Demandante: Vanessa Paola Laverde Benítez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2022-04303-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., primero (1°) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-04303-00 Demandante: VANESSA PAOLA LAVERDE BENÍTEZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A” TEMA: Tutela contra providencia judicial.
Defectos fáctico y de desconocimiento de precedente. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala resuelve la solicitud de amparo formulada por la señora Vanessa Paola Laverde Benítez de conformidad con los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Mediante escrito presentado el 8 de agosto de 20221, la señora Vanessa Paola Laverde Benítez, por conducto de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y al trabajo digno y justo.
Las referidas garantías constitucionales las consideró vulneradas con la expedición de la sentencia de 21 de abril de 2022, mediante la cual la referida autoridad judicial revocó la decisión adoptada el 30 de marzo de 2016, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión N.° 003 que había accedido parcialmente a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que impetró contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.
El proceso se identificó con el radicado No. 13001-23-33-000-2014-00187-00/01. 1.2. Peticiones de amparo constitucional Las pretensiones son las siguientes: 1 La tutela se radicó a través de la ventanilla virtual de la Secretaría General del Consejo de Estado. Demandante: Vanessa Paola Laverde Benítez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2022-04303-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “PRIMERA: Que se conceda el amparo de los derechos a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, y al trabajo digno y justo de la accionante Vanessa Paola Laverde Benítez.
SEGUNDA: Que se deje sin efectos la sentencia del 21 de abril de 2022, notificada vía electrónica el 17 de mayo de 2022, en firme desde el 20 del mismo mes y año, proferida por la Sala de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por la cual se revocó la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 13001-23-33-000-2014-00187- 00/01 (4725-2016) TERCERA: Que se ordene a la accionada que profiera una nueva sentencia en la cual se confirme la decisión de primera de instancia, teniendo en cuenta los derechos fundamentales de la actora, adquiridos en virtud del contrato realidad de trabajo.” 1.3.
Hechos De la solicitud de tutela y de las pruebas allegadas al proceso, se advierten los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta providencia: 1.3.1. La señora Vanessa Paola Laverde Benítez, laboró como abogada en la Secretaría de Hacienda del Distrito de Cartagena de Indias, del 15 de mayo de 2002 hasta el 3 de junio de 2012, mediante 24 contratos de prestación de servicios profesionales. 1.3.2.
El 23 de agosto de 2013, la actora solicitó al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias el reconocimiento y pago de las prestaciones y demás emolumentos adeudados por la configuración de una verdadera relación laboral, frente a lo cual no hubo pronunciamiento alguno. 1.3.3. El 23 de abril de 2014, la accionante presentó, por conducto de apoderado judicial, demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, de la cual conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión N.° 003 que en sentencia de 30 de marzo de 2016, accedió parcialmente a las pretensiones, y en consecuencia declaró la existencia del denominado contrato realidad.
La referida magistratura, encontró que la entidad demandada pretendió evitar el pago de las prestaciones sociales que le correspondían al encubrir con contratos una verdadera relación de trabajo, al quedar desvirtuada tanto la autonomía como la independencia en la prestación del servicio, pues, si bien, en otras oportunidades se exigió las respectivas pruebas documentales y testimoniales que dieran cuenta de ello, en este caso, aun cuando solo se recaudó una declaración, las demás que reposaban en el expediente eran suficientes para acreditar los elementos del vínculo laboral. 1.3.4.
Contra la anterior decisión la parte demandada presentó recurso de apelación, el cual fue desatado por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en fallo de 21 de abril de 2022, en el sentido de revocar la anterior decisión, en atención a que no encontró acreditado el elemento de la subordinación. Demandante: Vanessa Paola Laverde Benítez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2022-04303-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.
Fundamentos de la solicitud La parte tutelante manifestó que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales por cuanto en la decisión cuestionada se presentó un defecto fáctico, por desconocimiento del acervo probatorio, esto es, la prueba documental2 que era relevante e incidía en la decisión, pues con esta se probaba la subordinación al ente territorial.
Asimismo, alegó que se configuró este yerro por la valoración arbitraria de la prueba, alejada de las reglas de la lógica y las máximas de la experiencia, pues “Pese a contar con suficiente material probatorio, la accionada no consideró la multiplicidad, gravedad, precisión, concordancia y conexión de los medios de convicción aportados al proceso, es decir, no los valoró en conjunto, por tanto, el examen realizado por la accionada no conduce a conclusiones lógicas que fundamenten un pleno convencimiento racional.”.
Advirtió al respecto que si bien la autoridad judicial accionada relacionó los contratos de prestación de servicios, lo cierto es que no los analizó, a efectos de establecer la configuración o no de la relación laboral, luego no estudió el objeto de estos, las obligaciones pactadas y demás aspectos, en su sentir, no los valoró en conjunto.
Indicó, después de hacer la relación de los 24 contratos, que estos daban cuenta de la prestación continua del servicio, que la labor desarrollada era inherente a la entidad, la ausencia de autonomía e independencia en el ejercicio de las funciones, además de que estas siempre estuvieron bajo la dirección y control de la contratante. Hizo referencia a los informes de actividades en los cuales quedaba claro que estas eran labores de apoyo administrativo “más que jurídico”, sin ceñirse estrictamente a las obligaciones contractuales, las cuales, según su parecer, ejerció para cuidar su estabilidad laboral.
Aseveró que la magistratura cuestionada, si bien hizo referencia al testimonio de la señora Ledys Vitola Rey, su análisis fue caprichoso e irrazonable pues no le asignó el valor probatorio que se deducía de su declaración, cuando la testigo relató de forma espontánea las funciones realizadas, las órdenes que le daban a la demandante, lo cual acreditaba el elemento de la subordinación. De otra parte, alegó que se incurrió en el defecto de desconocimiento de precedente, para lo cual indicó que si bien se citó la sentencia de unificación SUJ- 025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021 del Consejo de Estado, la misma no orientó la decisión y sí se contradijo su ratio decidendi.3 2 Hizo referencia a: (i) el carnet;
(ii) entrega de muebles y equipo de cómputo; (iii) términos de referencia y estudios de conveniencia y oportunidad; (iv) certificados de servicios prestados; (v) certificado de seminario de capacitación; (vi) notificaciones de ausencias al trabajo; (vii) correo electrónicos con órdenes; (viii) registro de ingreso a laboral los sábados;
(ix) correos con asignación de horarios de trabajo; (x) certificado de insuficiencia de personal de planta; (xi) actos administrativos que justificaban la contratación directa; y (xii) manuales de funciones, requisitos y competencias laborales del distrito. 3 Sobre esta sentencia transcribió el acápite sobre el elemento de la subordinación. Demandante: Vanessa Paola Laverde Benítez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2022-04303-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co También advirtió que se desconoció la providencia de unificación de 30 de octubre de 2020, de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado4, pues en su caso se concluyó que la imposición de turnos, la entrega de elementos para las labores, la existencia del cargo en la planta y el pago regular y periódico, sumado a las órdenes que se le impartían, no eran elementos subordinantes.
Asimismo, señaló que se desconoció, sin justificación alguna, el precedente horizontal de la misma Sala que en sentencia de 31 de enero de 2019, en un caso muy similar, sí reconoció la subordinación y dependencia, con lo cual se vulneró su derecho fundamental a la igualdad en las decisiones judiciales, sobre el cual se pronunció la Corte Constitucional en la SU-354 de 2017, de donde realizó la transcripción pertinente.
Finalmente, reprodujo un extracto del fallo de tutela de la Sección Primera de esta Corporación de 27 de enero de 2022, referido a la subordinación, el que consideró pertinente para efectos de la protección al “derecho a la igualdad en las sentencias judiciales”. 1.5. Trámite de la acción Mediante auto de 10 de agosto de 2022, el consejero ponente de esta decisión admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la demandante y a los magistrados de la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en calidad de accionados, y les otorgó el término de dos (2) días para que rindieran el informe de que trata el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991.
Como tercero con interés, vinculó al Tribunal Administrativo de Bolívar y al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, para que, si lo consideraban del caso, intervinieran en la presente acción, dentro de la misma oportunidad concedida a la parte demandada. De igual forma, ordenó a la Oficina de Sistemas del Consejo de Estado que realizara una publicación en la página web de la Corporación, con la información de la tutela, con el fin de ponerla en conocimiento de los terceros interesados.
Finalmente, se reconoció al abogado César Augusto James Bryan como apoderado del demandante. 1.6. Contestaciones Efectuadas las notificaciones correspondientes a través de mensajes enviados por correo electrónico, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”5 Por conducto del colegiado ponente de la decisión cuestionada se pronunció la autoridad judicial, en el sentido de solicitar que se deniegue la solicitud de amparo en atención a que esta no puede utilizarse como una tercera instancia. 4 Expediente 2014-00382-01. 5 Correo de 17 de agosto de 2022.
Demandante: Vanessa Paola Laverde Benítez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2022-04303-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que no se configuró el defecto fáctico alegado, comoquiera que a partir de una valoración integral de las pruebas se concluyó que no se había acreditado de manera suficiente el elemento de la subordinación, pues el hecho de la expedición de un carnet o el trabajo realizado ocasionalmente los sábados, no son contundentes para tener por desnaturalizado el contrato de prestación de servicios.
Finalmente, señaló que la decisión se sustentó precisamente en las sentencias de unificación SUJ-025-CE-S2- 2021 de 9 de septiembre de 2021 y de 25 de agosto de 2016, de las cuales se tomaron las reglas establecidas para el tema del denominado contrato realidad, además, que en la sentencia de 31 de enero de 2019, la Sala concluyó que en ese caso se presentó la continua subordinación, en atención a la actividad probatoria de la parte actora. 1.6.2.
Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias El ente territorial se pronunció con escrito enviado por correo electrónico el 19 de agosto de 2022, en cual solicitó que se declare improcedente la tutela por inexistencia de vulneración alguna a los derechos fundamentales de la accionante, además de su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer, en primera instancia, de la acción de tutela presentada por la señora Vanessa Paola Laverde Benítez contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestión previa El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias en su intervención solicitó su desvinculación del presente trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva. Al respecto, esta Colegiatura negará la misma en atención a que la vinculación de esta entidad fue en calidad de tercero con interés y no como accionada, luego debe garantizarse su permanencia en el proceso. 2.3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede el amparo de los derechos fundamentales de la accionante, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia de 21 de abril de 2022, de la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que revocó la decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión N.° 003 que había accedido a las pretensiones de la demanda que promovió contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, por incurrir, en su sentir, en los defectos fáctico y por desconocimiento de precedente.
Demandante: Vanessa Paola Laverde Benítez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2022-04303-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para resolver este problema, se estudiarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) los requisitos adjetivos de procedibilidad; (iii) las generalidades de los defectos alegados y; (iv) el caso concreto. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20126, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema7.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales8. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20149, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5.
Análisis de los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Para la Sala, el caso objeto de estudio está revestido de relevancia constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y al trabajo digno y justo.
De acuerdo con lo anterior, en el asunto concreto se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de la decisión y el núcleo esencial de los derechos fundamentales alegados por la demandante, comoquiera que se alega que se incurrió en los defectos fáctico y desconocimiento de precedente, por lo que, se advierte que trasciende de un estudio de lo meramente legal. 6 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 7 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 8 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 9 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Vanessa Paola Laverde Benítez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2022-04303-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.2.
Por otro lado, se establece que, la acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza, puesto que, la providencia judicial que censura la parte accionante, fue proferida en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, identificado con el radicado número 13001-23-33- 000-2014-00187-00/01. 2.5.3.
Respecto al requisito de inmediatez es preciso señalar que, la providencia censurada corresponde a la de segunda instancia proferida el 21 de abril de 2022, por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, notificada el 17 de mayo de 2022, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 8 de agosto de 2022, de manera que, sin que sea necesario determinar la fecha en que cobró ejecutoria, ha transcurrido un término que a juicio de la Sala es razonable.
Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201410, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200511, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencias judiciales y, reiteró que seis (6) meses es el término prudente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con estas. 2.5.4.
Frente al agotamiento de los medios de defensa judicial, se advierte que se encuentra superado el referido requisito, por cuanto la providencia atacada corresponde a la sentencia de segunda instancia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, frente a la cual no es admisible ningún medio de impugnación ordinario. Asimismo, no proceden los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia, comoquiera que los cargos no se enmarcan en alguna de las causales de procedencia de estos mecanismos de defensa.
Lo anterior, por cuanto si bien entre los antecedentes presuntamente desconocidos la parte actora se refirió a la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2- 2021 de 9 de septiembre de 2021, lo cierto es que la sentencia cuestionada fue dictada por el Consejo de Estado, luego, no resulta procedente el segundo de los mecanismos señalados, de conformidad con el artículo 257 del Código de Procedimiento Administrativo y de Contencioso Administrativo.
Superadas dichas exigencias, la Sala abordará el fondo de la solicitud, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 11 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” Demandante: Vanessa Paola Laverde Benítez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2022-04303-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6.
Generalidades de los defectos alegados 2.6.1. Defecto fáctico Esta Colegiatura, en decisión del 12 de noviembre del 201512 precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión. Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso.
De conformidad con la sentencia de 11 de febrero de 201613, estos aspectos tienen características que se transcriben a continuación: Evento Características Omisión de decreto y práctica de pruebas indispensables para fallar el asunto Se da cuando la parte, con el fin de probar los hechos que alega, solicitó al juez el decreto de una prueba relevante para resolver el problema jurídico sometido a consideración, y ésta fue negada; ello sin desconocer la facultad del juez ordinario de negar pruebas que no atiendan los requisitos de conducencia, pertinencia e idoneidad.
Así las cosas, es importante considerar que no toda negativa a un decreto de pruebas abre la posibilidad a la configuración del defecto, ya que éste procederá cuando se rechace el decreto y práctica de la prueba que, solicitada oportunamente, no cumpla con los parámetros arriba señalados. De esta manera, se requiere: a) Que la parte identifique el elemento probatorio que solicitó b) Que la parte demuestre que lo solicitó en oportunidad legal c) Se expongan las razones por la cuales la prueba solicitada era conducente, pertinente o idónea. d) Señalar de manera razonada la razón por la cual, de haberse decretado la prueba, el sentido de la decisión hubiere sido otro.
Desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes Se presenta cuando, obrando los elementos de convicción en el expediente, y estos resultan decisivos frente a los hechos que se pretenden probar, estos no son tenidos en cuenta por el fallador ordinario. En este punto, se requiere que de forma específica, se concrete en el escrito de amparo, cuales pruebas, aportadas oportuna y legalmente, fueron desconocidas por el juez.
Así las cosas, se configura siempre que: a) Se identifiquen los elementos de prueba no valorados por el juez. b) Se demuestre que estos fueron aportados en forma legal y oportunamente al proceso 12 Consejo de Estado, sentencia del 12 de noviembre de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01. 13 Consejo de Estado, sentencia del 11 de febrero de 2016, M.P. Rocío Araújo Oñate, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-03442-01.
Demandante: Vanessa Paola Laverde Benítez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2022-04303-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c) Señale las razones por las cuales eran relevantes para la decisión d) Se precise, razonadamente, la incidencia de los mismos para variar el sentido del fallo.
Valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas Procede cuando, a la luz de los postulados de la sana crítica, la apreciación efectuada por el fallador, resulta manifiestamente equivocada o arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado. Se requiere entonces que: a) La parte precise cuál o cuáles de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez b) La razón por la que, en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica.
El segundo de los elementos señalados, resulta de vital importancia, pues es claro que un sencillo desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez de instancia, en ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo constitucional por este aspecto. Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural. c) Incidencia de la prueba en el fallo atacado Dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso Refiere al supuesto cuando el fallador de instancia decide el asunto con base en pruebas que no observaron los requisitos legales para su producción o introducción al proceso.
Así las cosas, el juez no ignora la prueba ni se equivoca en su apreciación, pero yerra al haberla tenido en cuenta para decidir el problema jurídico que le fue planteado, al ser ésta una prueba que desconoce el debido proceso de las partes. Para su configuración corresponde señalar: a) Señalar con claridad los elementos probatorios aportados con violación al artículo 29 constitucional. b) Exponer las razones que sustentan dicha vulneración. c) Demostrar que estos elementos de convicción fueron el sustento de la decisión. Conforme el anterior cuadro, la Sección señaló: “Como se ve en los elementos señalados, la parte accionante debe precisar mínimamente en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial.
Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución. Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados, se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado, genera confusión al fallador.”14 14 Consejo de Estado, sentencia del 11 de febrero de 2016, M.P. Rocío Araújo Oñate, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-03442-01.
Demandante: Vanessa Paola Laverde Benítez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2022-04303-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6.2. Desconocimiento de precedente Respecto a este defecto, resulta importante precisar la posición de la Sala sobre el concepto de precedente, el cual se sintetiza en los siguientes términos: “…es la decisión, o el conjunto de decisiones, que sirven de referente al juez que debe pronunciarse respecto de un asunto determinado, por guardar una similitud en sus presupuestos fácticos y jurídicos, y respecto de los cuales la ratio decidendi constituye la regla… que obliga al operador jurídico a fallar en determinado sentido…”.15 Aunado a ello, esta Sección en reiterados pronunciamientos16 explicó que el concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico, es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o subregla de derecho para que aquella sea considerada como precedente.
También se considera que constituyen precedente las sentencias de constitucionalidad y las de unificación, expedidas tanto por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado. Sin embargo, resulta necesario advertir que “…no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes generan una regla o subregla, pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez.”17 Cabe resaltar que el carácter vinculante de las reglas o subreglas de derecho creadas por las Altas Cortes cuando actúan como órganos de cierre, encuentra su fundamento en la jerarquía del juez, a sus funciones asignadas por la norma superior y a la garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como, en la coherencia del ordenamiento jurídico.
Por tanto, la parte que invoca el desconocimiento de un precedente jurisprudencial, debe cumplir con la carga mínima de i) identificar la decisión que considera desatendida, ii) la ratio de la misma aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior, y iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia. 2.7.
Caso concreto En el sub examine la parte tutelante adujo la trasgresión de sus garantías constitucionales con ocasión de la sentencia de 21 de abril de 2022, de la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que revocó la decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar que había accedido a las pretensiones de la demanda que promovió contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, por incurrir, en su sentir, en los defectos fáctico y de desconocimiento de precedente. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 19 de febrero de 2015, M.P. Alberto Yepes Barreiro, rad. 2013-02690-01. 16 Entre otras ver sentencia de 6 de mayo de 2021; expediente 11001-03-15-000-2021-0281-01. 17 Consejo de Estado, Sentencia del 19.02.2015.
M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. No. 11001-03- 15-000-2013-02690-01 Demandante: Vanessa Paola Laverde Benítez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2022-04303-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto del primer yerro la Sala encuentra que la accionante alegó que la autoridad judicial accionada: (i) desconoció la prueba documental con la cual se acreditaba la subordinación; y (ii) valoró de forma arbitraria y caprichosa los contratos, los informes de actividades y la declaración de la señora Ledys Vitola Rey, pues con estas se demostraba que siempre estuvo bajo la dirección y control del ente territorial.
Ahora, revisada la providencia cuestionada de 21 de abril de 2022, de la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se tiene que la autoridad judicial determinó lo efectivamente probado en el proceso. En ese orden, relacionó los contratos u órdenes de servicios que suscribió la señora Vanessa Paola Laverde Benítez con el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, asimismo, transcribió in extenso la declaración de la señora Ledys del Carmen Vitola Rey, de lo cual realizó la siguiente conclusión: “De acuerdo con lo anterior, para la Sala se encuentra demostrado que la señora Vanessa Laverde Benítez prestó sus servicios de forma directa, y por ellos recibió como contraprestación la remuneración pactada en los distintos contratos.
Ahora bien en cuanto al elemento de la continuada subordinación para la Sala no está probado de manera suficiente conforme a lo siguiente: si bien es cierto en el expediente obran los diversos contratos de prestación de servicios; cuentas de cobro; algunas actas de liquidación de contratos; informes de actividades realizados por la señora Vanessa Paola Laverde Benítez y la señora Ledys del Carmen Vítola Rey afirmó que la demandante prestó sus servicios en condiciones semejantes a las de los servidores de planta, pues cumplía horarios y atendía las órdenes de la directora de impuestos, Nohora Coley, ello no es suficiente para desvirtuar la existencia de un contrato de prestación de servicios pues la deponente expuso muy pocos detalles en cuanto a este elemento esencial para la configuración de una relación laboral, más allá del horario, la referencia ambigua a órdenes, y el lugar de prestación de los servicios.
Debe recordarse que el literal b, del artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo dispone que la continuada subordinación faculta al empleador para exigirle el cumplimiento al trabajador de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos. En el caso concreto, no se señaló qué reglamentos le fueron impuestos, no se hizo alusión a ningún llamado de atención, incluso las referencias al cumplimiento de horarios fueron vagas, pues si bien es cierto que la declarante señaló que la señora Laverde Benítez acudía a las instalaciones de la Secretaría de Hacienda desde las 7:30 de la mañana, no dejó claro si esto lo hacía por voluntad propia o le era impuesto.
Lo mismo sucede con la solicitud de permisos, pues el testimonio no se concretó en lo que le correspondía a la demandante concretamente, sino que la testigo aseveró que todos los servidores de la dependencia lo debían hacer. De esa forma no queda claro si la demandante simplemente informaba acerca de su ausencia, o efectivamente requería una autorización. Es necesario poner de presente que en el expediente no existe ningún correo electrónico en el que se ponga de manifiesto una orden concreta que le haya sido impartida a la señora Laverde Benítez; ni existe alguna constancia de citación a reuniones en los mismos términos que los servidores de planta, u otra prueba de órdenes en las que le fueran hechas exigencias en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo.
Así mismo, no escapa del análisis, el hecho de que la señora Vítola Rey solo haya compartido con la demandante por el lapso de 3 años. Es inconcebible que si la relación laboral perduró por el lapso de 10 años, la parte demandante, a la que le asiste la carga de la prueba en los términos del artículo 167 Demandante: Vanessa Paola Laverde Benítez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2022-04303-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Ley 1564 de 2012, tan solo haya solicitado la práctica de un testimonio como prueba del elemento de la continuada subordinación. Es de resaltar que entre las partes se presentaron diferentes contratos, en los que se hizo una disposición de intereses, por lo que, para desvirtuar su contenido, las pruebas deben ser contundentes, de forma que no quede duda de que el elemento esencial de la independencia del contratista (propio de los contratos de prestación de servicios) no se presentó. Sin embargo, en el caso concreto, la demostración del elemento de continuada subordinación, propio de la relación laboral, se hizo depender exclusivamente de un testimonio que no es asertivo, que por el contrario fue vago en sus detalles y que deja abierto a la interpretación si la señora Laverde Benítez tenía autonomía o no.” En ese orden, para esta Colegiatura, el cargo no está llamado a prosperar por las siguientes razones: Si bien no se observa referencia expresa a los documentos señalados como desconocidos, lo que en principio daría para tener por configurado el defecto fáctico, lo cierto es que estos, por sí solos no acreditaban el elemento de la subordinación, como equivocadamente lo pretende hacer ver la actora, pues muchas de aquellas pruebas hacen parte del trámite normal de la contratación de servicios profesionales.
Igualmente, la autoridad judicial dejó claro que no existía ningún correo u otro documento que diera cuenta de que le fueran impartidas órdenes o exigencias en cuanto al “modo, tiempo o cantidad de trabajo”. Asimismo, contrario a lo afirmado en el escrito tutelar, la judicatura cuestionada valoró en conjunto, además de los 24 contratos de prestación de servicios que suscribió el ente territorial con la tutelante, otras documentales junto con la declaración de la señora Ledys Vitola Rey, de donde concluyó que pese a la existencia de estos, los mismos no eran suficientes para acreditar el elemento de la subordinación. En relación con el testimonio de la señora Ledys Vitola Rey, la magistratura claramente advirtió que si bien hizo alusión al cumplimiento de un horario, al lugar de prestación de los servicios y la referencia indeterminada a órdenes, esto no era suficiente para acreditar por sí solo el plurimencionado elemento, además de que expuso pocos detalles sobre este, conclusión que no resulta caprichosa o arbitraria.
En efecto, frente a este componente trajo a colación el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, según el cual la subordinación permite al empleador exigir al trabajador el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad, para reparar que la deponente no señaló de forma clara cuáles reglamentos le fueron impuestos a la señora Vanessa Paola Laverde Benítez, ni hizo referencia a algún llamado de atención que se le hubiere hecho a aquella.
De otra parte, en relación con el otro cargo, esta Colegiatura encuentra que la autoridad judicial cuestionada se refirió a la clara línea jurisprudencial del Consejo de Estado sobre el denominado contrato realidad y, para ello, en primer lugar, citó la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 25 agosto de 2016, en relación con el pago de las prestaciones que se deben reconocer como consecuencia de la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral, que procede a título de nulidad y restablecimiento del derecho y no como reparación integral.
Asimismo, hizo referencia sobre el tema de la Demandante: Vanessa Paola Laverde Benítez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2022-04303-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prescripción del derecho, esto es, que la reclamación debe hacerse en un término de mayor a 3 años.
Enseguida, trajo a colación la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021 de la Sección Segunda de esta Corporación, que fijó sobre este asunto los temas de: i) el sentido y alcance de la expresión “término estrictamente indispensable” contenida en el numeral 3°18 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; ii) la delimitación del término de solución de continuidad en los contratos estatales de prestación de servicios a efectos de determinar la prescripción de derechos laborales; y, iii) la improcedencia de la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista.
En ese orden y en atención al análisis realizado frente al cargo del defecto fáctico, esta Colegiatura advierte que la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, si bien no hizo referencia expresa a lo señalado en dichas sentencias de unificación sobre el elemento de la subordinación, ello no implica que no se tuviera en cuenta, pues, a partir de reiterar que este componente, es la facultad que tiene el empleador de exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, reglamentos y someterlo a su poder disciplinario, valoró el acervo probatorio para establecer su presencia, lo cual no encontró acreditado, además de ser el determinante para distinguir entre una relación laboral y la prestación de servicios profesionales, conforme la unánime posición jurisprudencial del órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa.
De otra parte, frente al desconocimiento de la sentencia de 30 de octubre de 2020, alegada por la actora, se precisa que esta no es de unificación, como equivocadamente lo indicó, pues fue dictada por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el radicado 2014-00382-01, la cual además, no contiene ninguna regla o subregla respecto del denominado contrato realidad, luego, no existía ninguna obligación de acatamiento por parte de la autoridad judicial accionada.
Ello, por cuanto en dicha providencia, la referida colegiatura analizó un caso de una persona que presentó sus servicios “como apoyo a la coordinación académica” en el SENA, de lo cual pretendía el reconocimiento y pago de las respectivas prestaciones sociales, asunto en el que se concluyó que no se acreditó el elemento de la subordinación, pues las funciones desarrolladas por la allí demandante, eran de carácter temporal.
Finalmente, la accionante aseveró que la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado vulneró su derecho a la igualdad en tanto se apartó de su propio precedente de 31 de enero de 2019, que en un caso similar, sí encontró acreditado el elemento de la subordinación. Lo primero que advierte esta Sala es que tal como se indicó en precedencia, la autoridad judicial cuestionada fundó su decisión en la clara línea jurisprudencial del 18 “En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” Demandante: Vanessa Paola Laverde Benítez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2022-04303-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co propio Consejo de Estado sobre el denominado contrato realidad, entre esta, la reciente de unificación del 9 de septiembre 2021, luego, atendió el criterio vigente para el momento de expedición de la providencia atacada.
Asimismo, tal como lo informó la colegiatura controvertida en su intervención, en el caso de la sentencia del 31 de enero de 2019, se encontró configurado el elemento de la subordinación a partir de la actividad probatoria de la parte demandante, pues en efecto, en dicho proceso, aparte de la prueba documental, se recepcionaron cinco (5) declaraciones cuyos deponentes fueron contestes en indicar que el accionante tenía superiores jerárquicos y que cumplía una jornada laboral de tiempo completo en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural19.
De igual forma, en la providencia objeto de estudio en esta acción, se dejó claro que no era posible que, a partir de un solo testimonio, se pudiera ignorar la actividad propia de coordinación de estos contratos para tenerla como una subordinación continuada, además de advertir el poco esfuerzo probatorio de la demandante pese al amplio lapso de la relación contractual.
De lo expuesto ut supra, resulta claro que la autoridad judicial accionada, contrario a lo manifestado por la parte actora, acató el precedente sobre el denominado contrato realidad el cual aplicó de manera razonable al caso de la señora Vanessa Paola Laverde Benítez. De otro lado, se precisa por parte de esta Colegiatura que no se hará pronunciamiento en relación con el fallo de tutela de la Sección Primera del Consejo de Estado que trajo a colación la accionante, en tanto, conforme al marco conceptual descrito en precedencia, este no constituye un precedente obligatorio.
En ese orden, el cargo no tiene vocación de prosperidad razón por la cual será negado y así se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído. 2.8. Conclusión De acuerdo con lo argumentado, esta Sala de Decisión negará la solicitud de amparo comoquiera que se evidenció que en la providencia censurada de la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 21 de abril de 2022, no se incurrió en los defectos fácticos y por desconocimiento de precedente, alegados. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 19 Así se indicó: “De igual forma, se constató en el proceso que el demandante no tenía autonomía ni independencia para desempeñar la función de abogado toda vez que según los testimonios recaudados tenía un superior jerárquico que era el jefe jurídico de aquella época, y que además debía “acatar las órdenes de preparar las peticiones y actos administrativos en el sentido que le ordenaba ese de la oficina jurídica sus asesores”.
En ese sentido se resalta el testimonio de Yovany Rocha Hincapié (folios 557 – 599 del expediente) quien manifestó: (…)” Demandante: Vanessa Paola Laverde Benítez Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” Radicado: 11001-03-15-000-2022-04303-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación elevada por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la acción de tutela presentada por la señora Vanessa Paola Laverde Benítez contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: Si no se impugna esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.