, que en este caso se surtió cuando ya regía el CGP (27 de febrero de 2014).

De igual forma, recalcó que era viable apreciar las copias simples no tachadas de falsas, conforme a la sentencia de unificación del Consejo de Estado, Sección Tercera, de 2013 (radicación 05001-23- 31-000-1996-00659-01 (25022)), que acogió tal valoración en virtud de los principios de buena fe, lealtad procesal y prevalencia del derecho sustancial.

A lo anterior, consideró que se configuró defecto sustantivo porque el acto administrativo demandado nunca aludió a la falta de reglamentación local ni remitió a la actora a agotar un trámite previo, de modo que el Consejo de Estado, al introducir tales razonamientos, no solo desbordó el objeto del litigio, sino que legitimó la omisión del deber legal de compensar previsto en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997.

De esta manera, concluyó, se dotó al acto de argumentos que nunca fueron debatidos y se vulneró el derecho de defensa. Finalmente, en respaldo de su tesis, invocó el salvamento de voto del Consejero Oswaldo Giraldo López, cuyos argumentos (naturaleza urbana del predio acreditada desde el Acuerdo 105 de 1959, afectación del 86 % en zona de conservación y 14 % en franja de adecuación, falsa motivación del acto del MADS y procedencia de la nulidad con condena en abstracto liquidable por el IGAC) consideró en plena consonancia con los planteamientos de la tutela y como fundamento adicional para que el juez constitucional acceda al amparo. 4.

Trámite previo El 6 de febrero de 2026, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la demandante, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera y al Consejo de Estado, Sección Primera en calidad de demandados, así como a la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) como terceros con interés. 5.

Oposiciones El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, afirmó que la demandante no indicó de manera clara porque era procedente la solicitud de amparo. Finalmente destacó que el hecho de que las decisiones sean adversas a los intereses del demandante no hace que se constituya una vulneración. La Sección Primera del Consejo de Estado, sostuvo que la solicitud no cumplía con el requisito de relevancia constitucional, pues la finalidad de la accionante era reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y convertir la acción en una tercera instancia. En lo demás, se remitió a los argumentos expuestos en la providencia censurada, en la que sostuvo que, pese a haberse habilitado la urbanización del predio a través de licencias y prórrogas, no se consolidó ningún derecho en favor de la actora que Radicado: 11001-03-15-000-2026-00809-01 Accionante: Sociedad Constructora Social Caribeña Ltda. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ameritara el reconocimiento de derechos constructivos, en tanto no se demostró avance o finalización de obra con antelación a la expedición de la Resolución núm. 463 de 2005, y que el análisis probatorio realizado fue exhaustivo, razonado y ajustado a las reglas de la sana crítica, sin que existiera omisión probatoria ni valoración arbitraria o caprichosa.

En consecuencia, solicitó negar el amparo invocado. 6. Intervención de los terceros con interés El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible explicó que lo pretendido por la parte demandante es abrir nuevamente un debate que ya fue resuelto por la justicia ordinaria, pues no resultaría procedente acceder a las pretensiones de la acción de tutela por falta de cumplimiento de los requisitos generales y los específicos al tratarse de una acción de tutela en contra de 2 providencias judiciales.

Indicó que no se acreditó el requisito de relevancia constitucional, debido a que el accionante no explicó de qué manera se vulneraron sus derechos fundamentales. Tampoco identificó la irregularidad procesal especifica, pues se limitó́ a manifestar su desacuerdo e inconformidad con la decisión razón por la que pidió declarar improcedente la acción de tutela y de ser posible se le desvinculara del trámite.

La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR solicitó declarar improcedente la acción de tutela de la referencia dado que la parte demandante pretende reabrir un debate ya resuelto por la jurisdicción contencioso administrativo, en omisión de los principios constitucionales, así como del carácter subsidiario y excepcional de la misma; e indicó que no le es atribuible la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados debido a que la decisión de negar las pretensiones fue adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en ese entendido no se puede predicar vulneración alguna de su parte. 7.

Sentencia de primera instancia El 5 de marzo de 2026, la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia en la que declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad respecto del defecto fáctico asociado a la valoración probatoria y negó en lo demás las pretensiones de la solicitud de amparo.

Como cuestión previa, precisó que el estudio se limitaría únicamente a la sentencia del 8 de agosto de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, por cuanto fue esta la autoridad que definió el asunto en segunda instancia y, ante un eventual amparo, sería la llamada a cumplir las órdenes que se dictaran. Asimismo, negó la solicitud de desvinculación elevada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en tanto dicha autoridad fue parte dentro del proceso ordinario.

Declaró improcedente el amparo por incumplimiento del requisito de subsidiariedad porque advirtió que la accionante contaba con un mecanismo judicial idóneo para controvertir los eventuales reparos por la omisión probatoria, esto es, el recurso extraordinario de revisión, a la luz de la causal 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-00809-01 Accionante: Sociedad Constructora Social Caribeña Ltda. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto al defecto sustantivo, señaló que la accionante no hizo un reparo claro y directo acerca de cómo se configuró en la sentencia de segunda instancia, pues no desarrolló argumentos que dieran cuenta de cómo la providencia se basó en normas inaplicables o efectuó una interpretación irrazonable y arbitraria de tales normas.

Respecto al defecto fáctico por indebida valoración de la Resolución núm. 463 de 2005, negó el amparo, al estimar que la valoración fue razonable y no arbitraria. En efecto, indicó que el predio ya hacía parte de la reserva forestal desde la Resolución núm. 076 de 1977, aunque la afectación solo se identificó formalmente y se registró con la Resolución núm. 463 de 2005.

Precisó que la Sección Primera efectuó una valoración integral de esta última resolución, en concordancia con las disposiciones que regulan la reserva forestal de los Cerros Orientales, y que con fundamento en ese examen estableció que únicamente con la expedición de dicho acto y su inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos se identificó formalmente que el inmueble se encontraba comprendido dentro del área de reserva, si bien tal estatus había sido asignado desde 1977 sin que se hubiera ejecutado.

Atinente al desconocimiento del precedente judicial también negó el amparo, al concluir que no existía identidad fáctica ni jurídica entre el caso invocado y el proceso analizado. Anotó que la sentencia de acción popular del 5 de noviembre de 2013 (radicado 25000-23-25-000-2005-00662-03) ordenó respetar los derechos adquiridos de quienes obtuvieron licencias o construyeron legalmente en la franja de adecuación y en la «zona de recuperación ambiental» antes de la anotación registral de la afectación. No obstante, puntualizó que en esa decisión no se impartió ninguna orden relacionada con eventuales compensaciones a favor de los propietarios cuyos inmuebles resultaron afectados como consecuencia de la delimitación adoptada mediante la Resolución núm. 463 de 2005, que era precisamente el objetivo de la accionante en el proceso ordinario cuestionado.

Por esta razón, descartó la configuración del defecto. 8. Impugnación La sociedad demandante impugnó la decisión de primera instancia y manifestó que, contrario a lo sostenido por la Sala, la tutela sí era procedente frente a los defectos fáctico y sustantivo. Al respecto, sostuvo que el recurso extraordinario de revisión no era el mecanismo idóneo para cuestionar errores de valoración probatoria, dado que la causal 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 se enmarca en una nulidad originada en la sentencia, supuesto que obedece a causales taxativas previstas en el artículo 133 del CGP que no se equiparan con lo ocurrido, en tanto no cobijan la omisión de valorar integralmente pruebas relevantes dentro del proceso.

Aunado a lo anterior, recordó que la propia Corporación ha precisado que el recurso de revisión no constituye una instancia adicional ni puede ser utilizado para replantear el debate probatorio. Radicado: 11001-03-15-000-2026-00809-01 Accionante: Sociedad Constructora Social Caribeña Ltda. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por otra parte, alegó que la configuración del defecto fáctico se dio al desconocerse pruebas documentales aportadas en copia simple, pese a que, desde el año 2013, las sentencias de unificación del Consejo de Estado reconocían el valor probatorio de tales documentos.

En ese sentido, precisó que, de haberse valorado correctamente las copias aportadas, se habría demostrado la naturaleza urbanizable del predio, la afectación ambiental, la existencia de derechos adquiridos y, por consiguiente, el derecho a la compensación reclamada. Asimismo, reiteró que la autoridad judicial demandada analizó equivocadamente el folio de matrícula inmobiliaria 50S-40056091 y omitió el hecho de que el inmueble había sido objeto de englobe mediante Escritura Pública núm. 2260 del 21 de diciembre de 2001, y que el nuevo folio era el 50S-40384839, en el cual sí existían las anotaciones de afectación ambiental derivadas de las resoluciones de reserva forestal.

Agregó que este último folio fue, precisamente, el soporte de la reclamación elevada al Ministerio y dio lugar al acto administrativo demandado, de modo que hacía parte de los antecedentes administrativos que la entidad estaba obligada a aportar conforme al parágrafo del artículo 175 del CPACA. Dijo que en el proceso existían pruebas del propio Ministerio de Ambiente (Oficios 1200-02-63518 y 1200-E2-79251 de 2005) que acreditaban que aproximadamente el 86 % del predio se encontraba dentro de la zona de reserva forestal y el 14 % restante en la franja de adecuación, situación que impedía el desarrollo urbanístico del proyecto.

Frente al defecto sustantivo, argumentó que la Sala incurrió en error al afirmar que la accionante no había formulado un reparo claro y directo, pues en la tutela sí se desarrolló cómo el Consejo de Estado – Sección Primera desbordó el objeto del litigio al introducir razones para negar la compensación que no habían sido expuestas por el Ministerio de Ambiente en el acto administrativo demandado (tales como la falta de reglamentación o la no automaticidad del reconocimiento), con lo cual desconoció el principio de justicia rogada y los límites de su competencia como ad quem, fijados en el artículo 328 del CGP.

Sumado a ello, sostuvo que nunca cuestionó la legalidad de la reserva forestal, sino únicamente la falta de reconocimiento de la compensación económica derivada de la afectación del predio urbano y urbanizable, dado que el Estado omitió reglamentar y pagar las compensaciones previstas en la ley para este tipo de limitaciones ambientales.

En este punto, resaltó que el salvamento de voto del consejero Oswaldo Giraldo López explicó que el inmueble tenía naturaleza urbana, contaba con licencias de urbanismo y estaba incorporado al perímetro urbano de Bogotá desde 1959 (Acuerdo 105), por lo que la afectación ambiental generó una restricción real al derecho de propiedad que debía ser compensada conforme a las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997.

Por otra parte, en relación con el desconocimiento del precedente, aclaró que el precedente vulnerado no era la sentencia de acción popular del 5 de noviembre de 2013, sino las sentencias de unificación del Consejo de Estado sobre el valor probatorio de las copias simples (radicado 05001-23-31-000-1996-00659-01 (25022) y 11001-03-15-000-2007-01081-00), pues, al no tener en cuenta las pruebas Radicado: 11001-03-15-000-2026-00809-01 Accionante: Sociedad Constructora Social Caribeña Ltda. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aportadas en copia simple, el fallador aplicó una postura formalista, excesiva y derogada desde 2013.

Precisó que el fallo de la acción popular no ordenó reconocer compensaciones (porque allí se previene el daño contingente y no se reconocen perjuicios); sin embargo, lo que sí estableció dicha providencia fue quiénes tenían derechos adquiridos en esa zona, esto es, quienes contaban con licencias de urbanización antes de la anotación registral, sin que se exigiera haber construido.

Por lo tanto, el Consejo de Estado malinterpretó tal conclusión al exigir a la sociedad haber construido en el predio antes de 2005, en una clara extralimitación. Finalmente, reiteró que el predio tenía condición urbana y derechos adquiridos antes de la afectación registral de 2005, que la reserva forestal hizo imposible desarrollar el proyecto urbanístico y que, por tanto, existía una obligación legal del Estado de compensar a la constructora por la pérdida de edificabilidad y uso del terreno. En consecuencia, solicitó revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, amparar los derechos fundamentales invocados como desconocidos por la Sección Primera del Consejo de Estado.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional1, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, 1 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.

De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) Radicado: 11001-03-15-000-2026-00809-01 Accionante: Sociedad Constructora Social Caribeña Ltda. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante el empleo de las causales generales2 y específicas3 de procedencia de la acción de tutela.

Problema jurídico En los términos del escrito de impugnación, corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la decisión de tutela de primera instancia, que declaró improcedente la acción de tutela. En ese sentido, procederá con la verificación de los requisitos generales de procedencia, y, solo en caso afirmativo, procederá con el estudio de fondo de los defectos invocados.

En síntesis, la parte accionante sostiene que la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente judicial al haber negado las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con las cuales la sociedad demandante buscaba el reconocimiento y pago de compensación por la presunta afectación que tuvo un predio de su propiedad al ser declarado como zona de reserva forestal de los Cerros Orientales de Bogotá y su franja de adecuación. La Sala anticipa que confirmará la sentencia impugnada.

Sobre el particular, cabe señalar que, respecto de los reproches relacionados con la indebida valoración de las pruebas documentales aportadas en copia simple, la solicitud de amparo no satisface el requisito general de subsidiariedad. De igual forma, en relación con los demás defectos invocados (fáctico, sustantivo, procedimental y desconocimiento del precedente), hay lugar a negar el amparo, comoquiera que, conforme al análisis que se desarrolla a continuación, no se acreditó la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la sociedad accionante.

Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) el requisito de subsidiariedad, tanto en su marco general como en su aplicación al caso concreto; (ii) el cumplimiento de los demás requisitos generales de procedencia; (iii) los defectos sustantivo y procedimental; y (iv) el defecto fáctico por la indebida valoración de la Resolución núm. 463 de 2005 y el desconocimiento del precedente fijado en la sentencia de acción popular del 5 de noviembre de 2013.

(i) Del requisito de subsidiariedad La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 2 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 3 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;

(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2026-00809-01 Accionante: Sociedad Constructora Social Caribeña Ltda. 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados.

De manera que la acción de tutela solo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales. En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó: «La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.

La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre este y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.

La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…)».

Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en estos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela.

(ii) Del requisito de subsidiariedad en el caso concreto En el escrito de impugnación, la sociedad demandante cuestionó que la sentencia del 8 de agosto de 2025, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, hubiera desconocido el valor probatorio de las pruebas documentales aportadas en copia simple, las cuales (a su juicio) acreditaban la naturaleza urbanizable del predio, la afectación ambiental sobreviniente, la existencia de derechos adquiridos y, por consiguiente, el derecho a la compensación reclamada.

Tales reproches los enmarcó en: (i) defecto fáctico por la indebida valoración; (ii) defecto sustantivo, por la inaplicación de las normas que regulan el valor de las copias simples a la fecha de la sentencia de primera instancia; y, en (iii) desconocimiento del precedente judicial, en particular las sentencias de unificación del Consejo de Estado del año 2013 (radicado 05001-23-31-000-1996-00659-01 (25022)) y de 2014 (radicado 11001-03-15-000-2007-01081-00), que reconocieron el valor probatorio de las copias simples no tachadas de falsas.

Ahora bien, sobre el particular cabe precisar que dichas pruebas documentales fueron, en efecto, aportadas con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, desde la audiencia inicial, la magistrada sustanciadora del Tribunal Administrativo de Cundinamarca advirtió expresamente que tales documentales no serían tenidas en cuenta por no cumplir con los requisitos del artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, en tanto se aportaron en copia simple.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-00809-01 Accionante: Sociedad Constructora Social Caribeña Ltda. 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «(…) se reitera que las documentales aportadas con los anexos de la demanda (fls 1 a 284) no se les dará valor probatorio toda vez que no cumplen con lo establecido en el artículo 254 del CPC, como se precisó en el auto inadmisorio de la demanda» Aunado a lo anterior, consta en el expediente que contra esa decisión la parte actora no interpuso recurso alguno, de manera que dicha determinación quedó en firme y la etapa procesal correspondiente se encuentra cerrada.

En este orden de ideas, los argumentos planteados en la impugnación (relativos al desconocimiento del valor probatorio de las copias simples bajo los defectos fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente) no satisfacen el requisito general de subsidiariedad. En otras palabras, si la accionante consideraba que la exclusión probatoria adoptada por la magistrada sustanciadora era contraria a derecho o desconocía la línea jurisprudencial vigente sobre el valor de las copias simples, debió controvertir esa determinación oportunamente a través de los recursos previstos en el ordenamiento procesal.

Por consiguiente, pretender ahora, por vía de tutela, reabrir un debate probatorio que quedó cerrado en una etapa procesal anterior y respecto del cual la actora guardó silencio, desnaturaliza el carácter residual y subsidiario del amparo constitucional, máxime cuando, conforme lo ha sostenido la jurisprudencia, la tutela no es un mecanismo alternativo ni complementario para suplir la inactividad procesal de la parte interesada.

Por otra parte, en el escrito de impugnación la sociedad accionante también reprochó que la Sección Primera del Consejo de Estado, al resolver la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, no hubiera valorado las pruebas documentales aportadas con la demanda (en particular, el folio de matrícula inmobiliaria núm. 50S-40384839 y los oficios del Ministerio de Ambiente que daban cuenta de la afectación del predio), pese a que, a su juicio, tales documentos eran determinantes para acreditar la naturaleza urbana del inmueble y los derechos adquiridos con anterioridad a la afectación registral.

Sobre el particular, cabe señalar que la autoridad judicial accionada explicó: «la documental aportada como anexos no se les dio valor probatorio y además que no todos los documentos allegados al proceso como anexos se pidieron como prueba, según el escrito de corrección de la demanda, lo que limita ahora la posibilidad de que el juez de instancia desconozca la firmeza de las decisiones judiciales y el límite de la apelación para examinar este reproche.

Entonces, debe referirse que según el pedimento probatorio no se pidió allegar copia de ningún folio de matrícula, ni siquiera se indicó a aquel a que se alude en la apelación, identificado como el registro núm. 50S-40384839 que englobó todos los predios y que al parecer es el que corresponde con el inmueble bajo examen. Es decir, que este registro no obró en el proceso judicial, luego mal haría el fallador a quo considerar una prueba no incorporada al proceso, pues es principio probatorio en los términos del artículo 167 del CGP que “incumbe a las partes probar el supuesto de hechos de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”.

También es del caso referir que al momento de la presentación de la demanda la norma procesal que se encontraba en vigor era el Código de Procedimiento Civil, esto en razón a las modificaciones que se incorporaron en materia probatoria y el valor de las copias según el artículo 246 del CGP. Tampoco puede perder de vista la Sala que el apoderado de la parte actora radicó memorial con una documental que permitiría establecer el estado actual del Radicado: 11001-03-15-000-2026-00809-01 Accionante: Sociedad Constructora Social Caribeña Ltda. 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co predio según trazado de mapa que expidieron las autoridades del Distrito y el certificado corregido del registro de instrumentos públicos núm. 50S-40384839; no obstante, esta documental se incorporó vencido el período probatorio y sin que se haya elevado una solicitud de pruebas en la oportunidad prevista.» (subrayado fuera de texto) De la transcripción anterior se desprende que, en realidad, lo ocurrido en el caso objeto de estudio fue una falencia atribuible a la defensa de la demandante.

En efecto, en el escrito de subsanación debió solicitar que se oficiara a la entidad competente para allegar el folio de matrícula inmobiliaria, situación que no tuvo lugar. De igual forma, tampoco interpuso recurso frente a la decisión que negó valor probatorio a los anexos de la demanda. Cabe agregar que, si bien el apoderado de la parte actora radicó un memorial con una documental que habría permitido establecer el estado actual del predio, no elevó la correspondiente solicitud de pruebas en la oportunidad procesal prevista para ello.

De lo anterior, se observa que la sociedad accionante no ejerció una defensa efectiva de sus intereses. Por el contrario, consta en el expediente que, en primera instancia, no interpuso recurso alguno contra la exclusión probatoria adoptada por la magistrada sustanciadora y que, en segunda instancia, tampoco formuló la solicitud probatoria en la oportunidad procesal correspondiente.

En consecuencia, la Sala concluye que, en el presente caso, no se satisface el requisito general de subsidiariedad, en tanto la parte actora no agotó en debida forma los medios ordinarios de defensa judicial dispuestos en el ordenamiento procesal para controvertir la exclusión probatoria que ahora cuestiona por vía de tutela. En este punto la Sala destaca que no hay lugar a pronunciarse respecto al desconocimiento del precedente alegado debido a que lo expuesto por el actor tenía como finalidad insistir en que se tuvieran en cuenta las pruebas aportadas en copia simple.

Sin perjuicio de lo anterior, comoquiera que la solicitud de amparo plantea reproches adicionales (en particular, los defectos sustantivo y procedimental en torno a la figura de la compensación, así como el defecto fáctico por la indebida valoración de la Resolución núm. 463 de 2005 y el desconocimiento del precedente fijado en la sentencia de acción popular del 5 de noviembre de 2013), la Sala procede a verificar el cumplimiento de los demás requisitos generales de procedencia frente a esos cuestionamientos y, de ser superado dicho examen, a pronunciarse sobre el fondo.

(iii) Del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el presente caso (i) Requisito general de relevancia constitucional: la Sala anota que la acción de tutela cumple con el referido requisito general, pues la sociedad accionante invoca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Sobre el particular, se constata que se sustentan con suficiencia las razones por las que la decisión judicial cuestionada afecta dichos derechos, que no se trata de un asunto de mera legalidad ni de carácter Radicado: 11001-03-15-000-2026-00809-01 Accionante: Sociedad Constructora Social Caribeña Ltda. 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exclusivamente económico y que los cuestionamientos recaen sobre la ratio decidendi de la providencia censurada4.

De igual forma, la acción de tutela no se emplea como una instancia adicional. En efecto, aunque tanto en primera como en segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se negaron las pretensiones de la sociedad accionante, las razones que sustentaron una y otra decisión fueron distintas. Sobre el particular, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que la declaratoria de reserva ambiental no modificó ni alteró la situación jurídica y urbanística del predio (por lo que no se acreditó una limitación efectiva que diera lugar a la compensación, en tanto no se aportó prueba de dicha limitación).

Por su parte, la Sección Primera del Consejo de Estado, sostuvo que no se consolidó ningún derecho adquirido, pues no se acreditó la materialización de obras con antelación a la Resolución núm. 463 de 2005 y que, si bien la demandante contaba con distintas licencias de construcción, nunca las ejecutó. En este sentido, cabe concluir que la solicitud de amparo no se empleó para insistir en los argumentos de la apelación, ya que las razones adoptadas para confirmar la decisión de primera instancia variaron respecto de las expuestas por el primer juez.

Además, cabe señalar que, de configurarse alguno de los defectos invocados por la sociedad accionante (esto es, el defecto fáctico por la indebida valoración de las pruebas documentales aportadas en copia simple y de la Resolución núm. 463 de 2005, el defecto sustantivo, el defecto procedimental y el desconocimiento del precedente), se verían vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Se cumple con el (ii) requisito general de subsidiariedad, porque los argumentos invocados no se enmarcan en las causales del recurso extraordinario de revisión o de algún otro medio de defensa idóneo para la defensa de los derechos que invoca vulnerados;

(iii) frente al requisito general de inmediatez, se advierte que la sentencia de segunda instancia fue proferida el 8 de agosto de 2025 (notificada el 22 de agosto de 2025), y el ejercicio de acción de tutela tuvo lugar el 4 de febrero de 2026, es decir, se promovió, dentro de los 6 meses siguientes a la notificación, lo que satisface el requisito previsto por la Corte Constitucional para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial.

En lo demás, la Sala encuentra que se encuentran satisfechos los requisitos generales de procedencia, si se tiene en cuenta que el accionante alega una (iv) irregularidad que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) la parte actora identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y, (vi) no se cuestionan sentencias de tutela.

En consecuencia, corresponde a la Sala examinar si en el caso concreto se configuran los defectos sustantivo y procedimental (en relación con el estudio de la figura de la compensación), así como el defecto fáctico por la indebida valoración de la Resolución 4 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. Conforme a dicha providencia, el requisito de relevancia constitucional exige verificar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Radicado: 11001-03-15-000-2026-00809-01 Accionante: Sociedad Constructora Social Caribeña Ltda. 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co núm. 463 de 2005 y el desconocimiento del precedente fijado en la sentencia de acción popular del 5 de noviembre de 2013.

Sobre el particular, dada la conexidad temática que existe entre ellos, la Sala estudiará en conjunto, por una parte, los defectos sustantivo y procedimental relativos al estudio integral de la figura de la compensación, y, por otra, el defecto fáctico por la indebida valoración de la Resolución núm. 463 de 2005 y el desconocimiento del precedente fijado en la sentencia de acción popular del 5 de noviembre de 2013, comoquiera que ambos reproches se centran en cuestionar el alcance temporal de la afectación ambiental y la consolidación de los derechos adquiridos invocados por la accionante.

(iv) Defectos sustantivo y procedimental en relación con el estudio de la figura de la compensación A juicio de la demandante, la autoridad judicial accionada incurrió en estos defectos, pues excedió su competencia al referirse de manera integral a la figura de la compensación y se pronunció sobre argumentos que no fueron expuestos en el acto administrativo demandado.

Sobre el particular, advirtió que con ello se desconocieron los artículos 88 del CPACA (relativo a la presunción de legalidad de los actos administrativos) y 328 del CGP, en relación con el principio de justicia rogada, conforme al cual el juez de segunda instancia debe pronunciarse únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio en los casos previstos por la ley.

De igual forma, afirmó que la constructora fue apelante única y, en esa medida, solo procedía que el juez de segunda instancia se pronunciara sobre lo apelado; sin embargo, decidió con base en argumentos ajenos al litigio. En este sentido, expresó que se configuró un defecto sustantivo, en cuanto la sentencia legitimó la omisión estatal en el reconocimiento de las compensaciones urbanísticas, incorporó motivaciones nuevas no debatidas en el proceso y desconoció las normas legales que protegían el derecho de la constructora a ser compensada por la afectación ambiental de su predio urbano, en los términos previstos en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997.

Al respecto, se advierte que la providencia cuestionada precisó lo siguiente: «El reproche de la apelante se circunscribe a cuestionar el análisis probatorio que impartió el Tribunal a quo para señalar que el predio de la Constructora demandante no fue objeto de restricción ambiental habida cuenta que se encuentra sobre la franja de adecuación; mientras que la demandante insiste en que el predio se ubica tanto en la reserva ambiental como en la franja de adecuación, y ante ese mínimo porcentaje que se localiza en esta última zona se le impidió el ejercicio de sus derechos adquiridos, en razón a que en el área de reserva está prohibido construir, lo cual la habilita para el reconocimiento de la compensación ambiental reclamada.

De esta manera, la Sala se ocupará únicamente de estos reproches, a efectos de determinar si procede confirmar o no la negativa a declarar la nulidad del acto acusado. Lo anterior, en razón a que en materia de competencia en la segunda instancia el objeto de la apelación se circunscribe a los argumentos de oposición del recurrente, no resultando viable abordar puntos no discutidos, según lo prevé el artículo 328 del CGP.

Entonces, conforme se ha reiterado por esta Corporación son esos límites a los que se cierne la competencia y pronunciamiento del fallador en la segunda instancia. (…) Radicado: 11001-03-15-000-2026-00809-01 Accionante: Sociedad Constructora Social Caribeña Ltda. 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PROBLEMAS JURÍDICOS De acuerdo con los planteamientos del recurso de apelación, la Sala establece que, en este caso, los problemas por resolver se concretan en determinar si hay lugar a revocar, modificar o confirmar la sentencia, para lo cual es necesario dar respuesta a los siguientes interrogantes: Si era procedente que la entidad accionada le reconociera a la constructora demandante el valor que exige como compensación, habida cuenta que el predio de su propiedad se encuentra registrado y hace parte de la reserva ambiental que impide su desarrollo constructivo, y no como lo señaló el tribunal a quo, que el 100% de su extensión se encuentra en franja de adecuación. Determinar si son ciertas las diferencias entre la calificación que le otorgó el Ministerio demandado al predio de la accionante para negar la compensación ambiental, esto es, la de predio rural y las condiciones urbanas que alega la apelante le fueron reconocidas a su predio.

También deberá establecer la Sala si las implicaciones que alega la apelante respecto de la anotación en el certificado de tradición y libertad de la limitación impuesta por la Resolución 76 de 1997 y la Resolución 463 de 2005, son suficientes para acceder a la compensación ambiental que le negó el Ministerio; y si el a quo omitió su análisis al adoptar la decisión apelada.

Finalmente, será necesario resolver sobre la imposición de las costas en primera instancia. Para resolver estos interrogantes, es necesario identificar el trámite administrativo que dio lugar al acto acusado y realizar un análisis sobre el marco normativo que regula la compensación ambiental.» A partir de las anteriores precisiones, analizó la viabilidad del reconocimiento de la compensación reclamada, conforme con las circunstancias específicas del caso concreto, en los siguientes términos: «Para resolver los problemas jurídicos planteados es necesario dar claridad al concepto de compensación y las maneras que el ordenamiento jurídico tiene dispuesta para esta figura de amplio espectro, puesto que las compensaciones surgen no solo como una medida a cargo de la administración, sino que también son herramientas para reclamar a los administrados el pago de estas cuando se benefician de una actividad, como ocurre cuando se genera un deterioro ambiental.

La manera que interesa a este proceso es aquella que surge del pago de la alteración del goce de la propiedad que sufre el propietario de un inmueble que es objeto de una limitación. (…) VII.6 CASO CONCRETO VII.6.1. Análisis probatorio. Categoría del predio Cuestiona la parte apelante la conclusión a la que arribó el fallador de primera instancia al señalar que el predio de propiedad de la actora se encontraba ubicado en la franja de adecuación y, en ese orden, que no conlleva ninguna restricción para construirlo.

Al respecto, se tiene que esta conclusión, a la que arribó el a quo, es incorrecta, pues tal calificativo representa la inexistencia de la controversia, hecho que además resulta impropio si se revisa la prueba documental aportada al proceso y la cuantificación que realizó el Ministerio accionado en la respuesta a una petición que hizo la parte actora y en la que clarificó en porcentajes, qué parte del predio integra la reserva forestal y cuál la franja de adecuación. (…) En el caso particular y pese a haberse habilitado su urbanización a través de licencias de esta clase y sus correspondientes prórrogas, lo relevante es que no se consolidó ningún derecho en favor de la demandante que amerite el reconocimiento de los derechos constructivos a los que alude el a quo, en tanto ningún avance o finalización de obra se demostró en el expediente que se hubiese cumplido con antelación a la expedición de la Resolución 463 de 2005.

Para invocar un derecho jurídico consolidado debió haberse construido el predio amparado en un permiso previo a pesar de que la zona se encontraba en área de reserva forestal, según la Resolución 076 de 1977, pues Radicado: 11001-03-15-000-2026-00809-01 Accionante: Sociedad Constructora Social Caribeña Ltda. 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fue hasta el realinderamiento que se identificó que hacía parte de una zona de protección pero que por los análisis realizados y su modificación justificó que un área pasará a clasificarse como franja de adecuación. En efecto, está probado que si bien existieron licencias urbanísticas previas, de su expedición y aprobación no es posible identificar que a la sociedad constructora se le haya vulnerado el principio de confianza legítima, en tanto, mientras estuvieron en vigor tales licencias, la administración no violentó el derecho allí contenido y de ninguna manera se puede afirmar que la haya inducido a confiar razonablemente en la inalterabilidad de esa situación jurídica, pues básicamente dicho permiso estaba sometido a un plazo perentorio y al cumplimiento de las condiciones que permitieran su ejecución. Así pues, lo que generó la imposibilidad de desarrollar el inmueble fue la ejecución y cumplimiento de la restricción de normas ambientales preexistentes, como es la Resolución 76 de 1977, cuyo registro se realizó en cumplimiento de una orden judicial y en desarrollo de un deber legal de protección ambiental.» De acuerdo con lo anterior, se observa que la tesis de la providencia cuestionada se edificó sobre dos premisas concretas: (i) identificar el tipo de compensación reclamada por la demandante, esto es, la derivada de una limitación ambiental al goce de la propiedad y (ii) verificar si, en el caso objeto de estudio, se acreditó o no dicha limitación. En ese contexto, contrario a lo expuesto por la parte demandante, la autoridad judicial accionada debía realizar un estudio integral de la figura de la compensación, pues esta constituía precisamente el objeto del litigio y el fundamento mismo de las pretensiones de la demanda.

En este punto, no debe perderse de vista que la sociedad accionante solicitó la nulidad del Oficio núm. 8140-E2-27472 del 3 de mayo de 2012 y, a título de restablecimiento del derecho, el pago de la compensación derivada de la afectación ambiental de su predio, con fundamento en los artículos 107 de la Ley 99 de 1993, 37 de la Ley 9 de 1989 y 48, 122 y 128 de la Ley 388 de 1997.

Por consiguiente, mal podría sostenerse que el análisis del régimen normativo, de los presupuestos de procedencia y de la naturaleza misma de la compensación exceda el objeto del litigio, cuando justamente sobre tales aspectos giraba la controversia. Aunado a lo anterior, conviene recordar que el recurso de apelación de la demandante estuvo dirigido, esencialmente, a cuestionar dos aspectos centrales del fallo de primera instancia: por una parte, la valoración probatoria sobre la ubicación del predio (franja de adecuación o zona de reserva), y, por otra, la procedencia del reconocimiento de la compensación ambiental reclamada.

De ahí que la Sección Primera del Consejo de Estado, al pronunciarse sobre la viabilidad de dicho reconocimiento, no hizo más que abordar los problemas jurídicos derivados del propio recurso. Por otra parte, en lo que respecta a la presunta violación del artículo 88 del CPACA, debe precisarse que la providencia cuestionada en ningún momento desconoció la presunción de legalidad de los actos administrativos que reconocieron, en su oportunidad, la naturaleza urbana del predio.

Por el contrario, la Sección Primera reconoció expresamente la existencia de tales actos y de las licencias urbanísticas previas; lo que ocurre es que, a partir de un análisis integral del marco normativo y del acervo probatorio, concluyó que dichos antecedentes no eran suficientes para consolidar un derecho adquirido oponible a la Radicado: 11001-03-15-000-2026-00809-01 Accionante: Sociedad Constructora Social Caribeña Ltda. 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administración, en tanto no se acreditó la materialización de obras antes de la inscripción registral de la afectación. Asimismo, en lo concerniente a la presunta vulneración de las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, se observa que la providencia cuestionada efectuó un análisis razonado del régimen de la compensación en ellas previsto y concluyó, con apoyo en la jurisprudencia de la propia Sección Primera (sentencia de 22 de mayo de 2014, radicado 11001-03-24-000-2012-00332-00), que dicha figura no opera como un derecho subjetivo automático derivado de la sola propiedad del predio en zona de protección, sino que su reconocimiento está condicionado a la reglamentación local y a la existencia de una limitación efectiva de los derechos de edificabilidad.

Por consiguiente, no es que la sentencia haya desconocido tales normas, sino que las interpretó en un sentido distinto al pretendido por la accionante, lo que, dicho sea de paso, no configura un defecto sustantivo, pues la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en señalar que la mera divergencia interpretativa no habilita la intervención del juez de tutela.

En este punto, conviene reiterar que la acción de tutela contra providencias judiciales no constituye un mecanismo para imponer una determinada interpretación de las normas aplicables al caso. Por lo anterior, la Sala concluye que la Sección Primera del Consejo de Estado no incurrió en los defectos sustantivo y procedimental alegados, pues ejerció su competencia dentro de los límites trazados por el recurso de apelación y por el objeto del litigio.

(v) Defecto fáctico por la omisión de valoración de la Resolución núm. 463 de 2005 y desconocimiento del precedente de la acción popular del 5 de noviembre de 2013 Respecto a este punto, la parte demandante señaló que la autoridad judicial accionada realizó una valoración incompleta y sesgada del material probatorio relacionado con la Resolución núm. 463 de 2005.

Manifestó que, aunque la providencia objeto de debate reconoció que el predio quedó formalmente incorporado a la reserva forestal con la inscripción de dicha resolución en el año 2005, omitió valorar integralmente las pruebas que demostraban que el inmueble tenía naturaleza urbana y que su titular era beneficiario de derechos adquiridos desde mucho antes de esa afectación. Aunado a lo anterior, sostuvo que la Sección Primera del Consejo de Estado le imprimió efectos retroactivos a la mencionada resolución, pese a que su oponibilidad frente a los titulares del derecho de dominio de buena fe solo se materializó con la inscripción registral del año 2005, conforme con lo definido en la sentencia de acción popular del 5 de noviembre de 2013 (radicado 25000-23-25-000-2005-00662-03).

Insistió en que la providencia cuestionada ignoró el conjunto probatorio que daba cuenta de los anteriores hechos y, en su lugar, terminó excluyendo de responsabilidad al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible con base en consideraciones relativas a la falta de reglamentación local del instrumento de compensación y a la no automaticidad de su reconocimiento.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-00809-01 Accionante: Sociedad Constructora Social Caribeña Ltda. 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto se tiene que la autoridad judicial demandada en la providencia objeto de debate, al realizar el análisis del caso concreto hizo referencia a las pruebas aportadas y puntualmente a la Resolución núm.463 de 2005 e indicó: «Todo lo anterior es relevante para el asunto bajo examen, por cuanto refuerza la explicación de que fue a partir de la expedición de la Resolución 463 de 2005 y su inscripción en el registro de instrumentos públicos (no antes), que la administración identificó que el predio de la parte actora, de acuerdo con las coordenadas fijadas por el Ministerio de Ambiente, hace parte de la zona de reserva forestal de los cerros orientales, y otra porción quedó ubicada en la franja de adecuación. Así se lee en el artículo 1° de la resolución en cita: “[…] Artículo 1º.

Aclarado por el art. 2, Resolución del Min. Ambiente 0519 de 2005. Redelimitar el Área de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, declarada mediante el artículo 2º de la Resolución número 076 de 1977, ubicada en jurisdicción del Distrito Capital, con el fin de armonizar los elementos de orden ambiental y territorial para su adecuado manejo y administración, la cual QUEDARÁ COMPRENDIDA dentro de los siguientes límites indicados sobre la cartografía a escala 1:10.000 del IGAC, Plano número 1 que se incorpora a la presente resolución y descritos de la siguiente manera: […]” Esta mención es necesaria, porque si bien el historial de los predios que componen el ahora inmueble de la parte actora, ha tenido una serie de trámites administrativos tendientes a su desarrollo constructivo y al reconocimiento de un predio urbano, ello no equivale a calificar de actuales tales conceptos, pues lo que se destaca es que a partir del acto administrativo que redelimitó la zona de reserva de los cerros orientales surgió el registro de una zona que tenía por naturaleza jurídica la de protección ambiental, en tanto tal estatus fue asignado desde la Resolución 076 de 1997, solo que no se había ejecutado.

Así fue como se identificaron los inmuebles ubicados en dichas cotas y se procedió al registro en el folio de matrícula inmobiliaria, anotación que representa un cambio significativo frente a los límites de los propietarios por razón de la oponibilidad que surgió con dicho acto de registro y la restricción que incorpora tal declaratoria, para la edificabilidad en el área de reserva.

Esta nueva situación ha de enmarcarse en la decisión del asunto bajo examen, por cuanto la demandante pretende derivar derechos adquiridos de situaciones que si bien, en su momento, respaldaron una condición frente a la administración distrital, según la explicación de facto que invocó como fundamento de la demanda y que se verifica con la documental allegada como anexos, lo cierto es que este trámite administrativo que limitó su propiedad surgió, se repite, del cumplimiento de órdenes judiciales y la expedición de actos administrativos que gozan de presunción de legalidad.

De allí que ahora su estatus proyecte un panorama de protección como predios integrantes de la reserva forestal, a pesar de los derechos constructivos que pudieron ampararles en otra época, pero que se vencieron sin desarrollarse o que no se ejecutaron, bajo el amparo de los permisos recibidos, como acaeció respecto de la constructora demandante.

De este modo, mantener el concepto de urbano a este predio desborda no solo el análisis normativo ambiental y social que implicó para el Distrito Capital el realinderamiento de las áreas de reserva de los cerros orientales, pues la declaratoria no conlleva la distinción frente a si era o no urbanizable, en tanto el trazado no se sirvió del condicionamiento de lo urbano o lo rural, sino la identificación de un área protegida con antelación y que por su naturaleza, de acuerdo con el POT vigente, no tiene otro reconocimiento diferente, pese a los calificativos que las autoridades distritales le dieron a esta zona antes de la expedición de la Resolución 0463 de 2005, por ausencia de la demarcación y registro.

Esta vista desvirtúa las conclusiones a las que arribó el fallo de primera instancia en cuanto concluyó que el 100% del predio se encontraba en franja de adecuación y que Radicado: 11001-03-15-000-2026-00809-01 Accionante: Sociedad Constructora Social Caribeña Ltda. 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en esta área no contempla ninguna restricción de construcción, que es el hecho en que se funda la parte actora para solicitar la compensación. Ahora, si bien es cierto que con la demanda la parte actora acompañó prueba documental relativa a identificar las condiciones del predio antes de la anotación realizada en cumplimiento de la Resolución 463 de 2005, también lo es que tales documentos aportados por la parte accionante la magistrada conductora, no les otorgó valor, (…) Bajo el examen que antecede es claro que no hay lugar a acceder a la nulidad deprecada por cuanto el acto acusado, atendiendo a los reproches fijados por la parte actora no tiene el alcance de desvirtuar su legalidad, habida cuenta que: La figura de la compensación no es un derecho subjetivo per-se al derecho de propiedad de predios ubicados en zona de protección o reserva ambiental y la franja de adecuación. Si bien es posible que la administración adopte esta figura, no es un mandato obligatorio en razón a que su posibilidad de reconocimiento está condicionada a la reglamentación local y a la efectiva limitación de derechos de edificabilidad.

Lo anterior, por cuanto la compensación no es equivalente a una indemnización, sino que es un mecanismo de redistribución de cargas urbanísticas, en virtud del principio de equidad territorial y función ecológica de la propiedad (Ley 388/97, arts. 1, 2 y 48), que exige estar presupuestada para proceder a su reconocimiento. Esto obedece al hecho de que como herramienta de ordenamiento territorial se fija de manera previa para evitar la desproporción entre cargas públicas y los derechos individuales, sin que ello implique una obligación automática del Estado, como el que reclama la parte actora.

Además, en el caso bajo examen no se desconoce que al pronunciamiento de la administración que aquí se cuestiona le precede una petición sobre las afectaciones que por el realineamiento de los cerros orientales de Bogotá le generó a la parte actora al privarla de los presuntos derechos constructivos sobre una porción importante de su predio y el sometimiento a un régimen de reserva que implica además desligar la condición de “urbano” que le reconocieron al inmueble en trámites administrativos previos.

Es evidente que el registro de una afectación representa una limitación constructiva amparada en las condiciones del área (reserva forestal) y, pese a que se insiste por la apelante, que existieron licencias de urbanización y sus correspondientes prórrogas, lo relevante es que estos permisos, que no son definitivos sino temporales, no se ejecutaron antes de dicha inscripción, lo que implica que al no haberse desarrollado la construcción en el plazo otorgado se venció la autorización. Precisamente, esta situación acaeció en el caso sub lite, por ello la parte actora no pudo adelantar las obras de urbanización que la administración le había conferido y, en ese orden, frente al nuevo estatus de los predios por el realineamiento de la reserva forestal no tenía un derecho adquirido que obligara a la administración a respetar tales obras (…) En este orden, la inscripción en el registro de instrumentos públicos de que el predio hace parte de la reserva ambiental impide que ejerza los derechos constructivos y de desarrollo urbanístico que les fueron reconocidos, porque pese a que se le confirió legalmente licencia de urbanismo para el predio allí identificado y, también se aprecia, que la última de ellas, por virtud de una prórroga estaba vigente para el 15 de abril de 2005, fecha en que se publicó la resolución 463 de 2005, lo relevante es que no acreditó la realización de obras que estuvieran avaladas por la autoridad competente, como tampoco que obtuvo las licencias de construcción para el proyecto residencial aludido, todo lo cual llevaba inmerso ante su inejecución un aval posterior para su desarrollo.

Es decir, a partir de la expedición de la resolución 0463 de 2005 para la apelante está descartado invocar a título de derecho adquirido el desarrollo de su inmueble, pues tal pedimento pasó a la órbita de la prohibición de construcción en dicha área de reserva. Ahora, si bien es acertado referir que la administración distrital podría adquirir mediante venta directa o expropiación el predio de la actora, tal determinación está precedida de una decisión relativa a que se estime fundamental para un propósito ambiental, pero en ningún caso, como un mandato obligatorio como lo plantea la constructora apelante.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-00809-01 Accionante: Sociedad Constructora Social Caribeña Ltda. 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, porque, precisamente, bien pudo la parte actora cuestionar el acto de realinderamiento y el acto de registro, a efectos de que se anularan los efectos impuestos al inmueble de su propiedad y solicitar el reconocimiento de los supuestos perjuicios ocasionados por excluir del territorio urbano dicho predio y limitar el derecho de edificabilidad en más del 80% de su predio, con el reclamo de los presuntos perjuicios ocasionados, pero tal reclamo no se ejercitó de manera oportuna.

Además, si bien en este caso, con su petición invocó el instrumento de compensación, lo relevante es que para ese momento el Distrito Capital no había adoptado un sistema extendido a la totalidad de los predios incorporados a la reserva ambiental ni tampoco se autorizó y reglamentó la adquisición directa del predio. En este punto es oportuno identificar que el acto acusado lo expidió el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial; sin embargo, ningún reproche por incompetencia invocó la parte actora, lo que impide que la Sala realice un examen sobre el particular en aplicación de los principios de la justicia rogada y de congruencia. Estas circunstancias ponen de presente que el acto cuestionado en cuanto denegó la compensación solicitada, no torna en invalida la decisión adoptada, por cuanto se insiste que la herramienta de la compensación en materia de protección ambiental no es automática y debe estar respaldada en la orden administrativa y presupuestal que garantice el sostenimiento fiscal.

En este orden, la Sala no avizora que el acto cuestionado deba anularse, por cuanto la parte accionada no acreditó que normativamente sea una obligación para la autoridad demandada otorgarle el reconocimiento compensatorio que invoca, a pesar de que el inmueble de su propiedad se encuentre en área de reserva forestal y franja de adecuación, como se aceptó por la accionada.» (subrayado fuera de texto).

En suma, la Sección Primera del Consejo de Estado fundamentó su decisión en que si bien la demandante contaba con licencias de urbanismo válidamente expedidas en su oportunidad, lo cierto es que no acreditó la realización de obras avaladas por la autoridad competente con antelación a la expedición de la Resolución núm. 463 de 2005, ni la obtención de licencias de construcción para el proyecto residencial.

Según la providencia censurada, a partir de la inscripción registral de dicha resolución, el desarrollo del inmueble pasó a la órbita de la prohibición de construcción en zona de reserva, razón por la cual le estaba descartado a la apelante invocar un derecho adquirido sobre tal desarrollo. Aunado a lo anterior, conviene destacar que la autoridad judicial accionada no se limitó a un examen aislado del marco normativo, sino que abordó de manera integral el conjunto de las pruebas aportadas al proceso.

Sobre el particular, examinó tanto el historial de los actos administrativos previos que reconocieron la condición urbana del predio, como los actos posteriores de orden ambiental que redelimitaron la reserva forestal de los Cerros Orientales y, a partir de ello, concluyó que tales antecedentes no permitían consolidar un derecho adquirido oponible a la administración, dado que las licencias previas tenían carácter temporal y se vencieron sin que se hubieran ejecutado las obras a su amparo.

En este contexto, la Sala encuentra que la autoridad judicial accionada, en ejercicio de su autonomía e independencia y bajo las reglas de la sana crítica, sí valoró lo expuesto por la demandante y lo dispuesto en la Resolución núm. 463 de 2005; no obstante, no lo hizo de manera aislada ni descontextualizada, sino en armonía con el acervo probatorio y con el marco normativo aplicable, lo que le permitió concluir, de Radicado: 11001-03-15-000-2026-00809-01 Accionante: Sociedad Constructora Social Caribeña Ltda. 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manera razonada, que para acceder a las pretensiones de la demanda era necesario acreditar un derecho adquirido que, en el sub examine, no se materializó. Por otra parte, en lo que respecta al desconocimiento del precedente fijado en la sentencia de acción popular del 5 de noviembre de 2013 (radicado 25000-23-25-000- 2005-00662-03), conviene precisar que dicha providencia, fue expresamente citada y analizada por la Sección Primera del Consejo de Estado a lo largo del fallo censurado.

En efecto, la autoridad judicial accionada retomó las consideraciones de la acción popular sobre los derechos adquiridos en la zona de reserva forestal y la franja de adecuación, pero las interpretó en el sentido de exigir la materialización de la construcción al amparo de licencias válidamente expedidas o la acreditación de obras ejecutadas antes de la anotación registral, presupuesto que no se acreditó en el caso concreto.

En consecuencia, la Sala considera que la Sección Primera del Consejo de Estado determinó razonablemente que no existía prueba suficiente que demostrara la consolidación del derecho adquirido invocado por la demandante, y, en esa medida, es posible concluir que la providencia objeto de debate no incurrió en el defecto fáctico ni en el desconocimiento del precedente alegados.

Sumado a lo anterior, tal como lo ha reiterado esta Sala de Decisión, en los casos en que la tutela se dirige contra una sentencia proferida por una Alta Corporación, la Corte Constitucional5 ha establecido un requisito adicional de procedencia, en el sentido que se constate la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional.

En suma, los defectos fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente, sustentados en la presunta indebida valoración de las copias simples, resultan improcedentes por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, conclusión que coincide con lo decidido en primera instancia, aunque por las razones aquí expuestas. Por su parte, los defectos sustantivo y procedimental atinentes al estudio integral de la compensación, el defecto fáctico por la valoración de la Resolución núm. 463 de 2005 y el desconocimiento del precedente fijado en la sentencia de acción popular del 5 de noviembre de 2013, aunque superan los requisitos generales de procedencia, no acreditan vulneración alguna de los derechos invocados.

Por consiguiente, la Sala confirmará la decisión impugnada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia del 5 de marzo de 2026, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, objeto de impugnación, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de la providencia. 2.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 5 Sentencias, SU-917 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, SU-050 de 2017, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y SU 573 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. Radicado: 11001-03-15-000-2026-00809-01 Accionante: Sociedad Constructora Social Caribeña Ltda. 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador